鄧可祝

（安徽工業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，安徽馬鞍山 243002）

論政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的實現(xiàn)

鄧可祝

（安徽工業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，安徽馬鞍山 243002）

根據(jù)法律規(guī)定，政府具有保證環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任。政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任是一種積極責(zé)任，需要政府實施一定的行為才能實現(xiàn)，也具有可訴性程度低的特點。政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任要求政府保持符合標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境、及時修改環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、采取一定的行動并保證公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。實現(xiàn)政府環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任方式主要有政治責(zé)任、司法責(zé)任和行政責(zé)任等。

環(huán)境質(zhì)量責(zé)任；積極責(zé)任；政策目標(biāo)；可訴性；責(zé)任方式

環(huán)境質(zhì)量直接關(guān)系到公眾的身心健康和生活品質(zhì)，在具備一定質(zhì)量的環(huán)境中生活，是公民的基本需求。要保證必要的環(huán)境質(zhì)量，需要政府有效的環(huán)境治理。規(guī)定政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任具有重要意義，因為“保護(hù)環(huán)境，防治污染是政府的職責(zé)，政府是為了克服環(huán)境污染這樣的市場失靈而存在的。清潔的、有益于健康的環(huán)境是政府應(yīng)當(dāng)提供的基本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)”[1]。但如何保證政府履行環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，是一個更加重要的問題。在我國現(xiàn)實生活中，還存在著大量政府不履行環(huán)境責(zé)任的現(xiàn)象。如孫佑海教授認(rèn)為，一些地方政府不履行環(huán)境責(zé)任或者履行環(huán)境責(zé)任不到位，已成為制約我國環(huán)境質(zhì)量改善的主要原因之一[2]。因此，環(huán)境法應(yīng)主要從政府失靈角度考察，并結(jié)合市場失靈問題，研究如何促進(jìn)政府履行環(huán)境質(zhì)量責(zé)任[3]。

一、政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的法律依據(jù)

隨著環(huán)境問題日趨嚴(yán)重，必須加強(qiáng)政府在環(huán)境治理中的責(zé)任，這需要在法律中對政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任加以規(guī)定。由于各國環(huán)境立法傳統(tǒng)不同，關(guān)于政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的立法模式是不同的。有的國家是在憲法中規(guī)定，有的國家在環(huán)境法中規(guī)定，當(dāng)然也有的國家在憲法和環(huán)境法中都加以規(guī)定。在憲法中或環(huán)境法對政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任規(guī)定的方式也有所不同，主要有直接規(guī)定和間接規(guī)定兩種方式。

（一）我國的規(guī)定

我國在憲法中和環(huán)境法中都規(guī)定了政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任。在憲法第26條第1款規(guī)定：“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！比绻f憲法中關(guān)于政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的規(guī)定是一種間接的規(guī)定的話，那么，在環(huán)境法中對政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任就是一種直接的規(guī)定，如我國的《環(huán)境保護(hù)法》第16條規(guī)定：“地方各級人民政府，應(yīng)當(dāng)對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量。”《水污染防治法》第4條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取防治水污染的對策和措施，對本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”。《大氣污染防治法》等單行的環(huán)境法律對政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任也有類似的規(guī)定。

（二）國外的規(guī)定

日本憲法第25條規(guī)定：“國家必須在生活的一切方面努力于提高和增進(jìn)社會福利、社會保障以及公共衛(wèi)生事業(yè)?！边@里雖然沒有明確規(guī)定政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，但根據(jù)日本學(xué)者的見解，在環(huán)境權(quán)的請求權(quán)方面，亦即在為維持或改善良好的自然環(huán)境，而要求國家積極采取措施的請求權(quán)方面，則是以憲法第25條為根據(jù)[4]。可知在日本，政府也負(fù)有環(huán)境質(zhì)量責(zé)任。至于在《環(huán)境基本法》中，對政府的環(huán)境責(zé)任作了較為明確的規(guī)定，如其第6條：“國家有責(zé)任根據(jù)前三條規(guī)定的有關(guān)環(huán)境保全的基本理念制定關(guān)于環(huán)境保全的基本的和綜合的對策并負(fù)責(zé)實施?！钡?1條：“政府必須為實施環(huán)境保全對策而采取必要的法制上或者財政上的措施以及其他措施?！?/p>

美國在《國家環(huán)境政策法》規(guī)定：“為了執(zhí)行本法規(guī)定之政策，聯(lián)邦政府負(fù)有責(zé)任，采取所有一切可行，且與國家政策之其它基本考慮相一致之措施，改進(jìn)并協(xié)調(diào)聯(lián)邦之計劃、職能、方案與資源，以達(dá)到如次之目的。即國家應(yīng)：1.履行每一世代均應(yīng)為其后代子孫之環(huán)境盡保管人之責(zé)任；2.保證為我國全體國人創(chuàng)造安全、健康、富生命力，并合乎美學(xué)及文化上優(yōu)美之環(huán)境”等等，在這部法律中，將政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任規(guī)定得非常明確，而且對政府對環(huán)境質(zhì)量的要求也規(guī)定得較為明確。

歐盟在其法律中要求其成員國必須采取措施達(dá)到環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。對有關(guān)空氣質(zhì)量、水質(zhì)、飲用水、廢物、垃圾掩埋和土壤（建議）等的“框架指令”進(jìn)行定義并確定了環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)，并在“子指令”中作了補充。歐盟有關(guān)環(huán)境的指令規(guī)定了監(jiān)控條款，并要求委員會對指令進(jìn)行強(qiáng)制性審查[5]。

（三）我國臺灣的規(guī)定

我國臺灣非常重視環(huán)境保護(hù)，在環(huán)境立法中也重視政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，其《環(huán)境基本法》第25條規(guī)定：“中央政府應(yīng)視社會需要及科技水平，制訂階段性環(huán)境質(zhì)量及管制標(biāo)準(zhǔn)。地方政府為達(dá)成前項環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，得視其轄區(qū)內(nèi)自然及社會條件，訂定較嚴(yán)之管制標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)中央政府備查后，適用于該轄區(qū)。各級政府應(yīng)采必要措施，以達(dá)成前二項之標(biāo)準(zhǔn)。”從中可見，臺灣在法律中對于政府的環(huán)境責(zé)任規(guī)定比較明確，不僅規(guī)定了一般性的責(zé)任，而且也要求各級政府應(yīng)積極地采取措施，以保障一定的環(huán)境質(zhì)量。

從上面的介紹可知，世界主要國家和地區(qū)都將政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任規(guī)定在法律甚至憲法中，以保證環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的實施，體現(xiàn)環(huán)境責(zé)任制度的剛性。

二、政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的發(fā)展趨勢

政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任具有多重性，主要是一種積極責(zé)任。一般將積極責(zé)任作為一種政策目標(biāo)，不具有可訴性，在現(xiàn)代社會，由于權(quán)利保障的需要和環(huán)境本身的重要性，政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任也出現(xiàn)了新的發(fā)展趨勢。

（一）政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任是一種積極責(zé)任

本文研究的政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，是一國或一地的政府對于其所在地的公民所應(yīng)負(fù)的責(zé)任，對應(yīng)的是個體環(huán)境權(quán)，屬于《公民經(jīng)濟(jì)文化和社會權(quán)利國際公約》界定的第二代人權(quán)，與集體環(huán)境權(quán)不同。根據(jù)徐祥民教授的研究，集體環(huán)境權(quán)的主體是人類，而不是個人，屬于第三代人權(quán)[6]。對于第二代人權(quán)，國家義務(wù)存在三個層次要求：1.尊重的義務(wù)，此義務(wù)被視為國家的否定性義務(wù)，它要求國家不去妨礙個人權(quán)利行使或不為侵犯特定權(quán)利的行為；2.保護(hù)的義務(wù)，此義務(wù)是指保護(hù)個人的權(quán)利不受其他私人的侵害；3.實現(xiàn)的義務(wù)，這種積極的義務(wù)由兩部分組成，一是國家有義務(wù)促進(jìn)特定權(quán)利的實現(xiàn)，通過積極的行為增強(qiáng)人們獲得資源和享有這種權(quán)利的能力，二是國家有義務(wù)提供這種東西[7]。可見，政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任對于政府有不同的要求，尊重的義務(wù)是一種消極義務(wù)，而保護(hù)的義務(wù)和實現(xiàn)的義務(wù)就是積極的義務(wù)，本文主要從實現(xiàn)的義務(wù)來研究政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，因而，政府的環(huán)境責(zé)任是一種積極的責(zé)任，要求政府必須作出一定的行為。

在現(xiàn)代社會中，政府承擔(dān)了大量社會事務(wù)，這就要求政府不僅要履行不得侵犯公民權(quán)利這樣的尊重的義務(wù)，而且要求政府積極行使職權(quán)，實現(xiàn)公民的利益。如徐祥民教授認(rèn)為政府的環(huán)境責(zé)任是一種職責(zé)：“從相關(guān)法律的內(nèi)容來看，西方政府的環(huán)境責(zé)任已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了所謂責(zé)任追究、行政處分等行政法意義上的責(zé)任的范疇，越來越經(jīng)常地以與其環(huán)境職權(quán)相適應(yīng)的‘職責(zé)’的面目出現(xiàn)”[8]。

所以，政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，要求政府應(yīng)該采取一定的行為來保證環(huán)境質(zhì)量，從而促進(jìn)公民環(huán)境權(quán)益實現(xiàn)。正如日本學(xué)者原田尚彥所言：“公害控制不是受警察作用條理上的界限束縛的消極性作用，而是面向?qū)崿F(xiàn)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的積極的作用”[9]。

（二）政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任要求政府履行一定的給付義務(wù)

一般認(rèn)為，政府的積極責(zé)任是一種政策目標(biāo)，個人不能因此而獲得對政府履行環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的直接請求權(quán)。如《德國基本法》第20a條規(guī)定：“國家有義務(wù)在憲法制定的范圍內(nèi)通過法律和符合法律的司法權(quán)和執(zhí)行權(quán)保護(hù)后代生命的自然基礎(chǔ)”，這從憲法基本權(quán)利的角度來加以界定，從而體現(xiàn)了公民環(huán)境權(quán)利的基本屬性和價值。那么根據(jù)此條公民是否可以直接要求政府履行相應(yīng)的環(huán)境職責(zé)呢？德國的憲法實務(wù)界和學(xué)術(shù)界都認(rèn)為：“該條規(guī)定的是國家政策目標(biāo)，而不是個人請求權(quán)，個人不能僅僅以該條規(guī)定為根據(jù)起訴”[10]。

之所以將政府的環(huán)境責(zé)任作為政府的環(huán)境政策目標(biāo)，而不是公民的直接請求權(quán)，是因為：1.這一條的法律性質(zhì)需要政府具備相應(yīng)的條件。“政府環(huán)境責(zé)任是政府為滿足社會公眾的環(huán)境公共需求而承擔(dān)的環(huán)境義務(wù)，其履行需要有相應(yīng)的政府能力作支撐。但從總體上來講，政府能力在特定的時空條件下是有一定限度的，與此相對，社會公眾的環(huán)境公共需求則是無限的”[11]。要保證一定的環(huán)境質(zhì)量，需要政府有經(jīng)濟(jì)上的投入和技術(shù)能力，而這種投入和能力往往受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科學(xué)技術(shù)水平，很難僅僅通過行動就能夠?qū)崿F(xiàn)；2.由于環(huán)境質(zhì)量具有一定的個體性，每個個體對于環(huán)境質(zhì)量的感受程度不同，如何進(jìn)行具體的判斷也是存在爭議的；3.環(huán)境質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在一定的矛盾，如何處理這些矛盾，需要行政機(jī)關(guān)作出一定的權(quán)衡，這是其他機(jī)關(guān)很難判斷的，從這些角度而言，環(huán)境質(zhì)量責(zé)任如何履行往往依賴于政府自身的判斷，而不是依賴于公民或其他國家權(quán)力的判斷。

但隨著社會的發(fā)展，這一理論也有了新的演化。德國憲法學(xué)者黑塞認(rèn)為：“國家在促進(jìn)公民的社會保障和文化訴求方面的努力越強(qiáng)，那么，在原始的防御國家自由保障之外，分享國家給付作為一種基本權(quán)保障的輔助性要求也就越加頻繁地出現(xiàn)。自由如若缺少了事實上的前提條件，那么其要求也就變得毫無價值，因此，聯(lián)邦憲政法院便認(rèn)可了將基本法自由作為一種分享請求權(quán)來理解的原則上的可能性，但是卻有一項保留條件，即個人只能以一種理性的方式向社會提出其請求”[12]。就環(huán)境質(zhì)量而言，獲得基本的環(huán)境權(quán)是公民生存的需要，而與之對應(yīng)的則是政府應(yīng)作出的給付行為，以實現(xiàn)一定的環(huán)境質(zhì)量。日本法學(xué)家大須賀明也認(rèn)為：“國家和地方公共團(tuán)體對于企業(yè)等所造成的環(huán)境破壞施行的公法性規(guī)制，或者為改善已經(jīng)惡化的環(huán)境而所采取的積極性措施，都是基于國家的環(huán)境保護(hù)義務(wù)的，即為了對應(yīng)作為社會權(quán)性質(zhì)的環(huán)境權(quán)而施行的”[13]。從兩位學(xué)者的觀點可知，國家負(fù)有保障公民基本權(quán)利的義務(wù)，而公民可以基于這一基本權(quán)利而要求國家采取一定的行動來滿足自己基本權(quán)利的要求。從這一角度說，國家需要作出一定的給付義務(wù)才能保障公民的權(quán)利。

（三）政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的可訴性在增加

可訴性，又稱“可裁判性”，“指的憲法和法律規(guī)定的法律條款是否可以以及是否適合由法院予以適用或強(qiáng)制實施”[14]。可訴性關(guān)系到一項權(quán)利的實現(xiàn)程度，“學(xué)者們每每認(rèn)為如果一種權(quán)利不能獲得司法執(zhí)行，就不能被認(rèn)為是一種權(quán)利”[15]。就本文而言，政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的可訴性指的是對政府履行環(huán)境質(zhì)量責(zé)任問題，公民可否向法院起訴并由法院對政府的履行職責(zé)行為加以裁判的問題。

環(huán)境質(zhì)量責(zé)任是一種積極責(zé)任，政府何時應(yīng)履行責(zé)任、如何履行責(zé)任、履行的效果如何等等，這些問題非常復(fù)雜，往往需要議會或政府自身來進(jìn)行判斷。政府是否已經(jīng)履行了環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，其判斷依據(jù)主要是是否達(dá)到了各種環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。如何確定一定的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，涉及到許多方面因素，政府有著較大自由裁量的空間。“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的決定，可以說依據(jù)科學(xué)的專門性判斷的成分是很大的，但同時，政策性選擇的余地也是很大的”[16]。政府可以根據(jù)現(xiàn)實的條件來決定采取何種環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。如我國法律規(guī)定，政府應(yīng)該根據(jù)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和保障公眾健康的需要而及時修改環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，從而更好地保護(hù)公民的環(huán)境權(quán)利，也更有利于社會的可持續(xù)發(fā)展。但對標(biāo)準(zhǔn)的修改也存在著政府的自由裁量的空間，因為某一標(biāo)準(zhǔn)是否采納、何時采納，并不僅僅是科學(xué)因素，而同樣地需要行政機(jī)關(guān)來作出一定的判斷。

確立了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)后，政府沒有達(dá)到環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，除了政府不積極實施一定行為外，也有其他原因，例如政府的財政能力、本地環(huán)境問題的歷史因素和周邊環(huán)境等方面。政府是否應(yīng)承擔(dān)責(zé)任、如何承擔(dān)責(zé)任，應(yīng)由立法機(jī)關(guān)和上級行政機(jī)關(guān)來進(jìn)行判斷，主要是一個政治問題，法院一般沒有能力作出裁判。因此，政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的可訴性是很低的。

隨著社會的發(fā)展，人們認(rèn)為：政府在經(jīng)濟(jì)和社會權(quán)利方面的義務(wù)包括尊重的義務(wù)、保護(hù)的義務(wù)和實現(xiàn)的義務(wù)，尊重的義務(wù)和保護(hù)的義務(wù)是可以裁判的，在一定條件下，實現(xiàn)的義務(wù)也是可以裁判的。在環(huán)境法領(lǐng)域，也出現(xiàn)了對政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任中的實現(xiàn)義務(wù)進(jìn)行裁判的嘗試。如美國，“在Payne訴Kassab案中，當(dāng)?shù)鼐用裨V求法院頒發(fā)禁令禁止賓州政府重新規(guī)劃和拓寬一條街道，該街道將穿過附近的公園，并制造噪音，增加污染，減少休閑的機(jī)會。在本案中，盡管最終否認(rèn)了原告對于這些價值提出的訴求，最高法院卻首次承認(rèn)了賓州居民享有一項由政府保障的、可提起訴訟的憲法性環(huán)境權(quán)。環(huán)境權(quán)正緩慢但堅定的向前發(fā)展著,在有些州已經(jīng)從單純的政策性宣示到可強(qiáng)制執(zhí)行的‘硬法’的過渡”[17]。在其他國家，法院通過判決要求政府履行環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的案例也逐漸出現(xiàn)（見下文）。可見，政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的可訴性也在增加。

三、政府履行環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的要求

政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，是一種積極責(zé)任。判斷政府是否履行了環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，不僅要看政府是否作出了一定的環(huán)境行為，而且要看政府的環(huán)境行為是否達(dá)到了一定的要求，符合法律的規(guī)定。因此，政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的履行應(yīng)從以下幾個方面進(jìn)行判斷：

（一）采取保障環(huán)境質(zhì)量的行動

政府的行為對于環(huán)境環(huán)境質(zhì)量具有重要的影響，這些行為不僅可以保護(hù)環(huán)境免受新的破壞，而且也可以使已經(jīng)受到損害的環(huán)境得到恢復(fù)和改善。對政府行為的具體要求是：

1.采取預(yù)防措施來防止環(huán)境的惡化。環(huán)境具有脆弱性，一旦受到破壞很難恢復(fù)，“預(yù)防為主”、防止環(huán)境惡化是一種更合理對策。因而，政府應(yīng)采取各種措施來預(yù)防環(huán)境的惡化。

2.采取措施治理環(huán)境。我國目前的環(huán)境已經(jīng)受到了嚴(yán)重的破壞，許多地方的環(huán)境已經(jīng)威脅到了人民的身體健康和工農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)，政府必須采取措施來對已經(jīng)受到污染的環(huán)境加以治理，以改善環(huán)境質(zhì)量。

3.是制止環(huán)境違法行為。我國企業(yè)的環(huán)境違法現(xiàn)象嚴(yán)重，政府加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法，對于發(fā)現(xiàn)和預(yù)防環(huán)境違法，保護(hù)環(huán)境，避免環(huán)境的惡化和維持一定的良好環(huán)境就顯得尤為必要。政府應(yīng)保證執(zhí)法部門必要的工作條件，支持其執(zhí)法活動。

4.政府依法作出環(huán)境影響行為。遵守環(huán)境法律不僅是依法行政的要求，也是保證一定環(huán)境質(zhì)量的要求。政府應(yīng)遵守環(huán)境法律的要求，如《環(huán)境影響評價法》的要求，特別是在最近制定的《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》，要求政府的規(guī)劃行為也要進(jìn)行環(huán)境影響評價。政府應(yīng)依照這些法律的規(guī)定作出環(huán)境影響行為，將政府行為對環(huán)境的影響到減少到最低限度。

（二）保證環(huán)境符合一定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任要求政府作出一定的行為，僅僅這樣還是不夠的，還要求政府的行為應(yīng)達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)，即政府必須保證環(huán)境符合一定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。這就是要求政府承擔(dān)最低限度的責(zé)任，如聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利委員會在第3號一般性意見中認(rèn)為，根據(jù)《經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利公約》，締約國承擔(dān)“最低限度的核心義務(wù)”，確保每項經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利的享受達(dá)到基本的水平。”實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利問題的前特別報告員，達(dá)尼洛·蒂爾克認(rèn)為“締約國無論經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平如何都有義務(wù)確保所有人最起碼的生存權(quán)得到尊重”。人權(quán)委員會敦促締約國“考慮確定一些具體的水準(zhǔn)基點，據(jù)以實施最低限度的核心義務(wù)，確保每一項經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利的實現(xiàn)達(dá)到最低限度的基本水平”[18]。

作為環(huán)境質(zhì)量責(zé)任而言，最低限度的責(zé)任就是國家的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定的依據(jù)又是什么呢，在《大氣污染防治法》修改建議中，有國外學(xué)者建議：“中國國家環(huán)境大氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要明確以健康為基礎(chǔ)；也就是說要嚴(yán)格地以污染物對公眾健康與環(huán)境質(zhì)量影響的科學(xué)信息為基礎(chǔ)，保證影響人類健康的主要大氣污染物都在監(jiān)管范圍內(nèi)，要求對所有室外大氣主要污染物濃度都進(jìn)行監(jiān)測與報告”[19]。這一建議非常有價值，我國目前的大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和其他環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)都存在著較低的現(xiàn)象，需要加以完善，對可能影響到公眾健康和環(huán)境的污染物都要加以規(guī)定，從而更好地反映環(huán)境現(xiàn)狀。

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和歷史等方面的原因，一些地方還存在環(huán)境質(zhì)量不符合國家標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象。正如我國的環(huán)保官員所言：“我國的環(huán)境污染仍然嚴(yán)重。目前有26%的環(huán)保重點城市和17%的地級市不達(dá)標(biāo)，空氣質(zhì)量達(dá)不到國家二級標(biāo)準(zhǔn)”[20]。二類標(biāo)準(zhǔn)是適用于“城鎮(zhèn)規(guī)劃中確定的居民區(qū)、商業(yè)交通居民混合區(qū)、文化區(qū)、一般工業(yè)區(qū)和農(nóng)村地區(qū)”的標(biāo)準(zhǔn)，沒有達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)，意味著當(dāng)?shù)卣疀]有履行好環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，需要他們在一定的期限內(nèi)達(dá)到相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。

在日本，對未能達(dá)到國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)采取由都道府縣制定一個“總量削減計劃”和“總量控制標(biāo)準(zhǔn)的措施”，以此來削減特定空氣污染物的排放量。該計劃包括對特定排放源企業(yè)所規(guī)定的特定空氣污染物的年度排放總量限制指標(biāo)，以及實施措施和時間表[21]。通過這樣具體而明確的措施，可以對地方政府施加一定的壓力，從而保證其逐步履行環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，使當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量逐步達(dá)標(biāo)。

在美國，聯(lián)邦政府對地方政府不僅有要求其達(dá)標(biāo)的具體要求，而且也規(guī)定了一些制裁性的措施?！懊绹鴩噎h(huán)境大氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)項目的一個重要內(nèi)容就是明確規(guī)定未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)將會面臨的后果。在美國，如果持續(xù)性地處于未達(dá)標(biāo)狀態(tài)，聯(lián)邦政府將對該州或地方給予嚴(yán)厲懲罰，比如限制高速公路撥款、對于可能影響地方經(jīng)濟(jì)增長的新工廠提出更加嚴(yán)格的要求等等。這些工具，即使不被實際使用，也為環(huán)保署提供了杠桿和權(quán)威，以便在地方一級更好地推動實施[22]。

通過這些明確的要求和一些制裁性措施，可以給地方政府確定任務(wù)，也可以促使地方政府積極采取改進(jìn)環(huán)境質(zhì)量的行動。國外的這些做法非常值得借鑒。

（三）及時修正環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是判斷環(huán)境質(zhì)量的一個重要依據(jù)，也是政府治理環(huán)境的重要依據(jù)，如在芬蘭，“政府控制空氣污染的最重要的手段是國務(wù)院頒布的一般指導(dǎo)綱領(lǐng)或者條例。它們規(guī)定空氣中某種物質(zhì)的最高含量，廢氣中某種物質(zhì)的濃度或者總體排放量，或者規(guī)定某種材料或者產(chǎn)品的成分。條例具有直接的法律約束力，經(jīng)營者必須遵守”[23]?？梢?，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在環(huán)境治理中的意義。而為了讓環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)能更好地反映環(huán)境保護(hù)和公眾健康的需要，政府應(yīng)及時修訂環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。如日本《環(huán)境基本法》第16條規(guī)定：“政府對于有關(guān)大氣污染、水質(zhì)污染、土壤污染以及噪聲，在環(huán)境條件方面，分別制定保護(hù)人體健康和維持生活環(huán)境保全上所期望的標(biāo)準(zhǔn)。對于第1款的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)經(jīng)常給予適當(dāng)?shù)目茖W(xué)判斷，并進(jìn)行必要的修訂?！?/p>

在我國，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)往往規(guī)定得內(nèi)容較少，標(biāo)準(zhǔn)較低而且更新較慢，我國的一些環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不能真實地反映環(huán)境的狀況和人們的感受，例如空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中，一直沒有將PM2.5納入到標(biāo)準(zhǔn)，這不僅有害公眾的健康，而且也與客觀的環(huán)境狀況不相符合。最近，中國與美國駐華大使館關(guān)于北京環(huán)境質(zhì)量的爭議也說明了這一問題[24]。

我國的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)主要是中央制定的，如果不能及時對環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)加以修訂，會造成公眾對環(huán)境質(zhì)量的判斷與國家的監(jiān)測結(jié)果不符合的結(jié)果，會損害國家的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性。因此，需要及時地修改環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

（四）保證公眾的環(huán)境知情權(quán)和參與權(quán)

在環(huán)境治理中保證公眾的知情權(quán)和參與權(quán)是非常必要的，是國際環(huán)境治理的成功經(jīng)驗，許多國際環(huán)境協(xié)議中都對此加以了規(guī)定，如《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》認(rèn)為：“環(huán)境問題最好在所有有關(guān)公民在有關(guān)一級的參加下加以處理。在國家一級，每個人應(yīng)有適當(dāng)?shù)耐緩将@得有關(guān)公共機(jī)構(gòu)掌握的環(huán)境問題的信息，其中包括關(guān)于他們的社區(qū)內(nèi)有害物質(zhì)和活動的信息，而且每個人應(yīng)有機(jī)會參加決策過程?！边@里面包括了公眾的環(huán)境知情權(quán)和環(huán)境參與權(quán)。

公眾的環(huán)境知情權(quán)，是憲法上的知情權(quán)在環(huán)境法上的體現(xiàn)，通過環(huán)境知情權(quán)，可以保證公眾的主體地位，可以提高公眾環(huán)境參與的有效性，因為沒有對環(huán)境的知情，就不可能有效地參與環(huán)境事務(wù)；公眾的環(huán)境參與權(quán)，在環(huán)境治理也具有重要的作用，“公眾參與、民主決策是實現(xiàn)公平、公正、公開的重要條件。公眾參與可以從根本制度上限制政府的自由裁量權(quán)，保障民主決策和科學(xué)決策”[25]。

保證公眾的環(huán)境知情權(quán)和參與權(quán)，可以對環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定產(chǎn)生良好的作用，更可以對政府是否履行環(huán)境質(zhì)量責(zé)任進(jìn)行判斷和監(jiān)督，從而有利于政府實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量責(zé)任。

四、政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任實現(xiàn)方式

政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的履行，依賴于有效的機(jī)制，否則，政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任就不能有效地實現(xiàn)。目前我國許多地方的環(huán)境質(zhì)量沒有達(dá)到相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，與政府沒有履行其環(huán)境質(zhì)量責(zé)任有密切的關(guān)系，而政府不履行環(huán)境質(zhì)量責(zé)任又與政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的履行機(jī)制有關(guān)。因此，需要完善政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的履行機(jī)制。

一般來說，可以通過三種責(zé)任形式促使政府履行環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，即法律責(zé)任、政治責(zé)任和行政責(zé)任。法律責(zé)任是通過法院判決來要求政府履行環(huán)境質(zhì)量責(zé)任；政治責(zé)任是通過人大來要求政府履行環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，而行政責(zé)任是通過上級行政機(jī)關(guān)來要求政府履行環(huán)境質(zhì)量責(zé)任。

需要說明的是，政府承擔(dān)環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任有積極責(zé)任和消極責(zé)任，本文主要研究的是積極責(zé)任，當(dāng)然對消極責(zé)任也有所涉及。

（一）政府環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任

如前所述，政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的可訴性較弱。但實踐是發(fā)展的，環(huán)境權(quán)屬于人權(quán)，對于人權(quán)的保障是法院的一個重要的目標(biāo)。法院要求政府履行環(huán)境質(zhì)量責(zé)任主要通過以下幾種形式：

1.要求政府制定一定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是保證環(huán)境質(zhì)量的前提和判斷環(huán)境質(zhì)量的依據(jù)，政府有責(zé)任制定科學(xué)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)并根據(jù)形勢的發(fā)展及時修訂環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)政府沒有履行這一職責(zé)，原告可以通過訴訟要求要求其履行義務(wù)。在美國，《清潔大氣法》要求聯(lián)邦環(huán)保局制定大氣污染物清單，為了制定污染物清單，環(huán)保局長必須確定：（1）該物質(zhì)是大氣污染物；（2）存在多個或多種排放該物質(zhì)的排放源；（3）該物質(zhì)在大氣中的存在“可以被合理地預(yù)料到會危及公眾健康或福利”[26]。當(dāng)聯(lián)邦環(huán)保局沒有制定這一環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)時，原告就可以通過在聯(lián)邦法院提起訴訟，如馬薩諸塞州訴聯(lián)邦環(huán)保局案就是一種類型。在該案中，馬薩諸塞等州和一些其他組織，在1999年10月20日向美國聯(lián)邦環(huán)保局提出請求，要求其根據(jù)《清潔空氣法》第202（a）（1）條來對四種溫室氣體（包括二氧化碳）的排放進(jìn)行規(guī)制，要求聯(lián)邦環(huán)保局“應(yīng)該制定適用于從所有物體上排放空氣污染物的標(biāo)準(zhǔn)，同時要求規(guī)制新汽車的二氧化碳的排放”[27]。聯(lián)邦環(huán)保局拒絕了他們的申請，認(rèn)為溫室氣體不是污染物，原告就向法院提起訴訟，最后法院認(rèn)定溫室氣體屬于污染物，要求聯(lián)邦環(huán)保局制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)對之加以規(guī)制。本案就是原告通過訴訟的形式要求政府履行制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任的。

2.要求政府治理已經(jīng)受到污染的環(huán)境

當(dāng)政府沒有積極履行環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量惡化，嚴(yán)重威脅到公眾的健康和環(huán)境時，原告可以通過訴訟要求政府履行環(huán)境質(zhì)量責(zé)任。雖然對于積極權(quán)利是否具有可訴性存在著較大的爭議，但在司法實踐中，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，都有一些要求政府治理已經(jīng)污染的環(huán)境的判決。

在印度，1988年就有過這樣的判決，即M.C.Mehtavs.Union of India，而這其后，也發(fā)生過一系列這種類型的判決。該案的案情是：由于沿岸長時間污水大量排入，印度著名的河流恒河污染嚴(yán)重，既不能飲用也不能游泳，有強(qiáng)烈的環(huán)境保護(hù)主義傾向的著名律師M.C.Mehta向法院提起公益訴訟，要求法院判決有關(guān)行政機(jī)關(guān)，特別是坎普爾邦必須履行法定的義務(wù)，來保證恒河的水質(zhì)變好。法院在判決中發(fā)出了令狀，要求有關(guān)行政機(jī)關(guān)特別是坎普爾邦要采取各種措施清理污染源，凈化水質(zhì)，保證恒河的清潔。在該案中法院宣告：“我們也意識到關(guān)閉一些企業(yè)可能會導(dǎo)致工人的失業(yè)和稅收的減少，但生命健康和生態(tài)對人們來說具有更加重要的價值”[28]。

在菲律賓也有類似的案件，即2008年的Metro.Manila Dev.Auth.v.Concerned Residents of Manila Bay案，在該案中，原告認(rèn)為馬尼拉灣受到了嚴(yán)重污染，政府應(yīng)對之加以治理。菲律賓最高法院最后作出判決，要求當(dāng)?shù)卣?年內(nèi)使馬尼拉灣的水質(zhì)變清，達(dá)到可以讓人們在里面游泳的程度[29]。

3.要求政府承擔(dān)國家賠償責(zé)任

當(dāng)政府沒有盡到環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，造成原告人身和財產(chǎn)的損害，原告也可以要求政府承擔(dān)國家賠償責(zé)任，如日本的東京大氣污染訴訟案。在該案中，東京地方法院認(rèn)為日本政府對于大氣污染，只要改進(jìn)技術(shù)或者有條件地限制汽車流量，制定切實可行的汽車廢氣排放標(biāo)準(zhǔn)，控制汽車廢氣的排出不僅是可能的，而且是可行的。而日本政府沒有采取相應(yīng)的行動，因而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任[30]。

隨著司法作用的增強(qiáng)，政府環(huán)境質(zhì)量法律責(zé)任也會在環(huán)境保護(hù)中起到越來越大的作用。

（二）政府的環(huán)境質(zhì)量政治責(zé)任

在代議制國家，政府要對議會負(fù)責(zé)，實施議會制定的法律或者完成議會作出決定。當(dāng)議會要求政府履行環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，政府必須履行。如日本七十年代的“公害議會”，就在環(huán)境治理上發(fā)揮了重要的作用。我國實行人民代表大會制度，各級政府對人大負(fù)責(zé)，向人大匯報工作。當(dāng)人大要求政府改善環(huán)境質(zhì)量，或者要求政府達(dá)到一定的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)時，政府必須完成。政府的環(huán)境質(zhì)量政治責(zé)任主要方式有：

1.政府向議會報告環(huán)境質(zhì)量

通過政府向議會報告工作，可以判斷政府是否履行了環(huán)境質(zhì)量責(zé)任、履行責(zé)任的效果如何等。如美國《國家環(huán)境政策法》規(guī)定：“總統(tǒng)應(yīng)自1970年7月1日起，每年度向國會提出環(huán)境質(zhì)量報告?！比毡尽董h(huán)境基本法》第12條也規(guī)定：“政府應(yīng)當(dāng)每年向國會提交—份有關(guān)環(huán)境狀況和政府采取的有關(guān)環(huán)境保護(hù)政策和措施的報告。政府每年應(yīng)當(dāng)在考慮前款報告中有關(guān)環(huán)境狀況的基礎(chǔ)上，作出明確將要采取的政策和措施的文件，并將其提交國會?！?/p>

2.議會要求政府完成環(huán)境質(zhì)量事項

當(dāng)議會對于政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任作出了一些明確的要求時，政府也需要完成。議會可以對政府用于環(huán)境治理的財政預(yù)算和決算進(jìn)行表決，通過對政府財政支出的監(jiān)督來促進(jìn)政府改進(jìn)環(huán)境質(zhì)量。

3.議會對政府領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行質(zhì)詢和罷免

如果議會政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任有疑問或者不滿時，如果不能完成的，可以對政府有關(guān)人員的進(jìn)行質(zhì)詢或進(jìn)行罷免，議會通過人事決定權(quán)可以在政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的履行上起到重要的作用。

當(dāng)然，還有其他的責(zé)任形式，如人大要定期對“政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”進(jìn)行視察（而不只是對環(huán)保局工作進(jìn)行檢查），開展年度政府環(huán)境質(zhì)量報告專項評議工作，將環(huán)境質(zhì)量狀況作為政府和政府領(lǐng)導(dǎo)政績考核的核心內(nèi)容等等[31]。

（三）政府的環(huán)境質(zhì)量行政責(zé)任

由于政府之間的關(guān)系不同，其環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的承擔(dān)方式也是不同的。有聯(lián)邦制和單一制國家之分。

1.聯(lián)邦制國家

聯(lián)邦政府除了制定統(tǒng)一的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)外，還可以根據(jù)法律要求州政府履行環(huán)境質(zhì)量責(zé)任。以美國為例，聯(lián)邦政府主要通過以下的方式來對州政府的行為進(jìn)行干預(yù)：

一是直接代替地方政府來治理環(huán)境。在美國，州政府雖然獲有憲法保障，但當(dāng)州政府未能依法行政時，聯(lián)邦政府在一定情形下，依據(jù)一定的程序來直接執(zhí)行環(huán)境法律。例如：先要求州政府限期辦理，若州政府仍不處理，聯(lián)邦政府即可徑自代為執(zhí)行。而針對聯(lián)邦政府此一決定，相當(dāng)于對州政府的行政處分，州政府可就之提起訴訟[32]。聯(lián)邦政府不僅可以直接執(zhí)行環(huán)境法律，還可以對州進(jìn)行一定的制裁?！懊绹h(huán)境保護(hù)局對地方環(huán)保機(jī)構(gòu)有監(jiān)督權(quán)，對于一些管理權(quán)，EPA可以以地方執(zhí)行不力為由收歸聯(lián)邦執(zhí)行，由聯(lián)邦執(zhí)行地方環(huán)境管理權(quán)的后果是州將失去獲得高速公路基金（highway funds）或建設(shè)新排放源的權(quán)利，這種處罰機(jī)制對州的潛在經(jīng)濟(jì)影響非常大”[33]。

二是通過財政撥款來影響?！奥?lián)邦補助成為聯(lián)邦干預(yù)各州事物的工具始于20世紀(jì)初，而其發(fā)揮重大作用則是在大蕭條之后，大蕭條使國會不得不設(shè)置大量社會福利方面的補助項目。二戰(zhàn)后聯(lián)邦補助進(jìn)入高速增長時期，1955年—1980年期間聯(lián)邦補助以年均17.6%的速度增長，其占各州總支出亦從10.2%上升到25.8%。聯(lián)邦補助一般都附加條件，而且不少是與補助項目無關(guān)的條件”[34]。例如根據(jù)《清潔空氣法》的規(guī)定，聯(lián)邦政府可以在州政府的環(huán)境行為進(jìn)行大量的財政干預(yù)，如何州政府按照法律的規(guī)定去做，能獲得大量的財政支持，而如何不按照法律的規(guī)定來實施，聯(lián)邦政府則可以不進(jìn)行相應(yīng)的財政撥款。這對州政府的影響到很大，也具有明顯的效果。

2.單一制國家

在單一制國家，上級政府對下級政府具有較多的權(quán)力。在我國，上級人民政府對下級人民政府有指揮命令權(quán)，而下級人民政府必須服從上級人民政府的命令。上級政府可以要求下級人民政府承擔(dān)環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，下級政府必須服從，否則要受到一定的制裁。其具體的方式有：

一是布置有關(guān)環(huán)境質(zhì)量的任務(wù)。如我國“十一五”期間的節(jié)能減排工作，將節(jié)能減排指標(biāo)作為有約束力的指標(biāo)，由上級政府分解到下級政府，將節(jié)能減排指標(biāo)的完成情況作為各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)人的工作考核內(nèi)容，實行行政問責(zé)制。

二是要求下級機(jī)關(guān)限期完成一定的任務(wù)。當(dāng)某一區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量沒有達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)時，上級機(jī)關(guān)可以要求下級機(jī)關(guān)在一定的期限內(nèi)完成治理的任務(wù)，對于完不成任務(wù)的地方政府，實行區(qū)域限批制度，或者在財政轉(zhuǎn)移支付上對其采取不利的措施。這樣也對地方政府具有強(qiáng)大的影響。

三是對完不成任務(wù)的下級機(jī)關(guān)及其公務(wù)員進(jìn)行責(zé)任追究。上級行政機(jī)關(guān)可以要求下級行政機(jī)關(guān)履行環(huán)境責(zé)任責(zé)任，當(dāng)下級機(jī)關(guān)不履行或者履行沒有達(dá)到規(guī)定的要求時，上級行政機(jī)關(guān)可以追究下級行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的行政責(zé)任?！斑@些責(zé)任主要為行政處分,適用對象為各級政府、政府的環(huán)保行政主管部門和其他有關(guān)部門及其國家公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員。當(dāng)然承擔(dān)責(zé)任的主體為直接負(fù)責(zé)的主管領(lǐng)導(dǎo)和其他直接責(zé)任人員”[35]。

總之，通過上述的三種責(zé)任形式可以促使政府履行環(huán)境責(zé)任責(zé)任，以保護(hù)環(huán)境和公眾的健康。當(dāng)然，這三種責(zé)任應(yīng)該結(jié)合起來適用?，F(xiàn)代責(zé)任政府的責(zé)任形式多樣、作用各異，通過發(fā)揮不同責(zé)任形式的作用，形成完整的責(zé)任體系，從而促進(jìn)政府履行自身的環(huán)境責(zé)任并承擔(dān)其未履行環(huán)境責(zé)任的不利后果。而政府環(huán)境責(zé)任的實現(xiàn)，可以有效地保護(hù)環(huán)境，保證公眾和環(huán)境權(quán)益，從而實現(xiàn)整個社會的可持續(xù)發(fā)展。

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On Realization for the Responsibility of the Governmental Environmental Quality

DENG Ke-zhu
（Anhui University of Technology,School of Art&Law,Ma'anshan Anhui 243002,China）

Subject to law,governmenthas the responsibility to ensure the environmentalquality.The responsibility of environmental quality for government is a positive duty,which need government take certain behaviors to fulfilland has the featureof low suability.The environmentalquality responsibility requestgovernment to ensure conform to certain environmental standard,modify the environmental standards in time,and take certain steps to ensure the public's right to know and participate.The responsibility ofgovernment for the environmentalquality includespolitical responsibility,judicial responsibility and administrative responsibility.

the responsibility of environmental quality;positive responsibility;policy targets;suability;responsibilitymode

張 穎）

D922.68 < class="emphasis_bold">文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

A

1674-828X（2012）03-0018-08

2012-03-07

教育部人文社會科學(xué)研究一般項目 《節(jié)能減排背景下政府環(huán)境責(zé)任實現(xiàn)機(jī)制研究》部分研究成果，項目編號：11YJA820012。

鄧可祝（1966-），男，安徽當(dāng)涂人，安徽工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院副教授，主要從事行政法學(xué)和環(huán)境法學(xué)研究。

·法學(xué)研究·