浙江“小城市試點”探路
2012-03-13 01:04:08蔡新祥
決策 2012年6期
■蔡新祥
浙江小城市培育工作壓力是浙江小城鎮(zhèn)發(fā)展困境，基礎(chǔ)則是浙江已經(jīng)領(lǐng)先一步的“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”。
溫州小城鎮(zhèn)的發(fā)展在中國小城鎮(zhèn)發(fā)展中具有很高的享譽度，人口數(shù)量、城鎮(zhèn)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展比我國中西部的絕大多數(shù)縣級市都要高，一些個別強(qiáng)鎮(zhèn)實際上已經(jīng)具備中等城市的雛形。
2012年初，《2012年全省小城市培育試點和中心鎮(zhèn)發(fā)展改革工作要點》由浙江省政府辦公廳下發(fā)。這項源于2010年的試點工作進(jìn)入了第三年。
2011年，浙江小城市培育的27個試點鎮(zhèn)，面積僅占浙江全省3.9%，地區(qū)生產(chǎn)總值已占全省的5.8%，成效顯著。
浙江省副省長陳加元表示，今年浙江小城市培育工作將緊扣由“鎮(zhèn)”向“城”跨越主線，著力在城市形態(tài)、有效投入、發(fā)展速度、人口集聚、服務(wù)水平和改革創(chuàng)新上，突出做好“好、大、快、多、高、強(qiáng)”六字文章。
這預(yù)示著，“小城市試點”將成為浙江新一輪區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長點。
“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”升級
浙江小城市培育工作壓力是浙江小城鎮(zhèn)發(fā)展困境，基礎(chǔ)則是浙江已經(jīng)領(lǐng)先一步的“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”。
近年來，浙江省小城鎮(zhèn)發(fā)展一直走在全國的前列，2007年浙江省就發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》，在全國率先對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的141個中心鎮(zhèn)下放了部分縣級經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，全面啟動了中心鎮(zhèn)培育工程，通過政府推動、政策扶持、體制創(chuàng)新、市場運作,力爭使中心鎮(zhèn)成為具有輻射和帶動能力的小城鎮(zhèn)。
而其中，溫州小城鎮(zhèn)的發(fā)展在中國小城鎮(zhèn)發(fā)展中具有很高的美譽度，其實體形態(tài)已經(jīng)不再是一個鎮(zhèn)的概念了，人口數(shù)量、城鎮(zhèn)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展比我國中西部的絕大多數(shù)縣級市都要高，一些個別強(qiáng)鎮(zhèn)（柳市、龍港、甌北）實際上已經(jīng)具備中等城市的雛形。
因此，在2010年2月，時任溫州市委書記邵占維在強(qiáng)鎮(zhèn)黨委書記座談會上提出“鎮(zhèn)級市”的設(shè)想，提出要把柳市、塘下、甌北、鰲江、龍港這5個試點強(qiáng)鎮(zhèn)建設(shè)成為鎮(zhèn)級市。
但是隨著邵的離任，溫州在“鎮(zhèn)級市”建設(shè)方面其實并無實質(zhì)性的動作。而“鎮(zhèn)級市”這一概念卻在全國媒體上轟動一時，一些東部和中部的省份紛紛提出要建設(shè)“鎮(zhèn)級市”。
當(dāng)然，這些省份的小城鎮(zhèn)與溫州的小城鎮(zhèn)無論在哪個方面都尚存在差距，另外，由于“鎮(zhèn)級市”在國家法律層面沒有得到認(rèn)可，2010年11月17日民政部發(fā)文就明確否定了“鎮(zhèn)級市”的提法，即《關(guān)于嚴(yán)格行政區(qū)劃建制表述等有關(guān)問題的通知》（民函〔2010〕247 號）。因此，“鎮(zhèn)級市”這一設(shè)想，也就無疾而終了。
但浙江方面認(rèn)為，現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制，已成為阻礙小城鎮(zhèn)向現(xiàn)代化小城市發(fā)展的瓶頸。在專家們看來，把一批強(qiáng)鎮(zhèn)“蝶變”為小城市，這是必然趨勢。因此，2010年，浙江省政府咨詢委員會成立了課題組，專門研究在“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推動中心鎮(zhèn)向小城市轉(zhuǎn)變的相關(guān)問題。專家們認(rèn)為浙江方面應(yīng)該做好“變性、換殼、擴(kuò)容、轉(zhuǎn)制”四篇文章。
所謂“變性”，就是要明確把中心鎮(zhèn)原來的大鄉(xiāng)鎮(zhèn)性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)樾〕鞘行再|(zhì)，這是一次質(zhì)的提升和飛躍，明確把中心鎮(zhèn)納入城市建設(shè)發(fā)展和管理的范疇，也就是變農(nóng)村區(qū)域為城市區(qū)域；
所謂“換殼”，是對生產(chǎn)關(guān)系和行政管理構(gòu)架進(jìn)行改革調(diào)整；
所謂“擴(kuò)容”，就是要加快產(chǎn)業(yè)集聚、人口集聚，擴(kuò)大農(nóng)民進(jìn)城的容量，擴(kuò)大中心鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展地域和輻射帶動地區(qū)；
所謂“轉(zhuǎn)制”，是推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地、戶籍、住房、社保、集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)和鎮(zhèn)行政管理體制等改革。
但強(qiáng)鎮(zhèn)走向城市的道路并非坦途，首先，鎮(zhèn)級市涉及中國行政管理體制架構(gòu)調(diào)整，中央的默認(rèn)或支持至關(guān)重要；其次，強(qiáng)鎮(zhèn)所在的縣是否愿意讓渡利益非常重要。更為敏感的是，按照小城市建設(shè)后，現(xiàn)行財政體制如何調(diào)整，“鄉(xiāng)財縣管”的利益格局必將改變，其阻力可想而知。
因此，也有專家認(rèn)為，鎮(zhèn)級改革應(yīng)該分類進(jìn)行，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以作為縣的派出機(jī)構(gòu)，有的鎮(zhèn)可以先行探索變?yōu)樾〕鞘?，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，特別是貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，仍需要進(jìn)行鎮(zhèn)鄉(xiāng)合并，便于資源集中，應(yīng)通過探索來確定究竟適合哪類模式。
在綜合考量各方面的因素和浙江省小城鎮(zhèn)發(fā)展的實際情況下，2012年10月，浙江省出臺《關(guān)于進(jìn)一步加快中心鎮(zhèn)發(fā)展和改革的若干意見》，明確將“開展小城市培育試點，構(gòu)建城市化發(fā)展新平臺”，作為加快“十二五”建設(shè)發(fā)展的四大任務(wù)之一。
是年12月，浙江省政府辦公廳出臺《關(guān)于開展小城市培育試點的通知》（浙政辦發(fā)〔2010〕162號）。在全國首創(chuàng)進(jìn)行小城市培育試點的探索，稱要探索走出一條具有浙江特色的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新路子。
對于這些試點鎮(zhèn)，浙江省政府明確規(guī)定，允許他們在核定的編制總數(shù)內(nèi)統(tǒng)籌安排機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備；縣（市、區(qū)）政府部門派駐試點鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)，日常管理以試點鎮(zhèn)為主，其負(fù)責(zé)人的任用、調(diào)整及工作人員的調(diào)動，要書面征得試點鎮(zhèn)黨委的同意。垂直管理部門可以在試點鎮(zhèn)設(shè)派駐機(jī)構(gòu)。
同時，根據(jù)試點鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際和生產(chǎn)要素流向，允許適度調(diào)整試點鎮(zhèn)的行政區(qū)劃，拓展發(fā)展空間，增強(qiáng)集聚輻射能力。鼓勵金融機(jī)構(gòu)到試點鎮(zhèn)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，支持有條件的試點鎮(zhèn)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司。浙江省政府在發(fā)出的通知中指出，省政府將從2011年起建立每年10億元的培育試點專項資金（暫定三年），用于試點鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)、產(chǎn)業(yè)功能區(qū)、技術(shù)創(chuàng)新和人才集聚服務(wù)平臺、公共服務(wù)平臺等項目的補(bǔ)助。
鰲江范本
在接到入選浙江省《關(guān)于開展小城市培育試點的通知》27個小城市試點名單和政策后，各小城鎮(zhèn)所在地動作很大，在政策允許的情況下紛紛出臺各自的政策和方法，其中鰲江鎮(zhèn)具有典型意義。
鰲江鎮(zhèn)正式建鎮(zhèn)于1933年，素有“百年商埠、甌閩小上?！敝雷u。鰲江鎮(zhèn)是平陽縣的經(jīng)濟(jì)、交通中心，2009年列為溫州市首批強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)試點鎮(zhèn)，2010年列為浙江省首批小城市培育試點鎮(zhèn)。
那么，小城市應(yīng)該怎么建？
鰲江給出的答案是“一條主線”、“五五戰(zhàn)略”、“三大定位”搭建科學(xué)的戰(zhàn)略體系，全力建設(shè)宜居宜商宜創(chuàng)的“新鰲江”。
為此，2011年4月，經(jīng)浙江省政府批準(zhǔn)，溫州市撤銷錢倉、南麂、西灣、梅溪、梅源五個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，并入鰲江鎮(zhèn)。2011年5月，經(jīng)溫州市政府批準(zhǔn)，成立鰲江新區(qū)功能區(qū)，實行“區(qū)鎮(zhèn)合一”的管理模式。
在這些區(qū)劃調(diào)整之外，除了溫州賦予鰲江的縣級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限和部分縣級行政管理權(quán)限外，溫州市還探索將試點鎮(zhèn)政府整體升格為副縣級單位，并建立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，適當(dāng)擴(kuò)大人員編制。同時，按照事權(quán)與財權(quán)統(tǒng)一原則，探索建立統(tǒng)一規(guī)范的縣(市)、鎮(zhèn)財政收支體制。
其次，平陽縣按照省政府對小城市培育提出的“一年一個樣、三年大變樣”的建設(shè)發(fā)展要求，為進(jìn)一步增強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，社會管理和公共服務(wù)能力，確保三年內(nèi)鰲江鎮(zhèn)小城市培育試點工作取得實效。
經(jīng)過一年試點，鰲江鎮(zhèn)成績顯著，榮獲溫州市功能區(qū)（鎮(zhèn)）考核一等獎。2011年全鎮(zhèn)實現(xiàn)工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值166.13億元，同比增長21.43%；財政收入10.77億元，同比增長47.74%。
找到“新藍(lán)?！?/h2>
經(jīng)過一年實踐，數(shù)據(jù)顯示，2011年，浙江省27個試點鎮(zhèn)實現(xiàn)了鎮(zhèn)均“固定資產(chǎn)投資62.2%的增長、GDP17.6%的增速、財政26%的增收、城鎮(zhèn)化2.7個百分點的提升”的超常發(fā)展態(tài)勢。
另外，2011年浙江省城市化水平達(dá)到62.3%，高出全國平均水平約12個百分點。這其中小城市試點功不可沒。
浙江省的小城市培育試點屬于全國首創(chuàng)，但是困惑也有不少。主要是中心鎮(zhèn)規(guī)模大小不一，在27個小城市中，人口最多的龍港鎮(zhèn)人口40多萬，遠(yuǎn)多于一些普通的城市和縣城，工業(yè)總產(chǎn)值最高的店口鎮(zhèn)達(dá)到649億元，財政稅收最多的柳市鎮(zhèn)28個億，遠(yuǎn)超一般的縣市，而像江山市賀村鎮(zhèn)在浙江省實際上是個普通的鎮(zhèn)，由于地市均衡和地理位置的關(guān)系，而躋身小城市培育行列，兩者相比之下，相差巨大，但是政策上卻一樣對待。
另外，小城市至今沒有國家法律上的支持，國內(nèi)尚沒有小城市的法定概念。浙江省雖然提出了一些定義，但并沒有上升為立法層面。隨著小城市培育建設(shè)工作的進(jìn)一步推進(jìn)，浙江省內(nèi)必將出現(xiàn)更多的小城市，如何使之建設(shè)有序、管理有效、發(fā)展有力，就不能僅以文件的形式加以詮釋，必須要將小城市建設(shè)納入有法可依、依法可建和用法有度的體系中來。這樣，既能使小城市推進(jìn)工作呈現(xiàn)常態(tài)化、可復(fù)制化和可持續(xù)化，也能為“小城市”找到依據(jù)，減少出現(xiàn)政策下行的阻滯和效用遞減現(xiàn)象。
最近，根據(jù)相關(guān)媒體，國家正在探索實行多元化設(shè)市途徑，適度增加設(shè)市數(shù)量?！版?zhèn)區(qū)常住人口5萬的建制鎮(zhèn)可直接設(shè)市”。按此標(biāo)準(zhǔn)，浙江省27個小城市均可設(shè)市，這也是對浙江小城市試點一個利好的消息。
此外，如何解決小城市的人口集聚也是一大難題。城市是承載人生活為主要功能的，沒有了“人”這個重要要素，城市就無法稱之為“城市”；而小城市之所以稱之為“小”，主要一條就是集聚的人口要少于大中城市。面對大中城市對人的強(qiáng)勢吸引力，如何“引人入小城”及而“留人居小城”是解決小城市發(fā)展的關(guān)鍵問題。
另一方面，如何使小城市的人口在“被市民化”的過程中，避免出現(xiàn)因生產(chǎn)方式、生活方式和交易方式的重大改變，從而降低“幸福指數(shù)”而成為旁觀者、甚至居于對立面，進(jìn)而阻礙城市化推進(jìn)的現(xiàn)象，實現(xiàn)真正的“人城互動”，進(jìn)而由自覺而自發(fā)、使之成為推動小城市形成的核心力量，這才是決策者需要重點考慮的問題。
最后，小城市的發(fā)展是需要“真金白銀”投下去的，沒有投入根本形不成“城”，而僅靠中心鎮(zhèn)微薄的財政收入是無法在短期內(nèi)建設(shè)滿足小城市功能的相關(guān)軟硬件設(shè)施，按照目前舉債發(fā)展的模式雖然可能會在一定時期內(nèi)形成某些城市功能設(shè)施，但明顯是權(quán)宜之計、無法持續(xù)的。
特別是在當(dāng)前同質(zhì)化招商的機(jī)制下，小城市在吸引投資上并無相對的制度與體制優(yōu)勢，缺乏形成資本高地和資金洼地的基本條件；傳統(tǒng)的城市經(jīng)營模式在小城市發(fā)展中的復(fù)制只能帶來地產(chǎn)的泡沫化，更是會造成“去原住民化”，并會因無法對沖新住民而使小城市成為“空城”。
因此，在小城市發(fā)展的頂層設(shè)計中，要充分考慮“造血功能”的培育，擺脫建城擴(kuò)投資的簡單發(fā)展思路，逐步打造發(fā)展的可持續(xù)性，走出一條發(fā)展的“藍(lán)海之路”。
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