陳超陽(yáng)

（武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072）

我國(guó)非營(yíng)利組織自律的演化：基于集體行動(dòng)的視閾

陳超陽(yáng)

（武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072）

我國(guó)的非營(yíng)利部門(mén)正處于蓬勃發(fā)展時(shí)期，為了提升該部門(mén)的整體聲譽(yù)、公信力以及透明度，非營(yíng)利組織開(kāi)展了種種自律行動(dòng)，包括簽署宣言、制定標(biāo)準(zhǔn)以及行為準(zhǔn)則等。通過(guò)從集體行動(dòng)的視角對(duì)我國(guó)NPO自律行動(dòng)進(jìn)行闡釋?zhuān)醪焦蠢粘鲎月审w系的框架，分析出自律行動(dòng)的發(fā)展歷程以及面臨的主要障礙，指出只有依靠良好的制度設(shè)計(jì)與嚴(yán)格執(zhí)行，才能實(shí)現(xiàn)我國(guó)NPO自律行動(dòng)的持續(xù)性和穩(wěn)定性，從而形成更透明、更負(fù)責(zé)、更專(zhuān)業(yè)的非營(yíng)利部門(mén)。

非營(yíng)利組織；自律；集體行動(dòng)；準(zhǔn)則

非營(yíng)利組織（Non-profit Organization，NPO）活躍于社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，它們保護(hù)環(huán)境，開(kāi)展醫(yī)療救助與人道服務(wù)，促進(jìn)教育事業(yè)與消除貧困，支持其他關(guān)乎人類(lèi)福祉的種種活動(dòng)，已成為影響全球未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)的一支重要力量。但由于我國(guó)歷史傳統(tǒng)、政治法律制度不夠完善以及市民社會(huì)發(fā)育不足等因素的影響，非營(yíng)利組織在其發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)了一些諸如濫用資金、貪污腐敗等弊端，這大大損害了非營(yíng)利組織的公信力和責(zé)任性。因此，必須通過(guò)自律和他律等途徑來(lái)構(gòu)建完善的監(jiān)管體系，促進(jìn)非營(yíng)利部門(mén)的健康發(fā)展。

一、NPO自律的全球興盛

在全球范圍內(nèi)，非營(yíng)利組織在范圍、數(shù)量和資產(chǎn)等方面都有了長(zhǎng)足發(fā)展，隨著這種發(fā)展，捐助者、政府、公民、媒體、受益人以及組織員工都對(duì)NPO的運(yùn)營(yíng)與績(jī)效表現(xiàn)出極大興趣，并一直關(guān)注著NPO的種種動(dòng)靜。全世界的非營(yíng)利組織都面臨著來(lái)自多方利益主體日益增長(zhǎng)的需求，包括對(duì)資助者更多的回應(yīng)、財(cái)務(wù)透明、董事會(huì)治理、項(xiàng)目管理的效率和效能、加強(qiáng)自身合法性等（Harrow，2006；Svítková＆Ortmann，2006）。因此，NPO 不斷投身于建立聯(lián)合標(biāo)準(zhǔn)與問(wèn)責(zé)措施的集體努力當(dāng)中，這些主要表現(xiàn)為種種自律行動(dòng)。

后來(lái)，受創(chuàng)新挑戰(zhàn)而驅(qū)動(dòng)的問(wèn)責(zé)壓力導(dǎo)致了更多對(duì)自律的預(yù)期，這些挑戰(zhàn)包括私有化、公司和個(gè)人慈善的增長(zhǎng)、效能與績(jī)效壓力等。而在中歐和東歐的非營(yíng)利部門(mén)中，問(wèn)責(zé)動(dòng)力主要來(lái)自“公民社會(huì)的重生”以及創(chuàng)造新型國(guó)家—公民社會(huì)關(guān)系（Salamonetal，1999）。在這種情形下，圍繞著建立非營(yíng)利部門(mén)的合法性、推動(dòng)慈善事業(yè)發(fā)展和資源開(kāi)發(fā)、提高非營(yíng)利部門(mén)能力、完善各項(xiàng)制度、對(duì)經(jīng)濟(jì)全球一體化的響應(yīng)等問(wèn)題，出現(xiàn)了更多完善的自律形式（Biekart，1996；Bies，2002）。同時(shí)，隨著責(zé)任動(dòng)力學(xué)（Accountability Dynamic）近十年來(lái)的發(fā)展（Bekkers，2003；Hayes，1996），在歐洲一些國(guó)家中出現(xiàn)了新的自律模式，轉(zhuǎn)而向全球其他地區(qū)擴(kuò)散。Naidoo（2004）估計(jì)全球有四十多個(gè)國(guó)家已經(jīng)開(kāi)始了非營(yíng)利部門(mén)的自律行動(dòng)，如果把次一級(jí)的自律性行動(dòng)方案也計(jì)算在內(nèi)的話，這個(gè)數(shù)字將會(huì)更大。最近的一份全球調(diào)查表明，在世界范圍內(nèi)，有300多個(gè)自律性質(zhì)的行動(dòng)方案正在進(jìn)行（Warren＆Lloyd，2009）。其他區(qū)域性的調(diào)查（例如Bies，2010；Guterty，2010；Sidel，2010）也都表明自律已提上了各國(guó)非營(yíng)利組織的議事日程。

在那些如中國(guó)、波蘭等發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型國(guó)家中，一方面非營(yíng)利部門(mén)迅猛崛起，另一方面管制體系又很不健全。在此情境下，非政府組織和政府雙方都面臨著建立更加綜合性的管制框架的巨大壓力，而NPO自律的推動(dòng)力量同樣也是多元而復(fù)雜的。這些國(guó)家NPO自律的動(dòng)力除卻上面提到的那些因素外，還有著不同的新元素。例如，非營(yíng)利組織會(huì)把自律和制定標(biāo)準(zhǔn)作為加強(qiáng)治理與管理體系的一種途徑，同時(shí)也是一種品質(zhì)信號(hào)與吸引資助的手段。在某些情境下，非營(yíng)利部門(mén)也把自律作為一種擺脫更嚴(yán)格的政府管制的戰(zhàn)略，或者在政府管制與非營(yíng)利基礎(chǔ)建設(shè)都很弱的情況下，賦予非營(yíng)利組織的運(yùn)作一種合法性?？傊?，這些相互重合的動(dòng)機(jī)和壓力使得建立一個(gè)非營(yíng)利部門(mén)都通行的自律模式顯得尤為困難。

二、責(zé)任與自律：一個(gè)關(guān)系

盡管責(zé)任（accountability）的概念是“抽象和復(fù)雜的”，有著“許多可能的意義”（Ebrahim，2003）。但就其最基本的意思來(lái)講，“責(zé)任”意味著在某些期望的績(jī)效上，對(duì)某個(gè)主體具有可回答性（answerable）。盡管現(xiàn)在有批評(píng)說(shuō)把責(zé)任概念搞得過(guò)于簡(jiǎn)單，但是，一些諸如“對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)（to whom）”和“為什么負(fù)責(zé)（for what）”之類(lèi)看起來(lái)簡(jiǎn)單的問(wèn)題，卻是NPO自律的關(guān)鍵前提。目前，自律行動(dòng)面臨著通過(guò)集體行動(dòng)的制度化設(shè)計(jì)來(lái)解決這些問(wèn)題的挑戰(zhàn)。

（一）責(zé)任主體：向誰(shuí)負(fù)責(zé)

非營(yíng)利組織向誰(shuí)負(fù)責(zé)？非營(yíng)利組織的主要利益相關(guān)者包括政府、資助者、公民、潛在被服務(wù)對(duì)象、員工、志愿者以及董事會(huì)（Ebrahim，2003）。上述每一個(gè)主體可能都會(huì)對(duì)非營(yíng)利組織提出不同的要求，同時(shí)它們實(shí)現(xiàn)這些要求的力量也各不一樣。不少學(xué)者主張用制度設(shè)計(jì)來(lái)界定責(zé)任主體，在這種制度化設(shè)計(jì)中，一方對(duì)另一方以強(qiáng)制性要求、合同等方式來(lái)提出一系列績(jī)效要求與期望，通過(guò)硬性費(fèi)用約束，使另一方加以遵守（Brehm＆Gates，1997；Wilson，1989；Gruber，1987）。這可以說(shuō)是非營(yíng)利組織回應(yīng)外部要求與義務(wù)的一種關(guān)系?！跋蛘l(shuí)”的構(gòu)建可以是前瞻性或協(xié)商性兩種形式。在前瞻式問(wèn)責(zé)中，非營(yíng)利組織自身保證擔(dān)負(fù)責(zé)任（Cornwall，Lucas＆Pasteur，2000）；在協(xié)商式問(wèn)責(zé)中，非營(yíng)利組織對(duì)內(nèi)外主體都必須負(fù)起責(zé)任，并且在自律模式的構(gòu)建中充當(dāng)積極角色（Benjamin，2008；Ospina，Diaz＆O’Sullivan，2002）。

在NPO自律中，“向誰(shuí)負(fù)責(zé)”更為關(guān)鍵，因?yàn)槎嘣嫦嚓P(guān)者的存在導(dǎo)致了不同的責(zé)任要求（例如向捐助者、受益人、公眾負(fù)責(zé)），這些要求在正式性程度、義務(wù)的清晰性等方面都互不相同，這種復(fù)雜性最終可能導(dǎo)致NPO對(duì)誰(shuí)都無(wú)法負(fù)責(zé)。

（二）責(zé)任范圍：對(duì)什么負(fù)責(zé)

NPO自律在標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置上應(yīng)該以公正為導(dǎo)向，聚焦于透明性、資源的有效利用或績(jī)效評(píng)估。此外，諸如透明的信息公開(kāi)、規(guī)范的財(cái)務(wù)、合乎倫理的募款、良好的治理、堅(jiān)持使命和績(jī)效等都應(yīng)體現(xiàn)在NPO自律的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置中（Bowman＆Bies，2005；Brody，2001）。但是在實(shí)踐層面上，“對(duì)什么負(fù)責(zé)”的問(wèn)題仍是相當(dāng)模糊，并且這些標(biāo)準(zhǔn)相互之間往往具有沖突性，特別是當(dāng)政治因素、制度安排和組織能力、變化的使命、競(jìng)爭(zhēng)的價(jià)值、評(píng)估戰(zhàn)略等都要被考慮的時(shí)候。同時(shí)，這些因素又不得不考慮，因?yàn)樗鼈儗?duì)自律模式的設(shè)計(jì)會(huì)產(chǎn)生重要影響（Behn，2001；Ebrahim，2005；Jordan，2007；Kardam，1997）。

（三）責(zé)任框架與自律設(shè)計(jì)

已有學(xué)者提出了一個(gè)問(wèn)責(zé)的通用框架，其維度有助于理解潛在的NPO自律機(jī)制設(shè)計(jì)。例如，Brown和Moore（2001）闡明了自律設(shè)計(jì)的關(guān)系基礎(chǔ)，把問(wèn)責(zé)主體界定為承諾執(zhí)行的個(gè)體或組織，這種執(zhí)行承諾從基于法律或道德的義務(wù)，擴(kuò)展到更廣泛的方面，例如，對(duì)“抽象目的”之可覺(jué)察的責(zé)任。Edwards和 Humle（1996）則關(guān)注自律機(jī)制設(shè)計(jì)的實(shí)質(zhì)性方面，包括：目標(biāo)，績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，操作指引，觀察、監(jiān)督與控制過(guò)程，懲戒以及保證責(zé)任方負(fù)責(zé)的其他具體機(jī)制。

三、我國(guó)NPO自律體系的演進(jìn)

（一）NPO自律的內(nèi)涵

非營(yíng)利組織自律是管制治理的一種形式，是影響組織行為的一系列制度或非正式安排的集合［1］。狹義上的非營(yíng)利組織自律主要是指單個(gè)組織內(nèi)部的自我監(jiān)督與約束機(jī)制，即通過(guò)完善組織內(nèi)部的各項(xiàng)管理制度，包括財(cái)務(wù)管理制度、人事制度、項(xiàng)目管理制度、會(huì)計(jì)制度、機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)制度、審計(jì)制度等，以及加強(qiáng)董事會(huì)治理等方式，來(lái)提高組織的公信力和合法性［2］。廣義上的非營(yíng)利組織自律不僅包括單個(gè)組織內(nèi)部的自我約束和監(jiān)督，還包括整個(gè)非營(yíng)利部門(mén)成員之間的相互監(jiān)督，以及各次級(jí)類(lèi)型（sub-sectoral or industry），如基金會(huì)的自律。后者是一種全國(guó)范圍內(nèi)非營(yíng)利部門(mén)的自律體系，這種部門(mén)自律（sectoral self-regulation）體系覆蓋面最廣，參與者最多，主要關(guān)注部門(mén)和組織層面責(zé)任性的改善及維持。

如上所定義的自律體系是一個(gè)從正式安排（例如，獨(dú)立或第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)公布的標(biāo)準(zhǔn)）到非正式安排（例如，自律參與者關(guān)于共同要求與績(jī)效規(guī)范的持續(xù)討論）的連續(xù)體，同時(shí)也是一個(gè)從非自愿性管制到自愿性管制的連續(xù)體。這個(gè)連續(xù)體的一頭是非自愿性管制形式，包括傳統(tǒng)的政府管制，以及由公共機(jī)構(gòu)控制參與的準(zhǔn)公共系統(tǒng)（quasipublic systems）?？撮T(mén)狗（watchdog）方案，即由第三方組織來(lái)提供非營(yíng)利組織的相關(guān)信息，被認(rèn)為是一種私下的（private）非自愿性形式［1］。另一頭是各種自愿性管制形式，包括各種行為準(zhǔn)則、倫理規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、宣言等。

政府是非營(yíng)利部門(mén)的一個(gè)主要管制者，但同時(shí)在公共服務(wù)供給方面又與之達(dá)成了協(xié)議。因此，在這樣一個(gè)授權(quán)與合同制年代，許多政府都盡力在多變的政府—非營(yíng)利組織關(guān)系中找到一種合適的互動(dòng)與監(jiān)督機(jī)制。如果自律作為一種對(duì)冗繁而又散漫的政府－非營(yíng)利組織關(guān)系的組織化工具，同時(shí)也作為政府監(jiān)督的補(bǔ)充，那么政府可能會(huì)支持自律。此外，自律既是非營(yíng)利組織獲得政府資金的一個(gè)條件，也是獲得資助者資金的一個(gè)條件，因?yàn)橘Y助者作為非營(yíng)利組織資源的一個(gè)關(guān)鍵提供者，可以對(duì)它提出重要的權(quán)利要求（Bies，2002；Sidel，2005）。

在探索我國(guó)非營(yíng)利組織監(jiān)管模式的過(guò)程中，多數(shù)學(xué)者都同意采用政府主導(dǎo)下的多元共治模式（周志忍、陳慶云，2001；朱傳一，2004；侯春飛，2004；李松林、李世杰，2006）。它是指在我國(guó)當(dāng)前的環(huán)境下，對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)督治理應(yīng)以政府為主導(dǎo)，通過(guò)政府本身對(duì)非營(yíng)利組織的規(guī)制和政府對(duì)各種社會(huì)監(jiān)督資源的整合、協(xié)調(diào)，最終形成政府、社會(huì)的監(jiān)督與非營(yíng)利組織自我管制相結(jié)合、多個(gè)監(jiān)督主體共同協(xié)調(diào)運(yùn)作的格局。但隨著自律體系的發(fā)展和完善，社會(huì)監(jiān)督和部門(mén)自律將逐漸成為非營(yíng)利組織監(jiān)管的主要途徑。

（二）組織內(nèi)部自律

目前，我國(guó)非營(yíng)利組織的自律主要是內(nèi)部自律，如原青基會(huì)會(huì)長(zhǎng)徐永光在談到“希望工程”的成功時(shí)，認(rèn)為在當(dāng)時(shí)既缺乏外部監(jiān)管又沒(méi)有行業(yè)自律的情況下，那是一個(gè)特例?！跋Ｍこ獭钡某晒χ饕壳嗷鶗?huì)內(nèi)部的那種道德驅(qū)動(dòng)的自律，這種自律受組織中那種強(qiáng)烈的使命感和社會(huì)責(zé)任感而激發(fā)。

但是，在中國(guó)特殊的行政管理體制和社會(huì)背景下，絕大部分非營(yíng)利組織都沒(méi)有清晰的使命和愿景，因而組織成員對(duì)于組織沒(méi)有根本上的認(rèn)同，也就形不成共同的理想和目標(biāo)［3］。這樣，不管是組織還是其成員，都無(wú)法達(dá)到一種道德上的至高境界，產(chǎn)生不了道德驅(qū)動(dòng)的自律。即便大部分組織都形成了自律的道德動(dòng)力，但僅靠觀念形態(tài)上的道德自律無(wú)法達(dá)到目的。希望工程的這種道德化自律也是外化成了較完善的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制才產(chǎn)生了良好效果。希望工程的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制建設(shè)涉及組織建設(shè)（監(jiān)察、監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)立）、基本原則的確立（如五透明、五不準(zhǔn)）、規(guī)章制度建設(shè)（《希望工程實(shí)施管理規(guī)則》、《希望工程監(jiān)察巡視員制度實(shí)施辦法》等20余項(xiàng)）、技術(shù)保障（如計(jì)算機(jī)管理信息系統(tǒng)）等多個(gè)方面［4］。此外，這種道德式自律還動(dòng)員和借助了外部監(jiān)督資源，如此才讓“希望工程”成為自律的成功典范。

因此，如果要實(shí)現(xiàn)自律的可持續(xù)性與穩(wěn)定性，促進(jìn)第三部門(mén)的健康成長(zhǎng)，加快我國(guó)公民社會(huì)的建設(shè)，那么必須把這種道德驅(qū)動(dòng)的內(nèi)部自律轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫然男袠I(yè)自律，讓自律不僅僅是個(gè)別組織的內(nèi)部行為，而是整個(gè)非營(yíng)利部門(mén)的集體行動(dòng)。

（三）NPO行業(yè)自律集體行動(dòng)的歷程

早在十幾年前，中國(guó)NPO業(yè)內(nèi)就開(kāi)始對(duì)建立行業(yè)自律機(jī)制進(jìn)行了積極探索。發(fā)展至今，大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：

第一階段：萌芽階段（1990－1995）

1990年，第一次中國(guó)民間基金會(huì)會(huì)議在河北承德召開(kāi)，一共有14個(gè)基金會(huì)參加。1993年，第二次中國(guó)民間基金會(huì)會(huì)議在北京召開(kāi)，這次有三十多個(gè)基金會(huì)和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)參加。1994年，中華基金會(huì)聯(lián)合會(huì)籌備委員會(huì)成立，由十多家全國(guó)性基金會(huì)聯(lián)合倡議，旨在推動(dòng)交流合作和行業(yè)自律。1995年，中華基金會(huì)聯(lián)合會(huì)籌備委員會(huì)未能注冊(cè)，被責(zé)令停止活動(dòng)［5］。

本階段的自律行動(dòng)主要由基金會(huì)發(fā)起，通過(guò)會(huì)議的形式來(lái)討論和倡導(dǎo)，并初步成立了聯(lián)合會(huì)籌委會(huì)，初期的這些努力反映出我國(guó)NPO開(kāi)展行業(yè)自律的美好愿望，但是由于國(guó)家管制的嚴(yán)格以及相關(guān)法律法規(guī)的不完善，導(dǎo)致本階段的自律行動(dòng)以失敗收?qǐng)觯招跷?，但毫無(wú)疑問(wèn)啟動(dòng)了我國(guó)NPO自律的進(jìn)程。

第二階段：初步發(fā)展階段（1998－2004）

1998年，中國(guó)基金會(huì)與NPO信息網(wǎng)亮相，這是由中華慈善總會(huì)和中國(guó)青基會(huì)等18家非營(yíng)利組織聯(lián)合成立的互聯(lián)網(wǎng)虛擬組織，致力于推動(dòng)NPO的信息交流和公信力建設(shè)。2001年，中國(guó)基金會(huì)與NPO信息網(wǎng)更名為NPO信息咨詢中心，并通過(guò)登記成為具有法人資格的實(shí)體組織。2002年，NPO信息咨詢中心在北京召開(kāi)《中國(guó)NPO誠(chéng)信國(guó)際研討會(huì)》。2003年，公布了《中國(guó)非營(yíng)利組織（NPO）公信力標(biāo)準(zhǔn)》，數(shù)十名NPO負(fù)責(zé)人在上面簽名［5］。

在本階段，繼續(xù)由基金會(huì)擔(dān)任自律行動(dòng)的倡導(dǎo)者，通過(guò)建立NPO信息咨詢中心和發(fā)布《中國(guó)非營(yíng)利組織（NPO）公信力標(biāo)準(zhǔn)》，強(qiáng)調(diào)NPO的信息公開(kāi)和公信力建設(shè)，以此作為實(shí)現(xiàn)NPO自律的途徑。本階段自律行動(dòng)存在的一個(gè)主要問(wèn)題是覆蓋面很窄，參與者有限，局限于基金會(huì)這一類(lèi)非營(yíng)利組織中，如同第一階段一樣，這只能算一種分類(lèi)自律（industry self-regulation）而不是整個(gè)非營(yíng)利部門(mén)的部門(mén)自律（sectoral self-regulation）。

第三階段：大規(guī)模集體行動(dòng)階段（2005－現(xiàn)在）

2005年2月，由愛(ài)之橋服務(wù)社、歷道證券博物館等35家機(jī)構(gòu)聯(lián)合倡議，發(fā)起了民辦非企業(yè)單位自律與誠(chéng)信建設(shè)活動(dòng)，提出了關(guān)于遵守法律、加強(qiáng)行業(yè)自律以及信息披露等五條準(zhǔn)則。民政部亦把2005年定為民辦非企業(yè)單位自律與誠(chéng)信建設(shè)活動(dòng)年［6］。同年11月，中國(guó)青基會(huì)、中國(guó)扶貧基金會(huì)、愛(ài)德基金會(huì)和NPO信息咨詢中心聯(lián)合主辦中國(guó)NPO自律論壇并商討開(kāi)展NPO自律行動(dòng)。2006年1月，扶貧基金會(huì)、中國(guó)青基會(huì)、愛(ài)德基金會(huì)聯(lián)合發(fā)起中國(guó)NPO自律行動(dòng)，成立了自律行動(dòng)指導(dǎo)委員會(huì)，并指定NPO信息咨詢中心為執(zhí)行機(jī)構(gòu)。中國(guó)NPO自律行動(dòng)遵循自愿、自律、自救的原則，旨在通過(guò)建立自律準(zhǔn)則，加強(qiáng)NPO行業(yè)的行為規(guī)范，提高社會(huì)公信力，促進(jìn)我國(guó)公益性NPO的健康發(fā)展［5］。2006年2月，民政部召開(kāi)了全國(guó)民辦非企業(yè)單位自律與誠(chéng)信建設(shè)活動(dòng)年表彰會(huì)，授予相關(guān)組織和單位榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)，這是政府對(duì)民辦非企業(yè)單位自律與誠(chéng)信建設(shè)活動(dòng)的肯定，并建議2006年繼續(xù)深入開(kāi)展這一活動(dòng)。2007年，《中國(guó)公益性NPO自律準(zhǔn)則》初步定稿。2007年5月，國(guó)家民間組織管理局局長(zhǎng)孫偉林在“公平發(fā)展與民主治理”的項(xiàng)目的簽約儀式上談到國(guó)家民間組織管理局一直在尋找一種合適的渠道，為民間組織提供更多服務(wù)，促進(jìn)民間組織的行業(yè)自律。然而，作為國(guó)家行政機(jī)構(gòu)，民管局顯然不合適直接來(lái)做這件事，在這樣的背景下，一個(gè)諸如民間組織聯(lián)合會(huì)之類(lèi)的組織將應(yīng)運(yùn)而生［7］。2008年1月，中國(guó)社會(huì)組織促進(jìn)會(huì)宣布成立，其宗旨包含推進(jìn)社會(huì)組織的自律與誠(chéng)信，其首批會(huì)員包括一些聲望較好的基金會(huì)、民辦非企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人會(huì)員，以及全國(guó)十四五個(gè)省、自治區(qū)、直轄市早前成立的民間組織促進(jìn)會(huì)、聯(lián)合會(huì)等社會(huì)團(tuán)體。2008年4月，《中國(guó)公益性NPO自律準(zhǔn)則》正式發(fā)布推廣?！蹲月蓽?zhǔn)則》依據(jù)我國(guó)現(xiàn)有非營(yíng)利組織的法律法規(guī)，借鑒了歐美、亞洲其他國(guó)家NPO的自律準(zhǔn)則和公信力標(biāo)準(zhǔn)，從使命、內(nèi)部治理、籌資、人員、項(xiàng)目、信息公開(kāi)等九個(gè)方面制定了一百多個(gè)指標(biāo)條款，比較全面和嚴(yán)謹(jǐn)。2008年9月，在國(guó)家民間組織管理局的指導(dǎo)下，中國(guó)社會(huì)組織促進(jìn)會(huì)、南都公益基金會(huì)等數(shù)家基金會(huì)共同發(fā)起了首屆“中國(guó)非公募基金會(huì)發(fā)展論壇”。2009年7月，該論壇發(fā)布了《中國(guó)非公募基金會(huì)自律宣言》。2009年10月，中國(guó)非公募基金會(huì)高層參訪團(tuán)訪美時(shí)達(dá)成共識(shí)：基金會(huì)行業(yè)自律從信息公開(kāi)開(kāi)始，決定成立中國(guó)基金會(huì)中心［5］。2010年1月，在中國(guó)非營(yíng)利組織自律行動(dòng)指導(dǎo)委員會(huì)和中國(guó)非公募基金會(huì)發(fā)展論壇的共同推動(dòng)之下，28家基金會(huì)通過(guò)認(rèn)真溝通，本著“行業(yè)自律、自治、自我規(guī)范、自我服務(wù)”的原則，同意共同發(fā)起“基金會(huì)中心”。同年7月，基金會(huì)中心正式成立，這是基金會(huì)行業(yè)自律進(jìn)程中的一個(gè)重大事件。

在這一階段的集體行動(dòng)中，從基金會(huì)到民辦非企業(yè)都參與進(jìn)來(lái)，將前面階段的分類(lèi)自律擴(kuò)展為整個(gè)非營(yíng)利部門(mén)的部門(mén)級(jí)自律。同時(shí)，政府亦以積極的姿態(tài)參與NPO自律行動(dòng)。NPO與政府就行業(yè)自律開(kāi)展了友好合作，政府主要從政策方面來(lái)支持NPO行業(yè)自律，但是并沒(méi)有從資源或稅收方面來(lái)做出實(shí)質(zhì)性支持行動(dòng)。本階段的自律行動(dòng)延續(xù)了前面兩個(gè)階段的主要做法，自律的內(nèi)容還是關(guān)于信息公開(kāi)、透明、公信力建設(shè)等，主要手段也是召開(kāi)會(huì)議，成立集體行動(dòng)聯(lián)合機(jī)構(gòu)，頒布行動(dòng)準(zhǔn)則等。此階段的自律仍然是一種自愿性質(zhì)，即各非營(yíng)利組織自行決定是否參與這種集體自律，且沒(méi)有制定相關(guān)的認(rèn)證機(jī)制以及信用評(píng)級(jí)機(jī)制來(lái)管理自律行動(dòng)的參與者。一家NPO如果加入這些自律集體行動(dòng)，它并不能獲得可見(jiàn)的特別收益，例如，蓋上一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)志性圖章作為正式認(rèn)可，或者獲得稅收上的優(yōu)惠，或者聲譽(yù)的提升以及更多的捐款。另一方面，NPO幾乎不存在參與成本，既沒(méi)有認(rèn)證費(fèi)用，也沒(méi)有所謂的入會(huì)費(fèi)，它只需在自律宣言上簽字或者聲明遵守該宣言。這種極不顯著的參與成本與收益，讓NPO缺乏參與自律集體行動(dòng)的激勵(lì)，再加上執(zhí)行機(jī)構(gòu)并沒(méi)有制定相關(guān)的懲戒措施，甚至都不擁有實(shí)質(zhì)性執(zhí)行權(quán)力。所以，這種情境下的集體行動(dòng)仍是一種不緊密的關(guān)系，有著天生的不穩(wěn)定性以及非強(qiáng)制性。解決這個(gè)問(wèn)題的出路在于自律行動(dòng)的制度化和規(guī)范化以及懲戒機(jī)制的建立。

考察我國(guó)NPO行業(yè)自律的發(fā)展歷程可以看出，自律準(zhǔn)則制定之后，伴隨著一個(gè)相當(dāng)緩慢的實(shí)施和執(zhí)行階段，而且關(guān)于自律的集體行動(dòng)在起草階段比實(shí)施、執(zhí)行與擴(kuò)散階段更順利更成功。此時(shí)的自律主要聚焦于問(wèn)責(zé)、透明，以及在面臨大眾質(zhì)疑與媒體關(guān)注的情形下提升整個(gè)部門(mén)的品質(zhì)，排除劣質(zhì)或不誠(chéng)實(shí)的組織，讓自律成為政府及捐助者等利益相關(guān)者衡量非營(yíng)利組織的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。

四、NPO自律的集體行動(dòng)范式及主要挑戰(zhàn)

（一）NPO自律：一個(gè)集體行動(dòng)范式

在NPO自律動(dòng)機(jī)與行動(dòng)的背后，投射出一種集體行動(dòng)的范式。在這種范式中，非營(yíng)利組織形成各種各樣的機(jī)制去監(jiān)管自身。通過(guò)這種有效的自律集體行動(dòng)不僅能夠幫助NPO實(shí)現(xiàn)關(guān)于責(zé)任性、透明性以及專(zhuān)業(yè)性等目標(biāo)，而且還可以提供信息上的好處，這將進(jìn)一步提高政府、資助者和其他參與者在自律行動(dòng)上的基本一致性。

我國(guó)NPO自律首先發(fā)自于某一類(lèi)型組織，例如基金會(huì)的行動(dòng)，這構(gòu)成了我國(guó)NPO自律發(fā)展的第一階段，但這一階段以及第二階段的集體行動(dòng)都是一種松散的聯(lián)盟性行動(dòng)，非常有限的參與者通過(guò)自愿性協(xié)議達(dá)成行動(dòng)準(zhǔn)則，這種自律方案不僅在規(guī)定上非常抽象，難于執(zhí)行，而且沒(méi)有任何機(jī)構(gòu)具有合法或足夠的權(quán)力去獎(jiǎng)懲那些遵守或不遵守該準(zhǔn)則的組織。并且當(dāng)時(shí)的外部環(huán)境非常不成熟，也沒(méi)有與主要管制者——政府建立友好合作關(guān)系，因此第一階段的集體行動(dòng)最后被政府取消，也是意料之事。但是，在自律的第三階段中，政府從制止到主動(dòng)指引NPO自律行動(dòng)，這是一個(gè)巨大的轉(zhuǎn)變。這表明政府開(kāi)始轉(zhuǎn)變對(duì)NPO自律的態(tài)度，從開(kāi)始時(shí)認(rèn)為自律是與政府管制相沖突的觀念變成了認(rèn)為自律是非營(yíng)利部門(mén)實(shí)現(xiàn)自身健康發(fā)展的一個(gè)必要途徑的觀念。中國(guó)政府的這種轉(zhuǎn)變與印度政府對(duì)待其國(guó)內(nèi)志愿部門(mén)自律的轉(zhuǎn)變有些類(lèi)似，印度政府同樣也是從忽視轉(zhuǎn)為支持。

在關(guān)于自律行動(dòng)的階段性特征上，我國(guó)NPO自律始于某類(lèi)組織（例如基金會(huì)）建立統(tǒng)一行為準(zhǔn)則的企圖，后來(lái)逐漸發(fā)展為建立包含著更嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的部門(mén)自律體系的努力，同時(shí)也從內(nèi)部自發(fā)性模式轉(zhuǎn)向集體行動(dòng)模式。在這種發(fā)展過(guò)程中，出現(xiàn)了自律的多種混合形式。其中，制定標(biāo)準(zhǔn)以及行為準(zhǔn)則的方式更為普遍，還包括公共部門(mén)、私人和NPO共同合作建立全國(guó)性的數(shù)據(jù)銀行或內(nèi)部行動(dòng)方案。但是，也存在著多重自律體系同時(shí)發(fā)展的問(wèn)題，那么，這些體系在多大程度上能相互共存與補(bǔ)充，或者外部壓力（尤其是政府）是否能將整個(gè)非營(yíng)利部門(mén)推向更高更聯(lián)合的全國(guó)性自律體系，這都是亟待解決的重要事項(xiàng)。

我國(guó)NPO自律模式的發(fā)展表明了自律將隨著非營(yíng)利部門(mén)的發(fā)育成熟以及民主治理的完善而變化。在我國(guó)，相對(duì)于政府而言，非營(yíng)利部門(mén)更為年幼與弱小。在此種情境下，自律的一個(gè)主要問(wèn)題是國(guó)家管制具有優(yōu)先權(quán)，而這種管制在某種程度上對(duì)非營(yíng)利部門(mén)的發(fā)展具有侵入性?，F(xiàn)有的自律類(lèi)型已逐漸向全國(guó)范圍擴(kuò)展，政府和資助者的涉入程度是很高的，因?yàn)閲?guó)內(nèi)慈善事業(yè)的發(fā)育程度較低，另外自律和問(wèn)責(zé)與民主治理的程度密切相關(guān)。對(duì)NPO自律的推動(dòng)者來(lái)說(shuō)，自律將聚焦于加強(qiáng)本部門(mén)的合法性，建立相關(guān)的制度、規(guī)范以及關(guān)系。

（二）NPO自律集體行動(dòng)面臨的主要挑戰(zhàn)

我國(guó)非營(yíng)利組織開(kāi)展的種種自律行動(dòng)都面臨著一些共同的障礙，這些障礙可能對(duì)NPO自律的集體行動(dòng)來(lái)說(shuō)是更難解決的問(wèn)題。

第一，把各種準(zhǔn)則、宣言真正貫徹執(zhí)行的困難，不管是通過(guò)認(rèn)證、強(qiáng)制性執(zhí)行還是其他手段。這不僅僅是在怎樣去貫徹和強(qiáng)制執(zhí)行自律規(guī)范（也被稱(chēng)為“對(duì)不可執(zhí)行之服從”（obedience to the unenforceable））中的負(fù)責(zé)問(wèn)題［8］，也是使 NPO 自律跳出僅僅在行為準(zhǔn)則或類(lèi)似文件上簽名這樣簡(jiǎn)單而被動(dòng)的程序的重大困難。

第二，關(guān)于在財(cái)務(wù)上保障自律行動(dòng)可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題。在歐洲和美國(guó)，已經(jīng)出現(xiàn)了這樣的情況，即由于自律執(zhí)行機(jī)構(gòu)或參與者在財(cái)務(wù)上的困難，導(dǎo)致自律行動(dòng)難以為繼。特別是在那些參與自律與獲得政府好處（例如，稅收減免或者資金支持）這兩者之間缺乏聯(lián)系的情形下，各非營(yíng)利組織可能更不愿意對(duì)自律行動(dòng)做出實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)。

第三，施加于同一組織的多重自律需求的重疊問(wèn)題。例如，全國(guó)性的自律準(zhǔn)則或認(rèn)證，行業(yè)性（指某一具體類(lèi)型，如基金會(huì)）的準(zhǔn)則或其他機(jī)制，某個(gè)協(xié)會(huì)的要求以及志愿網(wǎng)絡(luò)在國(guó)家或省級(jí)范圍上的自律倡議，等等，這些在內(nèi)容或范圍上存在交叉的種種自律方案，往往給同一個(gè)組織提出了不同的甚至存在沖突的要求，并且各方案的強(qiáng)制性以及標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置都存在很大的差異，這就給組織帶來(lái)了遵守或執(zhí)行上的困難。因?yàn)樗恢赖降自撟袷鼗驁?zhí)行哪個(gè)方案，還是該遵守或執(zhí)行所有方案。事實(shí)上，正如前面已經(jīng)說(shuō)過(guò)的那樣，有些行動(dòng)準(zhǔn)則或倫理準(zhǔn)則本身就具有“難以執(zhí)行性”（unenforceable）。因此，這種多頭重復(fù)自律行動(dòng)方案已成為一個(gè)亟待解決的問(wèn)題，這對(duì)那些規(guī)模更小、范圍更為地方性以及財(cái)務(wù)更為窘迫的組織具有更大威脅性，它們會(huì)發(fā)現(xiàn)自己被迫去服從不同層面上的多重自律規(guī)范，以及來(lái)自捐贈(zèng)者與政府的要求。

第四，在資助者需求、管制需求以及自律需求之間缺乏有效的協(xié)調(diào)。自律規(guī)范在擴(kuò)張的事實(shí)并不意味著資助者以及政府就會(huì)減少對(duì)NPO施加的監(jiān)督和控制。事實(shí)上，這種對(duì)立經(jīng)常存在。一方面NPO要應(yīng)付新的、多層面的、重復(fù)的且并非一致的各種自律規(guī)范，另一方面資助者和政府卻同時(shí)給它們?cè)黾恿藞?bào)告與管制的負(fù)擔(dān)。目前，在我國(guó)的非營(yíng)利部門(mén)里，政府管制、資助者要求與自律機(jī)制之間，甚至都沒(méi)有關(guān)于如何達(dá)成這三者之間基本目標(biāo)的任何討論，更不用說(shuō)達(dá)成基本一致的要求。

第五，搭便車(chē)也是NPO自律集體行動(dòng)中的一個(gè)重要問(wèn)題。對(duì)于那些不遵守或不執(zhí)行自律方案的組織，并沒(méi)有明確的制度規(guī)定可以將其排斥出局。當(dāng)絕大部分組織因遵守或執(zhí)行自律方案而導(dǎo)致了整個(gè)非營(yíng)利部門(mén)聲譽(yù)以及公信力等的提高時(shí)，那些不遵守或不執(zhí)行的組織同樣可從中受益，可以不付出任何成本就獲得好的聲譽(yù)，獲得更多的捐款以及其他資源。NPO自律中搭便車(chē)問(wèn)題的有效解決，有賴(lài)于獎(jiǎng)懲機(jī)制的建立以及真正執(zhí)行。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上，集體行動(dòng)理論一方面揭示了非營(yíng)利部門(mén)開(kāi)展自律集體行動(dòng)所面臨的固有障礙，尤其是那些認(rèn)為非營(yíng)利部門(mén)更不合法或面臨極大壓力的情形。另一方面同樣也告訴我們良好的制度設(shè)計(jì)能夠緩和或解決這些挑戰(zhàn)［8］。例如，自律宣言之類(lèi)全國(guó)性的自愿自律體系面臨著更大的信任挑戰(zhàn)，因?yàn)樽袷嘏c否是完全出于自愿且沒(méi)有監(jiān)督的。然而認(rèn)證認(rèn)可和信用機(jī)制能發(fā)揮更好的監(jiān)管效力，因?yàn)樗兄鼜?qiáng)硬的執(zhí)行力。

我國(guó)NPO自律的證據(jù)清晰地表明，集體行動(dòng)范式在解釋自律的倡導(dǎo)、行動(dòng)方案以及標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置等方面是一個(gè)重要的工具。但遵守總是更加困難，這不僅在我國(guó)如此，在亞洲的其他國(guó)家（例如印度、菲律賓和柬埔寨）等國(guó)亦如此。從我國(guó)及其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，集體行動(dòng)并不能徹底解決遵守（compliance）、實(shí)施（implementation）以及執(zhí)行（enforcement）等問(wèn)題［9］。但是，非營(yíng)利部門(mén)正為解決這些問(wèn)題而努力，新的自律行動(dòng)在不斷涌現(xiàn)，必將給我們帶來(lái)一個(gè)更高品質(zhì)與更值得信賴(lài)的部門(mén)。

［1］Mary K.Gugerty，Mark Sidel，Angela L.Bies.Introduction to Minisymposium：Nonprofit Self-Regulation in Comparative Perspective-Themes and Debates［J］.Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly，2010，（39）.

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［3］龐娜.對(duì)非營(yíng)利組織的社會(huì)公信力困境探析［J］.山東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2005，（6）.

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［5］基金會(huì)中心簡(jiǎn)訊第1期［EB/OL］.http：//www.foundationcenter.org.cn/guanli/worklist.html？type＝j(luò)xlieb.

［6］關(guān)于開(kāi)展民辦非企業(yè)單位自律與誠(chéng)信建設(shè)活動(dòng)的倡議書(shū)［EB/OL］.http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/tzl/200711/20071100003936.shtml，2005-03-01.

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［8］Mark Sidel.The Promise and Limits of Collective Action for Nonprofit Self-Regulation：Evidence from Asia［J］.Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly，2010，（39）.

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D523

A

1008－7168（2012）02－0072－06

10.3969/j.issn.1008-7168.2012.02.014

2011-08-12

陳超陽(yáng)（1981－），女，湖南湘鄉(xiāng)人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士生。

王 篆］