劉雨辰

（濟(jì)南大學(xué)，山東 濟(jì)南 250022）

試析賦權(quán)的合法性風(fēng)險(xiǎn)及其消解
——基于公共服務(wù)市場(chǎng)化的視角

劉雨辰

（濟(jì)南大學(xué)，山東 濟(jì)南 250022）

賦權(quán)是公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的必然選擇。賦權(quán)的實(shí)現(xiàn)與政府合法性存在關(guān)聯(lián)，合理賦權(quán)有助于增強(qiáng)政府合法性；但是不當(dāng)賦權(quán)也會(huì)帶來(lái)合法性風(fēng)險(xiǎn)，造成政府公共權(quán)力腐化，行政能力虛化，公共責(zé)任空化。為此，政府加強(qiáng)賦權(quán)管理，規(guī)范公共權(quán)力運(yùn)行，提高戰(zhàn)略控制能力，厘清公共責(zé)任邊界，是規(guī)避合法性風(fēng)險(xiǎn)的理性選擇。

公共服務(wù)市場(chǎng)化；賦權(quán)；合法性風(fēng)險(xiǎn)

一、導(dǎo)語(yǔ)

20世紀(jì)80年代以來(lái)，公共服務(wù)市場(chǎng)化作為西方國(guó)家政府再造運(yùn)動(dòng)的重要內(nèi)容之一，已經(jīng)對(duì)發(fā)展中國(guó)家的政府改革產(chǎn)生了巨大的示范效應(yīng)，并逐漸成為世界范圍內(nèi)公共服務(wù)治理模式變革的基本取向。公共服務(wù)市場(chǎng)化的核心理念是在公共服務(wù)供給領(lǐng)域中，“引入市場(chǎng)機(jī)制，打破政府的壟斷地位，構(gòu)建政府、私營(yíng)部門(mén)、第三部門(mén)多維互動(dòng)的公共服務(wù)新秩序，以實(shí)現(xiàn)三者之間的角色重新安排及功能互補(bǔ)”［1］（p.139）。為此，需要政府賦權(quán)市場(chǎng)，賦權(quán)社會(huì)，以便市場(chǎng)力量（企業(yè)）和社會(huì)力量（非營(yíng)利組織、社區(qū)以及公民個(gè)人等第三部門(mén)）等多元主體能夠獲得參與公共服務(wù)供給的機(jī)會(huì)、渠道、資源和能力，形成與公共部門(mén)平等的伙伴關(guān)系，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)由政府、市場(chǎng)與社會(huì)合作治理的目標(biāo)。

但是，在向市場(chǎng)和社會(huì)賦權(quán)的同時(shí)，也面臨著無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)難題。市場(chǎng)化并不是萬(wàn)能良藥，包治百病，相反過(guò)度市場(chǎng)化也可能帶來(lái)各種新的困擾，誘致社會(huì)矛盾與民眾不滿，從而對(duì)政府的合法性形成沖擊，甚至危及政府的執(zhí)政。可以說(shuō)賦權(quán)既可以鞏固政府的合法性，同時(shí)也可能削弱政府的合法性。那么，賦權(quán)為什么會(huì)對(duì)政府合法性產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)？會(huì)產(chǎn)生哪些風(fēng)險(xiǎn)？政府又該如何化解和消除這些風(fēng)險(xiǎn)？本文對(duì)此進(jìn)行嘗試性回答。

（一）賦權(quán)的概念

賦權(quán)也被稱為增權(quán)或者充權(quán)，它是指“人們獲得開(kāi)展活動(dòng)、制定自己的議程以及改變事情的能力”［2］（p.37）。里夫金認(rèn)為，賦權(quán)“可以被定義為創(chuàng)造機(jī)會(huì)和靈感，使那些沒(méi)有權(quán)力或影響力的人們，獲得技能、知識(shí)和信心來(lái)指導(dǎo)自己的生活”［3］。中國(guó)學(xué)者認(rèn)為，賦權(quán)“就是指改變個(gè)體消費(fèi)者自主結(jié)果的能力，也可以指改變被歧視弱勢(shì)群體社會(huì)地位的能力”［4］。換句話說(shuō)，賦權(quán)的核心就是弱勢(shì)者需要賦權(quán)授能，使它們獲取資源、機(jī)會(huì)與能力，改變生存狀態(tài)。在公共服務(wù)中，賦權(quán)就是“政府主動(dòng)賦予市場(chǎng)與社會(huì)組織等非政府部門(mén)相應(yīng)的職能與資源，以獲得發(fā)展的動(dòng)力與能力，實(shí)質(zhì)是在要求政府在維護(hù)公共秩序、實(shí)現(xiàn)公共利益的前提下，將一部分執(zhí)行性工作和服務(wù)性工作分享出來(lái)，通過(guò)賦權(quán)方式讓渡 給 社 會(huì) 組 織 或 者 私 營(yíng) 部 門(mén)”［5］（p.150）。由此看來(lái)，賦權(quán)是公共服務(wù)市場(chǎng)化的邏輯前提和理論來(lái)源。

（二）賦權(quán)：中國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化的必然

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，由于政府與私營(yíng)部門(mén)、第三部門(mén)之間彼此擁有的信息、資源和權(quán)力不同，所以在現(xiàn)實(shí)中雙方地位不平等、非對(duì)稱，呈現(xiàn)出強(qiáng)弱對(duì)比鮮明的態(tài)勢(shì)。在這種強(qiáng)政府－弱市場(chǎng)或者強(qiáng)政府－弱社會(huì)的關(guān)系狀態(tài)下，公私之間難以形成平等伙伴，無(wú)法達(dá)到良性互動(dòng)，公共部門(mén)與非公共部門(mén)缺乏合作的有效基礎(chǔ)。而市場(chǎng)化改革，顯然需要市場(chǎng)和社會(huì)的充分發(fā)育與成長(zhǎng)。否則，難以打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府單一壟斷公共服務(wù)供給的狀況，難以改變國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的統(tǒng)治型關(guān)系，難以形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)合作供給公共服務(wù)的治理格局，市場(chǎng)化改革也就無(wú)從談起。

為此，公共服務(wù)市場(chǎng)化改革就是政府要主動(dòng)讓渡部分公共職能與權(quán)力，把轉(zhuǎn)移出來(lái)的職責(zé)讓市場(chǎng)和社會(huì)力量承擔(dān)。轉(zhuǎn)移職能的過(guò)程，就是賦權(quán)市場(chǎng)和社會(huì)的過(guò)程。通過(guò)賦權(quán)，私營(yíng)部門(mén)、第三部門(mén)和社區(qū)、公民個(gè)人等多元行為主體能夠有機(jī)會(huì)、有渠道、有資源參與公共服務(wù)供給，并與公共部門(mén)一道建立良好的合作治理秩序，從而“實(shí)現(xiàn)政府以較少的資源與較低的成本來(lái)實(shí)現(xiàn)提供數(shù)量更多、質(zhì)量更高的公共服務(wù)的目的”［6］，這正是公共服務(wù)市場(chǎng)化的初衷?？梢?jiàn)，賦權(quán)市場(chǎng)和社會(huì)，是公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的必由之路和理性選擇。

二、賦權(quán)與合法性的關(guān)聯(lián)

《布萊克維爾政治學(xué)百科全書(shū)》認(rèn)為，合法性“這一概念意指某個(gè)政權(quán)、政權(quán)的代表及其命令在某些方面是合法的。它是一種特性，這種特性不是來(lái)自正式的法律或法令，而是來(lái)自有關(guān)規(guī)范所判定的、下屬據(jù)以給予積極支持的社會(huì)認(rèn)可和適當(dāng)性”［8］（p.439）。換句話說(shuō)，合法性意味著民眾對(duì)政府治權(quán)的認(rèn)同和自覺(jué)服從。一般而言，合法性是統(tǒng)治秩序穩(wěn)定的基因，一種政治秩序乃至社會(huì)秩序之所以能夠持久，關(guān)鍵在于其自身的存在具有合法性。有學(xué)者認(rèn)為，“在某種情況下，失去合法性對(duì)一個(gè)政權(quán)來(lái)說(shuō)，具有產(chǎn)生生存危機(jī)的后果”［9］（p.262）。一旦出現(xiàn)合法性危機(jī)，那么政府就會(huì)陷入生存困境。因此，政府合法性是維持政府有效執(zhí)政的政治與法理基礎(chǔ)，合法性要求政府確保其代表和維護(hù)公共利益，并且依照已有法制框架規(guī)范運(yùn)行，來(lái)增強(qiáng)社會(huì)的認(rèn)同與服從。就賦權(quán)而言，它與政府合法性之間存在著因果關(guān)聯(lián)，這種邏輯關(guān)系體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

第一，賦權(quán)可以發(fā)揮積極功能，增強(qiáng)政府的合法性。如前所述，在賦權(quán)條件下，公共部門(mén)與市場(chǎng)、社會(huì)力量共同協(xié)商，平等對(duì)話，相互合作，共同提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，具有積極的正向功能：一方面，創(chuàng)造了更具資質(zhì)的合作對(duì)象和更有利的合作條件，政府與市場(chǎng)、社會(huì)在賦權(quán)互動(dòng)中形成良性的公私伙伴關(guān)系，有助于提高對(duì)合作治理合法性的認(rèn)同；另一方面，也給中國(guó)公共服務(wù)供給帶來(lái)了活力，有效地滿足了市場(chǎng)需求，降低了政府運(yùn)行成本，提高了公共服務(wù)質(zhì)量，擴(kuò)大了非政府行為主體的生存空間，推動(dòng)了社會(huì)和諧持續(xù)發(fā)展。賦權(quán)所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)收益，會(huì)同時(shí)擴(kuò)展到政治領(lǐng)域，因?yàn)檎ㄟ^(guò)賦權(quán)市場(chǎng)和社會(huì)，滿足了社會(huì)成員的公共服務(wù)需求，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)福利最大化，并通過(guò)選舉獲得了社會(huì)成員持續(xù)的“權(quán)力讓渡”與支持，從而獲得合法性，鞏固執(zhí)政地位，使公共治理的有效性得到增強(qiáng)。

第二，賦權(quán)也可以發(fā)揮消極作用，損害政府的合法性。在向市場(chǎng)和社會(huì)賦權(quán)的過(guò)程中，錯(cuò)綜復(fù)雜的人為因素、組織因素、政治因素以及社會(huì)因素，在實(shí)施過(guò)程中可能會(huì)存在操作差別，以致出現(xiàn)賦權(quán)不當(dāng)。不當(dāng)賦權(quán)大致有兩種情況：第一種情況是賦權(quán)不足。這種情況與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代相似，市場(chǎng)和社會(huì)沒(méi)有獲得政府有效和充分賦權(quán)，而導(dǎo)致市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)育不足，無(wú)法完成合作供給公共服務(wù)的任務(wù)，致使政府繼續(xù)壟斷公共服務(wù)供給，公共服務(wù)數(shù)量與質(zhì)量也無(wú)法滿足公眾需求，民生質(zhì)量得不到改善。因而民眾對(duì)政府執(zhí)政能力產(chǎn)生質(zhì)疑，不認(rèn)同、不支持政府，不服從政府的命令，甚至向政府抗議示威，從而使政府的合法性受到?jīng)_擊。第二種情況是賦權(quán)過(guò)度。所謂賦權(quán)過(guò)度，就是政府向市場(chǎng)和社會(huì)過(guò)多地授權(quán)增能，甚至把公共權(quán)力向市場(chǎng)和社會(huì)不當(dāng)分享，形成對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的過(guò)度依賴，從而導(dǎo)致治理秩序混亂［6］（pp.161－161）。一是將不可分享的權(quán)力分享。例如將直接關(guān)系到公共利益、公民基本權(quán)利、主權(quán)和國(guó)家暴力行使等應(yīng)當(dāng)由政府壟斷的權(quán)力，在缺乏法定依據(jù)、程序或足夠謹(jǐn)慎措施的情況下，授予了非政府的合作者。二是將決策權(quán)力分享。把政府部門(mén)的核心決策權(quán)力，授予非政府的合作者，將公共權(quán)力注水，從而稀釋了公共權(quán)力的權(quán)威性。三是將權(quán)力與缺乏資質(zhì)的合作者分享。當(dāng)政府與沒(méi)有資源和能力的存在重大資質(zhì)瑕疵的合作者分享權(quán)力時(shí)，僅僅是以外部合作者的無(wú)能力替代了自身的無(wú)能力。四是將權(quán)力與存在利益沖突的合作者分享。公共權(quán)力代表和維護(hù)的是國(guó)家利益和公共利益，在賦權(quán)中政府要避免合作者的行為直接對(duì)于其自身利益或關(guān)聯(lián)利益帶來(lái)影響。例如，避免合作者獲得管制和評(píng)估其關(guān)聯(lián)企業(yè)的權(quán)力，等等。當(dāng)這種不利情況出現(xiàn)時(shí)，將無(wú)限增大監(jiān)督合作者的成本。因此，過(guò)度賦權(quán)與賦權(quán)不足一樣，同樣會(huì)對(duì)政府造成合法性損害，使政府陷入執(zhí)政危機(jī)。

三、不當(dāng)賦權(quán)的合法性風(fēng)險(xiǎn)

在公共服務(wù)市場(chǎng)化語(yǔ)境中，賦權(quán)如果不合理，就可能會(huì)衍生一系列的問(wèn)題，使政府面臨合法性風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

第一，公共權(quán)力腐化。賦權(quán)市場(chǎng)和社會(huì)的過(guò)程中涉及利益格局的重塑，市場(chǎng)化改革中的不當(dāng)賦權(quán)，存在著公共權(quán)力腐化的誘因，往往存在部分官員把公 共 權(quán) 力 私 用 自 肥 的 現(xiàn) 象［6］（pp.140－141）。一是以市場(chǎng)化為名，將服務(wù)外包給存在各種關(guān)聯(lián)利益的市場(chǎng)企業(yè)或組織。二是操縱市場(chǎng)化的招標(biāo)過(guò)程，排斥競(jìng)爭(zhēng)，不認(rèn)真監(jiān)督合同的履行，以贏得來(lái)自中標(biāo)者的各種直接和間接的利益反饋。三是不正當(dāng)?shù)亟o予合作者各種公共權(quán)力，并分享權(quán)力市場(chǎng)化的收入；采取虛假市場(chǎng)化的方式，繼續(xù)對(duì)企業(yè)化后的服務(wù)單位進(jìn)行事實(shí)上的行政領(lǐng)導(dǎo)，分享商業(yè)利益。四是在不合適的職能領(lǐng)域，以不適當(dāng)?shù)姆绞綄⒎?wù)外包給不具備合作能力的合同商，謀取個(gè)人或小集團(tuán)的利益。五是通過(guò)市場(chǎng)化將國(guó)家資產(chǎn)、資源和投資不正當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)移到官員個(gè)人、家屬或私人部門(mén)的賬戶。六是官員在任期內(nèi)或任期結(jié)束后的一定期間內(nèi)，在合作者企業(yè)或其關(guān)聯(lián)企業(yè)內(nèi)擔(dān)任職務(wù)，或者獲得股權(quán)或紅利等形式的收入。這些官員利用權(quán)力尋租的行為，必然損害政府的形象，使政府喪失公信力。

第二，行政能力虛化。過(guò)度賦權(quán)將政府直接的服務(wù)能力，包括人才、設(shè)施、知識(shí)、技能和管理體系，部分地轉(zhuǎn)移到政府直接控制的組織之外，使政府的公共權(quán)力受到市場(chǎng)和社會(huì)的侵蝕，以致權(quán)力邊界收縮，形成外部依賴。當(dāng)然這不是相互依賴，而是一種不對(duì)稱依賴，當(dāng)這種不對(duì)稱依賴發(fā)展到高度水平時(shí)，就可以被稱為“政府空心化”。政府空心化給公共利益的實(shí)現(xiàn)帶來(lái)一系列障礙：首先，過(guò)度賦權(quán)形成市場(chǎng)對(duì)政府的不對(duì)稱權(quán)力，降低了政府的談判能力。使政府提供公共服務(wù)的能力嚴(yán)重受制于外部服務(wù)者的組織利益與戰(zhàn)略。當(dāng)服務(wù)提供具有剛性需求時(shí)，則政府的控制能力愈低，難以對(duì)合作者施加有效影響。其次，過(guò)度賦權(quán)導(dǎo)致政府公共管理能力下降。由于政府缺乏對(duì)服務(wù)生產(chǎn)過(guò)程的了解，缺乏相應(yīng)的管理人才和經(jīng)驗(yàn)，使得政府對(duì)于合作者的監(jiān)管削弱，難以迅速有效地實(shí)現(xiàn)政策意圖。另外，由于缺乏直接有效的管制能力，政府在借用外部工具的情況下，可能無(wú)法迅速調(diào)動(dòng)和協(xié)調(diào)資源，形成快速應(yīng)變和實(shí)施的能力，而征用等方式只有在特殊和危機(jī)的情況下才能使用，并且會(huì)造成較大的補(bǔ)償成本。行政能力的下降與虛弱，必然直接影響政府的行政效能，同時(shí)也會(huì)弱化政府繼續(xù)執(zhí)政的有效基礎(chǔ)。

第三，公共責(zé)任空化。政府把公共服務(wù)職能以簡(jiǎn)單、不負(fù)責(zé)任的方式向市場(chǎng)和社會(huì)讓渡，放棄對(duì)賦權(quán)合作者的權(quán)力行使的監(jiān)督和控制，那么這將會(huì)帶來(lái)一系列問(wèn)題：首先，如果放任市場(chǎng)，就會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)失靈，“過(guò)大的國(guó)家會(huì)壓制企業(yè)和積極性，過(guò)大的市場(chǎng)則會(huì)壓制同情心和合作精神”［10］。因此，當(dāng)私營(yíng)部門(mén)由于自利而導(dǎo)致公共服務(wù)質(zhì)量下降時(shí)，政府的監(jiān)督和控制、懲罰機(jī)制都應(yīng)該體現(xiàn)它們的功能。其次，如果第三部門(mén)在供給公共服務(wù)的過(guò)程中出現(xiàn)生存困難，就會(huì)出現(xiàn)志愿失靈，影響供給公共服務(wù)的積極性，造成公共服務(wù)短缺。再者，市場(chǎng)和社會(huì)的力量有可能會(huì)因?yàn)橹鹄狈ψ月?，往往利用政府的賦權(quán)而謀取單邊利益。最后，在賦權(quán)條件下，作為外部合作者的企業(yè)不可避免會(huì)試圖對(duì)服務(wù)的價(jià)值鏈進(jìn)行市場(chǎng)化改造，但這可能帶來(lái)“挑肥揀瘦”的選擇性策略，損害公共服務(wù)的公平性。例如公共服務(wù)供給出現(xiàn)向高支付能力人群傾斜的傾向，在低收入人群中則出現(xiàn)供給不足、質(zhì)量下降或者更多的供給時(shí)段限制。上述這些情況都需要政府積極承擔(dān)公共責(zé)任，充分發(fā)揮引導(dǎo)、保障、服務(wù)和監(jiān)管功能，保證公共服務(wù)供給的有效性、充分性與公平性。賦權(quán)讓渡的僅僅是公共服務(wù)的生產(chǎn)權(quán)，而不是公共服務(wù)的保障權(quán)和監(jiān)管權(quán)。如果政府忽視了自身的公共責(zé)任，對(duì)部分公共職能一放了之，監(jiān)督與控制出現(xiàn)缺位，就會(huì)監(jiān)管不力，使公共責(zé)任流于空化，從而會(huì)損害政府的威信，削弱公眾對(duì)政府的信任，造成政府公信力不足，導(dǎo)致政府的合法性缺乏。

四、合法性風(fēng)險(xiǎn)的消解路徑

賦權(quán)市場(chǎng)和社會(huì)，存在收益和風(fēng)險(xiǎn)同時(shí)并存的現(xiàn)實(shí)，這就對(duì)政府提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：一方面要獲取賦權(quán)收益，增強(qiáng)自身合法性，同時(shí)還要降低賦權(quán)成本，防止合法性遭到損害。這看似兩難，但是，“合法性不是生來(lái)就有的，對(duì)政府和法律的情感也不是憑空產(chǎn)生的。要在人民對(duì)某政權(quán)‘具有相當(dāng)時(shí)期的經(jīng)驗(yàn)’之后，受了它的訓(xùn)練，從它得到‘象征性獎(jiǎng)賞’之后，該政權(quán)才能取得合法性。總之，合法性必須是掙得的”［11］（p.144）。為了實(shí)現(xiàn)賦權(quán)收益最大化，成本最小化，政府應(yīng)該對(duì)賦權(quán)進(jìn)行戰(zhàn)略控制管理。在權(quán)力規(guī)范、責(zé)任界定和強(qiáng)化能力等方面進(jìn)行系統(tǒng)性地改進(jìn)，預(yù)防不當(dāng)賦權(quán)，才能“掙得”合法性。

第一，規(guī)范公共權(quán)力運(yùn)作。首先，要建設(shè)陽(yáng)光政府，做到信息透明，自覺(jué)把權(quán)力運(yùn)作置于社會(huì)監(jiān)督之下，關(guān)閉權(quán)力尋租的窗口，杜絕暗箱操作，防止幕后交易；其次，要反對(duì)商業(yè)賄賂，對(duì)于違規(guī)違法者進(jìn)行報(bào)復(fù)性懲罰，增大違法賦權(quán)成本；再次，定期對(duì)公共部門(mén)的權(quán)力運(yùn)作進(jìn)行檢查，查出問(wèn)題立即整改，減少問(wèn)題賦權(quán)的實(shí)質(zhì)傷害；另外，把公共權(quán)力運(yùn)作置于合作治理的框架中，以多元治理主體共同對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督，防止政府被特定利益集團(tuán)“俘獲”。總之，政府加強(qiáng)規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，做到合理賦權(quán)是增強(qiáng)合法性認(rèn)同的重要基礎(chǔ)。

第二，強(qiáng)化戰(zhàn)略控制能力。可以引進(jìn)企業(yè)戰(zhàn)略控制的理念，實(shí)施合理的賦權(quán)管理，預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，提高賦權(quán)的質(zhì)量，降低合法性成本。政府在實(shí)施賦權(quán)前，需要認(rèn)真研究權(quán)力運(yùn)行所面臨的合理與不合理的約束與限制，以及在賦權(quán)后實(shí)際的權(quán)力分享和責(zé)任分擔(dān)，據(jù)此設(shè)計(jì)過(guò)程控制的方案。方案要堅(jiān)持透明、平等、公民或利益相關(guān)者的參與、程序法定等原則。在賦權(quán)過(guò)程中，政府要預(yù)防由于合作無(wú)序性而形成的合法化漏洞，需要在合作領(lǐng)域擴(kuò)展的次序、深化的速度以及對(duì)外依賴的程度上進(jìn)行宏觀評(píng)估與控制，杜絕迅速的和跳躍式的公私合作，以減少制度配套的困難；政府可以通過(guò)實(shí)施有管理的競(jìng)爭(zhēng)，保持部分的直接服務(wù)提供能力，避免完全的對(duì)外依賴。完成賦權(quán)后，政府也要對(duì)賦權(quán)的績(jī)效定期進(jìn)行獨(dú)立評(píng)估，針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行自我修復(fù)，增強(qiáng)糾偏能力。

第三，厘清公共責(zé)任邊界。在賦權(quán)語(yǔ)境下，公共行政的責(zé)任是著力界定政府、市場(chǎng)和社會(huì)的責(zé)任歸屬的轉(zhuǎn)化與分擔(dān)，借鑒吸收、細(xì)化完善市場(chǎng)賦權(quán)和社會(huì)賦權(quán)的配套制度。在技術(shù)層面上，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)制實(shí)施，建立懲罰機(jī)制，防止出現(xiàn)賦權(quán)管理的灰色地帶。在公共服務(wù)合同中可以要求合作者對(duì)其服務(wù)的實(shí)際提供效果負(fù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，并承擔(dān)在實(shí)施委托行為中造成的損害賠償義務(wù)。當(dāng)這種賠償不能兌現(xiàn)或者受害人追訴行政責(zé)任時(shí)，政府仍將負(fù)責(zé)。只有進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，才能確保問(wèn)責(zé)制的總體平衡和維持。另外，公共責(zé)任還要求政府在行政過(guò)程中注重公平正義，做到效率與公平的統(tǒng)一?！罢姓实淖非髴?yīng)該是在服務(wù)于社會(huì)公平和正義的前提下的追求?！保?2］（p.453）這是后現(xiàn)代公共服務(wù)對(duì)政府行政價(jià)值的重塑，也是必須要堅(jiān)持的基本責(zé)任。

五、結(jié)語(yǔ)

政府向市場(chǎng)和社會(huì)賦權(quán)，已成為中國(guó)公共服務(wù)改革的基本邏輯。賦權(quán)市場(chǎng)和社會(huì)，除了極大地激發(fā)公共服務(wù)的供給活力，提高公共服務(wù)的質(zhì)量之外，還鞏固了政府在民眾中的聲望，樹(shù)立了良好形象，公共利益得到了有效實(shí)現(xiàn)和維護(hù)，政府的合法性得到增強(qiáng)。但在政府獲得市場(chǎng)化收益的過(guò)程中，不恰當(dāng)賦權(quán)與不合理賦權(quán)也在現(xiàn)實(shí)中時(shí)有發(fā)生，二者都可能對(duì)政府的合法性產(chǎn)生沖擊。

需要指出的是，如果因?yàn)檫@種擔(dān)擾而放棄向市場(chǎng)和社會(huì)賦權(quán)，那么這就是因噎廢食的不明智做法。合理而恰當(dāng)?shù)馁x權(quán)是政府公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的理性選擇，只要政府在賦權(quán)過(guò)程中堅(jiān)持依法行政、民主行政和責(zé)任行政，實(shí)施戰(zhàn)略控制管理，就會(huì)避免或者減少不當(dāng)賦權(quán)，把不當(dāng)賦權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)與改革成本降低到最小。當(dāng)然，如何在動(dòng)態(tài)中監(jiān)測(cè)賦權(quán)的合理性，評(píng)估賦權(quán)的績(jī)效，這需要建立科學(xué)可操作的模型，也是日后有待于進(jìn)一步研究的課題。

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A

1008－7168（2012）02－0068－04

10.3969/j.issn.1008-7168.2012.02.013

2011-11-08

山東省高等學(xué)校優(yōu)秀青年教師國(guó)內(nèi)訪問(wèn)學(xué)者計(jì)劃資助。

劉雨辰（1972－），男，山東蒼山人，濟(jì)南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院講師。

楊 ?。?/p>