豐 云

（湖南廣播電視大學，湖南 長沙 410004）

“效率改進”：公共服務市場化改革的理論闡釋與實踐邏輯

豐 云

（湖南廣播電視大學，湖南 長沙 410004）

公共服務市場化改革是以“能夠促使市場更具競爭性或可競爭性”這一假設為基礎和前提的，在有無競爭的條件下所形成的壟斷對于效率的影響是完全不一樣的。面對公共服務市場化改革實踐中出現(xiàn)的諸多問題，關鍵在于建構“效率改進”型公共服務市場化改革模式。公共服務市場化的效率來源于“有效競爭”而非單純市場化，而“有效競爭”的實現(xiàn)，需要我們在公共服務市場化過程中從有效競爭理論出發(fā)營造一個有效的市場，從交易成本理論視角界定市場化的有效邊界，從公共服務提供與生產(chǎn)相區(qū)別的角度選擇市場化的有效模式，同時不斷強化政府的規(guī)制管理。

公共服務；市場化；效率改進

推進政府轉(zhuǎn)型，積極構建公共服務型政府，這成為中國當前改革和經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略課題。中國現(xiàn)實境遇下的公共服務供給趨向于市場、政府和第三部門的有效協(xié)調(diào)運作，但囿于各自無法規(guī)避的內(nèi)在缺陷和困境，公共服務供給仍面臨市場失靈、政府失靈及社會失靈帶來的風險與挑戰(zhàn)，使得當下中國公共服務整體供給效率、效益和質(zhì)量水平較為低下。在本文中，我們選取公共服務供給“市場失靈”作為分析切入點，對公共服務市場化改革的現(xiàn)實困境予以剖析，以期尋求可行性的改革策略。

總體看來，中國現(xiàn)行的公共服務市場化改革是一個不斷“試錯”與“調(diào)適”的過程。市場經(jīng)濟縱深發(fā)展內(nèi)在要求和改革的深入推進，公共服務市場化改革行進至“深水區(qū)”凸顯的矛盾和問題日益增多，這使得學者對公共服務市場化改革陷入兩難境地的困境與問題進行了深度檢視和分析。例如，有學者對國外公共服務市場化供給模式進行經(jīng)驗總結并尋求對中國的有益啟示，如孫曉莉（2005）、王俊豪（2006）、徐宗威（2007）、徐明春等（2007）和國務院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所課題組（2009）的研究；也有學者對中國公用事業(yè)改革中出現(xiàn)的現(xiàn)實問題進行歸納和總結，如劉戒驕（2006）、肖曉軍和呂景春（2006）、周林軍和寧宇（2009）、朱忠發(fā)（2009）、趙大鵬（2009）、李惠先（2010）等；還有學者對特定行業(yè)或特殊領域出現(xiàn)的問題進行有針對性地深入探討，以尋求公共服務市場化改革的下一步理路，如金娜等（2007）對風險的分析、陳明（2004）和汪涌（2009）對水務領域的分析、周林軍和曹遠征等（2009）對公用事業(yè)收費、定價和監(jiān)管的分析［1］。此外，有學者還對公共服務市場化改革的爭議問題進行歸納，得出市場模式供給問題“三論”，即市場供給公共物品“失靈論”、市場供給公共物品“多主體困境論”、市場供給公共物品“條件不成熟論”［2］。從學界對現(xiàn)行公共服務市場化改革的爭鳴與反思來看，關注的焦點議題還是公共服務市場化改革的“效率”問題。事實上，公共服務市場化改革是以“能夠促使市場更具競爭性或可競爭性”這一假設為基礎和前提的，在有無競爭的條件下所形成的壟斷對于效率的影響是完全不一樣的。因此，我們認為，競爭有助于提高效率，公共服務市場化的效率來源于“競爭”而非“市場化”本身。以公共服務市場化改革的“市場失靈”為邏輯原點，我們提出建構“效率改進”型公共服務市場化改革模式，并通過對有效競爭理論、交易成本理論、公共提供理論及政府規(guī)制理論的深度闡釋，從理論建構的視角來系統(tǒng)解析有效推進公共服務市場化改革的路徑選擇。

一、有效競爭理論視閾下的公共服務“有效市場化”培育

有效競爭（Effective Competition）的概念是1940年克拉克提出來的，也稱為可操作性競爭，指將規(guī)模經(jīng)濟和競爭活力兩者有效地協(xié)調(diào)，從而形成一種有利于長期均衡的競爭格局。為促進公共服務市場化改革的“有效競爭”的實現(xiàn)，需要有一個良好的競爭要素市場。史蒂芬·索斯尼克在深入研究有效競爭相關理論的基礎上，提出了“有效市場”三大標準，即：一是市場結構標準，包括無進入和流動的人為限制、具有對產(chǎn)品質(zhì)量差異的價格敏感性、交易者數(shù)量符合規(guī)模經(jīng)濟要求；二是市場行為標準，包括廠商間不互相勾結、廠商不使用排外的、掠奪性的或高壓性的手段、推銷時不搞欺詐、不存在有害的價格歧視、競爭者對于其對手是否會追隨其價格調(diào)整無完備的信息；三是市場效果標準，包括利潤水平剛好足夠報酬創(chuàng)新、效率和投資、產(chǎn)品質(zhì)量和產(chǎn)量隨消費者需求變化而變化、廠商竭力引進技術上更先進的產(chǎn)品和工藝流程、無過度的銷售開支、每個廠商的生產(chǎn)過程是有效率的、最好地滿足消費者需求、賣者得到最好的報酬、價格變化不會加劇經(jīng)濟周期的不穩(wěn)定［3］。因此，遵循史蒂芬·索斯尼克有效市場的三大標準，我們認為公共服務“有效市場化”需要從以下幾個方面進行建構和培育。

（一）加快政府行政體制改革，營造與構建寬松活躍的市場競爭環(huán)境

在當前公共服務市場化過程中，仍存在市場結構不合理現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在：一是進不來，多數(shù)領域競爭主體數(shù)量有限；二是不對等，在位企業(yè)與新進入企業(yè)處于不對等競爭的狀態(tài)；三是同質(zhì)性，新進入的市場競爭主體基本上是國有企業(yè)。因此，在公共服務市場化改革中，我們必須打破原有的公共服務壟斷經(jīng)營模式，加快政府行政體制改革。必須打破“條塊分割”的傳統(tǒng)行政管理體制，取消地方市場分割，打破公共服務行政性壁壘和壟斷經(jīng)營局面，放寬各種資本進入公共服務市場的限制。在此過程中，政府角色已發(fā)生了很大的變化，由以前的行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)樾袠I(yè)監(jiān)督，因此，政府不應干預微觀經(jīng)營管理活動，不應代替企業(yè)去招商引資，不應直接插手企業(yè)的各項內(nèi)部決策，而應在保證公共服務的社會性和公益性前提下，營造一個能積極吸納各種資本進入的公平、公正、公開的資本運作及經(jīng)營管理的市場環(huán)境，保護各市場主體的平等競爭。

（二）加快市場競爭機制創(chuàng)新，引導與規(guī)范高效有序的市場競爭行為

政府除了營造環(huán)境吸引各種資本參與競爭外，更重要的是將市場化作為手段，積極引導、規(guī)范和監(jiān)督市場行為，保證公共利益最大化。為此，需要進一步加快機制創(chuàng)新：一是進一步完善市場法律機制，政府要逐步制定與完善一系列的實體法和程序法，使公共服務市場化有法可依、有章可循，從而規(guī)范、激勵、約束與解決市場化過程中的各種問題；二是進一步放寬市場準入機制，鼓勵各種社會力量積極地投入到公共服務市場化中來，并統(tǒng)一各類市場主體準入的條件和標準；三是進一步完善價格機制，為保證市場化后的公共利益，政府要在簽訂合同時，規(guī)定價格上限，使價格只能在這個上限以下變動；四是進一步活躍市場經(jīng)營機制，為提高市場競爭效率，避免市場化后產(chǎn)生新的壟斷，政府應積極探尋多種融資方式，引導各運營主體結合不同區(qū)域的行業(yè)運行狀況，大膽探索多種經(jīng)營形式。總之，政府要通過多種形式的機制創(chuàng)新，規(guī)范市場行為，促進市場不斷創(chuàng)新，不斷提高公共服務的質(zhì)量和水平。

（三）加快監(jiān)督評價體系建設，督促與形成公平公正的市場競爭結果

公共服務市場化改革的目的就在于通過引入競爭，實現(xiàn)公共服務的效率、質(zhì)量、公平、民主等多元目標，因此，政府在公共服務市場化中的一項重要職能就在于科學考核與評價市場化的效果，為此，需要政府：一是建立科學合理的質(zhì)量評估體系，樹立質(zhì)量與服務觀念，科學評價市場行為；二是建立參與廣泛的利益表達機制，鼓勵公眾通過“問責制”、“聽證會”制度參與到市場化改革中來，加強公眾的話語權和監(jiān)督權；三是建立科學全面的市場行為監(jiān)督體系，加大對公共服務市場化中的經(jīng)營主體的監(jiān)督，重點加強對公共服務的價格和質(zhì)量的監(jiān)督；四是建立公開透明的自我監(jiān)督體系，政府利用各種信息手段，引導各利益主體通過對話、協(xié)商等方式，加強對政府自身行為的監(jiān)督，防止規(guī)制者“暗箱操作”濫用權力。政府通過建立多種監(jiān)督與評價體系，引導與督促市場公平、公正、高效的競爭，最終才能保證公共服務的效率與質(zhì)量。

毋庸置疑，“有效競爭”理論在某種程度上講是一種理想狀態(tài)，但在“有效競爭”理論基礎上所衍生的“有效市場要素”理論，為我們營造一個公平、合理、有效的競爭市場結構提供了較為具體詳細、現(xiàn)實合理的選擇，基于這些要素所營造的有效市場，將是一個競爭與壟斷兼容、競爭與規(guī)制兼容、公有與民營兼容、效率與公平兼容的大市場。

二、交易成本理論視界中的公共服務市場化“有效邊界”的確定

威廉姆森提出了交易成本三維度理論，他認為交易維度（Dimensions）是影響交易成本的關鍵因素，包括資產(chǎn)專用性程度、交易不確定性程度以及交易頻繁性程度。資產(chǎn)專用性程度（Asset Specificity），是指一項資產(chǎn)用于某一項商品時的必須和單一程度。這種必須和單一程度越高，這種資產(chǎn)的專用性程度很高。交易不確定性程度（Uncertainty），指市場交易順利實現(xiàn)的可能性程度，交易實現(xiàn)的可能性越大，其交易的不確定性程度就越小，反之亦然。交易頻繁性程度（Frequency of Transaction），是指相同性質(zhì)的交易行為產(chǎn)生的次數(shù)的多少，發(fā)生的頻率強弱。當雙方的交易頻率較強時，降低了雙方之間的溝通、談判成本［4］。根據(jù)交易成本理論，在公共服務市場化改革中，當公共服務提供者和生產(chǎn)者不相同時，就產(chǎn)生了交易成本，即聘用和管理生產(chǎn)者的成本。

（一）基于交易成本三維度的公共服務市場化邊界選擇模型

從以上分析得知，公共服務市場化（是，否）＝交易成本（資產(chǎn)的專用性程度、交易的不確定性程度、交易的頻繁性程度），為便于分析，我們將資產(chǎn)專用性程度、交易不確定性程度、交易頻繁性程度分別用“高”與“低”、“大”與“小”、“強”與“弱”兩個指標去衡量，同時根據(jù)這些指標對交易成本和公共服務市場化效率的影響，對每一個指標簡單估計并賦值，資產(chǎn)專用性程度｛高（－1），低（＋1）｝、交易不確定性程度｛大（－1），?。ǎ?）｝、交易頻繁性程度｛強（＋1），弱（－1）｝。交易成本的這三個維度，由于每一個維度有兩種強度，因此不同強度的組合，就形成了八種不同的公共服務市場化的情形（見圖1）。

（二）如何確定交易成本三維度下的公共服務市場化的邊界

由上圖可知，從公共服務市場化的得分情況看，其中：第1種情形公共服務市場化的得分為3，較小的交易不確定性意味著對市場交易條件、交易環(huán)境、交易信息掌握較為充分，能夠較為容易地控制市場交易行為，準確辨識契約的條款，因而能最大程度地節(jié)約前期成本。同時，較低的資產(chǎn)專用性程度和較強的交易頻率，可以減少廠商機會主義行為的發(fā)生，即使機會主義行為產(chǎn)生，政府也能以較低的成本啟用不同的承包商。因此，交易成本的這三個維度都有利于市場化，如：天然氣加氣站、城市公交、鐵路和民航部門的客貨運輸服務、電信業(yè)的長途、移動和增值服務、電力、供水、供氣行業(yè)中的生產(chǎn)和供應業(yè)務、垃圾處理之前的垃圾收集業(yè)務等，由于它們具有較小的交易不確定性、較低的資產(chǎn)專用性程度和較強的交易頻率，因此，比較而言，它所需要的交易成本最低，是公共服務市場化中最適宜的情形。

第2、第3和第5種情形公共服務市場化的得分為＋1分，表明這幾種情形的交易成本不會太高，此類公共服務宜于市場化。但相對情形1而言，市場化的過程中，情形2需要政府擴大潛在的市場競爭者，提高交易頻率，這樣也可形成多家投標的競爭性局面，從而有充分的選擇權來選擇一家合同成本較低的廠商，如：城市供水、供氣、電信等行業(yè)，鼓勵多家企業(yè)進行競爭性經(jīng)營，選擇一個競爭性較強的公共服務市場化服務主體，以增加交易頻率，減少交易成本。情形3需要政府在合約履行和績效評價方面尋找第三方“仲裁”來降低與廠商的合約談判成本，如：水、電、氣、油等，由于與人們?nèi)粘Ｉ钕⑾⑾嚓P，且其服務價格相當敏感，因此，這類服務在市場化中，為防止價格溢價銷售、上漲過快，引起社會公眾的不滿，需要政府在與廠商的合約談判中，實現(xiàn)規(guī)定好價格上限、普遍服務、維修及時率等各項協(xié)議要求，以保證公共服務市場化后的公眾利益和社會安全，同時也減少廠商市場化后公共服務價格上漲過快的再次談判成本。情形5需要政府增加資產(chǎn)專用性投資以降低資產(chǎn)專用性程度較高而引起的機會成本。如：污水管網(wǎng)、供水管網(wǎng)、集中輸配氣管網(wǎng)、集中供熱管網(wǎng)等網(wǎng)絡設施管理業(yè)務，由于所需資金投入較大，因此，需要政府增加一定的專用性資產(chǎn)投資，同時，積極吸收更多的廠商參與競爭，以減少機會成本，提高市場化效率。

第4、第6和第7種情形，交易成本較大，公共服務市場化的得分都為－1，一般不易進行市場化。如：敞開式城市道路、污水處理廠、垃圾處理站、排水、園林綠化等，這類公共服務由于自身的特殊性質(zhì)，投資巨大、收益甚微且與社會公共利益息息相關，長期以來，這類服務基本上是由政府直接生產(chǎn)和直接經(jīng)營，其他的廠商難以進入也不愿進入，因此，短期看來，資產(chǎn)專用性程度較高、交易不確定性較大，一般情況下不易進行市場化改革。

而情形8，公共服務市場化的分值為－3，資產(chǎn)專用程度較高、交易不確定性也較大，而交易的頻率較弱，因此，有效競爭不易形成，而且這是公共服務市場化中風險最高、問題最多的一種情形，如國防、外交、義務教育以及突發(fā)事件等，不應該實行市場化改革。

從以上情形邏輯來看，在自然壟斷型產(chǎn)業(yè)中引入競爭的過程產(chǎn)生了市場運行的交易成本，也必然會帶來了新的效率損失，因此，交易成本是決定公共服務市場化改革成敗的關鍵因素，從交易成本的視角可以構建公共服務市場化的邊界及不同類型的市場化選擇模型。

三、公共提供理論參照下的公共服務市場化“有效模式”建構

公共提供理論主要研究公共物品或公共服務由誰來提供以及如何提供及由誰生產(chǎn)的理論，薩繆爾森認為公共產(chǎn)品的提供與生產(chǎn)是不可分割的整體，民營化的倡導者薩瓦斯認為公共物品的提供與生產(chǎn)是可以相互區(qū)別的，而多中心治理的提出者奧斯特羅姆認為公共物品的提供與生產(chǎn)可以多元主體合作。由此可見，公共物品的提供和生產(chǎn)是兩個不同的概念，區(qū)分公共物品的提供與生產(chǎn)是這一理論的核心。提供（Provision）指的是誰為產(chǎn)品付款以供人們消費，即產(chǎn)品的成本補償；生產(chǎn)（Production）是指產(chǎn)品組織生產(chǎn)的方式，即由誰來從事產(chǎn)品的具體生產(chǎn)。提供者和生產(chǎn)者可以是同一個單位或機構，也可以不是［5］。參照公共提供理論，我們可以創(chuàng)造性地建構和選擇公共服務市場化的“有效模式”。

（一）從公共服務提供者的角度，堅持公共服務市場化的產(chǎn)權國有化

根據(jù)公共提供理論，我們知道，公共物品的提供和生產(chǎn)是兩個不同的概念，鑒于公共服務的特殊性質(zhì)，政府只能是公共服務的唯一供給者，政府“提供”就意味著政府負有最終的責任。鑒于公共服務的特殊性及產(chǎn)權的重要性，在公共服務市場化過程中，特別是在目前我國公共服務市場化改革的初級階段，在公共服務體系和機制不健全、公共服務供給總體水平不高的情況下，我們必須對公共服務產(chǎn)權多元化改革的道路進行冷靜地思考，必須堅持公共服務市場化改革中的產(chǎn)權國有。

1.要明確公共服務市場化進程中的政府角色。公共服務與社會公共利益緊密相關，是人們賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎，是經(jīng)濟和社會發(fā)展可持續(xù)發(fā)展的載體。在公共服務市場化改革中，政府可以不直接參與生產(chǎn)，但始終是公共服務的提供者，政府對基本公共服務負有最終責任，因此，政府必須從公共服務的基本性質(zhì)出發(fā)，以維護社會的公共利益為根本出發(fā)點，積極扮演公共服務市場化的設計者、規(guī)劃者、安排者、培育者、生產(chǎn)者、決策者、立法者、監(jiān)管者、競爭引入者等多種服務角色，堅持公共服務市場化的產(chǎn)權國有，維護公共服務的根本利益。

2.要加大公共服務市場化進程中的政府投入。我國現(xiàn)行財政體制存在結構性缺陷，直接體現(xiàn)就在于對社會公共服務的投入嚴重不足，這也是公共服務市場化改革的主要原因之一。為此，應當加快改革財政體制，一方面各級政府要進一步調(diào)整財政支出結構，逐步加大對公共服務領域，特別是純公益性公共服務領域的資金投入比例。另一方面，也要進一步理順各級政府之間的財權關系，適當增加地方政府的稅收分成比例，進一步增強中央財政對地方公共服務的轉(zhuǎn)移支付能力，從而提高地方政府公共服務的自給能力。總之，要增加公共服務市場化改革中的政府投資力度，最終使國有產(chǎn)權占據(jù)公共服務市場的主體地位，起到引領和主導的作用。

（二）從公共服務生產(chǎn)者的角度，鼓勵公共服務市場化的經(jīng)營權多元化

根據(jù)公共提供理論，公共服務的供給與生產(chǎn)是有區(qū)別的，政府提供公共服務，但并不意味著政府直接“生產(chǎn)”公共服務，公共服務的生產(chǎn)主體呈多元化趨勢，政府、市場、非營利性組織都是公共服務市場化改革的競爭主體。在保證公共服務產(chǎn)權國有的情況下，要保證市場化的效率，公共服務市場化的經(jīng)營權應該采取多元化模式。

1.要培育多元化的公共服務市場化投資主體。確保市場上有多個可競爭的主體，是促進公共服務有效競爭的前提所在。為保證公共服務市場化改革的主體呈現(xiàn)多元化趨勢，這就要求政府積極培育社會力量，盡快打破公共服務行業(yè)壟斷格局，在市場準入方面放松規(guī)制，降低準入門檻，健全收費補償機制、實行政府補貼和政府采購、給予信貸支持和用地保障等。同時進一步完善監(jiān)督制度，統(tǒng)一各類市場主體準入的條件和標準，精簡準入程序，從政策和法律上積極鼓勵、正確引導各種社會資本進入到公共服務領域，實現(xiàn)投資主體多元化，使公共服務由政府單一生產(chǎn)主體發(fā)展為包括政府、社區(qū)、社團、非營利性組織、各類企業(yè)以及包括私人在內(nèi)的多元化、競爭性的主體體系，從而緩解政府投資壓力，確保市場上有多個可競爭的主體，提供公共服務市場化的競爭效率。

2.要鼓勵多元化的公共服務市場化經(jīng)營模式。鑒于公共服務生產(chǎn)者的多元性及效率的重要性，在公共服務市場化過程中，競爭主體可以根據(jù)自己的實際情況，靈活采取多種形式的經(jīng)營模式，如：可以采取政府直接生產(chǎn)的方式，也可采取公私合作（PPP）的方式進行經(jīng)營，包括拍賣、租賃、承包等具體形式，還可以采取公開招標、特許經(jīng)營的經(jīng)營模式，包括BOT、TOT、BOO、BTO等多種具體形式，而且公開招標、特許經(jīng)營等被實踐證明是一種非常有效的經(jīng)營模式。這些靈活的經(jīng)營模式能夠打破政府壟斷經(jīng)營，保障經(jīng)營者的合法合理利益，政府也能較好地發(fā)揮監(jiān)管調(diào)控職能，從而維護公共利益、提高公共服務質(zhì)量和工作效率。

鑒于公共服務的特殊性及產(chǎn)權的重要性，公共服務生產(chǎn)者的多元性及效率的重要性，公共服務市場化的有效模式應該是國有私營模式，即：堅持公共服務國有產(chǎn)權不變，在公共服務的生產(chǎn)環(huán)節(jié)放開經(jīng)營權，鼓勵經(jīng)營權多元化，從而滿足政府、企業(yè)、職工以及公眾四方主體的利益訴求，達到降低成本、增進效率、提供資金保障、減輕財政負擔、改善公共服務質(zhì)量的最終目的。

四、政府規(guī)制理論啟迪下的公共服務市場化“有效規(guī)制”的創(chuàng)設

政府監(jiān)管又稱政府管制或政府規(guī)制，是指在以市場機制為基礎的經(jīng)濟體制下，為解決市場失靈，維持市場經(jīng)濟秩序，促進市場競爭，實現(xiàn)公共福利的一種政府干預行為。公共服務關系國計民生，市場化過程中能否建立和健全現(xiàn)代化的規(guī)制體系，是“有效競爭”能否實現(xiàn)的重要保障。

（一）設立政府規(guī)制機構，確保政府規(guī)制主體獨立

目前，政府規(guī)制機構管理混亂、職能交叉，既是公共服務市場化改革政策的制定者，又是市場化改革政策的執(zhí)行者，沒有起到應有的規(guī)制作用，因此，迫切需要建立獨立、統(tǒng)一、高效、權威的政府規(guī)制機構，以發(fā)揮規(guī)制機構的最大作用。從機構設置來看，一方面，應該保證各規(guī)制機構的統(tǒng)一性，將分散于各部門、各地區(qū)的規(guī)制力量統(tǒng)一起來，如將準入價格、質(zhì)量標準等集中管理，統(tǒng)一于一個綜合性的規(guī)制機構，從而避免政出多門、多頭管理。另一方面，應保證規(guī)制機構的獨立性，在各行業(yè)主管部門之外設立相對獨立的規(guī)制機構，使規(guī)制機構直屬于全國人大，并在各地設立垂直領導的執(zhí)法機關，以確保其中立性，從而保證規(guī)制政策制定者、實施規(guī)制者和被規(guī)制者三個不同的主體之間形成相互獨立、相互制衡的關系。從人員組成來看，必須保證規(guī)制機構人員的獨立性，保證規(guī)制政策的執(zhí)行者獨立于規(guī)制政策的制定者。此外，還必須保證規(guī)制機構人員的廣泛性，規(guī)制人員除了技術、經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)、法律、安全、環(huán)境保護等方面的專家外，還必須吸納公共服務利益相關者的各種意愿表達。

（二）建立健全法律法規(guī)，確保政府規(guī)制行為規(guī)范

1.完善規(guī)制法律法規(guī)體系建設。一方面，從立法主體上看，要逐步將規(guī)制的立法權由政府轉(zhuǎn)到人大，將規(guī)制立法權和規(guī)制執(zhí)法權分開，使政府主要扮演規(guī)制政策執(zhí)行者角色。另一方面，在現(xiàn)有基礎上，逐步加快修改完善并制定相應的法律法規(guī)，繼續(xù)加強市場規(guī)制一般法律建設，如市場準入法、反不正當競爭法、反壟斷法、質(zhì)量規(guī)制法、價格規(guī)制法等，逐步修改和完善市場規(guī)制特別法建設，如按照《立法法》的規(guī)定，制定公共服務市場化總法，為各種不同類型的公共服務市場化提供總的法律保證與政策指導，同時大力推進各公共服務行業(yè)的法規(guī)體系建設，如電信法、電力法、鐵路法、航空法等產(chǎn)業(yè)規(guī)制法等。

2.加強規(guī)制法律法規(guī)執(zhí)法力度。在做好相關規(guī)制法律法規(guī)建設的同時，必須加強對相應的法律法規(guī)的執(zhí)法力度。一方面，從執(zhí)法主體上看，由于公共服務行業(yè)具有專業(yè)技術性強等特點，要求執(zhí)法者必須具備技術、法律、管理等方面的綜合知識。另一方面，通過設立相應規(guī)制監(jiān)督機構、健全司法監(jiān)督規(guī)則、強化社會輿論監(jiān)督來加強對規(guī)制執(zhí)法者的監(jiān)督，使執(zhí)法者做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，有權必有責、用權受監(jiān)督、侵權要賠償。

（三）科學選擇規(guī)制方式，確保政府規(guī)制效率提升

政府規(guī)制的最終目標是實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置和社會福利的最大化，因此，必須提高政府規(guī)制的效率，針對不同的市場結構和市場行為，采取不同的規(guī)制方式，為此，我們可以借鑒黑夫蘭（Heffron，1983）關于經(jīng)濟性規(guī)制、社會性規(guī)制和輔助性規(guī)制的規(guī)制理論，在公共服務市場化過程中，從三個方面選擇不同的規(guī)制方式。一是要重點改革經(jīng)濟性規(guī)制。經(jīng)濟性規(guī)制主要是針對市場存在失靈的這一現(xiàn)實，重點規(guī)制企業(yè)的市場行為，包括產(chǎn)品或服務的質(zhì)量和數(shù)量、產(chǎn)品價格、競爭行為等。在市場化改革中，政府經(jīng)濟性規(guī)制應重點加強對公共服務市場準入監(jiān)管，價格監(jiān)管，產(chǎn)品和服務質(zhì)量監(jiān)管三個方面，這是政府規(guī)制的重點和難點所在。二是要繼續(xù)完善社會性規(guī)制。社會性規(guī)制主要從關注市場環(huán)境出發(fā)，用以糾正市場化過程中生產(chǎn)的不安全、不健康的產(chǎn)品或有害副產(chǎn)品。在市場化改革中，政府社會性規(guī)制應著重解決公共服務提供者激勵約束機制的設計，規(guī)制法律、經(jīng)濟政策、市場機制的綜合、協(xié)調(diào)與運營，安全、技術標準的設立及執(zhí)行等三個問題。三是要一貫做好輔助性規(guī)制。輔助性規(guī)制主要從社會公共利益出發(fā)，泛指各種社會福利保障，包括工傷、醫(yī)療保險、衛(wèi)生、環(huán)保、教育等方面的規(guī)制。輔助性規(guī)制與民生最貼近，是政府在任何時候都應該堅持做好的。

總之，在公共服務市場化中，政府規(guī)制就是在強化競爭、放松規(guī)制的理念下保證規(guī)制機構的獨立與統(tǒng)一，保證規(guī)制法律的引導、監(jiān)督與制約，保證規(guī)制方式的重塑和調(diào)整，從專業(yè)化規(guī)制走向綜合性規(guī)制。

五、結語

我們要辯證地看待公共服務市場化過程中出現(xiàn)的各種問題，也要理性地看待公共服務市場化的效率，要明確其效率來源于競爭而非單純市場化改革。為保證市場化的效率，促進“有效競爭”是關鍵。而“有效競爭”的實現(xiàn)，需要我們在公共服務市場化過程中營造市場化的有效市場、明確市場化的有效邊界、選擇市場化的有效模式、構建市場化的有效規(guī)制，這些都是促進有效競爭、保證市場化效率的重要舉措，同時也是公共服務市場化的重點和難點所在。本文以不同的理論為支撐依據(jù)對公共服務市場化改革的“效率改進”所做的探討帶有嘗試的性質(zhì)，從不同理論出發(fā)所得出的結論尚須更好地銜接起來。如本文分別從交易成本理論和公共提供與生產(chǎn)理論視角探討了公共服務市場化的邊界和模式選擇問題；如何將這兩部分的內(nèi)容整合協(xié)調(diào)，在交易成本理論所得出的市場化邊界基礎上繼續(xù)討論市場化的模式選擇問題；再如關于市場化的產(chǎn)權問題，在理論界的爭議仍較大，等等。這些問題都還需要進一步深入地探討。

［1］鄒燕.公用事業(yè)市場化的問題與反思［J］.宏觀經(jīng)濟管理，2010，（4）.

［2］邱法宗.現(xiàn)階段公共服務市場化存在的問題與解決思路［J］.現(xiàn)代財經(jīng)（天津財經(jīng)大學學報），2008，（3）.

［3］牛桂敏.從過度競爭到有效競爭：我國產(chǎn)業(yè)組織發(fā)展的必然選擇［J］.天津社會科學，2001，（3）.

［4］楚迤斐，陳建華.論交易成本視角下的公共服務市場化邊界［J］.中州學刊，2009，（6）.

［5］朱俊生.醫(yī)療服務的提供、生產(chǎn)與宿遷醫(yī)改［N］.中國保險報，2006-08-09.

D523

A

1008－7168（2012）03－0090－06

10.3969/j.issn.1008-7168.2012.03.015

2012-03-10

湖南省軟科學研究項目“公用事業(yè)市場化改革困境及出路——以長沙市公交服務市場化改革為例”（2011ZK3122），教育部人文社會科學研究項目“科學發(fā)展觀與中國發(fā)展模式的變革研究”（09YJA710039）。

豐云（1980－），女，湖北黃岡人，湖南廣播電視大學經(jīng)管教學部講師。

王 篆］