尹惠斌

(湖南財政經(jīng)濟學(xué)院，湖南 長沙 410205)

進入21 世紀，伴隨工業(yè)化和城市化進程的加快，人口增長迅速、自然災(zāi)害頻繁、資源出現(xiàn)枯竭、環(huán)境不斷惡化，全球糧食供求關(guān)系緊張，糧食價格持續(xù)高位運行，糧食安全再次成為國際社會高度關(guān)注的焦點問題。中國作為擁有13 億人口的農(nóng)業(yè)大國和發(fā)展中國家，糧食安全始終是經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和國家自立的基礎(chǔ)［1］。湖南6800 多萬人口中，農(nóng)業(yè)人口達4148萬，約占總?cè)丝诘?1.29%，作為我國重要的糧食主產(chǎn)區(qū)，湖南稻谷產(chǎn)量常年穩(wěn)居全國第一，用占全國3%的耕地生產(chǎn)了占全國6%的糧食［2］，在保障糧食有效供給、確保國家糧食安全中起著至關(guān)重要的作用。

一、新時期糧食安全的內(nèi)涵分析

1、糧食安全內(nèi)涵的演變

糧食安全的概念由聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)于1974 年11 月在羅馬世界糧食大會上首次提出，此后其內(nèi)涵不斷豐富和延伸。1983 年，F(xiàn)AO 總干事愛德華·薩烏馬(Edouard Saouma)將購買力因素納入糧食安全，即糧食安全的最終目標是確保所有人在任何時候既能買得到又能買得起他們所需的基本食品。1996 年，F(xiàn)AO在《糧食安全羅馬宣言》中，對糧食安全作了第三次表述:讓所有人在任何時候都能在物質(zhì)上和經(jīng)濟上獲得足夠有營養(yǎng)和安全的食物，來滿足其積極和健康生活的膳食需要及食物喜好，才實現(xiàn)了糧食安全。2001 年在德國波恩召開的世界糧食大會又提出了持續(xù)糧食安全的概念。所謂糧食可持續(xù)安全，是指在任何時候、任何條件下，都能動態(tài)地、充足地供給當代和后代居民質(zhì)量合格的糧食，以保障其身體健康、精力充沛地從事各項活動。

但當代中國所面臨的糧食安全問題無論就其背景，還是性質(zhì)而言，都不同于一般的發(fā)展中國家，更不同于發(fā)達國家。中國作為擁有13億人口的農(nóng)業(yè)大國和發(fā)展中國家，糧食安全始終是經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和國家自立的基礎(chǔ)。如朱澤(1998)認為，糧食安全是指國家在其工業(yè)化進程中滿足人民日益增長的對糧食的需求和糧食經(jīng)濟承受各種不測事件的能力［3］。吳志華(2003)認為，糧食安全是一個國家或地區(qū)為保證任何人在任何時候都能得到與其生存與健康相適應(yīng)的足夠食品，而對糧食生產(chǎn)、流通與消費進行動態(tài)、有效平衡的政治經(jīng)濟活動［4］。江東波(2001)提出糧食自給和糧食貿(mào)易的“二維空間說”;丁聲俊(2001)提出的糧食需求者，需求時間，產(chǎn)地來源，所需糧食，糧食數(shù)量與質(zhì)量，以及購買力“六因素說”;翟虎渠(2004)提出數(shù)量安全、質(zhì)量安全和生態(tài)安全的“三層次論”;陳錫文(2004)提出生產(chǎn)、流通、儲備、進出口以及低收人人口定向補貼的“五環(huán)節(jié)說”;［5］呂開宇等(2007)則從食物消費升級視角下研究了糧食安全內(nèi)涵［6］。而隨著“蒜你狠”、“姜你軍”、“豆你玩”在市場上的輪番上演，糧價的不穩(wěn)定和飆升還直接導(dǎo)致生活和生產(chǎn)成本的增長，并迅速波及大宗物品的價格抬升，從而影響進出口產(chǎn)值和利潤，最后可能引致整個國家的經(jīng)濟波動，糧食的價格安全問題成為社會各界關(guān)注的熱點。

由此可見，不同國家和地區(qū)、不同時期和經(jīng)濟水平、不同消費習(xí)慣和食物構(gòu)成，對糧食安全的標準及其理解不同。因此，我國在城市化和工業(yè)化進程加快、新農(nóng)村建設(shè)不斷深入的形勢下，必須在充分把握世界糧食安全內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國具體國情來研究我國糧食安全問題。

2、我國糧食安全面臨的新挑戰(zhàn)

目前，我國優(yōu)質(zhì)耕地逐年減少，人口逐年增加，CPI 指數(shù)高位運行，城市化、工業(yè)化進程正在加快，一邊是承受不起生活成本加速上漲的城市居民，一邊是迫切需要增加收入的農(nóng)民，中國的糧食問題，在這一時期變得尤為重要并亟待調(diào)整與解決［7］。

(1) 糧食供需總量平衡偏緊，糧食進口依賴程度增加

國家統(tǒng)計局近日公布，2011 年全國糧食總產(chǎn)量達到57121 萬噸，比2010 年增產(chǎn)2473 萬噸，增長4.5%，不僅再創(chuàng)歷史紀錄，而且達到了2020 年糧食產(chǎn)能規(guī)劃水平。這也是我國糧食產(chǎn)量連續(xù)第八年增長。盡管糧食產(chǎn)量連創(chuàng)新高，但增長的持續(xù)性值得關(guān)注，因為糧食連續(xù)增產(chǎn)的時間越長，離減產(chǎn)的拐點也可能就越近，再加上我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施條件較差，糧食生產(chǎn)靠天吃飯的局面并未根本改變，人多地少的國情使得糧食安全問題仍然存在。2010 年我國進口包括大豆在內(nèi)的糧食達到創(chuàng)紀錄的6695 萬噸，我國目前糧食自給率的下降趨勢值得重視［8］。

(2) 糧食供需結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯，糧食保障體制不健全

中國作為世界上人口最多的國家，水資源與耕地資源十分有限。有限的資源首先要保證三大主糧品種中的粳稻、優(yōu)質(zhì)小麥、玉米等主要農(nóng)產(chǎn)品的種植，解決吃飯問題，近幾年頻發(fā)的自然災(zāi)害，導(dǎo)致供給偏緊;包括大豆、棉花、植物油和食用糖等品種在內(nèi)的其他農(nóng)產(chǎn)品則需要大量進口，對外依存度明顯增高。另外，糧食安全是有層次性的，不同人群對糧食安全的水平要求也不一樣。對多數(shù)人而言，不僅吃得飽而且要吃得好、吃得有營養(yǎng)，在市場上隨時能買到所需的食品;對少數(shù)貧困人群(可買到但無錢買)，政府還應(yīng)建立基本的保障體系。

(3) 糧食比較效益持續(xù)走低，農(nóng)民種糧積極性下降

一方面，隨著我國經(jīng)濟的快速增長，我國勞動力價格和土地價格也出現(xiàn)剛性上升趨勢，導(dǎo)致糧食生產(chǎn)成本居高不下;另一方面，盡管國家多次提高了糧食最低收購價和采取多種惠農(nóng)補貼政策，但種糧與種植經(jīng)濟作物、與農(nóng)村養(yǎng)殖和外出務(wù)工相比，其經(jīng)濟效應(yīng)存在較大差距，我國糧食商品比較優(yōu)勢低，導(dǎo)致種糧農(nóng)民和主產(chǎn)區(qū)的生產(chǎn)積極性不高，加上科技創(chuàng)新支撐力不足，增產(chǎn)難度非常大。

(4) 糧食產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)滯后，外資成糧食安全隱患

目前我國種業(yè)仍處于初級發(fā)展階段，農(nóng)作物育種創(chuàng)新能力、種業(yè)產(chǎn)業(yè)集中度、種子市場監(jiān)管能力仍然較低，品種多、亂、雜、企業(yè)多、小、散，種子假冒偽劣等問題仍然突出。我國現(xiàn)代糧食物流及新型的收購、銷售網(wǎng)問題均未系統(tǒng)解決，流通體系的建設(shè)仍然滯后，流通成本過高。在這種背景下，外資種業(yè)巨頭、國際糧商利用其資金、技術(shù)和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢近年來在我國加緊布局，逐漸蠶食我國種業(yè)市場、進入原糧收儲、糧食加工、糧食銷售等各個領(lǐng)域。我國蔬菜、大豆、玉米種子面臨全線失守，食用油市場已基本為外資所控制。外資在我國糧食加工業(yè)擴展范圍和擴張規(guī)模的速度正在加快，外資企業(yè)高價爭奪糧源現(xiàn)象已隨處可見，糧食安全面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

(5) 糧食的金融屬性增強，糧價宏觀調(diào)控能力弱化

在全球經(jīng)濟一體化的今天，糧食不僅作為一種消費商品而具有商品屬性，糧食的能源、金融屬性已遠遠超過了其自有的商品屬性。一方面，由于能源價格的持續(xù)上漲，生物燃料的發(fā)展對谷物和油料的需求增長成為推動農(nóng)產(chǎn)品價格上漲的主要動力。另一方面，后經(jīng)濟危機時代，歐、美、日等發(fā)達國家依然維持相對寬松的貨幣政策，以至國際資本市場流動性仍顯充足，增加了游資在糧食市場囤積居奇和伺機炒作的能力。國際糧價已不單是商品價格，從某種程度上已變成一個金融產(chǎn)品的價格。既然是金融產(chǎn)品，就不僅服從“供求原理”，更會服從“杠桿原理”，游資就會將小幅、局部的漲價通過金融杠桿放大成劇烈、全面的漲價，導(dǎo)致糧價宏觀調(diào)控能力弱化?！?011 年世界糧食不安全狀況》報告稱:糧價高企和波動是造成全球糧食不安全的主要因素，應(yīng)引起國際社會的嚴重關(guān)注。

(6) 糧食種植生態(tài)環(huán)境退化，糧食持續(xù)安全堪憂

一方面，隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展，全球氣候的變暖和自然災(zāi)害的頻發(fā)，耕地資源在不斷減少。近20 年來中國各級城市城鎮(zhèn)的建成區(qū)人口密度呈顯著下降趨勢，這是上等耕地數(shù)量迅速不合理下降的主要原因，也是對中國農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的主要威脅。我國現(xiàn)在人均用地規(guī)模為130 平方米，超過世界平均水平100－105 平方米。今后20 年是中國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期，也是上等耕地流失嚴重期，同時又是食物消費快速增長期和食物供需矛盾日趨嚴重期，中國保護耕地和保障食物數(shù)量安全將面臨巨大挑戰(zhàn)。另一方面，農(nóng)民已經(jīng)基本拋棄了人工除草、人工殺蟲、施用農(nóng)家肥等傳統(tǒng)耕作方式，取而代之的是用大量的化肥和農(nóng)藥來提高畝產(chǎn)，化肥與農(nóng)藥的使用量增幅已經(jīng)超過了農(nóng)產(chǎn)品的單產(chǎn)增幅?；适┯眠^量，會使土壤板結(jié)，土壤肥力下降;農(nóng)藥在殺滅病菌害蟲的同時，也增加了病蟲的耐藥性，形成惡性循環(huán);與此同時，土壤中很多有益生物也被殺死，農(nóng)田所固有的食物鏈條被人為地切斷，這些都非常不利于農(nóng)業(yè)的發(fā)展，影響糧食的持續(xù)安全。2010 年中國糧食單產(chǎn)比1979 年增96%，比1990 年增26%。油料、棉花、甘蔗等單產(chǎn)分別增117%、176%、76%，但2010 年中國使用化肥5561 萬噸，是1978 年的5.29 倍，2010 年農(nóng)藥使用量171.2 萬噸，是1978 年的2.29 倍。

總之，在新的歷史階段，我國糧食安全的內(nèi)涵及任務(wù)在不斷拓展，包括有總量安全、結(jié)構(gòu)安全、質(zhì)量安全、價格安全、生態(tài)安全和產(chǎn)業(yè)安全等基本內(nèi)容。不僅要保障糧食數(shù)量增長，而且必須向優(yōu)質(zhì)、安全、營養(yǎng)方向發(fā)展;不僅要提高糧食生產(chǎn)能力，而且要有效緩解資源緊缺和生態(tài)環(huán)境惡化趨勢;不僅要提高糧食生產(chǎn)水平，而且要保障農(nóng)民收入持續(xù)提高。在這種背景下，保障糧食安全的難度也在不斷加大，耕地減少、水資源短缺始終是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展無法回避的硬約束，而資源浪費及利用效率不高與資源緊缺并存使矛盾不斷加劇，未來城市化、工業(yè)化進程仍將持續(xù)，糧食安全面臨重大考驗［1］。

二、發(fā)展糧食專業(yè)合作社保障糧食安全的作用分析

聯(lián)合國確立2012 年為首個國際合作社年，以突出合作社對社會經(jīng)濟發(fā)展的貢獻，特別是對減少貧困、創(chuàng)造就業(yè)和社會融合的影響，并將2012 年國際合作社年的主題確定為“合作社，讓世界更美好”。糧食專業(yè)合作社在推進規(guī)?；N養(yǎng)、標準化生產(chǎn)、品牌化經(jīng)營、市場化對接、保障糧食安全等方面有著至關(guān)重要的作用。

1、國外糧食合作社保障糧食安全機制借鑒

美國和法國主要是通過市場機制，采取政府與合作組織相結(jié)合的方式來保障糧食安全。美國政府建立起系統(tǒng)的“生產(chǎn)——儲備——信息引導(dǎo)(預(yù)測預(yù)警)——投放”機制，以保證糧食合作組織的利益，并從中保障糧食供應(yīng)的穩(wěn)定和安全。在法國，當收購機構(gòu)(主要是農(nóng)業(yè)合作社)不能在市場上賣掉糧食時，法國糧管局(ONIC)作為政府管理機構(gòu)就必須買下農(nóng)業(yè)合作社的糧食，作為公共存儲或“臨時儲備”［9］。

日本的糧食安全，主要是通過合作組織來調(diào)節(jié)。由全國農(nóng)業(yè)協(xié)同聯(lián)合會和全國主食收購系統(tǒng)組合聯(lián)合會組成的全國大米集貨團體，根據(jù)流通計劃，將分散在全國的大米收集起來，通過政府檢驗后，再分別出售給政府和大米批發(fā)商，其余的才由農(nóng)民自由銷售。

印度在20 世紀50 年代就建立了糧食分配系統(tǒng)(PDS)，1997 年升級為有目標的公共分配系統(tǒng)(TPDS)。經(jīng)過多年努力，印度政府雖然保障了糧食安全，但政府不得不承擔巨額的糧食儲備費用和消費補貼。因此，印度政府近年開始根據(jù)市場變化，向加強預(yù)警預(yù)測、壓縮緩沖庫存、利用期貨保障等方面轉(zhuǎn)變，糧食的生產(chǎn)和流通則依賴糧食合作社來完成。

澳大利亞糧食市場的經(jīng)營主體主要由農(nóng)民合作經(jīng)營組織、政府糧食經(jīng)營機構(gòu)和其他經(jīng)營實體三大類構(gòu)成。從1989 年開始，澳大利亞對糧食流通體制進行改革，政府的經(jīng)營機構(gòu)逐步走向合作制，使澳大利亞糧食市場逐步由政府主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變?yōu)楹献髦浦鲗?dǎo)型［9］。

從國外糧食安全的研究中發(fā)現(xiàn)，糧食安全的保障已由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)變，而且在市場主導(dǎo)中，合作經(jīng)濟組織已逐步成為糧食安全保障的市場主體，發(fā)揮了積極的作用。

2、糧食專業(yè)合作社在保障糧食安全中的作用

縱觀我國糧食安全現(xiàn)狀，對比國外糧食安全保障機制，不難發(fā)現(xiàn)，制約我國當前糧食安全的瓶頸主要在于當前糧食生產(chǎn)方式。原有的家庭聯(lián)產(chǎn)到戶的生產(chǎn)方式不能有效提高糧食生產(chǎn)效率，新興農(nóng)業(yè)技術(shù)不能得到有效推廣，市場競爭力的缺乏又難以保障農(nóng)民的種糧收益，更不能有效形成糧食產(chǎn)業(yè)鏈以抵御國際市場的沖擊。因此，解決我國糧食安全問題的根本出路就在于糧食生產(chǎn)的市場化、規(guī)模化、集約化、現(xiàn)代化，就是要打破這種條塊分割阻礙農(nóng)業(yè)發(fā)展的生產(chǎn)方式，以農(nóng)民自愿為前提，以土地流轉(zhuǎn)或農(nóng)民入股的方式成立適度規(guī)模的糧食專業(yè)合作社。

(1) 發(fā)展糧食專業(yè)合作社有利于改善水利設(shè)施建設(shè)，提高糧食生產(chǎn)力

農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施具有基礎(chǔ)性、公共性的特點，需要依靠財政的投入，卻易產(chǎn)生“公共地悲劇”，導(dǎo)致農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的過度使用和維護缺失，加速設(shè)施的老化。近年來水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入少，基本停滯在上世紀70 年代至80 年代水平。糧食專業(yè)合作社的成立，使得農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟外部性內(nèi)部化，不僅能刺激合作社參與農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的熱情，也因合作社的土地連片、規(guī)劃齊整等降低了建設(shè)成本，提高設(shè)施的利用效率和使用效果，糧食生產(chǎn)旱澇保收，糧食生產(chǎn)力大大提高。

(2) 發(fā)展糧食專業(yè)合作社有利于增加農(nóng)民收入，提高糧食生產(chǎn)積極性

發(fā)展糧食專業(yè)合作社，將小農(nóng)有效組織起來，增強了抵御風(fēng)險的能力，降低了生產(chǎn)經(jīng)營成本，增加了農(nóng)民收入，提高了種糧的積極性。2011 年，湖南隆平高科種糧專業(yè)合作社基層合作社已由上年的24 個擴大到了38 個，種糧面積由18 萬畝擴大到30 萬畝，輻射帶動面積達40 萬畝。優(yōu)價為社員及附近農(nóng)民供應(yīng)種子20多萬斤、肥料2000 多噸，入社農(nóng)戶畝平增收200 元。

(3) 發(fā)展糧食專業(yè)合作社有利于推廣農(nóng)業(yè)新科技，提高糧食生產(chǎn)效率

普通農(nóng)戶看重糧食的生存保障功能，因而不愿、也不敢冒險使用農(nóng)業(yè)新技術(shù)、種植糧食新品種，而且農(nóng)戶獨自購買農(nóng)機具，投入大，利用率低，因而只能小型化，規(guī)模效益就比較低;而糧食合作社由于技術(shù)力量雄厚，信息靈通，便于推廣農(nóng)業(yè)新技術(shù)和糧食新品種，合作社通過統(tǒng)一購買農(nóng)業(yè)機械，通過統(tǒng)一安排農(nóng)機作業(yè)，有效提高了農(nóng)業(yè)機械作業(yè)率，糧食生產(chǎn)效率大幅提高。2008 年5 月，中國科協(xié)、國家財政部將“科普惠農(nóng)興村先進單位”頒發(fā)祁陽縣優(yōu)質(zhì)稻推廣種植協(xié)會［10］。

(4) 發(fā)展糧食專業(yè)合作社有利于提高農(nóng)民組織化程度，穩(wěn)定糧食市場

實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營，生產(chǎn)、加工、銷售以戶為單位，加之居住分散，組織化程度低，市場信息閉塞，導(dǎo)致在市場交易過程中處于不對等地位。農(nóng)民專業(yè)合作組織的建立，提高了農(nóng)民的組織化程度，農(nóng)民生產(chǎn)的產(chǎn)品由合作組織統(tǒng)一收購和銷售，并依照交易規(guī)則，簽訂合同，保護了農(nóng)民利益，提升了農(nóng)民的市場競爭力［11］。而且通過這種組織創(chuàng)新，政府也就找到了進行宏觀調(diào)控、優(yōu)化資源配置的抓手，最終建立起政府、企業(yè)與合作社之間平等的伙伴關(guān)系，穩(wěn)定糧食市場供應(yīng)。位于長沙市望城的烏山隆平高科種糧專業(yè)合作社理事長尹旭波對種糧合作社的未來信心十足，規(guī)劃到2016 年入社農(nóng)戶達到1000 戶以上，種糧面積5 萬畝，土地流轉(zhuǎn)面積1 萬畝，糧食倉儲能力2 萬噸，大米年產(chǎn)銷量5 萬噸。

(5) 發(fā)展糧食專業(yè)合作社有利于樹立品牌意識，保障糧食質(zhì)量安全

糧食專業(yè)合作在組織糧食生產(chǎn)過程中通過統(tǒng)一提供生產(chǎn)資料和種植技術(shù)，有利于保障糧食質(zhì)量;通過創(chuàng)立自己的品牌，有利于克服短期投機行為;通過引導(dǎo)農(nóng)民種植市場需要的優(yōu)質(zhì)、專用糧油，發(fā)展無公害糧油生產(chǎn)，可實現(xiàn)“農(nóng)超對接”。從種植到流通的全程標準化和信息化，基本能夠?qū)崿F(xiàn)糧食追溯到具體的大棚、地塊和責任人;同時地頭、配送、賣場等多級檢測，也較好地保障了整個流通過程的糧食品質(zhì)。湖南隆平高科種糧專業(yè)合作社通過向社員提供質(zhì)優(yōu)價廉的種子、農(nóng)藥、化肥和農(nóng)機等生產(chǎn)資料，加強實用技術(shù)培訓(xùn)，實行植保統(tǒng)防統(tǒng)治，定單收購社員產(chǎn)品，抓好產(chǎn)銷銜接，充分發(fā)揮合作社的資源優(yōu)勢。湖南隆平高科種糧專業(yè)合作社年大米加工能力40 萬噸，創(chuàng)立有隆平系列10 多個子品牌，生產(chǎn)有50 多種大米產(chǎn)品，連續(xù)3 年參加中國(湖南)中部農(nóng)博會，獲得金獎12 個，產(chǎn)品廣泛進入了超市、社區(qū)，其中烏山貢米、閣外香米、發(fā)丫紅糙米、岳陽隆平胚芽米等深受廣大消費者青睞。

三、湖南糧食專業(yè)合作社發(fā)展現(xiàn)狀及存在的主要問題

1、糧食專業(yè)合作社規(guī)模較小，經(jīng)濟實力不夠強大

至2010 年底止，湖南省有農(nóng)民專業(yè)合作組織9436 個，其中專業(yè)合作社6777 個，專業(yè)協(xié)會2507 個，專業(yè)聯(lián)合社130 個，專業(yè)聯(lián)合會122 個，共有成員150 多萬人(戶)，占全省總農(nóng)戶的10.8%，帶動農(nóng)戶322.8 萬戶［12］。盡管近幾年湖南省農(nóng)民專業(yè)合作組織獲得較快的發(fā)展，但與國際上發(fā)達的合作經(jīng)濟組織，如西班牙的蒙德拉貢合作社、以色列的基布茲合作社、日本的農(nóng)協(xié)等國際知名合作社相比，無論是組織運行、經(jīng)濟實力，還是服務(wù)功能、社會影響力與合作程度，都還有較大差距。在法國、德國、新西蘭、澳大利亞、日本等國參加農(nóng)業(yè)合作社的農(nóng)民達90%以上，農(nóng)民的收入至少有60%是通過合作社取得的。

2、土地流轉(zhuǎn)不暢，阻礙了糧食專業(yè)合作社規(guī)?；l(fā)展

促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)村合作經(jīng)濟組織、提高農(nóng)村居民財產(chǎn)性收入、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、擴大農(nóng)村市場需求的客觀要求。目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷、流轉(zhuǎn)市場的不完善、相關(guān)法律政策不配套、流轉(zhuǎn)價格形成機制缺乏和農(nóng)村社保制度不健全等原因阻礙了土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)［13］。

3、糧食專業(yè)合作社產(chǎn)業(yè)鏈條短，抗風(fēng)險能力弱

因條件有限，目前許多糧食合作社的業(yè)務(wù)只是停留在為社員提供統(tǒng)一農(nóng)資、收割等服務(wù)上，涉及糧食加工的很少，利潤空間小，盈利大多建立在不斷擴大種植面積的基礎(chǔ)上。農(nóng)民參加糧食專業(yè)合作社的效益不夠明顯，需求不迫切，農(nóng)民、合作社與糧食企業(yè)之間利益鏈條沒有形成，互信度不夠。農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工主要包括干燥、儲藏、保鮮等諸多環(huán)節(jié)。多年來，由農(nóng)戶和專業(yè)合作組織自行完成的比重超過農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的一半，但由于設(shè)施簡陋、方法原始、工藝落后，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)后損失嚴重，品質(zhì)下降。我國目前糧食產(chǎn)后損失率在8%到12%，每年因此損失的糧食超過500 億斤。

4、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，糧食專業(yè)合作社發(fā)展后勁不足

完善的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施是推進糧食生產(chǎn)合作化的基本前提，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施滯后也制約糧食生產(chǎn)的機械化和組織的合作化。湖南省水資源總量2082.8 億m3，人平占有量高于全國水平。由于地形、氣候等因素的影響，歷年水旱災(zāi)害頻繁。湖區(qū)洪澇災(zāi)害則多出現(xiàn)在6－8 月，山丘區(qū)的山洪災(zāi)害以夏季為多。在農(nóng)作物耗水多的農(nóng)業(yè)灌溉季節(jié)，往往又因降水少而造成干旱。我省水庫大都建于上世紀五六十年代，設(shè)施老化嚴重，水利設(shè)施建設(shè)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求不相適應(yīng)，農(nóng)村田間機耕道建設(shè)滯后，農(nóng)田不規(guī)則且落差大，不利于機械化操作，這些都影響了糧食專業(yè)合作社的發(fā)展后勁。

5、糧食專業(yè)合作社的扶持措施未形成合力，融資難成為發(fā)展瓶頸

財政扶持對于農(nóng)村合作經(jīng)濟組織的形成和發(fā)展具有奠基和促進作用，但目前湖南省財政扶持資金量偏小、扶持結(jié)構(gòu)不合理、縣市扶持壓力大［11］。湖南衡陽市2009 年就出臺了加快扶持農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的文件，但落實難。全市市級財政僅2010 年拿出了20 萬元用于扶持5 個城區(qū)的農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展。發(fā)展糧食生產(chǎn)合作化組織，要重點解決季節(jié)性的發(fā)展資金。由于糧食生產(chǎn)合作化組織到銀行信貸缺乏有效抵押物，因而銀行信貸難，只能靠民間融資，其融資難度大，成本高。另外，目前包括糧食綜合直補、良種補貼、農(nóng)機補貼的我國種糧補貼的享受對象是土地承包經(jīng)營權(quán)的所有人，許多農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)給合作社后，還繼續(xù)享受種糧補貼。而合作社作為真正的種糧方不僅無法享受，還要支付農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)費用，無形中增加了合作社的經(jīng)營成本，影響合作社的種糧積極性。

四、促進糧食專業(yè)合作社發(fā)展保障糧食安全的對策建議

1、夯實農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施，構(gòu)筑糧食專業(yè)合作社發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)

農(nóng)田水利建設(shè)滯后仍然是影響農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國家糧食安全的最大硬傷，這是2011 年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》對于農(nóng)田水利現(xiàn)狀的科學(xué)判斷［14］。2011 年中央一號文件從戰(zhàn)略和全局高度出發(fā)，明確了新時期的水利發(fā)展戰(zhàn)略定位，強調(diào)水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，第一次全面深刻闡述水利在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)、經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境改善中的重要地位，第一次鮮明提出水利具有很強的公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性，第一次將水利提升到關(guān)系經(jīng)濟安全、生態(tài)安全、國家安全的戰(zhàn)略高度，這些都是文件的突出亮點。

2、完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，創(chuàng)新糧食專業(yè)合作社發(fā)展機制

通過確立穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)，培育土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，完善流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)模式、流轉(zhuǎn)期限等配套政策，建立流轉(zhuǎn)價格評估制度，完善農(nóng)村社會保障體系等措施推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)［13］。種糧專業(yè)合作社的實踐表明，由于比較效益高，有條件支付農(nóng)民更高的租金、更好地保護地力，而促使農(nóng)村土地向合作社流轉(zhuǎn)，以發(fā)揮結(jié)構(gòu)調(diào)整的作用、產(chǎn)生更大的規(guī)模效益。到2012 年6 月底，湖南省耕地流轉(zhuǎn)面積達到1031 萬畝，占全省家庭承包耕地面積的21.6%，比2008 年增長42.1%。在流轉(zhuǎn)土地中，有40%以上的面積流轉(zhuǎn)到企業(yè)、專業(yè)種植大戶和現(xiàn)代農(nóng)莊等。

3、規(guī)范合作社內(nèi)部管理，形成糧食專業(yè)合作社內(nèi)生發(fā)展動力

加大對合作社法律、法規(guī)及相關(guān)政策的宣傳力度，培養(yǎng)廣大農(nóng)民的合作參與意識，引導(dǎo)農(nóng)民積極組建糧食專業(yè)合作社，并幫助其完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范合作社章程、財務(wù)管理機構(gòu)和監(jiān)事機構(gòu)、決策和分配制度等，健全利益聯(lián)結(jié)機制，使我國糧食專業(yè)合作社逐步朝著規(guī)范化、緊密型方向發(fā)展，形成“利益共享、風(fēng)險共擔”的利益共同體。

4、加大政策扶持力度，形成糧食專業(yè)合作社外部支持合力

一是對合作社管理人員進行培訓(xùn)，使其依法運作和發(fā)展。尤其需要在組織領(lǐng)導(dǎo)、政策扶持、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)和服務(wù)平臺建設(shè)等多方面采取有效措施引導(dǎo)、鼓勵和促進更多農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，發(fā)揮返鄉(xiāng)農(nóng)民工的資金、技術(shù)、信息優(yōu)勢創(chuàng)辦合作社［15］。二是切實解決信貸資金渠道，降低融資成本。要以縣城為中心，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為網(wǎng)絡(luò)節(jié)點，以合作社為龍頭，把各種形式的農(nóng)村金融夯實在合作社基礎(chǔ)上，比如農(nóng)村信用合作社、資金互助社、小額貸款公司、鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行、擔保公司、股權(quán)投資公司等，解決農(nóng)資服務(wù)和收儲加工的資金問題。三是樹立合作社典范引導(dǎo)發(fā)展，加大輿論引導(dǎo)力度，提高農(nóng)民對專業(yè)合作社的認識，爭取社會各界的關(guān)注呵護。

5、構(gòu)建大型糧食合作社聯(lián)社，提升糧食專業(yè)合作社產(chǎn)業(yè)化水平

從發(fā)達國家發(fā)展經(jīng)驗看，糧油食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平提升，必然趨勢是出現(xiàn)涵蓋農(nóng)業(yè)服務(wù)、收儲、物流、貿(mào)易、加工、食品和營銷的全產(chǎn)業(yè)鏈糧油食品企業(yè)，從根本上提升糧油食品安全水平［16］。如果合作社數(shù)量太多而擰不成一個“大拳頭”，對于延長產(chǎn)業(yè)鏈、增強競爭力，尤其是與國家糧油巨頭的競爭力，就會顯得力不從心。全產(chǎn)業(yè)鏈的大型糧食合作社聯(lián)社通過鏈接市場與農(nóng)業(yè)、生產(chǎn)與消費，將在保障國家糧食安全中發(fā)揮重要的杠桿作用。如湖南衡陽安邦農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司，通過與金鯤米業(yè)、現(xiàn)代米業(yè)、角山米業(yè)等糧食企業(yè)簽訂合作協(xié)議，創(chuàng)辦糧食種植合作社，在臺源鎮(zhèn)基地種植1.1 萬畝優(yōu)質(zhì)稻，金蘭種植1.2 萬畝，延長了從農(nóng)資到糧食生產(chǎn)、加工、銷售的產(chǎn)業(yè)鏈條。湖南隆平高科種糧專業(yè)合作社的經(jīng)驗更值得學(xué)習(xí)和借鑒。

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