■楊 碩

財(cái)政監(jiān)督作為財(cái)政的重要職能之一，是其他各項(xiàng)職能，如財(cái)政資源配置、收入分配、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等職能發(fā)揮作用的保障。近年來(lái)，民主在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重要性受到更大程度的重視，國(guó)內(nèi)外學(xué)者透過(guò)不同視角對(duì)財(cái)政監(jiān)督尤其是財(cái)政民主監(jiān)督進(jìn)行了研究，如政治、法律、會(huì)計(jì)、國(guó)家預(yù)算等。伴隨2012年我國(guó)積極財(cái)政政策的繼續(xù)實(shí)施，財(cái)政監(jiān)督對(duì)國(guó)家重大財(cái)政政策的保障作用繼續(xù)凸顯，財(cái)政民主監(jiān)督的重心將繼續(xù)向財(cái)政政策制定執(zhí)行監(jiān)督方向轉(zhuǎn)變，為我國(guó)轉(zhuǎn)型期財(cái)政平穩(wěn)高效運(yùn)行保駕護(hù)航。

一、財(cái)政民主監(jiān)督的內(nèi)涵與外延

所謂監(jiān)督，有監(jiān)察與督促兩層含義，即對(duì)現(xiàn)場(chǎng)或某一特定環(huán)節(jié)﹑過(guò)程進(jìn)行監(jiān)視﹑督促和管理﹐使其結(jié)果能達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)。監(jiān)督在經(jīng)濟(jì)財(cái)政領(lǐng)域的實(shí)施，可以概括為審查與稽核、督促和矯正、制裁與反映三個(gè)方面，也暗含了發(fā)現(xiàn)財(cái)政問(wèn)題、解決財(cái)政問(wèn)題的兩個(gè)步驟，最終服務(wù)于一個(gè)根本目標(biāo)，即提高財(cái)政資金運(yùn)行效率。財(cái)政監(jiān)督的產(chǎn)生發(fā)展是社會(huì)民主發(fā)展的結(jié)果和表現(xiàn)，它的出現(xiàn)推動(dòng)了社會(huì)民主改革的深入，民主的發(fā)展對(duì)財(cái)政監(jiān)督也具有反作用，促進(jìn)了財(cái)政監(jiān)督的改革和深化，二者的相互作用不斷推動(dòng)我國(guó)財(cái)政監(jiān)督事業(yè)的發(fā)展。

財(cái)政民主監(jiān)督，本文認(rèn)為可從兩個(gè)角度進(jìn)行內(nèi)涵分析：財(cái)政監(jiān)督體系分類(lèi)下的民主監(jiān)督形式和以民主為導(dǎo)向的完整財(cái)政監(jiān)督體系。前者是一種具體的財(cái)政監(jiān)督方式，是除國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政實(shí)施的監(jiān)督、財(cái)政部門(mén)自身的內(nèi)部監(jiān)督等行政監(jiān)督之外的民主監(jiān)督形式，廣義包括：群眾監(jiān)督、中介機(jī)構(gòu)監(jiān)督、銀行等金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督、社會(huì)輿論監(jiān)督等；后者的財(cái)政民主監(jiān)督則是一種與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)、我國(guó)迫切需要建立的現(xiàn)代化財(cái)政監(jiān)督模式，是一種財(cái)政監(jiān)督理念，它不僅應(yīng)用于前者提到的群眾監(jiān)督、中介監(jiān)督等民主監(jiān)督形式，更應(yīng)實(shí)施于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、財(cái)政部門(mén)內(nèi)部監(jiān)督的過(guò)程中，做到以民為本，為民理財(cái)，切實(shí)保護(hù)納稅人利益。本文所述的財(cái)政民主監(jiān)督遵從后一種角度的內(nèi)涵分析。

財(cái)政民主監(jiān)督的外延涉及多個(gè)領(lǐng)域，如與我國(guó)國(guó)情相適應(yīng)的人民民主專(zhuān)政制度、以民主為導(dǎo)向的公共財(cái)政領(lǐng)域、順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政監(jiān)督法制化建設(shè)等。縱觀近年來(lái)國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)財(cái)政監(jiān)督的定義描述，我國(guó)財(cái)政監(jiān)督在許多方面發(fā)生轉(zhuǎn)變。在監(jiān)督范圍和對(duì)象上，由微觀監(jiān)督向宏觀監(jiān)督轉(zhuǎn)變，從對(duì)企事業(yè)單位的財(cái)務(wù)檢查、對(duì)納稅人和財(cái)政資金接受者和使用者的監(jiān)督、對(duì)預(yù)算資金的監(jiān)督轉(zhuǎn)為對(duì)整個(gè)國(guó)家財(cái)政資金收支活動(dòng)、資金運(yùn)動(dòng)過(guò)程乃至財(cái)政政策制定執(zhí)行者的財(cái)政行為監(jiān)督；監(jiān)督目標(biāo)和理念上，由單純確保國(guó)家財(cái)政收支正常運(yùn)行、為國(guó)家經(jīng)濟(jì)服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)監(jiān)督手段間接約束政府行為、提高財(cái)政運(yùn)行效率、確保整個(gè)社會(huì)健康、穩(wěn)定發(fā)展；監(jiān)督方式方法上，由單純憑借國(guó)家政治權(quán)利強(qiáng)制約束轉(zhuǎn)變?yōu)榧訌?qiáng)財(cái)政監(jiān)督法制建設(shè)，建立完善財(cái)政監(jiān)督體制，為財(cái)政監(jiān)督奠定法制基礎(chǔ)。

二、關(guān)于財(cái)政民主監(jiān)督的文獻(xiàn)綜述

基于財(cái)政民主監(jiān)督的深刻內(nèi)涵和廣泛外延，對(duì)其進(jìn)行的研究也涉及多個(gè)領(lǐng)域，主要從以下幾個(gè)方面展開(kāi)：

（一）從堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民民主制度入手，分析財(cái)政民主監(jiān)督的理論基礎(chǔ)，提出構(gòu)建現(xiàn)代化財(cái)政監(jiān)督機(jī)制

姜維壯（2006）認(rèn)為，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨內(nèi)監(jiān)督，是我國(guó)財(cái)政監(jiān)督管理機(jī)制中的核心環(huán)節(jié)和統(tǒng)帥因素，而人民民主制度是財(cái)政監(jiān)督管理機(jī)制的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。以人民民主制度為基礎(chǔ)的財(cái)政監(jiān)督，將財(cái)政監(jiān)督的民主特征上升到了國(guó)家制度層面，從而在理論和制度支持上為我國(guó)的財(cái)政民主監(jiān)督做了合理闡述。加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督工作，是由我國(guó)當(dāng)前的財(cái)政形勢(shì)決定的，財(cái)政宏觀調(diào)控力度的弱化，國(guó)家收支分配的地區(qū)間、層級(jí)間不平衡，加之我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正面臨重要戰(zhàn)略機(jī)遇期等現(xiàn)狀，更加迫切的要求強(qiáng)化、完善財(cái)政監(jiān)督管理工作。為改變財(cái)政監(jiān)督工作現(xiàn)狀，應(yīng)從提高理論認(rèn)識(shí)水平和進(jìn)行符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的體制改革兩方面入手。理論認(rèn)識(shí)方面，姜維壯指出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展與國(guó)家和政府必要的監(jiān)督管理不僅不是對(duì)立的，而且是相互聯(lián)系并不可或缺的；體制改革方面，他在描述西方發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政監(jiān)督管理的方式方法基礎(chǔ)上提出將其借鑒應(yīng)用于我國(guó)財(cái)政監(jiān)督事業(yè)。

（二）從公共財(cái)政角度入手，認(rèn)為公共財(cái)政即為民主財(cái)政，分析公共財(cái)政體制下財(cái)政監(jiān)督體系建設(shè)的重點(diǎn)

公共財(cái)政的本質(zhì)是民主財(cái)政，民主財(cái)政在公共財(cái)政中的表現(xiàn)具體分為財(cái)政民主決策、財(cái)政分權(quán)、財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)、打破公營(yíng)部門(mén)壟斷。將財(cái)政監(jiān)督置于公共財(cái)政框架下，財(cái)政內(nèi)在公共性得以回歸，公共財(cái)政的民主特征覆蓋財(cái)政監(jiān)督體系。這就呼應(yīng)了上文財(cái)政民主監(jiān)督內(nèi)涵分析中提出的 “以民主為導(dǎo)向的完整的財(cái)政監(jiān)督體系”。馬驍（2009）將廣義上的財(cái)政監(jiān)督分為“財(cái)政監(jiān)督”和“監(jiān)督財(cái)政”兩個(gè)范疇，納稅人是財(cái)政民主監(jiān)督的邏輯起點(diǎn)和最終歸宿，認(rèn)為只有規(guī)范化、科學(xué)化的財(cái)政才經(jīng)得起納稅人的監(jiān)督，而實(shí)現(xiàn)財(cái)政規(guī)范化和科學(xué)化的有效手段之一即為強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督，所以得出公共財(cái)政體制下構(gòu)建完善財(cái)政監(jiān)督體系的重點(diǎn)是在強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督的基礎(chǔ)上有序推動(dòng)監(jiān)督財(cái)政，即在加強(qiáng)政府及財(cái)政部門(mén)內(nèi)部監(jiān)督基礎(chǔ)上，推動(dòng)納稅人對(duì)財(cái)政立法執(zhí)法、財(cái)政政策選擇落實(shí)、預(yù)算編制執(zhí)行的民主監(jiān)督。賈康（2008）認(rèn)為，公共財(cái)政下的財(cái)政監(jiān)督需要考慮績(jī)效導(dǎo)向，建立嚴(yán)密化、規(guī)范化與合理化的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，以人本主義、物質(zhì)利益的原則和實(shí)事求是的態(tài)度做好財(cái)政監(jiān)督工作。

（三）從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法制化角度入手，強(qiáng)調(diào)財(cái)政監(jiān)督應(yīng)有法可依，提出盡快建立一個(gè)相互匹配、上下統(tǒng)一的財(cái)政監(jiān)督法規(guī)體系

財(cái)政民主的實(shí)施，必須伴隨財(cái)政民主監(jiān)督的實(shí)施，現(xiàn)實(shí)中，由于信息不對(duì)稱(chēng)的廣泛存在和納稅人自身認(rèn)知約束，納稅人無(wú)法全面準(zhǔn)確掌握市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)信息，因而對(duì)政府實(shí)施的財(cái)政監(jiān)督具有局限性，此時(shí)，法律法規(guī)對(duì)財(cái)政的約束地位凸顯，用來(lái)彌補(bǔ)納稅人對(duì)財(cái)政監(jiān)督的缺陷，二者相輔相成，共同服務(wù)于實(shí)現(xiàn)財(cái)政民主監(jiān)督的目標(biāo)。

法國(guó)學(xué)者孟德斯鳩說(shuō)過(guò)：“一切權(quán)利不受約束必將走向腐敗”。其他學(xué)者還指出，財(cái)政制度變遷就是從專(zhuān)制、人治財(cái)政走向民主、法治財(cái)政的過(guò)程?？荑F軍（2010）認(rèn)為，法制化是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本特征，各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都應(yīng)在法制化軌道上運(yùn)行。處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的我國(guó)，雖然在財(cái)政監(jiān)督的法制建設(shè)上取得了一定進(jìn)展，初步形成了一個(gè)比較完善的財(cái)政監(jiān)督法律框架，但是財(cái)政監(jiān)督的立法方面與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求仍不相適應(yīng)。由于現(xiàn)有法律法規(guī)的缺位，軟化了我國(guó)財(cái)政監(jiān)督在實(shí)踐中貫徹執(zhí)行的剛性約束，人治多于法治，強(qiáng)制治理多于民主治理，造成財(cái)政違規(guī)、滋生腐敗甚至經(jīng)濟(jì)犯罪。因此，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督法制建設(shè)，建立一個(gè)相互匹配、上下統(tǒng)一的財(cái)政監(jiān)督法規(guī)體系，是當(dāng)前財(cái)政監(jiān)督工作的重中之重。

上述對(duì)財(cái)政監(jiān)督的各項(xiàng)研究，從不同角度出發(fā)，直接或間接地對(duì)財(cái)政民主監(jiān)督提出觀點(diǎn)并進(jìn)行論證，本文認(rèn)為，這些研究的共同之處在于，都認(rèn)為在我國(guó)財(cái)政監(jiān)督建設(shè)中，應(yīng)十分注重和強(qiáng)調(diào)“民主”二字。因此，加強(qiáng)財(cái)政民主監(jiān)督，是我國(guó)財(cái)政監(jiān)督工作的重要方面。

三、關(guān)于財(cái)政民主監(jiān)督的實(shí)施路徑思考

（一）完善財(cái)政民主監(jiān)督機(jī)制，構(gòu)建財(cái)政民主監(jiān)督體系

自1994年我國(guó)設(shè)置財(cái)政監(jiān)督司以來(lái)，財(cái)政部在各地設(shè)立財(cái)政專(zhuān)員辦公室，各級(jí)地方也都已基本設(shè)立財(cái)政監(jiān)督部門(mén)，財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)在我國(guó)已經(jīng)初步建立。財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)立只是財(cái)政監(jiān)督體系建設(shè)的組成部分，不應(yīng)將財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)立等同于財(cái)政監(jiān)督機(jī)制和體系的設(shè)立。廣義的財(cái)政監(jiān)督定義要求我們構(gòu)建更具普遍性、嚴(yán)密性、實(shí)效性、權(quán)威性的財(cái)政監(jiān)督體系，充分發(fā)揮民主對(duì)財(cái)政監(jiān)督的反作用，在加強(qiáng)財(cái)政部門(mén)（包括財(cái)政監(jiān)督部門(mén)）的內(nèi)部監(jiān)督的同時(shí)，充分發(fā)揮全國(guó)人民代表大會(huì)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)財(cái)政的監(jiān)督作用，同時(shí)將群眾監(jiān)督、中介機(jī)構(gòu)監(jiān)督、金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督、社會(huì)輿論監(jiān)督等納入民主監(jiān)督體系。各監(jiān)督形式和監(jiān)督主體緊密配合、協(xié)調(diào)行動(dòng)，建立高效、靈敏、廉潔的財(cái)政民主監(jiān)督體系。

（二）加強(qiáng)財(cái)政民主監(jiān)督法制建設(shè)

黨的十六屆四中全會(huì)提出，加強(qiáng)我黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式?！耙婪▓?zhí)政”反映在財(cái)政監(jiān)督領(lǐng)域中，即財(cái)政監(jiān)督相關(guān)法律制度的制定執(zhí)行?！敦?cái)政監(jiān)督法》應(yīng)盡快編制出臺(tái)，“有針對(duì)性的、系統(tǒng)的規(guī)定與財(cái)政監(jiān)督主體相關(guān)的若干內(nèi)容”；同時(shí)，認(rèn)真研究各項(xiàng)政策法規(guī)之間的關(guān)系，理順?lè)ㄅc法之間的不協(xié)調(diào)，建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，推進(jìn)財(cái)政監(jiān)督制度化、法律化，形成較為完善的財(cái)政監(jiān)督法規(guī)體系。對(duì)于財(cái)政監(jiān)督相關(guān)法律的制定許多學(xué)者進(jìn)行了研究，本文認(rèn)為，法律法規(guī)制定過(guò)程中，要尤其注重以下幾個(gè)問(wèn)題：

第一，從稅收法定和預(yù)算法定入手，杜絕各級(jí)財(cái)政部門(mén)自由裁量權(quán)的濫用。完善稅收立法，推行依法征稅，尤其在地方政府財(cái)政收不抵支、靠借債維持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)時(shí)，政府對(duì)稅收征收及減免的自主裁量行為，應(yīng)通過(guò)立法予以禁止。預(yù)算法定主義，要求從預(yù)算編制到預(yù)算執(zhí)行，都制定與之配套的制度約束，明確責(zé)任歸屬、嚴(yán)格違規(guī)懲處，繼續(xù)將預(yù)算外超收收入納入預(yù)算管理，增強(qiáng)預(yù)算透明度，預(yù)算編制一經(jīng)人大審議通過(guò)即具有法律效力，杜絕各級(jí)政府大規(guī)模追加財(cái)力和預(yù)算指標(biāo)的做法。

第二，加強(qiáng)人大的財(cái)政立法監(jiān)督職能，改變長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)人大對(duì)財(cái)政預(yù)算的“虛審”現(xiàn)象，提高人大代表的自身素質(zhì)和對(duì)財(cái)政審議工作的重視程度，在完善人大和政府自身建設(shè)的同時(shí)，加大群眾監(jiān)督等民主監(jiān)督力度，形成人大監(jiān)督的動(dòng)力支持和政府濫用職能的外在輿論壓力。

第三，實(shí)施立法聽(tīng)證，廣泛征集各階層、各行業(yè)、各地區(qū)群眾對(duì)財(cái)政監(jiān)督立法的意見(jiàn)建議。為群眾提供各種監(jiān)督平臺(tái)，如制定財(cái)政監(jiān)督信息網(wǎng)絡(luò)、提高政府政務(wù)公開(kāi)程度等。

（三）廣泛應(yīng)用科技手段和方式方法，拓寬財(cái)政民主監(jiān)督渠道

第一，建立財(cái)政監(jiān)督的數(shù)據(jù)庫(kù)，尤其針對(duì)近年來(lái)地方政府負(fù)債問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)管。對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力、投融資平臺(tái)債務(wù)獲得及流向、游離于預(yù)算管理之外的資金進(jìn)行量化的數(shù)字管理，并進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析評(píng)級(jí)，形成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督。

第二，在具體工作中，用科技手段制定標(biāo)準(zhǔn)工作程序，實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、程序化并且制約有效的工作運(yùn)行流程。如嚴(yán)格發(fā)票管理，確定預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)格式，規(guī)范審計(jì)和轉(zhuǎn)移支付實(shí)施，進(jìn)一步明確征稅及退稅步驟，尤其是對(duì)地方政府征稅退稅工作進(jìn)行監(jiān)管。

（四）增強(qiáng)納稅人財(cái)政民主監(jiān)督意識(shí)，形成財(cái)政民主監(jiān)督的納稅人訴求

近年來(lái)，我國(guó)不斷深化個(gè)人所得稅改革，個(gè)人所得稅占稅收收入總額的比重由1980年的不足0.01%提高到2011年的6.7%；2010年，我國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為10046元，是2000年的2.73倍 （國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2011）。隨著居民個(gè)人收入的增加，納稅人意識(shí)也逐漸覺(jué)醒，開(kāi)始出現(xiàn)更多的民主訴求，財(cái)政方面的表現(xiàn)即是對(duì)民主財(cái)政制度建設(shè)的支持和推進(jìn)。中央政府在加強(qiáng)財(cái)政立法，尤其是財(cái)政監(jiān)督立法的同時(shí)，地方政府也需關(guān)注自下而上的民主財(cái)政建設(shè)，進(jìn)一步實(shí)施財(cái)政信息公開(kāi)，提高預(yù)算透明度，滿(mǎn)足納稅人民主訴求的同時(shí)，增強(qiáng)政府的公信度和政府執(zhí)政的合法性?！?/p>