王向成

(山東財(cái)經(jīng)大學(xué) 學(xué)報(bào)編輯部，山東 濟(jì)南 250014)

一、公共品成本基本理論述評(píng)

公共品(public goods①)免費(fèi)使用帶來的便利與公眾稅收負(fù)性支出之間形成的對(duì)比，是考慮公共品成本問題的主要原因。公共品的免費(fèi)使用并不能說明公共品的生產(chǎn)、公共設(shè)施的建設(shè)沒有成本。稅收產(chǎn)生之初，就是以公共品的提供為目的，公共品的實(shí)質(zhì)就是以稅收為價(jià)格而采購的集體用品。公共品成本問題的意義在于闡明公共品定價(jià)與稅收水平的關(guān)系、稅收負(fù)擔(dān)程度與國(guó)民分配符合資源優(yōu)化原則的程度以及公共品成本的均衡狀態(tài)。

1、公共品成本的非市場(chǎng)性質(zhì)

公共品成本與普通貨物成本的不同之處就在于其不是由市場(chǎng)決定的，而是通過采購成本和對(duì)比關(guān)系決定。

(1) 稅收成本論

公共品成本論研究的第一個(gè)發(fā)現(xiàn)為公共品與社會(huì)公眾的稅收負(fù)擔(dān)的聯(lián)系。由支出項(xiàng)目獲得的效用，可以抵減納稅人由于交稅所遭受的損失;公共品的免費(fèi)性，導(dǎo)致公共品無法通過市場(chǎng)提供，每個(gè)消費(fèi)者都被要求按照其從公共品的消費(fèi)中獲得的邊際效益支付稅收價(jià)格;國(guó)家提供公共服務(wù)給個(gè)人帶來的正邊際效用，應(yīng)當(dāng)?shù)扔趥€(gè)人因納稅而損失的負(fù)邊際效用;公共品不僅有成本而且有價(jià)格，對(duì)公共品成本的分擔(dān)所達(dá)到的均衡價(jià)格，即納稅份額 (張馨，2000)［1］。所以，公共品的成本與稅收具有相等的價(jià)值。

(2) 等價(jià)成本論

詹姆斯·M·布坎南(1992)［2］在肯定了稅收是政府為其利益而供給的物品和勞務(wù)的“價(jià)格”、“成本”的同時(shí)，提出了公共品的真實(shí)成本應(yīng)當(dāng)以普通貨物成本為參照標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)橛靡陨a(chǎn)公共品的資源是從其它潛在利用者中抽取出來的，這些資源的機(jī)會(huì)成本，即為所供給的公共物品或勞務(wù)的實(shí)際成本。布坎南對(duì)公共品成本的估價(jià)就是生產(chǎn)公共品的資源用來生產(chǎn)其它產(chǎn)品所可能形成的價(jià)值等價(jià)，簡(jiǎn)單而言，公共品與普通貨物的價(jià)值成本應(yīng)當(dāng)互為等值。

2、特殊成本現(xiàn)象

由于公共品成本不是由市場(chǎng)直接決定，而是通過類似產(chǎn)品估價(jià)產(chǎn)生，因此成本的確定具有特殊性，實(shí)際上公共品與普通貨物的價(jià)值經(jīng)常出現(xiàn)不相等值現(xiàn)象。

(1) 財(cái)政幻覺

對(duì)于公共品成本模糊的問題，布坎南推廣了意大利帕維安尼(1897)的財(cái)政幻覺論。財(cái)政幻覺具有使納稅人認(rèn)為他們所要交納的稅收低于其實(shí)際應(yīng)該支付價(jià)格的效應(yīng)，又能使受益者認(rèn)為向其提供的公共物品和勞務(wù)的價(jià)值高于實(shí)際上應(yīng)該擁有的價(jià)值。通過這一途徑，納稅者將要承擔(dān)的成本，要比其原先預(yù)測(cè)的高。一旦某個(gè)公共項(xiàng)目開始啟動(dòng)，政府部門就會(huì)向納稅者提出傳統(tǒng)的“陷阱成本”觀點(diǎn)以維持項(xiàng)目的順利開展。模糊公共品和勞務(wù)的實(shí)際成本并不是制造財(cái)政幻覺的唯一手段，但也許是最重要的手段。布坎南強(qiáng)調(diào)，在公共支出領(lǐng)域，政府有向公眾隱瞞預(yù)算項(xiàng)目及真實(shí)性質(zhì)的傾向［2］。

(2) 重復(fù)成本

阿耶·L·希爾曼(2006)［3］提出，既然公共品上的相同支出可以為所有使用者提供利益，那么復(fù)制純粹公共品便是一種浪費(fèi)，因?yàn)椤巴粋€(gè)位置的兩個(gè)燈塔是無效率的”。事實(shí)上，重復(fù)設(shè)置公共設(shè)施與重復(fù)提供公共品、重疊設(shè)置公共服務(wù)機(jī)構(gòu)一樣，是政府過分?jǐn)U大公共服務(wù)功能而出現(xiàn)的浪費(fèi)現(xiàn)象，結(jié)果必然增加公共品成本。公共品的生產(chǎn)和提供以政府壟斷方式進(jìn)行，這種特殊的非市場(chǎng)和非競(jìng)爭(zhēng)的提供機(jī)制導(dǎo)致公共物品缺乏成本約束，致使公共品存在設(shè)置不合理、效率低下以及成本高的現(xiàn)象(卓越，2011)［4］。

3、公共品成本與分配的關(guān)系

雖然公共品可以增進(jìn)社會(huì)公眾的福利，但其帶來的成本問題卻對(duì)社會(huì)其它產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供存在不利影響，這一點(diǎn)也是公共品成本問題研究的意義所在。

(1) 個(gè)人分配

布坎南指出，公共品成本是國(guó)民個(gè)人收入以稅收方式做出的支出活動(dòng)，是一種類似于購買私人物品的行為。以稅收收入作為這一支出的經(jīng)費(fèi)，是為了確保公共部門的“購買”得到資金［2］。也就是說，對(duì)公共品的稅收付費(fèi)是個(gè)人收入中具有數(shù)量排擠性的項(xiàng)目。

(2) 勞動(dòng)分配

馬斯格雷夫認(rèn)為，社會(huì)產(chǎn)品的支出份額增加，并用提高所得稅的辦法為其籌措資金，意味著要降低凈工資率。增加公共服務(wù)水平會(huì)損害工作努力的收入效應(yīng)。如果政府提供產(chǎn)品的成本超過非勞動(dòng)要素的邊際生產(chǎn)率收益，那么工資支出就會(huì)少于競(jìng)爭(zhēng)要素市場(chǎng)上本該歸屬于勞動(dòng)的份額［5］。

(3) 資本分配

為增進(jìn)公眾利益而增加的稅收及其政策的變化與企業(yè)的投資行為具有負(fù)相關(guān)性，隨著稅收的增加投資傾向于下降(馬拴友，2003)［6］。因此，稅收增加會(huì)導(dǎo)致資本收益率的下降，資本報(bào)酬率的降低使得資本風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)增加。

二、公共品成本分配的均衡關(guān)系分析

由于稅收作為公共品成本實(shí)質(zhì)上屬于國(guó)民收入的負(fù)性支出，與國(guó)民分配關(guān)系的其它組成部分會(huì)產(chǎn)生排斥性負(fù)面作用。因此，公共品支出應(yīng)當(dāng)控制在一定的范圍之內(nèi)，才不會(huì)因公共品增加導(dǎo)致其它產(chǎn)品減少，損害社會(huì)各類物質(zhì)產(chǎn)品的總體平衡關(guān)系。但是，由于公共品的設(shè)置和提供是以政府壟斷的方式進(jìn)行，故而經(jīng)常存在超過需求的過大供給，致使公共品成本過大，從而與普通品的構(gòu)成關(guān)系失去均衡。公共品與普通品的設(shè)置是否均衡的衡量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)關(guān)注如下三個(gè)方面:

1、需求關(guān)系

弗蘭克(2006)［7］的需求層次論將需求分為基本需要和發(fā)展需要，基本需要是應(yīng)當(dāng)首先滿足的生存需要，在基本需要滿足之后才能考慮滿足發(fā)展需要。私人物品系指食物、衣物、住所和衛(wèi)生等基本生存需要，公共品是指道路、環(huán)境、安全和文化娛樂等屬于發(fā)展方面的需要，應(yīng)當(dāng)先提供私人物品以滿足基本生存需要，然后再考慮提供公共品以滿足發(fā)展需要。因此，公共品的規(guī)模不應(yīng)當(dāng)超過普通品的規(guī)模。

2、配置關(guān)系

帕累托最優(yōu)準(zhǔn)則是指任何經(jīng)濟(jì)活動(dòng)只有至少增進(jìn)了一部分社會(huì)成員的福利，又不損及任何其他社會(huì)成員的利益才是有效率的。事實(shí)上，對(duì)任何一個(gè)政府項(xiàng)目來說，成本總是客觀存在的，政府支出項(xiàng)目的實(shí)施必然會(huì)損及某些社會(huì)成員的利益(胡慶康，2001)［8］。因此，這種為公共利益而對(duì)其他成員產(chǎn)生的損害應(yīng)當(dāng)控制在一定程度以內(nèi)，對(duì)生產(chǎn)公共品所需資源及其成本應(yīng)當(dāng)在不對(duì)社會(huì)成員的利益分配產(chǎn)生排擠效應(yīng)的前提下進(jìn)行設(shè)置，不應(yīng)當(dāng)由于公共品的資源需要而損及社會(huì)成員的基本利益需要。

3、增長(zhǎng)關(guān)系

稅收會(huì)降低投資的資本收益率，減少資本再投入的增長(zhǎng)，進(jìn)而產(chǎn)生相對(duì)不同的稅率環(huán)境而造成資本投入流失，致使整個(gè)經(jīng)濟(jì)因投入不足而增長(zhǎng)變慢。著名的“拉弗曲線”表明，高稅率不一定取得高稅收，過高的稅率反而會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)(高凌江，2011)［9］，公共品投入增加的結(jié)果是基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)投入的不足，結(jié)構(gòu)性的失衡造成經(jīng)濟(jì)總量的衰退，反過來造成稅收的減少。

三、公共品成本分配關(guān)系的實(shí)證分析

為實(shí)現(xiàn)國(guó)民分配要素的均衡關(guān)系，公共品成本可以從國(guó)民生產(chǎn)總值、財(cái)政收入、實(shí)體利潤(rùn)和勞動(dòng)力工資收入4 個(gè)因素加以分析。

1、數(shù)據(jù)匯總

表1 是對(duì)我國(guó)1996－2009 年4 個(gè)要素總量的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的匯總。為了更清楚地列示這4 個(gè)要素的分配關(guān)系，以1995 年為基年對(duì)其各自的增長(zhǎng)速度進(jìn)行計(jì)算，結(jié)果如表2 所示，并形成圖1。

表1 1996－2009 年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)、財(cái)政收入、規(guī)模企業(yè)總利潤(rùn)和城鎮(zhèn)職工總工資匯總表(單位: 億元)

表2 1995－2009 國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)、財(cái)政收入、規(guī)模企業(yè)總利潤(rùn)和城鎮(zhèn)職工總工資增長(zhǎng)速度匯總表(單位:%)

2、數(shù)據(jù)分析

從表1、表2 和圖1 可以看出，1996 年至2009 年經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果是:規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)增長(zhǎng)最快，達(dá)2012.75%;其次是國(guó)家財(cái)政收入，增長(zhǎng)達(dá)997.66%;第3 位增長(zhǎng)較快的為國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)，達(dá)474.25%;第4 位增長(zhǎng)較快是城鎮(zhèn)職工總工資，達(dá)388%。

圖1 1995－2009 國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)、財(cái)政收入、規(guī)模企業(yè)總利潤(rùn)和城鎮(zhèn)職工總工資增長(zhǎng)速度對(duì)比

(1) 財(cái)政收入增速高于GDP 增速

1995－2009 年經(jīng)濟(jì)總量GDP 僅為4.74 倍增速的情形下，政府財(cái)政收入增速高達(dá)9.9766倍，是經(jīng)濟(jì)增速的2.1 倍，大大超過國(guó)民經(jīng)濟(jì)收入的增長(zhǎng)效率。

(2) 工資收入增速最慢

比較4 項(xiàng)要素的增長(zhǎng)速度，職工工資增長(zhǎng)最為緩慢。企業(yè)利潤(rùn)和財(cái)政收入增速都大于GDP 和職工工資的增速，而職工工資的增速處在最低水平，僅為3.88 倍，只相當(dāng)于財(cái)政收入增速的38.91%、企業(yè)利潤(rùn)增速的19.28%。

(3) 財(cái)政收入絕對(duì)值高于企業(yè)利潤(rùn)

雖然企業(yè)利潤(rùn)增速高于財(cái)政收入，但是企業(yè)利潤(rùn)的絕對(duì)值卻一直低于財(cái)政收入水平，1995－2009 年財(cái)政收入一直處于企業(yè)利潤(rùn)2 倍甚至更高的水平，如表3 所示。

表3 1995 ～2009 財(cái)政收入與規(guī)模企業(yè)總利潤(rùn)比值

可見，1995－2009 年國(guó)民分配當(dāng)中，政府以提供公共品為目的而取得的財(cái)政收入明顯處于最為強(qiáng)勢(shì)的狀態(tài)，而職工工資和企業(yè)純收入明顯處于弱勢(shì)狀態(tài)，尤其是職工工資收入處于最為緩慢的增長(zhǎng)狀態(tài)。根據(jù)勞動(dòng)要素在經(jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)中起到的作用，工資的增速至少不應(yīng)當(dāng)?shù)陀贕DP 或財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度，其增速過慢顯然是受到了擠壓的結(jié)果，這種分配關(guān)系不符合在獲取公共利益的同時(shí)不應(yīng)當(dāng)損及私人利益的帕累托最優(yōu)配置準(zhǔn)則。

四、公共品成本構(gòu)成要素實(shí)證分析

公共品成本表現(xiàn)為采購價(jià)格的同時(shí)，其作為物質(zhì)產(chǎn)品成本還可以分為物質(zhì)構(gòu)成和勞動(dòng)要素構(gòu)成。如同公共品定價(jià)具有壟斷性一樣，勞動(dòng)成本的構(gòu)成也具有壟斷性質(zhì)。

1、數(shù)據(jù)匯總

對(duì)于事業(yè)機(jī)關(guān)單位用工數(shù)量是否存在過多的現(xiàn)象，采用1991－2008 年事業(yè)機(jī)關(guān)單位與企業(yè)用工總量對(duì)比的方法，得出具體數(shù)據(jù)如表4和圖2 所示。

表4 1991－2008 年中國(guó)企業(yè)和事業(yè)機(jī)關(guān)單位就業(yè)人員比率(單位: 萬人)

圖2 1991 ～2008 年中國(guó)企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員比率

從表1 絕對(duì)值來看，1991－2008 年間企業(yè)從業(yè)人員凈減少2724.1 萬人，下降25.12%，年均減少151.3 萬人;事業(yè)機(jī)關(guān)單位凈增加857.2 萬人，增加26.67%，年均增加47.62 萬人。圖2 是表1 數(shù)據(jù)的線性顯示，可以看出自1991 年以來，事業(yè)機(jī)關(guān)單位人員與企業(yè)就業(yè)人員數(shù)量的比值明顯上升，從1991 年的29.64%上升到2000 年的49.95%，比率上升50%，而在2000－2008 年間事業(yè)機(jī)關(guān)單位人員與企業(yè)就業(yè)人員數(shù)量的比值一直維持1∶ 2 的比率水平。也就是說，在最近10 年間里每1 個(gè)事業(yè)機(jī)關(guān)人員對(duì)應(yīng)2 個(gè)企業(yè)職工人員。從總量來看，根據(jù)表4 數(shù)據(jù)推算，機(jī)關(guān)事業(yè)人員所占就業(yè)總?cè)丝诘姆蓊~，從1991 年的22.86%上升到2008 年的33.4%，年均上升0.59%。

2、數(shù)據(jù)分析

將企業(yè)用工數(shù)量作為政府部門用工數(shù)量的參照標(biāo)準(zhǔn)，是因?yàn)樯a(chǎn)普通品的部門與提供公共品的部門應(yīng)當(dāng)具有相同的生產(chǎn)環(huán)境，其勞動(dòng)力應(yīng)當(dāng)具有相同的勞動(dòng)生產(chǎn)率。在勞動(dòng)生產(chǎn)率相同的前提下，生產(chǎn)同樣數(shù)量的產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)采用同樣數(shù)量的勞動(dòng)力用工，或者說此項(xiàng)前提的假設(shè)是公共品與普通品的生產(chǎn)效率相等。由于近30 年來我國(guó)在基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)層面推行市場(chǎng)機(jī)制，勞動(dòng)力在普通品的生產(chǎn)方面已經(jīng)實(shí)行按照供求關(guān)系配置的市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，因此，普通品的勞動(dòng)力成本屬于競(jìng)爭(zhēng)性標(biāo)準(zhǔn)成本。

既然假設(shè)公共部門應(yīng)當(dāng)與普通部門具有相同的勞動(dòng)生產(chǎn)效率，那么在沒有公共品生產(chǎn)大量增加的情況下，公共部門用工數(shù)量的大量增加就屬于非正?，F(xiàn)象。政府機(jī)關(guān)與事業(yè)單位人員的共同之處是從經(jīng)費(fèi)當(dāng)中支付基本工資，屬于稅收負(fù)擔(dān)范圍，是典型的財(cái)政供養(yǎng)人口，而企業(yè)人員則是產(chǎn)生稅收的勞動(dòng)力。機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)人員1∶ 2 的比例說明，每2 個(gè)勞動(dòng)力就要為1 個(gè)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員提供工資，表明公共品生產(chǎn)的勞動(dòng)力成本明顯大于企業(yè)勞動(dòng)力成本。勞動(dòng)力成本的加大，抬高了公共品成本價(jià)格，進(jìn)而提高整個(gè)公共品的采購價(jià)格，使得公共品的成本高于普通品的成本。

五、公共品成本均衡化的政策建議

公共品成本的基本理論說明，無論提供何種公共品，其成本只能來自稅收。公共品的增多及其成本的增加，帶來的是稅收的增長(zhǎng)。因而，對(duì)于公共品政策的制定，主要涉及稅收增加所帶來的負(fù)效應(yīng)與公共品便利所帶來的正效應(yīng)之間的均衡問題。

1、公共品定義不宜過寬

應(yīng)當(dāng)注意到的是，薩謬爾森開創(chuàng)的準(zhǔn)公共品邊際非排他性理論(1954)與凱恩斯國(guó)家干預(yù)主義存在一定程度上的不謀而合［1］。因此，公共品的大力推出就成為通過政府投資來挽救經(jīng)濟(jì)衰退的救市良方。但是，公共品使用過程中出現(xiàn)的“搭便車”現(xiàn)象，使得對(duì)公共品的定義進(jìn)行限定顯得非常必要。標(biāo)準(zhǔn)公共品(純公共品)，不會(huì)因使用者數(shù)量的增加而產(chǎn)生擁堵現(xiàn)象，而現(xiàn)實(shí)當(dāng)中這種不因“搭便車”而產(chǎn)生擁堵的純公共品極為少見，大多數(shù)公共品是擁堵型公共品，即隨著使用者數(shù)量的增加公共品的擁堵成本也在增加［4］。要解決擁堵問題，就必須增加公共品的提供數(shù)量，這又是以增加稅收為前提的。稅收的增加與刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的最初目的背道而馳，故而政府投資救市和大量提供公共品的政策最終都受到了置疑。因此，我國(guó)制定公共品提供政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)吸取西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，不宜將公共品進(jìn)行過于寬泛的界定，而是要在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府承擔(dān)能力有一定寬余的前提下適當(dāng)提供公共品，避免過多增加公共品而給整個(gè)經(jīng)濟(jì)造成負(fù)擔(dān)。

2、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)需要減少人頭數(shù)量

公共機(jī)構(gòu)過多及其使用勞動(dòng)力過多是造成公共品成本過高的一個(gè)重要因素。對(duì)于公共機(jī)構(gòu)人員是否過多應(yīng)當(dāng)形成科學(xué)合理的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。

(1) 將稅收人口與財(cái)政供養(yǎng)人口相對(duì)比

目前較為常見的評(píng)估政府機(jī)構(gòu)是否存在勞動(dòng)力過多的方法，是將政府機(jī)構(gòu)人員數(shù)量與全國(guó)人口數(shù)量進(jìn)行對(duì)比(任玉嶺，2005)［10］。但這種方法仍存在不合理之處，主要體現(xiàn)在:一方面，為政府人員工資提供稅收的并非一國(guó)全體人數(shù)，只有就業(yè)人口才有可能提供稅收，而全國(guó)總?cè)丝跀?shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于就業(yè)人口數(shù)量。另一方面，只有能夠提供稅收的行業(yè)人員才應(yīng)納入統(tǒng)計(jì)人口，一部分不能提供稅收的行業(yè)，雖然有就業(yè)人數(shù)，但不是稅收人口。以農(nóng)業(yè)來論，自從我國(guó)取消了農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)業(yè)就成為了基本無稅收的行業(yè)。我國(guó)農(nóng)業(yè)人口大約有8 億之多，占總?cè)丝诘?4.32%［11］，但該行業(yè)沒有實(shí)現(xiàn)稅收貢獻(xiàn)，是與公共品成本無關(guān)系的統(tǒng)計(jì)人口。

(2) 財(cái)政供養(yǎng)人口數(shù)量控制

如表4 所示，1991－2008 年事業(yè)機(jī)關(guān)單位人員與企業(yè)人員比例從3∶1 上升至2∶1，事業(yè)機(jī)關(guān)單位人員占就業(yè)總?cè)丝诘谋壤龔?2.86%上升為33.4%。從發(fā)達(dá)國(guó)家的情形來看，1951－1981 年之間，美國(guó)公共部門就業(yè)人員與從業(yè)人員的比例一直維持在17%－18.3%之間(趙志耘，2003)［12］，不僅低于我國(guó)1991 年22.86%的低水平時(shí)期，而且長(zhǎng)期穩(wěn)定，幾乎沒有變化。這說明我國(guó)政府機(jī)構(gòu)人員數(shù)量的增加并非完全必要。從總體上看，在企業(yè)“減員增效”的同時(shí)，公共部門卻出現(xiàn)了“增員減效”的顛倒現(xiàn)象，公共部門的成本增加和效率下降與企業(yè)部門用人的激烈競(jìng)爭(zhēng)形成鮮明反差。由于我國(guó)公共品的供給規(guī)模低于發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)人員占就業(yè)總?cè)藬?shù)的比例應(yīng)當(dāng)控制在20% (1/5)以下，才是合理的數(shù)量規(guī)模。

(3) 控制政府機(jī)構(gòu)人員過多

從歷次控制事業(yè)機(jī)關(guān)單位人員過快增長(zhǎng)的經(jīng)驗(yàn)來看，政府機(jī)構(gòu)編制的約束過于軟化是其主要原因。因此，應(yīng)當(dāng)盡快制定《國(guó)家機(jī)構(gòu)編制法》，從機(jī)構(gòu)設(shè)置和職位人員數(shù)量?jī)蓚€(gè)方面采取硬約束的方法控制政府機(jī)構(gòu)的勞動(dòng)力人數(shù)。一方面，把計(jì)劃體制下不應(yīng)劃為事業(yè)單位的行業(yè)，改為市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作。目前仍然屬于國(guó)有事業(yè)單位的行業(yè)，主要集中在文化、教育、衛(wèi)生、科學(xué)和公共服務(wù)等領(lǐng)域。事實(shí)上，這些部門提供的服務(wù)大部分不屬于公共品范圍，但由于機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，使其在政府壟斷體制下耗費(fèi)了大量的稅收資源，均攤了公共品成本。高等教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化享受、科學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)讓和公共服務(wù)本身不具備非排他性共同消費(fèi)的特點(diǎn)，其服務(wù)功能的擁擠性和排他性特征顯著，應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)機(jī)制設(shè)立服務(wù)機(jī)構(gòu)，這樣既可以節(jié)約政府成本，還可擴(kuò)大稅收來源。另一方面，用法律形式約束機(jī)構(gòu)人員數(shù)量。公共部門職位和人員數(shù)量的增減由政府部門自行決定，這是導(dǎo)致政府部門人員過多的又一個(gè)重要原因。缺乏約束的結(jié)果是公共部門就職人數(shù)呈剛性增加，從而出現(xiàn)閑置勞動(dòng)力空耗稅收資源的不良現(xiàn)象，不利于公共資源的節(jié)約和政府成本的減少。因此，對(duì)于政府部門人員數(shù)量不僅應(yīng)該有嚴(yán)格的法律政策規(guī)定，而且其增減變動(dòng)也應(yīng)設(shè)置相應(yīng)法律程序予以約束，從而有效實(shí)現(xiàn)對(duì)政府機(jī)構(gòu)人員數(shù)量的硬約束。

3、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)優(yōu)先于政府公共品收入

公共品成本理論揭示了公共品增加存在一定的負(fù)面界限:公共品的提供處于一定規(guī)模之內(nèi)，有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)資源使用效率的提高，但當(dāng)公共品規(guī)模超過一定的界限，出現(xiàn)規(guī)模過大之時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致成本增加，進(jìn)而致使公共品成本最終承擔(dān)者——納稅人稅負(fù)的加大，對(duì)個(gè)人收入和社會(huì)投資產(chǎn)生擠出效應(yīng)，從而抑制社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速持續(xù)發(fā)展。

如表1 所示，1996－2009 年間政府財(cái)政收入增速是國(guó)民生產(chǎn)總值增速的2.1 倍。政府收入的增長(zhǎng)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)能否處于正相關(guān)關(guān)系，快速增長(zhǎng)的政府收入能否給整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)帶來正面效應(yīng)，成為政府收入所占國(guó)民經(jīng)濟(jì)份額是否合理的關(guān)鍵。佩登(1991)檢驗(yàn)了美國(guó)1929 ～1986 年宏觀生產(chǎn)率與稅收的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)政府支出占GDP 的比重在達(dá)到17%之前時(shí)上升，能夠提升美國(guó)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)績(jī)效，但超過17%時(shí)將會(huì)降低生產(chǎn)率增速。普洛瑟(1992)比較了24 個(gè)OECD 國(guó)家1960－1989 年人均真實(shí)增長(zhǎng)率，測(cè)算出稅收收入與GDP 二者的相關(guān)系數(shù)為－0.52，提高平均稅率0.05 個(gè)百分點(diǎn)會(huì)使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率降低0.4 個(gè)百分點(diǎn)?？梢姡杖肱c國(guó)民經(jīng)濟(jì)并不總是成正相關(guān)關(guān)系，在政府收入達(dá)到一定水平以上后，政府收入與國(guó)民經(jīng)濟(jì)將轉(zhuǎn)化成為負(fù)相關(guān)關(guān)系。

表5 1995 ～2009 我國(guó)財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的比重 (單位:%)

表5 顯示了我國(guó)財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，自2005 年起該比重就一直位于17%以上，超過了佩登提出的政府份額與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的正相關(guān)界限。而且，這個(gè)數(shù)據(jù)是以政府預(yù)算內(nèi)收入為依據(jù)的，若考慮政府沒有編入預(yù)算的龐大預(yù)算外收入，政府收入占GDP 的比重要更高。因此，目前我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)減少財(cái)政收入占國(guó)民經(jīng)濟(jì)的份額，縮小公共品的供給，降低公共品成本，最大限度地發(fā)揮公共品供給的正面效應(yīng)。處理政府收入與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的關(guān)系時(shí)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)應(yīng)始終優(yōu)先于政府公共品收入增長(zhǎng)。

4、提高職工工資收入，增加普通品需求

表2 和圖1 說明，相較于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、政府財(cái)政收入和企業(yè)利潤(rùn)，職工工資收入增長(zhǎng)速度最為緩慢，國(guó)民經(jīng)濟(jì)分配形成政府和企業(yè)突出、職工個(gè)人收入受到壓制的格局。從總體情況來看，2010 年我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值就已經(jīng)排名世界第二位［13］。但是聯(lián)合國(guó)勞工組織的調(diào)查顯示，我國(guó)職工工資在全球72 個(gè)國(guó)家和地區(qū)當(dāng)中排名第57 位［14］，處于中等以下水平，與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展排名明顯不符。

職工工資收入長(zhǎng)期處于低水平的不正常狀態(tài)，造成普通品需求增長(zhǎng)緩慢，從而打破與公共品需求的平衡關(guān)系。要維持公共品與普通品的均衡狀態(tài)，維持二者之間的平衡發(fā)展，需要重新調(diào)整這種失衡的分配格局，增加職工工資在國(guó)民分配當(dāng)中所占份額，提高普通品的需求水平。

(1) 降低工資薪金稅率

表6 個(gè)人所得稅分類稅率(單位:%)

目前調(diào)整個(gè)人工資所得稅以增加職工工資的增長(zhǎng)成為有效且可行的重要手段。我國(guó)稅法對(duì)個(gè)人所得稅根據(jù)收入來源的不同規(guī)定的不同稅率如表6 所示。

從不同來源收入的稅率的對(duì)比來看，工資薪金收入稅率最高，而資本和資產(chǎn)性收入?yún)s較低。這種稅率設(shè)置顯然沒有對(duì)當(dāng)前大多數(shù)人口仍然依靠勞務(wù)收入維持基本生活的國(guó)情予以考察，對(duì)稅收的能力原則考慮不夠。2011 年6 月30 日十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議表決通過關(guān)于修改個(gè)人所得稅法的決定，規(guī)定工資、薪金所得以每月收入額減除費(fèi)用3500 元后的余額為應(yīng)納稅所得額，工資、薪金所得，適用超額累進(jìn)稅率，稅率為3%至45%［15］。相比較而言，香港地區(qū)工資所得稅法規(guī)定的稅率是5.5%～33%，不僅比內(nèi)地稅率低，而且規(guī)定任何時(shí)候按照累進(jìn)稅率征收的工資所得稅，不得超過生計(jì)費(fèi)用扣除之前的總所得乘以16.5%而得的稅額［16］。可見，香港地區(qū)實(shí)際的工資所得稅負(fù)擔(dān)率只有16.5%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于內(nèi)地的工資所得稅率。因此，我國(guó)內(nèi)地應(yīng)適當(dāng)降低工資薪金所得稅稅率，作為刺激個(gè)人收入提高以刺激普通品需求的重要措施。

(2) 擴(kuò)大稅前扣除項(xiàng)目

2009 年的稅收統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)個(gè)人所得稅占當(dāng)年全部稅收的比例為6.64%［15］，適當(dāng)減低個(gè)人所得稅中的工資薪金稅收，有利于降低政府收入的規(guī)模，但對(duì)整個(gè)稅收收入規(guī)模的影響不大。工資薪金稅收對(duì)象應(yīng)當(dāng)是超過勞動(dòng)力的生產(chǎn)和再生產(chǎn)，即超過為維持勞動(dòng)力生存、修復(fù)和復(fù)制過程所需基本生活物品成本的部分。從我國(guó)目前物價(jià)水平來看，3500 元的起征點(diǎn)不能涵蓋勞動(dòng)力本身及其家庭構(gòu)成的基本費(fèi)用。香港地區(qū)工資所得稅法規(guī)定的基本生計(jì)扣除是10000 港幣，按照同期人民幣匯率計(jì)算為8000元，比內(nèi)地的生計(jì)扣除標(biāo)準(zhǔn)要高很多。而且，香港地區(qū)工資所得稅法在扣除家庭基本生計(jì)費(fèi)用的同時(shí)，還扣除子女基本生計(jì)費(fèi)用，第一個(gè)孩子扣除3000 元港幣［16］。而內(nèi)地個(gè)人所得稅法對(duì)普通民眾基本生活費(fèi)用的扣除遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，對(duì)學(xué)費(fèi)、房貸是否應(yīng)當(dāng)作為稅前扣除項(xiàng)目也未予以考慮。因此，就目前而言，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大個(gè)人所得稅稅前扣除項(xiàng)目，降低勞動(dòng)力的稅收負(fù)擔(dān)，增加普通品的需求，實(shí)現(xiàn)普通品與公共品的平衡關(guān)系。

【注 釋】

①經(jīng)查閱相關(guān)文獻(xiàn)和詞典，“公共品”一詞在英文當(dāng)中均使用“public goods”，但在我國(guó)不少文獻(xiàn)當(dāng)中將此詞翻譯為“公共產(chǎn)品”，而“產(chǎn)品”一詞在英文當(dāng)中應(yīng)當(dāng)是“production”而不是“goods”。因此，筆者一律采用“公共品”一詞，與“公共產(chǎn)品”一詞中文含義相同。

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