■李 銘 王治中 劉合定 王泗軍 孫大瑋

一、調(diào)研的背景和目的

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下的財(cái)政體制已不能適應(yīng)形勢(shì)的需要，財(cái)政管理的科學(xué)化精細(xì)化已成為財(cái)政工作的必然趨勢(shì)和內(nèi)在要求，由管理型財(cái)政到服務(wù)型財(cái)政轉(zhuǎn)變已成為不可逆轉(zhuǎn)的潮流。在河南的范圍內(nèi)，財(cái)政省管縣的工作已提上議事日程，縣鄉(xiāng)財(cái)政的基礎(chǔ)管理水平能否適應(yīng)財(cái)政精細(xì)化科學(xué)化的要求，直接關(guān)系到省管縣能否順利推進(jìn)。所以，為了摸清縣鄉(xiāng)財(cái)政管理工作的真實(shí)狀況，開(kāi)展一次全面的調(diào)研工作就十分必要。按照河南省財(cái)政廳黨組的安排，3年內(nèi)要完成對(duì)各縣財(cái)政基礎(chǔ)管理工作的調(diào)研，調(diào)研的結(jié)果要反映在兩個(gè)方面：一是及時(shí)就調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題提出意見(jiàn)并確保整改到位；二是對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政的人員素質(zhì)、硬件配置、管理水平進(jìn)行全方位的調(diào)研考核，并有針對(duì)性地提出改進(jìn)的建議和措施。

二、調(diào)研的基本情況

從2010年5月開(kāi)始，監(jiān)督一處調(diào)研組用了6個(gè)月的時(shí)間，先后奔赴鞏義、中牟、登封、滎陽(yáng)、新鄭、通許、蘭考、杞縣、開(kāi)封縣、永城、虞城、夏邑、寧陵、民權(quán)等14個(gè)縣（市）。通過(guò)座談詢問(wèn)、查看賬簿、抽取檔案等方式，對(duì)14個(gè)縣（市）政府本級(jí)財(cái)政預(yù)算編制情況及部門(mén)預(yù)算制度建設(shè)和執(zhí)行情況、國(guó)庫(kù)集中收付制度建設(shè)和執(zhí)行情況、政府采購(gòu)制度建設(shè)和執(zhí)行情況、投資評(píng)審制度建設(shè)和執(zhí)行情況等四項(xiàng)財(cái)政基礎(chǔ)管理工作進(jìn)行了調(diào)研。通過(guò)調(diào)研，基本掌握了這些縣市在財(cái)政基礎(chǔ)工作的情況，對(duì)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行了糾正，對(duì)一些共性問(wèn)題進(jìn)行了深入分析，以下做詳細(xì)闡述。

三、調(diào)研發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及原因分析

（一）預(yù)算編制及執(zhí)行中存在的問(wèn)題和原因

1、預(yù)算編制及執(zhí)行中存在的問(wèn)題。一是未依照規(guī)定程序編制2011年部門(mén)預(yù)算。如采取財(cái)政局代編的方式；未就預(yù)算編制的收支政策和編報(bào)要求下發(fā)正式文件，只做到了“一上一下”。

二是未依照規(guī)定編制人員經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目支出預(yù)算。如未安排職工福利費(fèi)、年終一次性獎(jiǎng)金、住房公積金；僅對(duì)上級(jí)要求的項(xiàng)目作了安排，縣本身未編列項(xiàng)目支出。

三是部門(mén)預(yù)算編制不完整。14縣（市）均存在預(yù)算執(zhí)行中集中匯繳的人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算直接編入?yún)R繳單位或財(cái)政局相應(yīng)專款科目，未列入各個(gè)單位的部門(mén)預(yù)算的情況，如將醫(yī)療保險(xiǎn)金預(yù)算列入醫(yī)保部門(mén)、養(yǎng)老保險(xiǎn)金預(yù)算列入養(yǎng)老保險(xiǎn)部門(mén)、住房公積金預(yù)算列入住房公積金部門(mén)、工會(huì)經(jīng)費(fèi)列入工會(huì)部門(mén)等。

四是部分縣市批復(fù)的部門(mén)預(yù)算不完整。如部分地方未將項(xiàng)目預(yù)算、采購(gòu)預(yù)算批復(fù)到具體單位。

五是未足額安排法定支出項(xiàng)目。如部分縣市農(nóng)業(yè)支出、科技支出達(dá)不到財(cái)政經(jīng)常性收入增加的幅度。

2、原因分析。一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，財(cái)政困難，可用財(cái)力有限。部分縣市由于超編人員較多，加之近年來(lái)縣級(jí)津補(bǔ)貼水平提高、惠及民生政策落實(shí)等需要配套資金；同時(shí)各個(gè)預(yù)算單位實(shí)際資金需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)當(dāng)?shù)刎?cái)力，財(cái)政收支矛盾突出，資金缺口很大，財(cái)政部門(mén)為回避矛盾，實(shí)行代編部門(mén)預(yù)算或采用“一上一下”預(yù)算編制程序，出現(xiàn)將人員公用經(jīng)費(fèi)和法定增長(zhǎng)少安排、部分專項(xiàng)資金不細(xì)化到具體項(xiàng)目的情況。

二是國(guó)家政策出臺(tái)的不確定性和地方?jīng)Q策缺乏前瞻性。鑒于多年來(lái)總是存在國(guó)家在年度中間出臺(tái)政策、地方政府相應(yīng)做出新決策的問(wèn)題，加之縣級(jí)財(cái)力有限，造成一些縣無(wú)論年初是否編制預(yù)算，項(xiàng)目支出在執(zhí)行中經(jīng)常出現(xiàn)不按照法定程序調(diào)整的現(xiàn)象，導(dǎo)致縣級(jí)預(yù)算單位沒(méi)有規(guī)范編制部門(mén)預(yù)算的動(dòng)力。

三是對(duì)政策的認(rèn)識(shí)和把握不到位。一方面，財(cái)政部門(mén)人員對(duì)部門(mén)預(yù)算編制認(rèn)識(shí)不到位，忽略預(yù)算編制的完整性，出現(xiàn)了“將需要在預(yù)算執(zhí)行中集中匯繳的資金預(yù)算統(tǒng)一編入?yún)R繳單位或財(cái)政局相應(yīng)?？羁颇俊钡膯?wèn)題；另一方面，片面地認(rèn)為預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員素質(zhì)不高，沒(méi)有能力編制部門(mén)預(yù)算，且編制的項(xiàng)目預(yù)算當(dāng)?shù)匾矡o(wú)法安排，財(cái)政部門(mén)就代編部門(mén)預(yù)算或在預(yù)算單位報(bào)送預(yù)算草案后，直接根據(jù)地方財(cái)力對(duì)收支預(yù)算進(jìn)行平衡，不再反饋預(yù)算單位；再者，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到依法編制預(yù)算、推行部門(mén)預(yù)算、細(xì)化項(xiàng)目管理是推進(jìn)財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理的要求，是當(dāng)前形勢(shì)下公共財(cái)政、科學(xué)理財(cái)、政務(wù)公開(kāi)的要求。

（二）國(guó)庫(kù)集中支付執(zhí)行中存在的問(wèn)題及原因

1、集中支付執(zhí)行中存在的問(wèn)題。一是財(cái)政部門(mén)、預(yù)算單位、收繳支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)和代理銀行間信息系統(tǒng)不完善。

二是未按照規(guī)定程序撥付預(yù)算資金。寧陵縣國(guó)庫(kù)集中支付中心將財(cái)政資金撥入寧陵縣會(huì)計(jì)核算中心的銀行賬戶；開(kāi)封縣對(duì)于縣本級(jí)安排的采購(gòu)項(xiàng)目，實(shí)行采購(gòu)資金由人行國(guó)庫(kù)撥付到政府采購(gòu)專戶，然后由采購(gòu)專戶撥付給供應(yīng)商的辦法，未按照規(guī)定實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付。

三是未完全實(shí)行財(cái)政工資統(tǒng)發(fā)。抽查中發(fā)現(xiàn)，寧陵縣農(nóng)業(yè)局、糧食局的人員工資和民權(quán)縣縣直單位人員、縣直中小學(xué)教師工資均采用授權(quán)支付的方式，未實(shí)行財(cái)政工資統(tǒng)發(fā)；新鄭市、滎陽(yáng)市鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工資未納入財(cái)政工資統(tǒng)發(fā)系統(tǒng)。

2、原因分析。一是部門(mén)預(yù)算編制不規(guī)范及大部分縣市的國(guó)庫(kù)集中支付實(shí)施時(shí)間較短。預(yù)算編制、執(zhí)行的不規(guī)范，造成國(guó)庫(kù)集中支付無(wú)法規(guī)范實(shí)行。同時(shí)，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付實(shí)施時(shí)間較短，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行和人員操作需要一定的磨合期，財(cái)政部門(mén)、預(yù)算單位、收繳支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)和代理銀行之間的協(xié)調(diào)配合尚需一個(gè)過(guò)程。

二是受客觀條件限制未實(shí)現(xiàn)工資全部財(cái)政統(tǒng)發(fā)。大部分縣（市）預(yù)算單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在人員超編的現(xiàn)象，消化超編人員需要一個(gè)過(guò)程，短期內(nèi)無(wú)法做到定崗定編到人。同時(shí)，一些地方認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬于一級(jí)財(cái)政，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工資納入縣財(cái)政工資統(tǒng)發(fā)系統(tǒng)將弱化鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政職能，單獨(dú)建立財(cái)政工資統(tǒng)發(fā)系統(tǒng)又成本很高，造成當(dāng)前情況下工資財(cái)政統(tǒng)發(fā)無(wú)法全部實(shí)施。

（三）政府采購(gòu)過(guò)程中存在的問(wèn)題及原因

1、政府采購(gòu)過(guò)程中存在的問(wèn)題。一是未依照規(guī)定編制政府采購(gòu)預(yù)算。寧陵縣、開(kāi)封縣、杞縣、滎陽(yáng)市未編制政府采購(gòu)預(yù)算。

二是政府采購(gòu)的監(jiān)管職責(zé)履行不到位。從民權(quán)縣、開(kāi)封縣、杞縣、滎陽(yáng)市采購(gòu)檔案抽查情況來(lái)看，存在采購(gòu)方式未履行相關(guān)審批手續(xù)的現(xiàn)象。

三是政府采購(gòu)未實(shí)行管辦分離。滎陽(yáng)市政府采購(gòu)管理中心作為政府采購(gòu)活動(dòng)的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，目前還行使部分政府采購(gòu)審批職能。

2、存在問(wèn)題的原因。一是縣市財(cái)政部門(mén)對(duì)編制政府采購(gòu)預(yù)算的重要性認(rèn)識(shí)不夠，加上大多數(shù)縣市項(xiàng)目預(yù)算不細(xì)化，造成了沒(méi)有編制政府采購(gòu)預(yù)算或者編制的采購(gòu)預(yù)算無(wú)法細(xì)化。

二是個(gè)別地方對(duì)政府采購(gòu)管辦分離的重要性認(rèn)識(shí)不足。個(gè)別地方對(duì)既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員這種政府采購(gòu)管理模式產(chǎn)生的危害性認(rèn)識(shí)不足，缺乏實(shí)行政府采購(gòu)管辦分離緊迫性，造成管辦不分問(wèn)題仍然存在。

三是對(duì)政府采購(gòu)程序的重要性認(rèn)識(shí)不到位。部分縣市政府采購(gòu)部門(mén)工作人員認(rèn)為，只要采購(gòu)到需要的商品就達(dá)到了政府采購(gòu)的目的，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到程序公平是實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)活動(dòng)公開(kāi)、公正、公平的基礎(chǔ)。

（四）財(cái)政投資評(píng)審過(guò)程中存在的問(wèn)題及原因

1、投資評(píng)審過(guò)程中存在的問(wèn)題。一是評(píng)審檔案管理不規(guī)范。從抽查評(píng)審檔案情況看，六縣市均不同程度存在缺少項(xiàng)目送審資料、工作底稿和評(píng)審結(jié)論中編制人、復(fù)核人沒(méi)有簽章的問(wèn)題。

二是評(píng)審機(jī)構(gòu)不完善，缺乏專業(yè)的評(píng)審人員。評(píng)審中心職能設(shè)置不統(tǒng)一，機(jī)構(gòu)管理形式多樣；隊(duì)伍建設(shè)缺乏專業(yè)的評(píng)審人員。

三是內(nèi)控機(jī)制不健全，質(zhì)量控制意識(shí)不強(qiáng)。六縣市不同程度上存在重評(píng)審結(jié)論、輕評(píng)審程序的問(wèn)題，如評(píng)審過(guò)程中不注意收集送審資料，沒(méi)有就評(píng)審過(guò)程進(jìn)行書(shū)面記錄，對(duì)評(píng)審結(jié)論缺乏規(guī)范的初審、復(fù)核制度。

四是評(píng)審工作基礎(chǔ)薄弱，缺乏財(cái)政投資評(píng)審資源共享平臺(tái)。目前，全省尚未建立投資評(píng)審法規(guī)庫(kù)、工程材料價(jià)格庫(kù)、評(píng)審人才專家?guī)旌托б嬖u(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)等。

2、存在問(wèn)題的原因。一是對(duì)財(cái)政投資評(píng)審定位缺乏權(quán)威的制度規(guī)定。目前，大部分縣市沒(méi)有將財(cái)政投資評(píng)審機(jī)構(gòu)的評(píng)審結(jié)論作為安排項(xiàng)目預(yù)算、實(shí)施采購(gòu)、核撥財(cái)政資金的前置程序，造成財(cái)政投資評(píng)審業(yè)務(wù)的隨意性大。

二是人員配備不足、專業(yè)人員缺乏。由于人員少、素質(zhì)參差不齊，財(cái)政部和省廳盡管出臺(tái)了一系列的指導(dǎo)性意見(jiàn)，但缺乏強(qiáng)制性，縣市財(cái)政投資評(píng)審機(jī)構(gòu)沒(méi)有嚴(yán)格按照規(guī)定操作，造成了評(píng)審檔案管理不規(guī)范等問(wèn)題的發(fā)生。

四、對(duì)策及建議

（一）加強(qiáng)預(yù)算編制、規(guī)范預(yù)算管理

1、適當(dāng)加大一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和力度，緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。要加大一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模,增加困難地方的可用財(cái)力，同時(shí)逐步減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的類別，并將其補(bǔ)助范圍相對(duì)集中到義務(wù)教育、社會(huì)保障、扶貧救災(zāi)、環(huán)境保護(hù)、公共交通等主要項(xiàng)目上，建立起向困難地區(qū)傾斜的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，進(jìn)一步緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。

2、規(guī)范預(yù)算管理程序，硬化預(yù)算約束。要提高部門(mén)預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，視財(cái)力狀況，對(duì)部門(mén)必辦事項(xiàng)要編入年初預(yù)算，減少執(zhí)行過(guò)程中一次性項(xiàng)目追加的數(shù)量；要硬化預(yù)算約束，強(qiáng)化預(yù)算的嚴(yán)肅性，除突發(fā)性事件造成的必不可少的開(kāi)支，預(yù)算一經(jīng)確定批復(fù)后，非經(jīng)法定程序不得隨意調(diào)整。

3、建立健全考評(píng)機(jī)制。將是否按照規(guī)定編制預(yù)算納入縣市財(cái)政部門(mén)年度考評(píng)目標(biāo)，考評(píng)結(jié)果適時(shí)在全省通報(bào)，其中個(gè)別項(xiàng)目考評(píng)結(jié)果可與省補(bǔ)助資金掛鉤。

4、加強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政干部預(yù)算管理政策培訓(xùn)。結(jié)合全省財(cái)政工作會(huì)議精神和政務(wù)公開(kāi)的要求，適時(shí)組織縣級(jí)財(cái)政干部預(yù)算管理政策培訓(xùn)，提高基層干部對(duì)依法編制預(yù)算重要性的認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步做好預(yù)算編制工作，做到依法理財(cái)、科學(xué)理財(cái)、惠民理財(cái)。

（二）深入開(kāi)展國(guó)庫(kù)集中支付改革、提高資金使用效率

一是做好部門(mén)預(yù)算編制工作，細(xì)化預(yù)算和項(xiàng)目，為國(guó)庫(kù)集中支付改革提供基礎(chǔ)保障；加大培訓(xùn)力度，使縣市的工作人員能全面掌握國(guó)庫(kù)集中支付改革政策和熟練操作國(guó)庫(kù)集中支付信息，盡量縮短磨合期；加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，提供技術(shù)支撐，保證財(cái)政部門(mén)、國(guó)庫(kù)支付部門(mén)、人民銀行和商業(yè)銀行之間財(cái)政支付信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)高效運(yùn)行并實(shí)現(xiàn)信息資源共享。

二是協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)，創(chuàng)造條件推進(jìn)人員定崗定編工作，為人員工資的財(cái)政統(tǒng)發(fā)提供條件。同時(shí)，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員工資的財(cái)政統(tǒng)發(fā)工作，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)發(fā)系統(tǒng)或者納入縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)發(fā)系統(tǒng)。

（三）嚴(yán)格執(zhí)行政府采購(gòu)程序、確保政府采購(gòu)陽(yáng)光操作

一是督促縣市在細(xì)化項(xiàng)目預(yù)算基礎(chǔ)上，做好政府采購(gòu)預(yù)算編制工作，增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性和完整性，同時(shí)要嚴(yán)格按照批復(fù)的預(yù)算執(zhí)行。

二是督促縣市切實(shí)做到管辦分離，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)監(jiān)管職責(zé)和采購(gòu)活動(dòng)相分離。

三是定期組織政府采購(gòu)工作交流會(huì)或進(jìn)行人員集中培訓(xùn)，提高基層財(cái)政部門(mén)政府采購(gòu)工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，保證政府采購(gòu)工作的健康、順利開(kāi)展。

（四）切實(shí)加強(qiáng)財(cái)政投資評(píng)審、提高評(píng)審工作效率

一是以省政府的名義出臺(tái)一個(gè)規(guī)范性文件，對(duì)財(cái)政投資評(píng)審地位、業(yè)務(wù)流程、檔案管理、違規(guī)責(zé)任等予以明確，保證財(cái)政投資評(píng)審業(yè)務(wù)的規(guī)范有序開(kāi)展。

二是加大培訓(xùn)力度，定期組織財(cái)政投資評(píng)審人員參加培訓(xùn)或組織相應(yīng)的交流活動(dòng)，以提高財(cái)政投資評(píng)審業(yè)務(wù)工作人員的業(yè)務(wù)能力，規(guī)范評(píng)審程序。

三是搭建投資評(píng)審信息共享平臺(tái)，將工程材料價(jià)格庫(kù)、法規(guī)庫(kù)、效益評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)等納入平臺(tái)，為縣市投資評(píng)審業(yè)務(wù)的開(kāi)展提供支撐。

五、小結(jié)

縣鄉(xiāng)財(cái)政部門(mén)作為最基層的財(cái)政部門(mén)，直接面向各個(gè)預(yù)算單位，其管理水平的好壞直接關(guān)系到公共財(cái)政職能作用能否得到充分發(fā)揮。此次調(diào)研發(fā)現(xiàn)的一些問(wèn)題，反映了我省的縣級(jí)財(cái)政仍停留在較低層面的管理水平，在人員觀念上、制度設(shè)計(jì)上尚未體現(xiàn)財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理的要求，所以編制全面完整的部門(mén)預(yù)算、切實(shí)開(kāi)展國(guó)庫(kù)集中支付有利于財(cái)政工作的公開(kāi)透明并方便社會(huì)的監(jiān)督，有利于整合財(cái)政資金；通過(guò)開(kāi)展財(cái)政投資評(píng)審業(yè)務(wù)、政府集中采購(gòu)業(yè)務(wù)，既能發(fā)揮財(cái)政政策的導(dǎo)向作用，也能節(jié)約財(cái)政資金，真正實(shí)現(xiàn)為民理財(cái)為民謀福的宗旨?！?/p>