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        關(guān)于財(cái)政民主監(jiān)督的基本分析

        2012-03-05 05:16:06■楊
        財(cái)政監(jiān)督 2012年18期
        關(guān)鍵詞:公共財(cái)政財(cái)政監(jiān)督民主監(jiān)督

        ■楊 碩

        財(cái)政監(jiān)督作為財(cái)政的重要職能之一,是其他各項(xiàng)職能,如財(cái)政資源配置、收入分配、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等職能發(fā)揮作用的保障。近年來,民主在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重要性受到更大程度的重視,國內(nèi)外學(xué)者透過不同視角對財(cái)政監(jiān)督尤其是財(cái)政民主監(jiān)督進(jìn)行了研究,如政治、法律、會(huì)計(jì)、國家預(yù)算等。伴隨2012年我國積極財(cái)政政策的繼續(xù)實(shí)施,財(cái)政監(jiān)督對國家重大財(cái)政政策的保障作用繼續(xù)凸顯,財(cái)政民主監(jiān)督的重心將繼續(xù)向財(cái)政政策制定執(zhí)行監(jiān)督方向轉(zhuǎn)變,為我國轉(zhuǎn)型期財(cái)政平穩(wěn)高效運(yùn)行保駕護(hù)航。

        一、財(cái)政民主監(jiān)督的內(nèi)涵與外延

        所謂監(jiān)督,有監(jiān)察與督促兩層含義,即對現(xiàn)場或某一特定環(huán)節(jié)﹑過程進(jìn)行監(jiān)視﹑督促和管理﹐使其結(jié)果能達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)。監(jiān)督在經(jīng)濟(jì)財(cái)政領(lǐng)域的實(shí)施,可以概括為審查與稽核、督促和矯正、制裁與反映三個(gè)方面,也暗含了發(fā)現(xiàn)財(cái)政問題、解決財(cái)政問題的兩個(gè)步驟,最終服務(wù)于一個(gè)根本目標(biāo),即提高財(cái)政資金運(yùn)行效率。財(cái)政監(jiān)督的產(chǎn)生發(fā)展是社會(huì)民主發(fā)展的結(jié)果和表現(xiàn),它的出現(xiàn)推動(dòng)了社會(huì)民主改革的深入,民主的發(fā)展對財(cái)政監(jiān)督也具有反作用,促進(jìn)了財(cái)政監(jiān)督的改革和深化,二者的相互作用不斷推動(dòng)我國財(cái)政監(jiān)督事業(yè)的發(fā)展。

        財(cái)政民主監(jiān)督,本文認(rèn)為可從兩個(gè)角度進(jìn)行內(nèi)涵分析:財(cái)政監(jiān)督體系分類下的民主監(jiān)督形式和以民主為導(dǎo)向的完整財(cái)政監(jiān)督體系。前者是一種具體的財(cái)政監(jiān)督方式,是除國家權(quán)力機(jī)關(guān)對財(cái)政實(shí)施的監(jiān)督、財(cái)政部門自身的內(nèi)部監(jiān)督等行政監(jiān)督之外的民主監(jiān)督形式,廣義包括:群眾監(jiān)督、中介機(jī)構(gòu)監(jiān)督、銀行等金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督、社會(huì)輿論監(jiān)督等;后者的財(cái)政民主監(jiān)督則是一種與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)、我國迫切需要建立的現(xiàn)代化財(cái)政監(jiān)督模式,是一種財(cái)政監(jiān)督理念,它不僅應(yīng)用于前者提到的群眾監(jiān)督、中介監(jiān)督等民主監(jiān)督形式,更應(yīng)實(shí)施于國家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督的過程中,做到以民為本,為民理財(cái),切實(shí)保護(hù)納稅人利益。本文所述的財(cái)政民主監(jiān)督遵從后一種角度的內(nèi)涵分析。

        財(cái)政民主監(jiān)督的外延涉及多個(gè)領(lǐng)域,如與我國國情相適應(yīng)的人民民主專政制度、以民主為導(dǎo)向的公共財(cái)政領(lǐng)域、順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政監(jiān)督法制化建設(shè)等??v觀近年來國內(nèi)學(xué)者對財(cái)政監(jiān)督的定義描述,我國財(cái)政監(jiān)督在許多方面發(fā)生轉(zhuǎn)變。在監(jiān)督范圍和對象上,由微觀監(jiān)督向宏觀監(jiān)督轉(zhuǎn)變,從對企事業(yè)單位的財(cái)務(wù)檢查、對納稅人和財(cái)政資金接受者和使用者的監(jiān)督、對預(yù)算資金的監(jiān)督轉(zhuǎn)為對整個(gè)國家財(cái)政資金收支活動(dòng)、資金運(yùn)動(dòng)過程乃至財(cái)政政策制定執(zhí)行者的財(cái)政行為監(jiān)督;監(jiān)督目標(biāo)和理念上,由單純確保國家財(cái)政收支正常運(yùn)行、為國家經(jīng)濟(jì)服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^監(jiān)督手段間接約束政府行為、提高財(cái)政運(yùn)行效率、確保整個(gè)社會(huì)健康、穩(wěn)定發(fā)展;監(jiān)督方式方法上,由單純憑借國家政治權(quán)利強(qiáng)制約束轉(zhuǎn)變?yōu)榧訌?qiáng)財(cái)政監(jiān)督法制建設(shè),建立完善財(cái)政監(jiān)督體制,為財(cái)政監(jiān)督奠定法制基礎(chǔ)。

        二、關(guān)于財(cái)政民主監(jiān)督的文獻(xiàn)綜述

        基于財(cái)政民主監(jiān)督的深刻內(nèi)涵和廣泛外延,對其進(jìn)行的研究也涉及多個(gè)領(lǐng)域,主要從以下幾個(gè)方面展開:

        (一)從堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民民主制度入手,分析財(cái)政民主監(jiān)督的理論基礎(chǔ),提出構(gòu)建現(xiàn)代化財(cái)政監(jiān)督機(jī)制

        姜維壯(2006)認(rèn)為,堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨內(nèi)監(jiān)督,是我國財(cái)政監(jiān)督管理機(jī)制中的核心環(huán)節(jié)和統(tǒng)帥因素,而人民民主制度是財(cái)政監(jiān)督管理機(jī)制的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。以人民民主制度為基礎(chǔ)的財(cái)政監(jiān)督,將財(cái)政監(jiān)督的民主特征上升到了國家制度層面,從而在理論和制度支持上為我國的財(cái)政民主監(jiān)督做了合理闡述。加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督工作,是由我國當(dāng)前的財(cái)政形勢決定的,財(cái)政宏觀調(diào)控力度的弱化,國家收支分配的地區(qū)間、層級間不平衡,加之我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展正面臨重要戰(zhàn)略機(jī)遇期等現(xiàn)狀,更加迫切的要求強(qiáng)化、完善財(cái)政監(jiān)督管理工作。為改變財(cái)政監(jiān)督工作現(xiàn)狀,應(yīng)從提高理論認(rèn)識(shí)水平和進(jìn)行符合市場經(jīng)濟(jì)要求的體制改革兩方面入手。理論認(rèn)識(shí)方面,姜維壯指出市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展與國家和政府必要的監(jiān)督管理不僅不是對立的,而且是相互聯(lián)系并不可或缺的;體制改革方面,他在描述西方發(fā)達(dá)國家財(cái)政監(jiān)督管理的方式方法基礎(chǔ)上提出將其借鑒應(yīng)用于我國財(cái)政監(jiān)督事業(yè)。

        (二)從公共財(cái)政角度入手,認(rèn)為公共財(cái)政即為民主財(cái)政,分析公共財(cái)政體制下財(cái)政監(jiān)督體系建設(shè)的重點(diǎn)

        公共財(cái)政的本質(zhì)是民主財(cái)政,民主財(cái)政在公共財(cái)政中的表現(xiàn)具體分為財(cái)政民主決策、財(cái)政分權(quán)、財(cái)政競爭、打破公營部門壟斷。將財(cái)政監(jiān)督置于公共財(cái)政框架下,財(cái)政內(nèi)在公共性得以回歸,公共財(cái)政的民主特征覆蓋財(cái)政監(jiān)督體系。這就呼應(yīng)了上文財(cái)政民主監(jiān)督內(nèi)涵分析中提出的 “以民主為導(dǎo)向的完整的財(cái)政監(jiān)督體系”。馬驍(2009)將廣義上的財(cái)政監(jiān)督分為“財(cái)政監(jiān)督”和“監(jiān)督財(cái)政”兩個(gè)范疇,納稅人是財(cái)政民主監(jiān)督的邏輯起點(diǎn)和最終歸宿,認(rèn)為只有規(guī)范化、科學(xué)化的財(cái)政才經(jīng)得起納稅人的監(jiān)督,而實(shí)現(xiàn)財(cái)政規(guī)范化和科學(xué)化的有效手段之一即為強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督,所以得出公共財(cái)政體制下構(gòu)建完善財(cái)政監(jiān)督體系的重點(diǎn)是在強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督的基礎(chǔ)上有序推動(dòng)監(jiān)督財(cái)政,即在加強(qiáng)政府及財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督基礎(chǔ)上,推動(dòng)納稅人對財(cái)政立法執(zhí)法、財(cái)政政策選擇落實(shí)、預(yù)算編制執(zhí)行的民主監(jiān)督。賈康(2008)認(rèn)為,公共財(cái)政下的財(cái)政監(jiān)督需要考慮績效導(dǎo)向,建立嚴(yán)密化、規(guī)范化與合理化的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制,以人本主義、物質(zhì)利益的原則和實(shí)事求是的態(tài)度做好財(cái)政監(jiān)督工作。

        (三)從市場經(jīng)濟(jì)法制化角度入手,強(qiáng)調(diào)財(cái)政監(jiān)督應(yīng)有法可依,提出盡快建立一個(gè)相互匹配、上下統(tǒng)一的財(cái)政監(jiān)督法規(guī)體系

        財(cái)政民主的實(shí)施,必須伴隨財(cái)政民主監(jiān)督的實(shí)施,現(xiàn)實(shí)中,由于信息不對稱的廣泛存在和納稅人自身認(rèn)知約束,納稅人無法全面準(zhǔn)確掌握市場經(jīng)濟(jì)信息,因而對政府實(shí)施的財(cái)政監(jiān)督具有局限性,此時(shí),法律法規(guī)對財(cái)政的約束地位凸顯,用來彌補(bǔ)納稅人對財(cái)政監(jiān)督的缺陷,二者相輔相成,共同服務(wù)于實(shí)現(xiàn)財(cái)政民主監(jiān)督的目標(biāo)。

        法國學(xué)者孟德斯鳩說過:“一切權(quán)利不受約束必將走向腐敗”。其他學(xué)者還指出,財(cái)政制度變遷就是從專制、人治財(cái)政走向民主、法治財(cái)政的過程。寇鐵軍(2010)認(rèn)為,法制化是市場經(jīng)濟(jì)的基本特征,各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都應(yīng)在法制化軌道上運(yùn)行。處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的我國,雖然在財(cái)政監(jiān)督的法制建設(shè)上取得了一定進(jìn)展,初步形成了一個(gè)比較完善的財(cái)政監(jiān)督法律框架,但是財(cái)政監(jiān)督的立法方面與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求仍不相適應(yīng)。由于現(xiàn)有法律法規(guī)的缺位,軟化了我國財(cái)政監(jiān)督在實(shí)踐中貫徹執(zhí)行的剛性約束,人治多于法治,強(qiáng)制治理多于民主治理,造成財(cái)政違規(guī)、滋生腐敗甚至經(jīng)濟(jì)犯罪。因此,加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督法制建設(shè),建立一個(gè)相互匹配、上下統(tǒng)一的財(cái)政監(jiān)督法規(guī)體系,是當(dāng)前財(cái)政監(jiān)督工作的重中之重。

        上述對財(cái)政監(jiān)督的各項(xiàng)研究,從不同角度出發(fā),直接或間接地對財(cái)政民主監(jiān)督提出觀點(diǎn)并進(jìn)行論證,本文認(rèn)為,這些研究的共同之處在于,都認(rèn)為在我國財(cái)政監(jiān)督建設(shè)中,應(yīng)十分注重和強(qiáng)調(diào)“民主”二字。因此,加強(qiáng)財(cái)政民主監(jiān)督,是我國財(cái)政監(jiān)督工作的重要方面。

        三、關(guān)于財(cái)政民主監(jiān)督的實(shí)施路徑思考

        (一)完善財(cái)政民主監(jiān)督機(jī)制,構(gòu)建財(cái)政民主監(jiān)督體系

        自1994年我國設(shè)置財(cái)政監(jiān)督司以來,財(cái)政部在各地設(shè)立財(cái)政專員辦公室,各級地方也都已基本設(shè)立財(cái)政監(jiān)督部門,財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)在我國已經(jīng)初步建立。財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)立只是財(cái)政監(jiān)督體系建設(shè)的組成部分,不應(yīng)將財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)立等同于財(cái)政監(jiān)督機(jī)制和體系的設(shè)立。廣義的財(cái)政監(jiān)督定義要求我們構(gòu)建更具普遍性、嚴(yán)密性、實(shí)效性、權(quán)威性的財(cái)政監(jiān)督體系,充分發(fā)揮民主對財(cái)政監(jiān)督的反作用,在加強(qiáng)財(cái)政部門(包括財(cái)政監(jiān)督部門)的內(nèi)部監(jiān)督的同時(shí),充分發(fā)揮全國人民代表大會(huì)及地方各級人民代表大會(huì)對財(cái)政的監(jiān)督作用,同時(shí)將群眾監(jiān)督、中介機(jī)構(gòu)監(jiān)督、金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督、社會(huì)輿論監(jiān)督等納入民主監(jiān)督體系。各監(jiān)督形式和監(jiān)督主體緊密配合、協(xié)調(diào)行動(dòng),建立高效、靈敏、廉潔的財(cái)政民主監(jiān)督體系。

        (二)加強(qiáng)財(cái)政民主監(jiān)督法制建設(shè)

        黨的十六屆四中全會(huì)提出,加強(qiáng)我黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政,不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。“依法執(zhí)政”反映在財(cái)政監(jiān)督領(lǐng)域中,即財(cái)政監(jiān)督相關(guān)法律制度的制定執(zhí)行。《財(cái)政監(jiān)督法》應(yīng)盡快編制出臺(tái),“有針對性的、系統(tǒng)的規(guī)定與財(cái)政監(jiān)督主體相關(guān)的若干內(nèi)容”;同時(shí),認(rèn)真研究各項(xiàng)政策法規(guī)之間的關(guān)系,理順法與法之間的不協(xié)調(diào),建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度,推進(jìn)財(cái)政監(jiān)督制度化、法律化,形成較為完善的財(cái)政監(jiān)督法規(guī)體系。對于財(cái)政監(jiān)督相關(guān)法律的制定許多學(xué)者進(jìn)行了研究,本文認(rèn)為,法律法規(guī)制定過程中,要尤其注重以下幾個(gè)問題:

        第一,從稅收法定和預(yù)算法定入手,杜絕各級財(cái)政部門自由裁量權(quán)的濫用。完善稅收立法,推行依法征稅,尤其在地方政府財(cái)政收不抵支、靠借債維持經(jīng)濟(jì)增長時(shí),政府對稅收征收及減免的自主裁量行為,應(yīng)通過立法予以禁止。預(yù)算法定主義,要求從預(yù)算編制到預(yù)算執(zhí)行,都制定與之配套的制度約束,明確責(zé)任歸屬、嚴(yán)格違規(guī)懲處,繼續(xù)將預(yù)算外超收收入納入預(yù)算管理,增強(qiáng)預(yù)算透明度,預(yù)算編制一經(jīng)人大審議通過即具有法律效力,杜絕各級政府大規(guī)模追加財(cái)力和預(yù)算指標(biāo)的做法。

        第二,加強(qiáng)人大的財(cái)政立法監(jiān)督職能,改變長期以來我國人大對財(cái)政預(yù)算的“虛審”現(xiàn)象,提高人大代表的自身素質(zhì)和對財(cái)政審議工作的重視程度,在完善人大和政府自身建設(shè)的同時(shí),加大群眾監(jiān)督等民主監(jiān)督力度,形成人大監(jiān)督的動(dòng)力支持和政府濫用職能的外在輿論壓力。

        第三,實(shí)施立法聽證,廣泛征集各階層、各行業(yè)、各地區(qū)群眾對財(cái)政監(jiān)督立法的意見建議。為群眾提供各種監(jiān)督平臺(tái),如制定財(cái)政監(jiān)督信息網(wǎng)絡(luò)、提高政府政務(wù)公開程度等。

        (三)廣泛應(yīng)用科技手段和方式方法,拓寬財(cái)政民主監(jiān)督渠道

        第一,建立財(cái)政監(jiān)督的數(shù)據(jù)庫,尤其針對近年來地方政府負(fù)債問題進(jìn)行監(jiān)管。對地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力、投融資平臺(tái)債務(wù)獲得及流向、游離于預(yù)算管理之外的資金進(jìn)行量化的數(shù)字管理,并進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析評級,形成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督。

        第二,在具體工作中,用科技手段制定標(biāo)準(zhǔn)工作程序,實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、程序化并且制約有效的工作運(yùn)行流程。如嚴(yán)格發(fā)票管理,確定預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)格式,規(guī)范審計(jì)和轉(zhuǎn)移支付實(shí)施,進(jìn)一步明確征稅及退稅步驟,尤其是對地方政府征稅退稅工作進(jìn)行監(jiān)管。

        (四)增強(qiáng)納稅人財(cái)政民主監(jiān)督意識(shí),形成財(cái)政民主監(jiān)督的納稅人訴求

        近年來,我國不斷深化個(gè)人所得稅改革,個(gè)人所得稅占稅收收入總額的比重由1980年的不足0.01%提高到2011年的6.7%;2010年,我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為10046元,是2000年的2.73倍 (國家統(tǒng)計(jì)局,2011)。隨著居民個(gè)人收入的增加,納稅人意識(shí)也逐漸覺醒,開始出現(xiàn)更多的民主訴求,財(cái)政方面的表現(xiàn)即是對民主財(cái)政制度建設(shè)的支持和推進(jìn)。中央政府在加強(qiáng)財(cái)政立法,尤其是財(cái)政監(jiān)督立法的同時(shí),地方政府也需關(guān)注自下而上的民主財(cái)政建設(shè),進(jìn)一步實(shí)施財(cái)政信息公開,提高預(yù)算透明度,滿足納稅人民主訴求的同時(shí),增強(qiáng)政府的公信度和政府執(zhí)政的合法性?!?/p>

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