■ 林燕新

（珠海市產(chǎn)權(quán)交易中心，廣東珠海519000）

公共資源市場發(fā)展研究
——以珠海市公共資源市場為例

■ 林燕新

（珠海市產(chǎn)權(quán)交易中心，廣東珠海519000）

2011年2月10日珠海市鐘世堅市長為公共資源交易中心新場地揭牌

本文就加快公共資源交易領(lǐng)域的機(jī)制改革，從戰(zhàn)略研究的角度提出與之相適應(yīng)的市場化路徑與對策,首先對公共資源市場的發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行了闡述，其次對珠海市公共資源市場的發(fā)展歷程進(jìn)行了經(jīng)驗總結(jié),并針對存在問題進(jìn)行了分析；最后,提出公共資源市場發(fā)展路徑與對策及今后公共資源市場建設(shè)的三個過程，對我國公共資源市場建設(shè)與發(fā)展具有重要借鑒意義。

公共資源 市場 發(fā)展 路徑

在中央關(guān)于“從制度上更好發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”精神的指導(dǎo)下，各地加快公共資源交易領(lǐng)域的制度機(jī)制改革，依托有形建設(shè)工程、政府采購、土地房產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)交易等市場“變身”打造為統(tǒng)一的公共資源交易平臺。各級公共資源市場如雨后春筍般建立起來，截至2012年6月底，我國統(tǒng)一規(guī)范的公共資源市場數(shù)量達(dá)到988個，半年內(nèi)增加了258個，增長率為35.3%。其中省級的有13個，地市級的有198個，縣級的有777個，市場編制內(nèi)從業(yè)人員總數(shù)為12081人，比整合前分散在各類市場的人員編制減少了1654人。筆者基于十年一線工作經(jīng)驗，以珠海市公共資源市場發(fā)展現(xiàn)狀及瓶頸進(jìn)行思考和研究，為推進(jìn)公共資源市場平臺建設(shè)提出參考路徑。

1 我國公共資源市場發(fā)展現(xiàn)狀

公共資源交易包括自然資源、社會資源和行政資源的交易。從其所承載的基礎(chǔ)活動和基本關(guān)系來看，公共資源交易領(lǐng)域具有種類多、交易頻、總量大、覆蓋廣、表現(xiàn)力深刻等特點(diǎn)。從近期看，公共資源交易領(lǐng)域改革是一場制度變革，它與國家經(jīng)濟(jì)社會政策有機(jī)結(jié)合，通過公共資源交易管理監(jiān)督制度建設(shè)，建設(shè)公共市場的社會信用體系和相對完善的市場監(jiān)管體系；從中期看，公共資源交易領(lǐng)域改革是一場社會變革，是一場市場變革，是一場政府變革；從遠(yuǎn)期看，公共資源交易領(lǐng)域改革是一場思想文化變革，它深刻改變著社會及市場主體參與公共資源配置的行為方式，增強(qiáng)人民群眾對黨和政府治理社會的信心，引導(dǎo)社會走向更加健康、公平、民主和和諧。

目前，全國推進(jìn)公共資源交易領(lǐng)域改革已進(jìn)入新階段，積累了豐富經(jīng)驗。如江西省“以形式整合內(nèi)容”，利用3年時間，強(qiáng)力推進(jìn)省市縣鄉(xiāng)四級公共資源交易全覆蓋；廣東省惠州市認(rèn)真借鑒汲取南昌、珠海、佛山等地的經(jīng)驗教訓(xùn)，大力推進(jìn)統(tǒng)一規(guī)范的公共資源市場建設(shè)，現(xiàn)已建成運(yùn)行惠州市、惠陽區(qū)兩個公共資源交易中心，其余4個縣級交易中心也將于今年底前掛牌運(yùn)行。廣東省委紀(jì)委書記黃先耀對其做法給予充分肯定，認(rèn)為該模式符合中央紀(jì)委和省委的要求。

但從總體上看，公共資源交易領(lǐng)域仍然存在思維定式、部門阻撓、改革推進(jìn)力度不夠、交易覆蓋面不廣、交易中介管理不到位、交易主體不規(guī)范、監(jiān)督不統(tǒng)一等問題。

2 珠海市公共資源市場運(yùn)作模式

2004年始珠海市就在積極推進(jìn)公共資源市場建設(shè)、健全權(quán)力規(guī)范和陽光運(yùn)行制度方面積極探索，以構(gòu)建全市統(tǒng)一的公共資源交易平臺為載體，在“規(guī)范有序”上下功夫，在“陽光作業(yè)”上求實(shí)效，經(jīng)過探索實(shí)踐，公共資源市場建設(shè)工作逐步走上規(guī)范化、陽光化的運(yùn)行軌道，在全市營造了“公開透明、公平競爭、公正誠信、廉潔高效”的公共資源交易環(huán)境, 實(shí)現(xiàn)了市場配置資源的優(yōu)化，有效地遏制了公共資源交易領(lǐng)域的腐敗問題。公共資源交易共完成交易32836宗，總成交1340.22億元，節(jié)支89.92億元，增收123.65億元，人力資源市場為22萬家企業(yè)、450余萬人次求職提供人才、勞務(wù)招聘等服務(wù)。

2.1 整合市場，進(jìn)場交易“五統(tǒng)一”

通過資源整合、交易流程優(yōu)化和信息化建設(shè)，珠海市搭建起了一個集政府及國有投資工程、貨物、服務(wù)、資源性資產(chǎn)交易等為一體的公共資源交易平臺，集中為公共資源交易提供場地、信息、咨詢及其他相關(guān)服務(wù)，并有效帶動了公共資源交易服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量的提升。按照“宏觀管理”的職能要求，珠海市公共資源交易中心對下屬交易中心實(shí)行“五統(tǒng)一”，即統(tǒng)一制定規(guī)則、統(tǒng)一發(fā)布信息、統(tǒng)一安排場地、統(tǒng)一抽取評委、統(tǒng)一反饋質(zhì)疑，這樣既避免了重復(fù)建設(shè)，節(jié)約行政成本，又提高了交易的透明度和公正性。

據(jù)珠海市紀(jì)檢部門在公共資源交易平臺辦事窗口設(shè)置的滿意度評價系統(tǒng)統(tǒng)計，2009年以來連續(xù)三年，群眾對公共資源交易平臺滿意率都達(dá)到90%以上。

2.2 建章立制，交易服務(wù)為“三公”

在推進(jìn)公共資源市場業(yè)務(wù)建設(shè)過程中，珠海市充分發(fā)揮擁有經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)和較大市立法權(quán)的優(yōu)勢，針對實(shí)際工作中的新情況、新問題，及時出臺一系列法規(guī)規(guī)章和制度，為珠海公共資源市場業(yè)務(wù)建設(shè)奠定了堅實(shí)法規(guī)制度基礎(chǔ)。據(jù)統(tǒng)計，珠海相繼出臺相關(guān)法規(guī)制度29部，其中市人大頒布條例3部，市政府出臺規(guī)章3部，發(fā)布其他規(guī)范性文件23部。2005年 3月《珠海市建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》以政府令形式頒布實(shí)施，并在2009年和2010年進(jìn)行了兩次修訂，對招標(biāo)人、投標(biāo)人、評標(biāo)專家三大主體行為進(jìn)行指導(dǎo)和約束，有效地規(guī)范了珠海市建設(shè)工程市場的招投標(biāo)活動。

2.3 信息公開，誠信信用體系建設(shè)快

2010年4月，珠海市被確定為廣東省工程建設(shè)領(lǐng)域項目信息公開和誠信體系建設(shè)工作試點(diǎn)城市，編制和發(fā)布了珠海市工程建設(shè)領(lǐng)域項目信息公開和信用信息目錄，并依托市政府門戶網(wǎng)站，開通了“工程建設(shè)領(lǐng)域項目信息公開平臺”，市、區(qū)兩級實(shí)現(xiàn)了專欄建設(shè)覆蓋率100%、目錄發(fā)布率100%、專欄鏈接率100%的目標(biāo)，并實(shí)現(xiàn)了市、區(qū)工程建設(shè)領(lǐng)域信息資源共享、互聯(lián)互通。珠海市依托公共資源交易平臺項目交易、監(jiān)管集中統(tǒng)一的優(yōu)勢，積極鼓勵和推動市屬建設(shè)單位在建設(shè)工程項目招標(biāo)中將企業(yè)信用信息評價成果作為一項內(nèi)容，列入企業(yè)及人員信譽(yù)評審事項中去，將企業(yè)及人員的日常行為與工程項目招投標(biāo)工作結(jié)合起來，引導(dǎo)企業(yè)及人員自覺遵守相關(guān)法律法規(guī)，誠信履約，截至2012年4月，珠海市公開發(fā)布工程建設(shè)領(lǐng)域信息30709條，推動了工程建設(shè)市場健康發(fā)展。

3 珠海市公共資源市場存在的問題

珠海市公共資源市場建設(shè)和運(yùn)作雖然取得一定成效，但隨著國內(nèi)其他地方公共資源市場的發(fā)展，其存在的體制、機(jī)制問題越來越明顯。

3.1 管理體制不順暢

珠海市產(chǎn)權(quán)交易中心等五個交易中心自2004年從各自主管部門劃歸原珠海市有形要素市場管理辦公室（后更名珠海市公共資源交易中心）管理后，珠海市尚未出臺一部專門調(diào)整公共資源市場關(guān)系的地方性法規(guī)或政府規(guī)章，各個交易中心的“三定方案”一直未做調(diào)整或修改，加之配套改革不到位，導(dǎo)致公共資源市場在各類交易活動中始終缺失明確的法律地位和有力的制度支撐。珠海市公共資源交易中心組建后，沒能承接原主管部門相應(yīng)的市場監(jiān)管職能和行政執(zhí)法職能，監(jiān)管職能“空心化”，在管理上很難發(fā)揮應(yīng)有的政策引導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)作用，更難以有效履行市場統(tǒng)一監(jiān)管職能，對“應(yīng)進(jìn)不進(jìn)”的交易項目沒有責(zé)任追究和制約防范手段，對場外合同履行和場內(nèi)交易活動脫節(jié)的狀況無能為力，市場監(jiān)管效果不理想。下屬五個中心集中管理后，雖行政上統(tǒng)一，但業(yè)務(wù)上仍舊獨(dú)立運(yùn)作，機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊，業(yè)務(wù)范圍交叉，跟原業(yè)務(wù)主管部門之間職責(zé)邊界不清，實(shí)際運(yùn)作過程中常常出現(xiàn)扯皮推諉現(xiàn)象。

3.2 運(yùn)行機(jī)制不靈活

珠海市產(chǎn)權(quán)交易中心等五個下屬交易中心作為政府指定的公共資源交易服務(wù)平臺，既代表政府履行特定公共服務(wù)職能，又是參與市場交易的一方主體，這種處于政府與市場之間交界地帶的地位，決定了公共資源市場本身具有的特殊性，不能簡單套用行政管理模式，而應(yīng)適用更加靈活的運(yùn)行機(jī)制，才能避免體制僵化。但現(xiàn)狀是五個下屬交易中心管理體制級別太低，編內(nèi)人員個人發(fā)展遭遇“天花板”，機(jī)構(gòu)編制總量有限，難以根據(jù)市場發(fā)展情況有效充實(shí)隊伍，聘用人員因經(jīng)費(fèi)受制于“收支兩條線”，無法靈活適應(yīng)市場化聘用機(jī)制，編內(nèi)與編外人員同崗不同酬，市場化業(yè)務(wù)拓展考核激勵機(jī)制和專項經(jīng)費(fèi)支持不足，工作人員干多干少一個樣，業(yè)務(wù)拓展缺少后勁，這些運(yùn)行機(jī)制上問題導(dǎo)致隊伍整體活力不足。

3.3 交易場地及評標(biāo)專家不足

隨著國家政策調(diào)整及珠海新一輪大發(fā)展，各類交易項目日益增加，因場地不足曾出現(xiàn)項目等候開標(biāo)評標(biāo)的現(xiàn)象，也制約了部分大型項目由于隔夜評標(biāo)等原因未能進(jìn)場交易。礙于體制問題，珠海市公共資源市場專家?guī)焐形唇y(tǒng)一，部分交易項目評標(biāo)專家還要到其他行政部門管理的政府采購專家?guī)旒皬V州、深圳等外地專家?guī)斐槿　?/p>

4 公共資源市場發(fā)展路徑與對策

公共資源交易領(lǐng)域改革勢不可擋，不容任何質(zhì)疑或阻礙。要改革就應(yīng)當(dāng)理清思路：

首先是基礎(chǔ)建設(shè)期。按照“一委一辦一中心”的基本要求，及時完善體制， 徹底“管辦分離”。充分運(yùn)用《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》有關(guān)條款給出的改革預(yù)留空間，成立專業(yè)化的公共資源交易管理監(jiān)督部門，將規(guī)律性或共性的業(yè)務(wù)進(jìn)行提升管理，并總結(jié)衍生出一些新的管理職能?？蓪⒅楹Ｊ薪ㄔO(shè)工程專項治理辦公室、市政府采購聯(lián)席會議、市公共資源市場化配置領(lǐng)導(dǎo)小組等協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)整合，建立珠海市公共資源交易管理委員會，管委會由市領(lǐng)導(dǎo)兼任，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和決策全市公共資源交易工作。公共資源交易管理委員會辦公室可設(shè)在市發(fā)展和改革局，只作為日常協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。這樣，既符合《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》有關(guān)發(fā)展改革部門指導(dǎo)和協(xié)調(diào)招標(biāo)投標(biāo)工作的規(guī)定，扭轉(zhuǎn)過去建設(shè)、水利、交通“各掃門前雪”的招標(biāo)投標(biāo)管理模式，而且非實(shí)體化運(yùn)作，不會與職能監(jiān)管部門產(chǎn)生職責(zé)交叉扯皮矛盾，不與公共資源交易中心形成事實(shí)上的隸屬關(guān)系，還可減輕公共資源管理專門機(jī)構(gòu)和公共資源交易中心同步整合改革的壓力。

徹底“管辦分離”方式就是珠海市公共資源交易中心直屬于政府，不隸屬于任何部門，主要從事公共資源交易的具體操作。各行業(yè)主管、監(jiān)管部門不再從事公共資源交易過程的具體操作，把工作重心轉(zhuǎn)到履行審批、監(jiān)管等法定職責(zé)上來。這樣，既徹底實(shí)現(xiàn)了“管辦分離”，防止因管辦不分、同體監(jiān)督產(chǎn)生廉政風(fēng)險，又強(qiáng)化了監(jiān)督管理，保證了公共資源交易活動公平公正、依法有序開展。

其次是全面建設(shè)期。公共資源交易領(lǐng)域要貫徹“體制健全、制度完善、職業(yè)發(fā)展、科技促進(jìn)、服務(wù)為本”二十字方針，實(shí)施綜合治理、整體推進(jìn)、全面建設(shè)。制度完善需要形成一套齊全的業(yè)務(wù)制度、管理制度和監(jiān)督制度。在適當(dāng)時候，可以通過地方性法規(guī)等法制手段，制定公共資源交易管理辦法，使之法律化，待條件成熟后，可由國家層面出臺相關(guān)法規(guī)，先期可建五個主體規(guī)范包括規(guī)范代理機(jī)構(gòu)代理行為、委托人(招標(biāo)采購人、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓或土地出讓人)委托行為、交易中心交易行為、評審專家評審行為及行政監(jiān)管部門行政管理行為等。

全面建設(shè)期的核心是推進(jìn)公共資源交易管理的專業(yè)化或職業(yè)化。必須注重廉潔、職業(yè)道德、職業(yè)規(guī)范和職業(yè)技術(shù)，建立一套符合我國國情的公共資源交易類職業(yè)資格認(rèn)證、執(zhí)業(yè)范圍與權(quán)限、資格晉升及淘汰、后續(xù)教育及培訓(xùn)等為主要內(nèi)容的職業(yè)資格管理制度。應(yīng)盡快成立相關(guān)行業(yè)組織或與相關(guān)行業(yè)協(xié)會聯(lián)合開展職業(yè)資格考試和認(rèn)證工作。

最后是縱深建設(shè)期。實(shí)施公共資源交易精細(xì)化管理，如某項目基礎(chǔ)信息應(yīng)包括名稱、編號、時間、類別、屬地、內(nèi)容、屬性等內(nèi)容，單項目編號可以實(shí)行統(tǒng)一編碼的“電子標(biāo)簽”，形成以項目為單位、貫通項目建設(shè)全程的信息共享通道；加強(qiáng)公共資源交易管理科技信息技術(shù)建設(shè)，以創(chuàng)新技術(shù)實(shí)施公共資源交易管理，如利用電子信息技術(shù)如電子政務(wù)、電子商務(wù)、物聯(lián)網(wǎng)、物流與商務(wù)應(yīng)用、無線射頻與紅外線感應(yīng)使用等交換與融合，以數(shù)字認(rèn)證與電子密鑰在互聯(lián)網(wǎng)上實(shí)現(xiàn)全程電子公共資源交易和監(jiān)管，利用空間技術(shù)開展談判或異地評審，或通過電子系統(tǒng)所采用的技術(shù)標(biāo)、商務(wù)標(biāo)自動比對和硬件特征碼、工具軟件身份碼驗證等手段，實(shí)現(xiàn)自動電子評審；建立公共資源交易管理文化，引領(lǐng)公共資源市場大發(fā)展。

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