柯尊清，韓 磊

(云南大學(xué) 公共管理學(xué)院，云南 昆明 650091)

政策目標(biāo)是指有關(guān)公共組織特別是政府為了解決有關(guān)公共政策問(wèn)題而采取行動(dòng)所要達(dá)到的目的、指標(biāo)和效果。[1]公共問(wèn)題確定后，公共政策目標(biāo)的確定就成了接下來(lái)的重要一環(huán)，而一個(gè)明確的、合理的政策目標(biāo)是政策方案制定和選擇的前提條件，而公共政策目標(biāo)又具有多元化、多樣性，有的政策目標(biāo)甚至是相互沖突的。公共政策目標(biāo)，在縱向上有多個(gè)層次，在橫向上涉及到各個(gè)方面。本文探討公共政策的價(jià)值目標(biāo)和理性目標(biāo)是從橫向的同一層次上來(lái)進(jìn)行的。政府日益公共政策化，政府與公眾之間往往通過(guò)公共政策來(lái)進(jìn)行信息和能量的交換，對(duì)公共政策“航標(biāo)”的兩個(gè)方面——公共政策的價(jià)值目標(biāo)和理性目標(biāo)——進(jìn)行調(diào)適就顯得尤為重要。如果我們?cè)诠舱叩膬r(jià)值目標(biāo)和理性目標(biāo)之間左右搖擺、舉棋不定的話，公共政策價(jià)值目標(biāo)和理性目標(biāo)相互沖突，勢(shì)必會(huì)造成公共政策過(guò)程各環(huán)節(jié)的混亂，貽誤公共政策決策和執(zhí)行的最佳時(shí)機(jī)。

一、公共政策價(jià)值目標(biāo)和理性目標(biāo)分析

任何人的行動(dòng)都包含了一定的動(dòng)機(jī)和目標(biāo)，“人們總是依照一定的目標(biāo)選擇適當(dāng)?shù)氖侄?，目?biāo)意識(shí)越明確就趨于選擇適當(dāng)?shù)氖侄巍?，[1]公共政策過(guò)程也不例外，政策目標(biāo)對(duì)公共政策實(shí)踐具有導(dǎo)向功能和評(píng)價(jià)功能。對(duì)公共政策的價(jià)值目標(biāo)和理性目標(biāo)進(jìn)行客觀理性地探析，是進(jìn)行價(jià)值目標(biāo)和理性目標(biāo)調(diào)適的前提條件。

(一)公共政策的價(jià)值目標(biāo)

根據(jù)辯證唯物主義關(guān)于認(rèn)為“存在決定意識(shí)”、“社會(huì)存在決定社會(huì)意識(shí)”，價(jià)值是一種觀念形態(tài)，是人們的社會(huì)存在之于人們的意識(shí)的一種反映。價(jià)值之于個(gè)體是關(guān)于事物好與壞，對(duì)與錯(cuò)，優(yōu)與劣，強(qiáng)與弱的一種主觀認(rèn)定與客觀存在相統(tǒng)一的偏好。價(jià)值是思維沉淀的產(chǎn)物，它表現(xiàn)為一定主體對(duì)客體的具有穩(wěn)定性的看法和感官。[2]任何一個(gè)公共政策的出臺(tái)，都包含了特定的倫理標(biāo)準(zhǔn)、意識(shí)形態(tài)、思維方式。同樣，任何公共政策都是為了尋求價(jià)值、創(chuàng)造價(jià)值、確認(rèn)價(jià)值、分配價(jià)值的，[3]所以，公共政策離不開(kāi)價(jià)值判斷、價(jià)值選擇和價(jià)值目標(biāo)的引導(dǎo)。有學(xué)者將公共管理價(jià)值目標(biāo)歸納為“三E”(economy,efficiency and effectiveness),即經(jīng)濟(jì)、效率和效能。[4]本文所要探討的公共政策的價(jià)值目標(biāo)則是指政府在公共政策過(guò)程中的價(jià)值取向的表現(xiàn)形式，是政府制定、執(zhí)行和評(píng)判公共政策的意識(shí)形態(tài)、觀點(diǎn)、視角和思維方式的出發(fā)點(diǎn)，是政府所要達(dá)到的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、法律等方面的目標(biāo)的總和。公共政策的價(jià)值目標(biāo)與公共政策目標(biāo)是部分與整體的關(guān)系，價(jià)值目標(biāo)應(yīng)該通過(guò)各種途徑和程序從公共政策過(guò)程中尋找和建立自己存在、發(fā)展的必要性和合理性。公共政策價(jià)值目標(biāo)的確立和變動(dòng)受到政策價(jià)值觀的左右，[5]而政策價(jià)值觀又有個(gè)人層面和標(biāo)準(zhǔn)層面之分，所以公共政策中包含的要求、愿望、選擇就有個(gè)人層面和標(biāo)準(zhǔn)層面之分。

(二)公共政策的理性目標(biāo)

用來(lái)導(dǎo)向、評(píng)價(jià)公共政策效率性的政策模型大致有三種，即理性決策模型、有限理性模型和制度均衡模型?；诮?jīng)濟(jì)人假設(shè)的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為人們具有完全理性能力，但是現(xiàn)實(shí)中行為人的決策理性程度，經(jīng)常處于完全理性與有限理性兩種情境的轉(zhuǎn)換之中。從研究范式和最終行為目標(biāo)兩個(gè)視角來(lái)看，完全理性情境下人們遵循最優(yōu)化原則追求決策收益的最大化；而有限理性情境下則遵循決策收益和過(guò)程的滿意原則。赫伯特·西蒙也認(rèn)為，由于知識(shí)的不完備性、預(yù)見(jiàn)未來(lái)的困難性以及備選行為范圍的有限性，決定了“客觀理性”是不存在的，人們所能達(dá)到的理性是介于完全理性和非理性之間的有限理性，在進(jìn)行行政決策的時(shí)候，他提倡用“令人滿意的”準(zhǔn)則來(lái)代替“最優(yōu)化的準(zhǔn)則”。[6]一個(gè)社會(huì)、一個(gè)國(guó)家的興衰取決于政府所制定、選擇和執(zhí)行的公共政策，一個(gè)更加趨近于理性的政策自然會(huì)產(chǎn)生更良好的政策效果。作為研究稀缺資源最優(yōu)配置的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，在其研究過(guò)程中有一系列的研究工具和分析模型，所以，他們也正在用自己的專業(yè)視角為政府的公共政策開(kāi)方抓藥、出謀劃策，在他們眼中公共政策自然有其特定的目標(biāo)——即本文所要探討的公共政策的理性目標(biāo)。所謂制度均衡是指現(xiàn)有的制度供給即公共政策在可供選擇的制度安排中凈收益是最大的。[7]制度均衡的具體評(píng)價(jià)方法是看公共政策的邊際收益(Marginal Revenue)是否等于邊際成本(Marginal Cost)，即邊際成本小于邊際收益，公共政策可以進(jìn)一步擴(kuò)展、推進(jìn)，其推進(jìn)和擴(kuò)展的邊界是邊際收益等于邊際成本。

綜上所述，公共政策的理性目標(biāo)就是指公共政策主體以經(jīng)濟(jì)理性的視角來(lái)運(yùn)作公共政策系統(tǒng)，力圖以最小的投入實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的優(yōu)質(zhì)且足量的供給，使社會(huì)公共福利得到最大幅度的提升。無(wú)論從投入——產(chǎn)出比，還是從邊際成本與邊際收益相互關(guān)系的角度審視公共政策目標(biāo)，其基點(diǎn)都是公共政策的理性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。公共行政學(xué)的憲政主義強(qiáng)調(diào)公平和正義，而管理主義則偏重效率。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的理性目標(biāo)的角度來(lái)分析和解決問(wèn)題與從管理主義者的視角有不謀而合之處，因此，我們認(rèn)為借用經(jīng)濟(jì)學(xué)上的理性來(lái)研究公共政策的目標(biāo)是合理性的，也是可行的。

(三)公共政策的價(jià)值目標(biāo)和理性目標(biāo)的關(guān)系

公共政策的價(jià)值目標(biāo)和理性目標(biāo)各有側(cè)重，價(jià)值目標(biāo)旨在通過(guò)公共政策過(guò)程來(lái)達(dá)成一種理想的政治、社會(huì)、文化、法律等方面的意圖，而理性目標(biāo)則考慮用最小的投入得到最大的產(chǎn)出，盡可能地提高效率。公共政策價(jià)值目標(biāo)和理性目標(biāo)的關(guān)系主要表現(xiàn)為重合關(guān)系、相交關(guān)系和相離關(guān)系。重合關(guān)系，即公共政策的價(jià)值目標(biāo)表現(xiàn)為追求理性目標(biāo)所強(qiáng)調(diào)的高效率，理性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)就是價(jià)值目標(biāo)所期望的結(jié)果。相交關(guān)系，即公共政策價(jià)值目標(biāo)與理性目標(biāo)只有部分重合，公共政策一方面考慮到效率，另一方面考慮到效率之外的政治目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)、文化目標(biāo)、特殊群體的利益等。相離關(guān)系，即公共政策的價(jià)值目標(biāo)和理性目標(biāo)沒(méi)有重合部分，相互分離、非此即彼，實(shí)現(xiàn)了價(jià)值目標(biāo)的偏好就必須以犧牲理性目標(biāo)強(qiáng)調(diào)的效率為代價(jià)，反之亦然。

二、公共政策價(jià)值目標(biāo)和理性目標(biāo)調(diào)適的必要性

公共政策價(jià)值目標(biāo)和理性目標(biāo)調(diào)適的必要性主要有三點(diǎn)，即公共政策價(jià)值目標(biāo)的偏離，公共政策理性目標(biāo)的偏離，公共政策價(jià)值目標(biāo)同理性目標(biāo)的沖突。

(一)公共政策價(jià)值目標(biāo)的偏離

公共政策價(jià)值目標(biāo)的偏離是指在公共政策的制定和執(zhí)行與一定的公共政策價(jià)值目標(biāo)產(chǎn)生矛盾和沖突的情況。公共政策的出發(fā)點(diǎn)和歸宿都是有效地實(shí)現(xiàn)公共利益，而在公共政策實(shí)踐中往往不可避免地存在偏差。當(dāng)前，我國(guó)公共政策價(jià)值目標(biāo)的偏離的問(wèn)題主要有以下表現(xiàn)。

1.政府的專斷性和利益部門化

政府專斷可能會(huì)導(dǎo)致其不顧及社會(huì)的需求，有的政府官員甚至“視民眾為草芥”?？陀^上能夠提高公共政策的民主化和科學(xué)化水平，而在實(shí)踐中政府缺乏主動(dòng)性。公共政策過(guò)程中，政府有自利性，公共政策不能給其帶來(lái)好處甚至危及其自身利益，政府“更多地是作為特種利益的經(jīng)紀(jì)人”。然而，當(dāng)公共問(wèn)題由于政府的專斷和利益部門化而變得危及社會(huì)公共秩序和政府運(yùn)作時(shí)，考慮到事態(tài)的緊急性、社會(huì)的穩(wěn)定性，政府則會(huì)充當(dāng)起社會(huì)公民的力挽狂瀾的拯救者，付出更大的代價(jià)換來(lái)公共秩序和政府的權(quán)威資源。政府的專斷性和利益部門化可能導(dǎo)致政府能夠提高公共政策的科學(xué)化、民主化，但是，政府卻不愿意這樣做，既而使公共政策價(jià)值目標(biāo)偏離。

2.政府重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視社會(huì)發(fā)展

政府單純追求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，忽視了社會(huì)的發(fā)展、社會(huì)保障、公民福利、收入分配的公平性。“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，這個(gè)中心成了一些地區(qū)、部門的唯一的“中心”。這主要是因?yàn)楣残姓睦砟钌系钠?，政府部門及其公務(wù)員的績(jī)效考評(píng)體系的不合理性，抓住了經(jīng)濟(jì)發(fā)展這個(gè)第一要?jiǎng)?wù)，但是卻丟掉了社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展、社會(huì)保障、收入分配的公平性、環(huán)境保護(hù)等。

3.行政化凌駕于法制化

執(zhí)政之要在于依法，行政之要在于為民，依法治國(guó)、依法行政是新形勢(shì)新情況對(duì)我國(guó)治國(guó)理政提出的新要求。公共政策的法制化程度不夠，主要領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人利益有時(shí)候凌駕于公共利益之上。公共政策的法制化是客觀的，但是一到實(shí)踐中就變成了主觀的，而且很多情況下甚至是主觀隨意化的，公共政策有時(shí)難免以領(lǐng)導(dǎo)的喜好、意識(shí)的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移。

4.公民社會(huì)不成熟

第三部門的崛起是公民社會(huì)成熟的重要標(biāo)志，公民社會(huì)的不成熟是導(dǎo)致公共政策偏離價(jià)值目標(biāo)的一個(gè)重要原因。一個(gè)高效的公共政策過(guò)程應(yīng)該滿足三個(gè)條件：一是自由平等的條件和氛圍；一是程序結(jié)構(gòu)具有公開(kāi)性；一是公民參與的積極性。而一個(gè)崛起的公民社會(huì)對(duì)于達(dá)成這三個(gè)條件是至關(guān)重要的，缺少一大群具有公民意識(shí)的公民，政府往往會(huì)缺乏內(nèi)生動(dòng)力主動(dòng)給予公民參與公共政策的機(jī)會(huì)和權(quán)利。

(二)公共政策理性目標(biāo)的偏離

公共政策理性目標(biāo)的偏離指的是公共政策的制定和執(zhí)行過(guò)程中，在投入和產(chǎn)出比的方面缺乏考慮，背離了經(jīng)濟(jì)性要求的情形。公共政策理性目標(biāo)的偏離主要有以下表現(xiàn)。

1.政策分析的局限性

由于政務(wù)信息的不全面，公共政策環(huán)境的可變性和不可預(yù)測(cè)性，公共資源的有限性，公共政策主體自身在認(rèn)識(shí)能力上的局限性，加上公共政策的時(shí)限性，導(dǎo)致公共政策不可能達(dá)到“客觀的理性”即完全的理性。公共政策制定只能趨近于開(kāi)理性，不能達(dá)到完全的理性。

2.官員利益和部門利益最大化

經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的效率是指資源配置已達(dá)到這樣一種境地，無(wú)論作任何改變都不可能使一部分人受益而沒(méi)有其他的人受損，也就是說(shuō)，當(dāng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行達(dá)到了高效率時(shí)，一部分人處境改善必須以另一些人處境惡化為代價(jià)，這種狀態(tài)被稱為“帕累托最優(yōu)”或“帕累托有效”。[8]社會(huì)邊際收益等于社會(huì)邊際成本則是帕累托最優(yōu)的條件，由于政府部門及其官員追求部門預(yù)算最大化、編制最大化和占有的可支配資源最大化，就會(huì)過(guò)量化地提供公共產(chǎn)品，即公共產(chǎn)品的提供數(shù)量超出社會(huì)邊際收益等于社會(huì)邊際成本的均衡點(diǎn)的數(shù)量，造成資源的浪費(fèi)，急需資源的地方又得不到足夠的考慮，造成結(jié)構(gòu)化缺失，從而背離了公共政策的理性目標(biāo)。

3.合成謬誤的存在

經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森提出的“合成謬誤”，告訴我們輸入到公共政策系統(tǒng)的公共利益要求不一定能代表社會(huì)公眾的真正需要，社會(huì)公眾對(duì)公共政策系統(tǒng)的輸入存在非理性的情況。對(duì)公共政策最需要的人群恰恰會(huì)因?yàn)槟撤矫娴脑?，他們不能夠把呼聲傳給公共政策系統(tǒng)，特別是弱勢(shì)群體。而最容易把利益要求輸入到公共政策系統(tǒng)的人群往往是占有一定資源的相對(duì)強(qiáng)勢(shì)的群體。公共政策系統(tǒng)將接收的利益要求都一概認(rèn)為是社會(huì)的真正需求的話，那么以此為依據(jù)的公共政策就勢(shì)必會(huì)偏離理性目標(biāo)。

4.專家決策的弱化

專家決策是公共政策系統(tǒng)的“智囊”，但是，現(xiàn)實(shí)的公共政策實(shí)踐中，一方面，某些專家決策名不副實(shí)，政府定調(diào)，專家證明，把公共政策分析和公共政策實(shí)踐割裂開(kāi)了；另一方面，決策專家并不是站在理性的科學(xué)的立場(chǎng)上為民代言，專家決策帶有利益傾向，或是對(duì)政府的既定政策的解釋、說(shuō)明和論證，或是充當(dāng)某些利益集團(tuán)的代言人影響公共政策。其結(jié)果是增加了公共政策偏離理性目標(biāo)的可能性。

(三)公共政策價(jià)值目標(biāo)和理性目標(biāo)的沖突

公共政策價(jià)值目標(biāo)和理性目標(biāo)的沖突是指公共政策系統(tǒng)在政策過(guò)程中在價(jià)值目標(biāo)和理性目標(biāo)的選擇上左右徘徊，是價(jià)值目標(biāo)偏移、理性目標(biāo)偏移、價(jià)值目標(biāo)和理性目標(biāo)相互排斥關(guān)系的總和。公共政策價(jià)值目標(biāo)和理性目標(biāo)的沖突的具體表現(xiàn)因價(jià)值目標(biāo)與理性目標(biāo)的重合關(guān)系、相交關(guān)系和相離關(guān)系的實(shí)際情況而各異。如圖1所示，當(dāng)價(jià)值目標(biāo)和理性目標(biāo)相互重合時(shí)，政策抉擇的結(jié)果為政策B；當(dāng)價(jià)值目標(biāo)和理性目標(biāo)相交或者相離時(shí)，政策抉擇的結(jié)果為政策A或者政策C，政策抉擇的結(jié)果是A還是C則取決于價(jià)值目標(biāo)和理性目標(biāo)在公共政策系統(tǒng)中的地位和權(quán)重。政策A偏重于價(jià)值目標(biāo)，而政策C偏重于理性目標(biāo)。在此，對(duì)政策A、政策B和政策C進(jìn)行好壞與否的判斷都是不合時(shí)宜的，這要看具體的公共政策主體和環(huán)境對(duì)其提出的要求。

圖1 公共政策價(jià)值目標(biāo)和理性目標(biāo)的沖突[9]

三、公共政策價(jià)值目標(biāo)和理性目標(biāo)的調(diào)適

從目標(biāo)導(dǎo)向的角度看，要解決公共政策中存在的問(wèn)題，就必須對(duì)公共政策的價(jià)值目標(biāo)和理性目標(biāo)進(jìn)行調(diào)適和整合，達(dá)到均衡。公共政策價(jià)值目標(biāo)和理性目標(biāo)的調(diào)適，指的是我們?cè)诠舱哌^(guò)程中，在一定的政策價(jià)值觀指導(dǎo)下制定、選擇方案或者采取措施力圖明確、定位、整合和平衡公共政策價(jià)值目標(biāo)和理性目標(biāo)的活動(dòng)。堅(jiān)持一定的價(jià)值取向，是調(diào)適公共政策的價(jià)值目標(biāo)和理性目標(biāo)路徑選擇的前提條件。公共政策價(jià)值目標(biāo)和理性目標(biāo)調(diào)適的價(jià)值取向往往表現(xiàn)為公共政策制定和執(zhí)行中必須堅(jiān)持的原則，主要有以下幾條原則：公共性原則，公共政策所要解決的是公共性問(wèn)題，必須堅(jiān)持公共性原則，以公共性為價(jià)值取向；公眾參與原則，公共政策的根本目標(biāo)和靈魂是實(shí)現(xiàn)公共利益，而公共利益是一個(gè)抽象的概念，只有通過(guò)特定的程序才能得到公眾的認(rèn)同，因此，公共政策的每一個(gè)步驟和環(huán)節(jié)都應(yīng)該允許公民以地位平等參與其中，表達(dá)其利益要求，提出意見(jiàn)和建議；合理性原則，調(diào)適公共政策的價(jià)值目標(biāo)和理性目標(biāo)要堅(jiān)持合理性原則，合理性原則是內(nèi)容合理、程序合理和結(jié)果合理的有機(jī)統(tǒng)一；維護(hù)弱勢(shì)群體利益原則，弱勢(shì)群體由于對(duì)資源的占有有限，不可能跟其他群體有同樣的能力將自身的利益訴求輸入到公共政策系統(tǒng)，維護(hù)弱勢(shì)群體利益原則就要保證弱勢(shì)群的利益訴求在公共政策過(guò)程中占有足夠的權(quán)重，這既是社會(huì)公平和正義的要求，也是提高公共政策科學(xué)化民主化的要求。

(一)加強(qiáng)公共政策的法制化，踐行價(jià)值目標(biāo)

一方面，調(diào)適、明確和整合公共政策目標(biāo)，要求整合公共政策系統(tǒng)的價(jià)值觀，促進(jìn)公共政策系統(tǒng)的程序自治。參與公共政策過(guò)程的每一個(gè)公民都以自己的期望和利益為出發(fā)點(diǎn)，同樣政府部門、公共行政人員在公共政策過(guò)程中也有自利性。整合各個(gè)群體對(duì)公共政策的價(jià)值觀必須有一個(gè)公民表達(dá)自己利益要求的平臺(tái)、規(guī)則，有一個(gè)將其整合的機(jī)制。對(duì)公共政策系統(tǒng)來(lái)說(shuō)也需要一個(gè)協(xié)調(diào)政府部門及其行政人員利益的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)與公民參與的良性互動(dòng)，以便實(shí)現(xiàn)公眾認(rèn)識(shí)和政府及其行政人員的價(jià)值觀的平衡。只有這樣才能使公共政策有明確目標(biāo)，在公共政策的整個(gè)過(guò)程中為其提供導(dǎo)航。一旦建立了這樣的機(jī)制，公共政策程序設(shè)計(jì)中就明確了公民參與的職責(zé)和義務(wù)，行政人員也明確了自身的權(quán)責(zé)，從而排除了外在因素和外部環(huán)境的干擾，最終形成一個(gè)平等對(duì)話、自主判斷的理想化決策程序，以便解決公共問(wèn)題。另一方面，規(guī)制公共權(quán)力運(yùn)行。阿克頓勛爵曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，從權(quán)力的性質(zhì)來(lái)看，權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。公共政策的本質(zhì)就是對(duì)社會(huì)的價(jià)值資源進(jìn)行權(quán)威性分配，公共權(quán)力是這一過(guò)程的根本推動(dòng)力，要使公共政策實(shí)現(xiàn)其價(jià)值目標(biāo)，就必須對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行規(guī)制，從法律、制度方面來(lái)規(guī)范公共權(quán)力在公共政策過(guò)程中的行使，防止公共權(quán)力尋租，從而使公共政策堅(jiān)定不移地指向公共利益。

(二)建立健全社會(huì)公眾與公共政策系統(tǒng)的互動(dòng)機(jī)制

通過(guò)公共政策過(guò)程為公眾提供優(yōu)質(zhì)足量的公共產(chǎn)品是政府合法性的重要基石。公共政策的根本使命是實(shí)現(xiàn)公共利益，而公共利益的所有者又不好具體化和明確化，所以，公民有權(quán)要求政府為之提供參與公共政策的機(jī)會(huì)、條件和規(guī)則。在一個(gè)開(kāi)放的、公平的、有效的平臺(tái)上，公共利益得到充分的表達(dá)，公共政策系統(tǒng)充分吸納和整合需要信息，這才能使政策目標(biāo)的確定在價(jià)值目標(biāo)和理性目標(biāo)之間取得均衡。當(dāng)然，由于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制有待完善，社會(huì)生活的多元化發(fā)展，公民個(gè)體利益越來(lái)越多元化、復(fù)雜化，公民意識(shí)受到拜金主義、享樂(lè)主義和個(gè)人至上等思想的沖擊，使得一些不合理的甚至是違反社會(huì)規(guī)范的利益要求也進(jìn)入到了公共政策系統(tǒng)。在倡導(dǎo)公民參與和民主決策的同時(shí)，也要把握住政府對(duì)公共政策的主導(dǎo)，保證公共政策有一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的“隔音空間”，把握好政府主導(dǎo)與公民參與的關(guān)系，形成一個(gè)程序的真空，排除干擾，[10]防止“多數(shù)人的暴政”。同時(shí)，政府在公共政策實(shí)踐中要切實(shí)貫徹《信息公開(kāi)條例》，保障公眾對(duì)“隔音空間”的知情權(quán)、建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

(三)政策技術(shù)創(chuàng)新制度化，保證公共政策理性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

強(qiáng)化公共政策理論向現(xiàn)實(shí)的轉(zhuǎn)化，專家決策科學(xué)化、常規(guī)化、制度化。理論與現(xiàn)實(shí)的差距在公共政策領(lǐng)域中也存在，公共政策理論研究日新月異、成果豐碩，但是，公共政策實(shí)踐卻有諸多不盡如人意的地方，專家決策形式化，專家決策帶有利益傾向。加強(qiáng)高校、研究所的公共政策理論研究，強(qiáng)化公共政策系統(tǒng)自身的理論學(xué)習(xí)和提高，充分研發(fā)、利用高新技術(shù)支持公共政策過(guò)程，并在高校、研究所和公共政策系統(tǒng)之間建立互動(dòng)、交流機(jī)制，促進(jìn)公共政策理論研究向公共政策實(shí)踐的轉(zhuǎn)化，著力提高公共政策的制定、執(zhí)行和監(jiān)督的技術(shù)水平。逐步建立、健全公共政策責(zé)任制度，將公共政策價(jià)值目標(biāo)和理性目標(biāo)的要求按照一定的權(quán)重帶入到績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系之中，并且合理使用考評(píng)結(jié)果。政府部門及其行政人員在公共政策過(guò)程中都有其自身合理的利益要求，他們的行為還要受到績(jī)效評(píng)估體系和責(zé)任體系的指引。因此，我們就應(yīng)該完善績(jī)效評(píng)估體系和責(zé)任體系，以公共利益最大化為主線，照顧到政府部門和行政人員自身的合理需求，抑制其合法但是不合理的行為，取締非法利益要求，并用績(jī)效和權(quán)責(zé)指標(biāo)促使政府部門及其公共行政人員的行動(dòng)指向公共利益，杜絕部門利益、官員利益凌駕于公共利益最大化之上。科學(xué)決策制度化，推動(dòng)公共政策理論向?qū)嵺`的轉(zhuǎn)化，完善、健全政府部門和官員的績(jī)效評(píng)估體系和公共政策責(zé)任體系有利于實(shí)現(xiàn)公共政策的理性目標(biāo)。但是，使一項(xiàng)好的政策持續(xù)性地發(fā)揮其作用，就必須走制度化的道路，使成功舉措常規(guī)化、持續(xù)化、制度化。

(四)統(tǒng)籌兼顧公共政策的內(nèi)容合理性、程序合理性和結(jié)果合理性

堅(jiān)持公共政策的內(nèi)容合理性，就要求公共政策系統(tǒng)有正確的行動(dòng)目標(biāo)，并有正確的行動(dòng)方案來(lái)推動(dòng)公共政策過(guò)程。這就需要公共政策系統(tǒng)通過(guò)利益整合機(jī)制和公共政策分析手段，對(duì)來(lái)自各方面的民眾訴求有一個(gè)暢通及時(shí)的反應(yīng)接納系統(tǒng)，并且充分利用技術(shù)手段提高公共政策的科學(xué)性、針對(duì)性和可行性，形成利益均衡、目標(biāo)明確、制定科學(xué)、執(zhí)行有效的公共政策。堅(jiān)持程序合理性，為實(shí)現(xiàn)正確的公共政策目標(biāo)提供一套正確、合理的方法。正如孟德斯鳩所說(shuō)：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止”，因此，我們需要設(shè)置一些抑制性的程序，以限制政府公權(quán)力的運(yùn)行，以確保公共政策不偏離公共性的目標(biāo)取向。[10]堅(jiān)持公共政策的結(jié)果合理性，照顧弱勢(shì)群體的利益，保證公共政策價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。弱勢(shì)群體的利益要求往往是社會(huì)持續(xù)發(fā)展的瓶頸之所在，正如當(dāng)前，農(nóng)民、農(nóng)民工是社會(huì)的弱勢(shì)群體，解決好“三農(nóng)問(wèn)題”是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的重大任務(wù)。統(tǒng)籌兼顧公共政策的內(nèi)容合理性、程序合理性和結(jié)果合理性，是調(diào)適公共政策的價(jià)值目標(biāo)和理性標(biāo)，建構(gòu)公共政策目標(biāo)調(diào)適、整合和平衡機(jī)制的重要舉措。

四、結(jié)語(yǔ)

確定公共政策目標(biāo)是有效制定和執(zhí)行公共政策的前提條件，實(shí)現(xiàn)公共政策的科學(xué)化和民主化要求對(duì)公共政策價(jià)值目標(biāo)和理性目標(biāo)進(jìn)行調(diào)適。價(jià)值目標(biāo)和理性目標(biāo)的矛盾和沖突使得公共政策的制定、執(zhí)行無(wú)所適從。公共政策實(shí)現(xiàn)不了目標(biāo)的完全一致，探究公共政策價(jià)值目標(biāo)和理性目標(biāo)的調(diào)適之道，優(yōu)化公共政策價(jià)值目標(biāo)和理性目標(biāo)的關(guān)系，調(diào)適、整合和平衡公共政策價(jià)值目標(biāo)和理性目標(biāo)，要堅(jiān)持公共性原則、公眾參與原則、合理性原則、維護(hù)弱勢(shì)群體利益原則的價(jià)值取向，提高公共政策過(guò)程的法制化水平，建立健全社會(huì)公眾與公共政策系統(tǒng)的互動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)政策技術(shù)創(chuàng)新制度化建設(shè)，統(tǒng)籌公共政策的內(nèi)容合理性、程序合理性和結(jié)果合理性。

[參考文獻(xiàn)]

[1]寧騷．公共政策學(xué)[M]．北京：高等教育出版社，2003：327．

[2]陳潭．公共政策學(xué)[M]．長(zhǎng)沙：湖南師范大學(xué)出版社，2003：290．

[3]張國(guó)慶．現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論[M]．北京：北京大學(xué)出版社，1997：48．

[4]鄒蓉．公共政策價(jià)值目標(biāo)以及價(jià)值沖突的解決途徑[J]．山東行政學(xué)院山東省經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2006(S1)：7-9．

[5]陳振明．公共政策分析[M]．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003：501-502．

[6]丁煌．西方行政學(xué)說(shuō)史[M]．武漢：武漢大學(xué)出版社，2007：180-181．

[7]吳鳴．公共政策的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[M]．長(zhǎng)沙：湖南人民出版社，2004．

[8][美]約瑟夫·E·斯蒂格利茨．公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)[M]．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005：49．

[9]陶學(xué)榮，崔運(yùn)武．公共政策分析[M]．武漢：華中科技大學(xué)出版社，2008：14．

[10]李建華．公共政策程序正義及其價(jià)值[J]．中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2009(1)：64-69,205．