■田先紅

當(dāng)上訪專業(yè)戶胡攪蠻纏讓官員們煩不勝煩時(shí)，他們就批條子要求下級(jí)給上訪者發(fā)放一點(diǎn)小恩小惠。這種喪失底線的“救火”式治理，為上訪專業(yè)戶的進(jìn)一步蔓延創(chuàng)造了空間。

當(dāng)前基層政權(quán)需要面對三種不同類型的上訪農(nóng)民，一是維權(quán)型上訪，二是治理型上訪，三是以謀利為目的的上訪農(nóng)民，包括一些上訪專業(yè)戶。前兩類上訪農(nóng)民并不會(huì)對鄉(xiāng)村干部構(gòu)成太大威脅。而且，在當(dāng)前高壓下的信訪治理體制中，地方和基層干部大多會(huì)重視真正有困難的上訪者，盡力使其難題能夠得到妥善解決。真正讓鄉(xiāng)村干部頭痛的就是謀利型上訪者尤其是那些上訪專業(yè)戶。

在橋鎮(zhèn)，鄉(xiāng)村干部把這些試圖通過上訪謀利的人稱為一群“難纏”的人，鄉(xiāng)村干部常常要調(diào)動(dòng)各種權(quán)力技術(shù)、采用各種手段來應(yīng)對，在這個(gè)過程中，自然也要消耗大量的治理資源。所以，相較于治理維權(quán)型上訪農(nóng)民而言，透過鄉(xiāng)村基層政權(quán)對謀利型上訪者的管理更能窺探出基層信訪治理的復(fù)雜面貌。

上訪戶分類

與那些因?yàn)樽陨頇?quán)益受到侵害而反復(fù)上訪的“釘子戶”不同，上訪專業(yè)戶主要是為了強(qiáng)占他人利益或者向政府爭取不合道義情理的好處。

對于這些上訪專業(yè)戶，橋鎮(zhèn)干部倍感頭疼卻又無可奈何。橋鎮(zhèn)信訪辦的李華福說：“現(xiàn)在什么事情都來找信訪辦，沒錢花、沒米吃，也來找信訪辦。80%的上訪的人應(yīng)該是合理的或者部分合理的，還有20%的人是無理取鬧的。他們這些人是抱著僥幸的心理，能鬧到一點(diǎn)就鬧到一點(diǎn)?！?/p>

橋鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長董平也說：“（上訪農(nóng)民）把政府領(lǐng)導(dǎo)鬧煩了，就干脆叫下面的人解決問題，你去，給他們搞一點(diǎn)算數(shù)，給點(diǎn)錢、搞點(diǎn)小恩小惠打發(fā)他們。上訪的人認(rèn)為這樣可以撈到甜頭，就把上訪當(dāng)作一種‘產(chǎn)業(yè)’、一種發(fā)財(cái)致富的手段，沒事也來政府找事，這樣就可以搞到錢?！?/p>

據(jù)筆者調(diào)查，在橋鎮(zhèn)，被鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部列為上訪專業(yè)戶的人至少有11個(gè)。有的上訪是為了強(qiáng)占他人的利益，有的是為了從政府撈取諸如低保、錢物的照顧。

這些上訪專業(yè)戶主要呈現(xiàn)出四個(gè)特征：第一，從年齡上看，上訪專業(yè)戶一般在40-65歲之間。在這一年齡段的人，人生閱歷豐富，精于人情世故，這可能是他們善于上訪、跟政府周旋的重要原因。

第二，從上訪次數(shù)來看，上訪專業(yè)戶上訪次數(shù)多，上訪頻率較高。上訪專業(yè)戶都不是淺嘗輒止的一般謀利型上訪者，而是不斷地挖空心思，尋找各種理由和借口去上訪謀利。一旦他們有了一個(gè)新的想法或者依據(jù)之后，馬上就動(dòng)身上訪。部分上訪者有過進(jìn)京上訪經(jīng)歷，但大部分上訪者都是到地方和基層政府上訪。有些上訪者甚至一個(gè)月要上訪好幾次，成為當(dāng)?shù)卣摹笆烊恕焙偷胤缴鐣?huì)的“名人”。

第三，上訪專業(yè)戶懂得法律政策，精于鉆政策法律的空子。通曉法律政策，并善于利用法律政策來為自己上訪服務(wù)，就是上訪專業(yè)戶的必備技能。甚至有的上訪者在歷經(jīng)長期的上訪之后儼然成為了一名法律專家。

第四，上訪專業(yè)戶善于抓住政府的軟肋，并通曉政府動(dòng)態(tài)，以撈取利益為終極目的。大部分上訪專業(yè)戶都不是“一根筋”、“認(rèn)死理”的人，而是善于尋找和捕捉政府的漏洞，以此來提高上訪效率，增大政府滿足其利益要求的可能性。

除了這些通過親身上訪謀利的上訪專業(yè)戶之外，橋鎮(zhèn)還出現(xiàn)了專門幫別人上訪告狀的職業(yè)上訪代理人。這些人一般具有一定的文化，能說會(huì)寫，且對政策法律較為了解。需要幫忙的當(dāng)事人預(yù)先付給這些職業(yè)上訪專業(yè)戶一筆錢，作為定金，同時(shí)，當(dāng)事人還負(fù)責(zé)上訪的食宿交通等費(fèi)用。當(dāng)上訪成功、問題解決之后，當(dāng)事人還需要付給他們?nèi)繄?bào)酬。橋鎮(zhèn)桐樹村四組的一聶姓村民就是這樣一個(gè)人。他現(xiàn)已50多歲，兒女均已成家。平時(shí)給別人寫寫狀子、跑跑腿、告告狀，以此作為其重要收入來源。

提起這些上訪專業(yè)戶，橋鎮(zhèn)鄉(xiāng)村干部就備感無奈。他們說，在2000年以前，極少出現(xiàn)上訪釘子戶和上訪專業(yè)戶，即使偶爾出現(xiàn)了，鄉(xiāng)村干部也有辦法應(yīng)對。而進(jìn)入新世紀(jì)尤其是稅費(fèi)改革后，上訪釘子戶、專業(yè)戶都開始出現(xiàn)且呈逐漸增多趨勢。這些謀利型的上訪者盡管在倫理、道義上可能站不住腳，但是他們精于鉆法律政策的空隙，精準(zhǔn)地掌握“踩線不越線”的原則，所以，基層干部常常對他們無可奈何。

一個(gè)人的故事

楊遠(yuǎn)華（化名）就是一個(gè)令余陵區(qū)和橋鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)干部都非常頭疼的上訪專業(yè)戶?，F(xiàn)年57歲的他已經(jīng)因?yàn)樯显L而揚(yáng)名當(dāng)?shù)亍?/p>

楊遠(yuǎn)華家里有6口人，包括他的父母親、自己夫妻倆、兒子和兒媳婦。楊遠(yuǎn)華以前曾經(jīng)和妻子一起做過小生意，積攢了十幾萬塊錢存款。2000年6月，楊遠(yuǎn)華患上慢性腎功能衰竭病，因?yàn)橹尾《饾u退出經(jīng)商行業(yè)。當(dāng)時(shí)，除他自己要治病外，還有兩個(gè)小孩上學(xué)，開支確實(shí)比較大，以前積攢的十幾萬元存款在幾年之后就所剩無幾，家庭經(jīng)濟(jì)日益陷入困境之中。2004年，低保政策開始在當(dāng)?shù)貙?shí)施，楊遠(yuǎn)華向村里爭取了一個(gè)低保指標(biāo)，標(biāo)準(zhǔn)為每月10元。至今，家里6口人，有4口人吃了低保，還有2個(gè)是城鎮(zhèn)低保。

他自己也說：“我沒的事，反正不是去區(qū)里，就是到民政局去。”自2006年底到2009年上半年，不到3年時(shí)間，楊遠(yuǎn)華先后去過區(qū)民政局、市民政局、區(qū)信訪局、區(qū)人大、區(qū)政府、軍分區(qū)、區(qū)政協(xié)、區(qū)委組織部、市“12345熱線”辦公室、區(qū)委宣傳部和市委宣傳部等十多個(gè)部門。他找過的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部已經(jīng)不少于30人，上至市委常委、區(qū)委書記下至村支部書記無所不找。

據(jù)楊遠(yuǎn)華自己透露，他還曾經(jīng)有到省里上訪的打算。“我一開始準(zhǔn)備到省里去，但是因?yàn)橐裕?，至少?天時(shí)間，還要死攪蠻纏，一天不行兩天，兩天不行三天，要慢慢磨。政策從上到下都是這樣的，救急不救貧。有錢的話，老早就去了（省里）?！比缃?，楊遠(yuǎn)華已因上訪而揚(yáng)名余陵區(qū)和橋鎮(zhèn)。橋鎮(zhèn)政府許多領(lǐng)導(dǎo)干部都認(rèn)識(shí)他，區(qū)里一些領(lǐng)導(dǎo)也對他極為熟悉。

在與鄉(xiāng)村干部展開長期周旋與博弈的過程中，楊遠(yuǎn)華個(gè)人也難免起了變化。當(dāng)上訪經(jīng)常碰壁、遭遇不快時(shí)，他心里難免積有怨氣。對于那些

態(tài)度不好的干部，楊遠(yuǎn)華可以對他們發(fā)泄心中火氣，從而產(chǎn)生“他越是說話不好聽，我就越是跟他搞”這樣的偏激行為。另外，楊遠(yuǎn)華的上訪行為已經(jīng)異化成為一種謀利的手段。在他上訪的邏輯里，一切都是為了錢。弄低保是要錢，大病救助也是要錢，評(píng)道德模范還是要錢……楊遠(yuǎn)華自己也承認(rèn)說：“只要錢，不要面子?！?/p>

問題的癥結(jié)恰恰在于，甄別維權(quán)型上訪和謀利型上訪的難題，始終無法找到求解之道。

如何走出治理困局

諸如楊遠(yuǎn)華之類的上訪專業(yè)戶，給鄉(xiāng)村基層信訪治理工作帶來巨大挑戰(zhàn)。為了應(yīng)對這些謀利型上訪者，基層政府必須使盡渾身解數(shù)，花費(fèi)大量資源，并不得不接受一個(gè)低效率的治理困局。

橋鎮(zhèn)武裝部長陳克強(qiáng)說：“的確有一部分人，拿這個(gè)上訪來謀生，換句話說就是搞錢，像這一部分上訪者，為什么不制訂相關(guān)政策來應(yīng)對他？”應(yīng)該說，陳克強(qiáng)的話不無道理，也道出了許多干部的心聲。但是，關(guān)鍵是如何制訂政策來應(yīng)對這些謀利型上訪者和上訪專業(yè)戶？國家權(quán)力如何區(qū)別哪些是屬于合理的、維護(hù)正當(dāng)權(quán)益或者確實(shí)需要救助的上訪者，哪些又是屬于不合情理的謀利型上訪者？如果這一難題不解決，國家權(quán)力將無法對上訪專業(yè)戶進(jìn)行制約，所謂的杜絕謀利型上訪現(xiàn)象也只能是紙上談兵。

問題的癥結(jié)恰恰在于，甄別維權(quán)型上訪和謀利型上訪的難題始終無法找到求解之道。這表現(xiàn)在：首先，上層政府無法解決這一難題。面對分散的農(nóng)戶，與鄉(xiāng)村社會(huì)距離較遠(yuǎn)的上層政府既沒有如此之多的時(shí)間和精力，也無法掌握足夠的信息來甄別困難戶與謀利型上訪者。

其次，村干部也無法解決這一難題。盡管村干部生活在村莊熟人社會(huì)里，但是在村莊困難戶眾多、困難的標(biāo)準(zhǔn)難以確定的情況下，村干部也難以在整個(gè)村莊之中取得平衡。且在實(shí)際操作過程中，難免會(huì)出現(xiàn)照顧自己親屬、朋友的現(xiàn)象而導(dǎo)致不公平。

再次，村莊民主制度，比如村民代表會(huì)議為解決這一問題提供了一條相對較好的渠道。相較于政府和村干部而言，村莊民主制度可能顯得更加公平、公正，但是，即使采用民主評(píng)議方式，也可能因?yàn)榇蠹腋鲌?zhí)己見而無法統(tǒng)一。即使困難戶和謀利型上訪者能夠通過民主評(píng)議方式加以區(qū)分，但如果上訪專業(yè)戶沒有評(píng)上低?；蛘咛乩Ь戎笜?biāo)，他同樣會(huì)繼續(xù)走上信訪之路。

進(jìn)一步而言，造成鄉(xiāng)村基層政權(quán)無法區(qū)分維權(quán)型上訪和謀利型上訪的深層原因如下：其一，無法對合理上訪和不合理上訪進(jìn)行區(qū)分。上訪者有問題向政府反映、有難題要求政府解決，政府理應(yīng)給予解決，否則就是“對人民不負(fù)責(zé)任”、“對群眾沒有感情”。所以，當(dāng)上訪者提出各種各樣要求時(shí)，即使這些要求具有不合理成分，基層政府如果不給予滿足，也同樣可能陷入倫理道義困境。

其二，鄉(xiāng)村社會(huì)的復(fù)雜性、多樣性等特征無法與國家正式制度文本對接，導(dǎo)致無法進(jìn)行區(qū)分。非程式化是中國鄉(xiāng)村社會(huì)的基本特性。低保制度要求照顧村莊中的真正困難群體，而問題也恰恰在于，在鄉(xiāng)村社會(huì)中，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入狀況無法用一套統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來衡量，真正的困難群體難以通過明確的制度規(guī)則確定，使得低保制度的操作具有較大的自由裁量空間。這樣，那些試圖通過上訪謀利的人就可以利用這一點(diǎn)去鉆空子。

其三，在新時(shí)期，國家對農(nóng)民上訪權(quán)利的高度強(qiáng)調(diào)，大大降低了上訪的成本和代價(jià)。這既有利于保護(hù)農(nóng)民上訪的權(quán)利，約束地方和基層干部打壓上訪者的行為，但也為那些希圖通過上訪謀利的人提供了更大的空間。

由于上訪的風(fēng)險(xiǎn)和成本較低，上訪者的付出可以獲得更大的收益，自然有動(dòng)力去上訪謀利。面對越來越多的謀利型上訪者，政府官員使出渾身解數(shù)，在“起火”與“救火”之間來回奔走。當(dāng)上訪專業(yè)戶讓官員們煩不勝煩時(shí)，他們就給上訪者發(fā)放一些錢財(cái)、給一點(diǎn)小恩小惠，以達(dá)到息事寧人、罷訴息訪的目的，這已經(jīng)成為政府官員應(yīng)對上訪時(shí)的普遍選擇。這種喪失原則地妥協(xié)的“救火”式治理，導(dǎo)致既有規(guī)則的被破壞，為上訪專業(yè)戶的進(jìn)一步蔓延創(chuàng)造了空間。當(dāng)其他農(nóng)民看到通過上訪能夠謀利時(shí)，也會(huì)起而效仿這些人的上訪行為，從而產(chǎn)生出越來越多的謀利型上訪者。

故此，解決甄別維權(quán)型上訪與謀利型上訪的難題，不僅要建立信訪甄別機(jī)制，而且還應(yīng)跳出這一問題之外尋求較優(yōu)方案，要重新給信訪機(jī)構(gòu)角色和職能進(jìn)行合理定位。（文中上訪者均為化名）

（作者為南昌航空大學(xué)文法學(xué)院副教授）