杜鴻林，陳燕平

（1．天津師范大學(xué)，天津 300387；2．天津市政府采購(gòu)中心，天津 300161）

關(guān)于“十二五”時(shí)期實(shí)現(xiàn)我國(guó)政府采購(gòu)事業(yè)科學(xué)發(fā)展的若干思考

杜鴻林1，陳燕平2

（1．天津師范大學(xué)，天津 300387；2．天津市政府采購(gòu)中心，天津 300161）

科學(xué)發(fā)展這一主題的確立，為政府采購(gòu)事業(yè)發(fā)展提供了基本遵循。在科學(xué)發(fā)展這一主題的統(tǒng)攝下，政府采購(gòu)科學(xué)發(fā)展的相關(guān)配套工作不斷加強(qiáng)，由此可以做出“十二五”時(shí)期是我國(guó)政府采購(gòu)科學(xué)發(fā)展關(guān)鍵期的判斷。在這一期間，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)科學(xué)發(fā)展的瓶頸主要有：相關(guān)理論準(zhǔn)備不足，法理支撐不夠有力，政府部門(mén)預(yù)算存在缺失，政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能定位不盡合理，政府采購(gòu)工作自身尚存諸多不適應(yīng)等?！笆濉逼陂g實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)事業(yè)科學(xué)發(fā)展需在兩大領(lǐng)域取得實(shí)質(zhì)性突破：形成一整套完備科學(xué)高效的法律、制度、機(jī)制、運(yùn)行體系；大力強(qiáng)化適應(yīng)政府采購(gòu)事業(yè)科學(xué)發(fā)展需求的機(jī)構(gòu)主體建設(shè)和人才隊(duì)伍建設(shè)。

“十二五”；政府采購(gòu)；發(fā)展瓶頸；科學(xué)發(fā)展

在我國(guó)改革開(kāi)放后的十幾年間，政府采購(gòu)對(duì)于國(guó)人來(lái)說(shuō)還是一個(gè)陌生的事物。我國(guó)政府采購(gòu)工作事業(yè)始于1995年，1999年財(cái)政部頒布《政府采購(gòu)管理暫行辦法》，標(biāo)志著政府采購(gòu)在我國(guó)全面推行。2002年《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》由全國(guó)人大常委會(huì)第28次會(huì)議正式通過(guò)并于2003年1月1日起實(shí)行，從此，我國(guó)政府采購(gòu)開(kāi)始走上有法可依的軌道。

縱觀我國(guó)政府采購(gòu)十幾年的發(fā)展，可謂成績(jī)很大，問(wèn)題不少，逐漸成為各界人士關(guān)注審視評(píng)判的一個(gè)熱點(diǎn)。進(jìn)入“十二五”之初，政府采購(gòu)被寫(xiě)入我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十二五規(guī)劃綱要。在2011年和2012年的“兩會(huì)”上，政府采購(gòu)更是成為熱門(mén)議題之一，無(wú)論是《政府工作報(bào)告》、兩院工作報(bào)告，還是部分兩會(huì)代表的提案，對(duì)政府采購(gòu)均有論及，尤其是對(duì)政府采購(gòu)領(lǐng)域存在的嚴(yán)重問(wèn)題的披露①，再度引發(fā)了人們的高度警覺(jué)和相當(dāng)程度的擔(dān)憂(yōu)。據(jù)此，本文將對(duì)政府采購(gòu)在“十二五”時(shí)期的發(fā)展走向予以闡述并提出若干建言。

一、“十二五”時(shí)期是我國(guó)政府采購(gòu)科學(xué)發(fā)展的關(guān)鍵期

（一）科學(xué)發(fā)展這一主題的確立，為政府采購(gòu)事業(yè)發(fā)展提供了基本遵循

國(guó)家“十二五規(guī)劃綱要”強(qiáng)調(diào)以科學(xué)發(fā)展為主題，以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線(xiàn)，加快我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的深刻變革，這一變革同樣要貫徹于政府采購(gòu)領(lǐng)域：倡導(dǎo)文明、節(jié)約、綠色、低碳消費(fèi)理念，加快財(cái)稅體制改革，完善預(yù)算管理制度，完善預(yù)算編制和執(zhí)行管理制度，強(qiáng)化預(yù)算支出約束和預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，健全預(yù)算公開(kāi)機(jī)制，增強(qiáng)預(yù)算透明度，深化部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)及國(guó)債管理制度改革；擴(kuò)大政府采購(gòu)服務(wù)產(chǎn)品范圍，建立健全服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系，支持服務(wù)業(yè)企業(yè)品牌和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。2011－2012年，我國(guó)財(cái)政重點(diǎn)投入在“三農(nóng)”、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、節(jié)能環(huán)保及欠發(fā)達(dá)地區(qū)等領(lǐng)域，政府采購(gòu)均已涉足其中。政府采購(gòu)制度從社會(huì)公共事業(yè)擴(kuò)展延伸至“三農(nóng)”、民生領(lǐng)域，政府采購(gòu)的社會(huì)公共服務(wù)職能作用日益凸顯，政府綠色采購(gòu)、民生采購(gòu)、節(jié)能采購(gòu)和可持續(xù)采購(gòu)運(yùn)行機(jī)制加速推進(jìn)。

將“十二五”的主題確立為科學(xué)發(fā)展，對(duì)我國(guó)改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)全局意義重大，對(duì)政府采購(gòu)事業(yè)發(fā)展同樣具有統(tǒng)攬作用。堅(jiān)持推進(jìn)政府采購(gòu)事業(yè)的發(fā)展，必定是科學(xué)的發(fā)展，堅(jiān)持深化政府采購(gòu)領(lǐng)域的改革，必定是綜合性、系統(tǒng)性的改革。堅(jiān)持促進(jìn)政府采購(gòu)整體功能的最大化最優(yōu)化，這將體現(xiàn)在有利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整、有利于國(guó)家科技進(jìn)步和創(chuàng)新、有利于保障和改善民生、有利于資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)等主要方面和關(guān)鍵領(lǐng)域?？茖W(xué)發(fā)展這一主題規(guī)定了政府采購(gòu)事業(yè)發(fā)展的走向和所要達(dá)到的高度。

（二）在科學(xué)發(fā)展這一主題的統(tǒng)攝下，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)科學(xué)發(fā)展的相關(guān)配套工作不斷加強(qiáng)

按照科學(xué)發(fā)展這一總主題的內(nèi)在要求，政府采購(gòu)自身科學(xué)發(fā)展以及與之緊密關(guān)聯(lián)的“配套工程”的主要任務(wù)已經(jīng)確定。就政府采購(gòu)自身而言，要牢固樹(shù)立綠色采購(gòu)的理念，低碳發(fā)展的理念，通過(guò)制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)和產(chǎn)品名錄，建立再生產(chǎn)品標(biāo)識(shí)制度等措施，加快實(shí)現(xiàn)綠色采購(gòu)步伐，在加快構(gòu)建資源節(jié)約、環(huán)境友好的生產(chǎn)方式和消費(fèi)模式，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力，提高生態(tài)文明水平等方面最大限度地發(fā)揮導(dǎo)向作用。要堅(jiān)持服務(wù)發(fā)展、人才優(yōu)先、以用為本，創(chuàng)新機(jī)制的指導(dǎo)方針，大力加強(qiáng)政府采購(gòu)事業(yè)人才團(tuán)隊(duì)建設(shè)，重點(diǎn)提高這一團(tuán)隊(duì)的科學(xué)精神、創(chuàng)造性思維、創(chuàng)新能力和整體素質(zhì)。要在政府采購(gòu)領(lǐng)域建立內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的反腐制度體系。諸如此類(lèi)的任務(wù)，是對(duì)政府采購(gòu)科學(xué)發(fā)展的精細(xì)化，這一精細(xì)化是把科學(xué)發(fā)展觀落到實(shí)處的基礎(chǔ)性工作。

政府采購(gòu)事業(yè)的科學(xué)發(fā)展是國(guó)家整體科學(xué)發(fā)展的一個(gè)有機(jī)部分，“十二五”的許多重大舉措為政府采購(gòu)事業(yè)實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展提供了政策、措施、輿論等方面的“配套”。諸如：實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算管理，完善公共財(cái)政預(yù)算，細(xì)化政府性基金預(yù)算，完善預(yù)算編制和執(zhí)行管理制度，強(qiáng)化預(yù)算支出約束和預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，健全預(yù)算公開(kāi)機(jī)制，加強(qiáng)預(yù)算透明度，加快實(shí)行財(cái)政預(yù)算公開(kāi)，讓人民知道花了多少錢(qián)，辦了什么事情。特別是深化部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)管理制度改革。按照公共財(cái)政服從和服務(wù)于公共政策的原則，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和政府投資結(jié)構(gòu)，逐步增加中央政府投資規(guī)模，建立與規(guī)劃任務(wù)相匹配的中央政府投資規(guī)模形成機(jī)制。加快制定并完善有利于推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的績(jī)效評(píng)價(jià)考核體系和具體考核辦法，強(qiáng)化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的評(píng)價(jià)考核，強(qiáng)化對(duì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、民生改善、資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、基本公共服務(wù)和社會(huì)管理對(duì)目標(biāo)任務(wù)完成情況的綜合評(píng)價(jià)考核。加強(qiáng)走中國(guó)特色社會(huì)主義道路的理想信念教育，大力弘揚(yáng)以愛(ài)國(guó)主義為核心的民族精神和以改革創(chuàng)新為核心的時(shí)代精神，努力踐行社會(huì)主義榮辱觀，倡導(dǎo)愛(ài)國(guó)守法、敬業(yè)誠(chéng)信和勤儉節(jié)約，構(gòu)建傳承中華傳統(tǒng)美德、符合社會(huì)主義精神文明要求、適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的道德行為和行為規(guī)范。加快解決反腐倡廉建設(shè)中的突出問(wèn)題，針對(duì)政府采購(gòu)等重點(diǎn)領(lǐng)域存在的問(wèn)題，加大查處違法違紀(jì)案件工作力度，堅(jiān)決懲處腐敗分子。規(guī)范公務(wù)用車(chē)配備管理并積極推進(jìn)公務(wù)用車(chē)制度改革，等等。溫家寶總理在2012年的《政府報(bào)告》中明確提出“嚴(yán)禁領(lǐng)導(dǎo)干部插手政府采購(gòu)、工程招標(biāo)、土地礦產(chǎn)權(quán)拍賣(mài)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”②。黨和政府從戰(zhàn)略層面提出了諸如上述的政策和舉措，為實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)科學(xué)發(fā)展奠定了強(qiáng)大的制度保障、政策支撐和精神動(dòng)力。

二、“十二五”期間實(shí)現(xiàn)我國(guó)政府采購(gòu)科學(xué)發(fā)展的主要瓶頸

根據(jù)《中共中央關(guān)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》編制的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》，主要闡明的是國(guó)家戰(zhàn)略圖景和政府工作重點(diǎn)，為2011－2015年我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展精心描繪了一幅宏偉藍(lán)圖。制定一個(gè)好的規(guī)劃不容易，把好的規(guī)劃落實(shí)好更不容易。就政府采購(gòu)事業(yè)而言，“十二五”期間實(shí)現(xiàn)我國(guó)政府采購(gòu)科學(xué)發(fā)展還需要付出極大的努力。

（一）關(guān)于政府采購(gòu)科學(xué)發(fā)展的理論準(zhǔn)備相對(duì)不足，法理支撐尚待加強(qiáng)

通過(guò)回溯政府采購(gòu)實(shí)踐和理論的發(fā)展史，我們不難認(rèn)識(shí)到，我國(guó)實(shí)施政府采購(gòu)存在一個(gè)明顯的缺陷，即理論準(zhǔn)備不足，理論研究跟進(jìn)不夠。政府采購(gòu)在我國(guó)尚屬社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的新事物，其運(yùn)行的內(nèi)在規(guī)律并未充分展現(xiàn)，人們對(duì)其認(rèn)識(shí)還大致停留在感性階段。由于對(duì)政府采購(gòu)這一事物的認(rèn)識(shí)有限，致使關(guān)于政府采購(gòu)的專(zhuān)門(mén)法和法規(guī)之間或是相互抵觸，或是與實(shí)然狀態(tài)南轅北轍。在2011年的“兩會(huì)”期間，民盟中央向政協(xié)十一屆四次全會(huì)提交關(guān)于完善《政府采購(gòu)法》的提案，該提案開(kāi)門(mén)見(jiàn)山地指出：《政府采購(gòu)法》自身存在的矛盾與缺失，在某種程度上影響了政府采購(gòu)制度改革的順利推進(jìn)③。鑒于《政府采購(gòu)法》與《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》中有許多交叉而又不統(tǒng)一之處，引發(fā)了諸多問(wèn)題，影響了統(tǒng)一的采購(gòu)法律秩序建立。故此，在2012年全國(guó)政協(xié)會(huì)議上，有的委員提交了《關(guān)于制定統(tǒng)一完善的政府采購(gòu)法維護(hù)采購(gòu)法律秩序和公共利益》的提案④?！墩少?gòu)法》自身也存有不完備之處，其中有概念界定問(wèn)題，也有合法保護(hù)民族工業(yè)的重點(diǎn)措施沒(méi)有明確的問(wèn)題等，給實(shí)際操作部門(mén)帶來(lái)很多困難。

由于我國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例尚未出臺(tái)，《政府采購(gòu)法》作為一部基本法，無(wú)法與實(shí)施細(xì)則有機(jī)結(jié)合，使得我國(guó)政府采購(gòu)法律體系不盡完整，帶來(lái)的問(wèn)題自然是政府采購(gòu)制度的不盡完善。例如政府采購(gòu)關(guān)于自主創(chuàng)新的主要制度已經(jīng)建立，但由于制度體系的不完備和可依據(jù)規(guī)章的缺失，使得政府采購(gòu)在支持自主創(chuàng)新時(shí)出現(xiàn)了許多亟待解決的問(wèn)題：一是當(dāng)前國(guó)家政府采購(gòu)自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄尚未出臺(tái)，各地方自行出臺(tái)的目錄以及相應(yīng)的政府采購(gòu)政策，形成了傾向于扶持本地企業(yè)的地方壟斷；二是多數(shù)地區(qū)根本沒(méi)有自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)預(yù)算；三是國(guó)家出臺(tái)的自主創(chuàng)新產(chǎn)品評(píng)標(biāo)細(xì)則過(guò)于寬泛，缺乏可操作性。由于統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)缺乏可依性，勢(shì)必導(dǎo)致管理的混亂，由于地區(qū)、部門(mén)的壟斷，勢(shì)必破壞了政府采購(gòu)的基本原則。由此，從企業(yè)、政府層面，如何提高其在自主創(chuàng)新過(guò)程中的作用和對(duì)策；從制度層面，如何解決好執(zhí)行與運(yùn)行的問(wèn)題；從政府采購(gòu)層面，如何合理利用政府采購(gòu)市場(chǎng)，在市場(chǎng)有序的狀態(tài)下促進(jìn)自主創(chuàng)新；從社會(huì)整體層面，如何在全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中，促進(jìn)自主創(chuàng)新能力提高，構(gòu)建國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)的制度保障環(huán)境等一系列重大課題，均需要深度思考。

當(dāng)前，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系業(yè)已初步建立，但其隨著社會(huì)發(fā)展而進(jìn)一步健全完善似然任重道遠(yuǎn)。政府采購(gòu)的科學(xué)發(fā)展需要完善制度，而當(dāng)前法律法規(guī)的缺失，必然會(huì)對(duì)政府采購(gòu)科學(xué)發(fā)展產(chǎn)生相當(dāng)大的負(fù)作用。對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的補(bǔ)正完善需要時(shí)日，政府采購(gòu)步入法律所建構(gòu)的科學(xué)軌道目標(biāo)需要時(shí)日，對(duì)此要有足夠的耐心，又不可掉以輕心，要盡快使之完善起來(lái)。

（二）政府部門(mén)財(cái)政預(yù)算的缺失對(duì)政府采購(gòu)實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展影響巨大

順利實(shí)施政府采購(gòu)制度需要一系列與之相適應(yīng)的基礎(chǔ)配套工作，主要包括改革財(cái)政預(yù)算管理體制、改革會(huì)計(jì)核算制度、加強(qiáng)宣傳教育、加強(qiáng)監(jiān)督管理、打造職業(yè)化采購(gòu)隊(duì)伍等。我國(guó)十二五規(guī)劃綱要明確提出“深化部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)及國(guó)債管理制度改革”。溫家寶總理在2012年全國(guó)人大會(huì)議上的政府工作報(bào)告中再次強(qiáng)調(diào)：“深化國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)及國(guó)債管理制度改革?！雹菡少?gòu)預(yù)算的可操作性以財(cái)政預(yù)算為前提，在部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付與政府采購(gòu)這一流程中，起決定性作用的是部門(mén)預(yù)算。

我國(guó)的《預(yù)算法》頒布于1994年，早于《招標(biāo)投標(biāo)法》10年，早于《政府采購(gòu)法》17年，兩部后制定的法律尚存在缺憾，我國(guó)的《預(yù)算法》愈發(fā)地不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，卻又未得修訂。由于預(yù)算編制方式依然傳統(tǒng)而粗放，加之政府采購(gòu)在各地區(qū)、各部門(mén)發(fā)展的不平衡性，政府采購(gòu)預(yù)算編制與管理不相適應(yīng)，缺乏審核機(jī)制，有些地區(qū)的政府采購(gòu)預(yù)算出于應(yīng)付而形同虛設(shè)，更談不上細(xì)化編制到具體的采購(gòu)項(xiàng)目，進(jìn)而導(dǎo)致政府采購(gòu)預(yù)算的透明度不高、客觀性不強(qiáng)。加之政府采購(gòu)計(jì)劃的高頻度調(diào)整，從某種程度上增加了政府采購(gòu)的盲目性，影響政府采購(gòu)規(guī)模優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。此外，政府采購(gòu)的不平衡發(fā)展還表現(xiàn)在會(huì)計(jì)核算方法和國(guó)庫(kù)制度的改革成效方面，有些地區(qū)依然沿用著傳統(tǒng)的會(huì)計(jì)核算方法，有些地區(qū)實(shí)行政府采購(gòu)資金“單一賬戶(hù)”管理和財(cái)政直接撥付制度還沒(méi)有完全真正有效地落實(shí)，這無(wú)疑直接影響到采購(gòu)效率、影響到采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

與科學(xué)發(fā)展這一主題的要求相比照，現(xiàn)有的《預(yù)算法》乃至《預(yù)算法》的實(shí)施過(guò)程缺乏的是“以人為本”這一核心理念的充分彰顯。國(guó)家財(cái)政預(yù)算中堅(jiān)持以人為本，就是以最廣大人民群眾的根本利益為本，以維護(hù)最廣大人民群眾（包括億萬(wàn)納稅人）的知情權(quán)為本，以尊重最廣大人民群眾的評(píng)判權(quán)為本。當(dāng)每年三月召開(kāi)人大會(huì)議時(shí)，各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算已實(shí)現(xiàn)實(shí)施了一個(gè)季度。在人大代表之中，官員和相關(guān)利益者占了一定的份額，大多數(shù)人大代表不具備相應(yīng)足夠的財(cái)政知識(shí)，人大內(nèi)外又沒(méi)有專(zhuān)業(yè)的預(yù)算咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，這樣，向人大代表提交審議的預(yù)算報(bào)告有這樣那樣的毛病，照例會(huì)被高票通過(guò)。在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，各級(jí)政府預(yù)算中用于購(gòu)買(mǎi)公車(chē)的費(fèi)用逐年大幅上升，已成了眾目所矚，可這樣的預(yù)算年年報(bào)年年過(guò)，令納稅人花了大量不明不白的冤枉錢(qián)，引起了國(guó)人的強(qiáng)烈不滿(mǎn)。2011年北京首次公布公車(chē)數(shù)量。公允地說(shuō)，這在政務(wù)信息公開(kāi)方面邁出了可貴的一大步。然而，公眾對(duì)62026輛公車(chē)的數(shù)量大感疑惑，公車(chē)之痛公車(chē)之怨再次激起輿論之波。公車(chē)幾乎都是通過(guò)政府財(cái)政預(yù)算、政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中支付而購(gòu)買(mǎi)的，其中也不乏動(dòng)用預(yù)算外資金但同樣是納稅人的錢(qián)而購(gòu)買(mǎi)的。政府財(cái)政預(yù)算的公共性體現(xiàn)得如何，直接關(guān)系到政府采購(gòu)公共性的實(shí)現(xiàn)。如果僅僅依靠政府內(nèi)部的行政控制，而不由人大這樣的立法機(jī)構(gòu)對(duì)政府行政預(yù)算予以有效監(jiān)督，如果僅僅以統(tǒng)計(jì)資料的形式向社會(huì)發(fā)布財(cái)政預(yù)算信息，而沒(méi)有設(shè)立相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和確保納稅人知情權(quán)、評(píng)審權(quán)乃至決定權(quán)的法律法規(guī)，就不能切實(shí)保證政府財(cái)政預(yù)算的公共性和人民性。要解決政府財(cái)政預(yù)算公正公開(kāi)的問(wèn)題，使之高度符合公共性、人民性并非易事，這需要在整體制度的設(shè)計(jì)和執(zhí)行中切實(shí)秉持以最廣大人民群眾的根本利益為本，堅(jiān)決鏟除任何可能產(chǎn)生既得利益集團(tuán)或既得利益群體的制度源和滋生的土壤。

（三）政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能定位尚待進(jìn)一步合理化

總的來(lái)看，目前我國(guó)政府采購(gòu)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)主體地位還不明確。我國(guó)《政府采購(gòu)法》第二章第十六條規(guī)定：“集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)為采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)。設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級(jí)政府采購(gòu)項(xiàng)目組織集中采購(gòu)的需要設(shè)立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是非營(yíng)利事業(yè)法人，根據(jù)采購(gòu)人的委托辦理采購(gòu)事宜?！边@里，只是將集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)定性為非營(yíng)利的事業(yè)單位，對(duì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職能和權(quán)限沒(méi)有做出明確規(guī)定。從實(shí)踐上看，我國(guó)現(xiàn)行的政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式各異，形式不一，管理體制不盡相同，在集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的管理上缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這在一定程度上給規(guī)范集中采購(gòu)行為帶來(lái)阻力。盡管一些采購(gòu)人所委托采購(gòu)的事項(xiàng)是由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)組織實(shí)施的，但從根本上講，在集中采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，對(duì)于一些關(guān)鍵性事項(xiàng)，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是沒(méi)有決定權(quán)的。另外，在采購(gòu)過(guò)程中，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的權(quán)、責(zé)、利也不明確，特別是代理實(shí)施集中采購(gòu)的權(quán)利得不到法律的保障。由于集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在法律上地位的不明確以及操作過(guò)程得不到法律的保障，使得集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在執(zhí)行國(guó)家政策時(shí)顯得勢(shì)單力薄。從全國(guó)各地政府采購(gòu)中心的設(shè)置和隸屬關(guān)系來(lái)看，大致分屬于9個(gè)不同的行政部門(mén)。除隸屬于財(cái)政部門(mén)外，有的隸屬于省級(jí)人民政府辦公廳，有的隸屬省級(jí)機(jī)械設(shè)備成套局，有的隸屬省級(jí)政府采購(gòu)管理委員會(huì)，有的隸屬省級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，有的隸屬商務(wù)部門(mén)，有的隸屬?lài)?guó)資委，有的不隸屬任何部門(mén)，屬于企業(yè)性質(zhì)，有的分出財(cái)政部門(mén)、又由財(cái)政部門(mén)代管。從機(jī)構(gòu)性質(zhì)上看，主要有政府職能部門(mén)、參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位、自負(fù)盈虧的事業(yè)單位和企業(yè)四大類(lèi)。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，不少政府采購(gòu)中心由于脫胎于財(cái)政部門(mén)或政府其他部門(mén)的某個(gè)機(jī)構(gòu)，其服務(wù)意識(shí)還不夠強(qiáng)，工作中存在“衙門(mén)化”現(xiàn)象，這與我國(guó)“十二五”期間行政體制改革的方向有所不符。作為自負(fù)盈虧的事業(yè)單位的政府采購(gòu)中心在現(xiàn)實(shí)中時(shí)常陷入尷尬境地，一面要非營(yíng)利，一面又要自負(fù)盈虧；一面講公益服務(wù)，一面又要有償。事實(shí)證明，政府采購(gòu)中心如等同于一般的社會(huì)中介組織，其作為定會(huì)大打折扣。如果因?yàn)檎少?gòu)中心具有營(yíng)利性，就將之轉(zhuǎn)為企業(yè)，這顯然是不明智的。中國(guó)如此之大，各地差異如此之大，似乎都不宜將政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)定成為同一模式。選擇是有的，或是繼續(xù)強(qiáng)化政府采購(gòu)中心的行政職能，將其留在或轉(zhuǎn)為政府行政機(jī)關(guān)，或是繼續(xù)強(qiáng)化政府采購(gòu)中心的公共服務(wù)和社會(huì)管理職能，將其設(shè)定為參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位。

《政府采購(gòu)法》第十六條并未指明政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)是否排在政府行政系列之外，而“非營(yíng)利”又與現(xiàn)狀大相徑庭。掛著“政府采購(gòu)”的牌子，又由一群非公務(wù)員身份或與公務(wù)員身份毫無(wú)關(guān)系的人去從事政府采購(gòu)，這顯然是一件難事?？茖W(xué)合理地設(shè)置政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的編制、職能，賦予其應(yīng)有的權(quán)力和利益，已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)科學(xué)發(fā)展必須邁過(guò)的一道坎。

（四）政府采購(gòu)工作自身尚存在諸多不適應(yīng)

實(shí)踐證明，政府采購(gòu)是一門(mén)科學(xué)，是一項(xiàng)全新的系統(tǒng)工程，它涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法律、管理、科學(xué)技術(shù)等多學(xué)科多領(lǐng)域，對(duì)從業(yè)人員素質(zhì)要求極高。政府采購(gòu)辦公室和政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的工作人員是從事政府采購(gòu)事業(yè)的主干力量，這支隊(duì)伍在實(shí)踐中不斷摸索，不斷地交學(xué)費(fèi)，不斷地有所得。但由于種種原因，這支隊(duì)伍在認(rèn)知水平、政策水平、創(chuàng)新能力等方面尚不足以適應(yīng)“十二五”期間政府采購(gòu)事業(yè)科學(xué)發(fā)展的要求。

政府采購(gòu)辦公室機(jī)構(gòu)人員與高素質(zhì)的專(zhuān)門(mén)人才結(jié)構(gòu)不盡合理、機(jī)構(gòu)級(jí)別與法定職責(zé)不盡匹配、監(jiān)管環(huán)境與監(jiān)管職責(zé)不盡協(xié)調(diào)、預(yù)算支出部門(mén)的過(guò)于強(qiáng)勢(shì)等不利因素，使其將工作重心更多地放在對(duì)采購(gòu)中心的事務(wù)性工作的管理上，而忽視了監(jiān)管范圍的全面性。工作人員的變遷影響了采購(gòu)辦公室人員的相對(duì)穩(wěn)定性，特別是掌握政府采購(gòu)管理行業(yè)政策、專(zhuān)業(yè)知識(shí)和專(zhuān)業(yè)技能的人才鏈條屢遭打斷。政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題同樣不少，在機(jī)構(gòu)內(nèi)部缺乏監(jiān)督制約機(jī)制，缺乏控制成本的動(dòng)機(jī)，缺乏環(huán)節(jié)過(guò)程的操作標(biāo)準(zhǔn)，缺乏環(huán)節(jié)間的相互制衡，部分代理機(jī)構(gòu)長(zhǎng)官意志影響依然頗大，謀取私利時(shí)有發(fā)生，照顧人情關(guān)系幾乎至今還是一種常態(tài)的怪象。在“十二五”期間，政府采購(gòu)工作面臨著許多預(yù)料之中和預(yù)料之外的兩難選擇或多難選擇。比如，我國(guó)加入《WTO政府采購(gòu)協(xié)定》（GPA）是大勢(shì)所趨，而國(guó)內(nèi)相關(guān)準(zhǔn)備不足，我國(guó)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力整體偏弱，特別是國(guó)有企業(yè)將面臨巨大競(jìng)爭(zhēng)壓力，加之對(duì)國(guó)外政府采購(gòu)市場(chǎng)不甚知曉，我國(guó)進(jìn)入其他GPA成員政府采購(gòu)市場(chǎng)能力不足，一旦國(guó)內(nèi)保護(hù)國(guó)貨的政策受到一定強(qiáng)度的限制后，不少企業(yè)原有的市場(chǎng)份額將很難保全?！墩少?gòu)法》第十章明文規(guī)定，政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)國(guó)貨優(yōu)先，這兩者大有相悖之處，要妥善處理絕非易事，因?yàn)檫B何為國(guó)貨都不能說(shuō)是清楚的。2011年1月12日國(guó)務(wù)院法制辦公布的《政府采購(gòu)法實(shí)施條例（征求意見(jiàn)稿）中》對(duì)國(guó)貨的界定是：“在中國(guó)境內(nèi)生產(chǎn)，且國(guó)內(nèi)生產(chǎn)成本超過(guò)一定比例的最終產(chǎn)品。”這其中的“一定比例”究竟是多少，在什么幅度之內(nèi)均沒(méi)有明細(xì)，這必會(huì)引發(fā)操作層面的困難。在“十二五”期間，政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)能否智慧地貫徹“統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)和國(guó)際兩個(gè)大局”的要求，能否在兩難和多難選擇中做到既不背原則又不失兼得，這的確是個(gè)嚴(yán)峻考驗(yàn)。

三、關(guān)于“十二五”期間我國(guó)政府采購(gòu)事業(yè)實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的雙維度思考

“十二五”時(shí)期實(shí)現(xiàn)我國(guó)政府采購(gòu)事業(yè)科學(xué)發(fā)展是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其涉及面廣，子系統(tǒng)眾多，具有極高的統(tǒng)籌性，需要極高的執(zhí)行力。本文僅從兩大維度闡釋筆者的見(jiàn)解。

（一）大力強(qiáng)化適應(yīng)政府采購(gòu)事業(yè)科學(xué)發(fā)展的法律建設(shè)、機(jī)構(gòu)建設(shè)、制度建設(shè)，形成合理高效的機(jī)制

鑒于政府采購(gòu)與財(cái)政有著相當(dāng)緊密的關(guān)聯(lián)度，因此財(cái)政立法必須跟進(jìn)，視情予以立改廢。特別是1994年出臺(tái)的《預(yù)算法》已嚴(yán)重不適應(yīng)我國(guó)財(cái)政發(fā)展的狀況和政府采購(gòu)發(fā)展的需求，亟待盡快修改完善。政府行政部門(mén)和政府采購(gòu)的管理部門(mén)需深化政府采購(gòu)制度改革，完善立法，落實(shí)自主創(chuàng)新產(chǎn)品首購(gòu)和訂購(gòu)制度；建立有效的異議、申訴和救濟(jì)機(jī)制，完善政府采購(gòu)的監(jiān)管機(jī)制，建立健全多方結(jié)合的全方位、全過(guò)程的監(jiān)督機(jī)制（特別是加強(qiáng)對(duì)政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)與其他采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管），建立有效的激勵(lì)機(jī)制等。要充分發(fā)揮立法機(jī)構(gòu)的重要作用，在人大內(nèi)增設(shè)政府采購(gòu)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在每年召開(kāi)的人大會(huì)議中，適當(dāng)增加非官員身份的，懂財(cái)政預(yù)算的人士為代表。

近一個(gè)時(shí)期亟須在完善采購(gòu)預(yù)算、招標(biāo)投標(biāo)、專(zhuān)家評(píng)審、供應(yīng)商管理等方面取得突破；加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的電子化政府采購(gòu)管理交易平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)全流程電子化操作；著力推進(jìn)招標(biāo)投標(biāo)管理改革，整合各部門(mén)分散設(shè)立的招投標(biāo)市場(chǎng)，加快建立健全統(tǒng)一規(guī)范的招投標(biāo)和公共資源交易市場(chǎng)⑥。在我國(guó)現(xiàn)有行政體制下，政府財(cái)政部門(mén)在推動(dòng)實(shí)際政府采購(gòu)科學(xué)發(fā)展進(jìn)程中擔(dān)負(fù)重要責(zé)任?！笆濉逼陂g，政府財(cái)政部門(mén)更要高度重視和關(guān)心政府采購(gòu)工作，要認(rèn)識(shí)到政府采購(gòu)工作作為財(cái)政工作的組成部分，其與財(cái)政其他各項(xiàng)工作發(fā)展存有的差異，將會(huì)影響到財(cái)政整體工作的進(jìn)步。因此，政府部門(mén)要著力轉(zhuǎn)變不適合、不符合政府采購(gòu)科學(xué)發(fā)展的思想觀念，著力統(tǒng)籌推進(jìn)政府采購(gòu)制度改革，著力解決影響和制約政府采購(gòu)科學(xué)發(fā)展的突出主、客觀問(wèn)題，著力解決政府采購(gòu)辦公室和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題，著力構(gòu)建政府財(cái)政部門(mén)內(nèi)部充滿(mǎn)活力、富有效率、更加開(kāi)放、有利于政府采購(gòu)科學(xué)發(fā)展的政府采購(gòu)管理體制和機(jī)制。通過(guò)財(cái)政部門(mén)內(nèi)設(shè)政府采購(gòu)管理保障機(jī)制，推進(jìn)財(cái)政部門(mén)包括政府采購(gòu)在內(nèi)的各項(xiàng)工作公平發(fā)展?；诋?dāng)前的現(xiàn)狀，在營(yíng)造良好的制度環(huán)境方面，更要給力于政府采購(gòu)部門(mén)，打破政府采購(gòu)部門(mén)在政府采購(gòu)預(yù)算方面難操作、在政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)方面難控制、在全面實(shí)施采購(gòu)項(xiàng)目方面難管理、在實(shí)現(xiàn)政策功能采購(gòu)方面難落實(shí)、在維護(hù)采購(gòu)各方權(quán)益方面難協(xié)調(diào)等工作障礙，持續(xù)不斷地提升發(fā)展能力。同時(shí)，本著應(yīng)采盡采的原則，不斷擴(kuò)大政府采購(gòu)規(guī)模，完善法規(guī)制度體系，加快信息化建設(shè)步伐。要做到長(zhǎng)安排短打算相結(jié)合，政府財(cái)政部門(mén)在年初甚至更早一點(diǎn)適時(shí)發(fā)布政府采購(gòu)工作要點(diǎn)，供各級(jí)政府采購(gòu)部門(mén)早得知、早領(lǐng)會(huì)、早部署。財(cái)政部在2012年政府采購(gòu)工作重點(diǎn)中提出，2012年要加強(qiáng)政府采購(gòu)計(jì)劃管理，嚴(yán)格按照政府采購(gòu)預(yù)算、購(gòu)置費(fèi)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)和資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)編制采購(gòu)計(jì)劃，嚴(yán)禁配備明顯超出機(jī)關(guān)辦公基本要求的高檔、高配置產(chǎn)品。這贏得了業(yè)內(nèi)外人士的好評(píng)⑦。

（二）大力強(qiáng)化適應(yīng)政府采購(gòu)事業(yè)科學(xué)發(fā)展的政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)主體建設(shè)

在十余年的工作實(shí)踐中，政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)摸索出了不少行之有效的經(jīng)驗(yàn)做法，諸如：緊密結(jié)合各自實(shí)際，奉行有所為，有所不為，盡力而為的工作方針；建章立制，依法規(guī)范政府采購(gòu)工作全過(guò)程；注重技術(shù)更新，努力實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)全程電子化；立足服務(wù)，協(xié)調(diào)多方，積極打造和諧采購(gòu)的局面；注重發(fā)揮政府采購(gòu)的導(dǎo)向作用，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展；自覺(jué)強(qiáng)化政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光采購(gòu)；把政府采購(gòu)的評(píng)價(jià)權(quán)交給客戶(hù)和社會(huì)公眾；大力加強(qiáng)政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)文化建設(shè)，樹(shù)立并踐行符合社會(huì)主義核心價(jià)值體系要求的職業(yè)操守。在“十二五”期間堅(jiān)持這些有益有效的經(jīng)驗(yàn)做法是有必要的，但絕不可滿(mǎn)足于此。

筆者對(duì)“十二五”期間政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的工作規(guī)劃框架表述如下：

——制定一個(gè)好的指導(dǎo)思想。所謂好的指導(dǎo)思想，即指政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)工作的指導(dǎo)思想既要與國(guó)家十二五規(guī)劃指導(dǎo)思想精神相通，又要凸顯政府采購(gòu)事業(yè)的特性。

——制定一套好的工作目標(biāo)。所謂好的工作目標(biāo)，即包括政府采購(gòu)工作必須達(dá)到的約束性目標(biāo)，又包括其指導(dǎo)性目標(biāo)；所設(shè)目標(biāo)既有相當(dāng)高的強(qiáng)度和難度，又能蹦一蹦夠得著；既有量的標(biāo)準(zhǔn)，又有質(zhì)的規(guī)定；既顧及全面，又突出重點(diǎn)。

——明確一套好的實(shí)際舉措。所謂好的實(shí)際舉措，即指具有強(qiáng)大約束力的工作任務(wù)，是精細(xì)化的，有著明晰的實(shí)施時(shí)間表和路線(xiàn)圖；這一套實(shí)際舉措既重點(diǎn)突出，又相互聯(lián)合，構(gòu)成近期和中期政府采購(gòu)操作層面的整體圖。

“十二五”期間，政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的具體任務(wù)主要有：1．充分發(fā)揮學(xué)習(xí)的引領(lǐng)作用，堅(jiān)持學(xué)習(xí)的常態(tài)化、制度化、內(nèi)生化，全力打造學(xué)習(xí)型政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)；2．在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系框架內(nèi)，嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)政府采購(gòu)的相關(guān)法律法規(guī)，緊密結(jié)合一線(xiàn)工作實(shí)際，著力將相關(guān)法律法規(guī)細(xì)化為政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)的具體規(guī)范；3．進(jìn)一步完善機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理制度和運(yùn)行機(jī)制，不懈提高機(jī)構(gòu)工作的科學(xué)化水平；4．勇于走出國(guó)門(mén)試水闖蕩，努力提高政府采購(gòu)的國(guó)際化水平；5．大力加強(qiáng)政府采購(gòu)事業(yè)共同體建設(shè)，在機(jī)構(gòu)內(nèi)，積極推進(jìn)強(qiáng)心健體工程建設(shè)，打造一支特別能吃苦、特別能求新、特別能戰(zhàn)斗的人才隊(duì)伍，走出機(jī)構(gòu)，積極加強(qiáng)包括采購(gòu)方、供應(yīng)商、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾在內(nèi)的政府采購(gòu)事業(yè)共同體的建構(gòu)；6．不斷完善政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)工作績(jī)效的評(píng)估體系，這一評(píng)估體系應(yīng)以量化標(biāo)準(zhǔn)為主要特征，以體制外的公眾判斷為主體，以綠色采購(gòu)、陽(yáng)光采購(gòu)、可持續(xù)采購(gòu)等為價(jià)值導(dǎo)向。

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①概括起來(lái)，近來(lái)各地陸續(xù)曝光的政府采購(gòu)亂象，一是高價(jià)中投；二是違規(guī)采購(gòu)屢禁不止（國(guó)家審計(jì)署2012年3月19日公布，京滬高鐵個(gè)別物資采購(gòu)未按規(guī)定招標(biāo)或招標(biāo)評(píng)標(biāo)不規(guī)范，涉及金額高達(dá)8．49億元）；三是采購(gòu)過(guò)程不透明。參見(jiàn)新華社北京2012年3月11日專(zhuān)電和2012年3月19日電。

②溫家寶2012年3月5日在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上的《政府工作報(bào)告》，見(jiàn)《人民日?qǐng)?bào)》2012年3月16日第2版。

③參見(jiàn)民盟中央《完善〈政府采購(gòu)法〉》，見(jiàn)《人民日?qǐng)?bào)》2011年3月16日第20版。

④新華社北京2012年3月11日專(zhuān)電。

⑤新華社北京2012年3月6日專(zhuān)電。

⑥溫家寶在國(guó)務(wù)院第五次廉政工作會(huì)議上的講話(huà)，見(jiàn)《人民日?qǐng)?bào)》2011年3月20日第2版。

⑦新華社北京2011年3月11日專(zhuān)電。

［1］溫家寶．在十一屆全國(guó)人大五次會(huì)議上作政府工作報(bào)告［N］．人民日?qǐng)?bào)，2012－03－16．

［2］中共中央關(guān)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議［Z］．北京：人民出版社，2011．

［3］中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要［Z］．北京：人民出版社，2011．

［4］劉小川，唐東會(huì)．中國(guó)政府采購(gòu)政策研究［M］．北京：人民出版社，2009．

［5］馬海濤．政府采購(gòu)管理［M］．北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2003．

［6］［法］讓?zhuān)趴死S，等．政府采購(gòu)與規(guī)制中的激勵(lì)理論［M］．石磊，王永欽．上海：上海人民出版社，2004．

［7］陳燕平．政府采購(gòu)質(zhì)量體系的探索與實(shí)踐［M］．天津：天津人民出版社，2011．

［責(zé)任編輯：楊 ?。?/p>

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F812

A

1008－7168（2012）03－0101－06

2012－04－05

1．杜鴻林（1951－），男，天津人，天津師范大學(xué)、南開(kāi)大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師；2．陳燕平（1966－），女，天津人，天津市政府采購(gòu)中心主任，博士。