蔡長昆

（中國人民大學(xué)，北京 100872）

大部制改革研究述評

蔡長昆

（中國人民大學(xué)，北京 100872）

十七大以來，大部制改革作為行政體制改革的“突破口”成為學(xué)界研究的熱點。學(xué)界圍繞大部制改革，尤其是對大部制改革的原因、路徑、難點與阻力以及國外經(jīng)驗借鑒問題進(jìn)行了大量的研究。我國大部制研究依然存在對大部制改革的理論基礎(chǔ)研究不足，主要以“價值導(dǎo)向”和“功能導(dǎo)向”的“諺語式”研究遮蔽了經(jīng)驗性的科學(xué)討論和理論積累等問題。未來我國的大部制研究應(yīng)以我國歷史經(jīng)驗、地方經(jīng)驗以及國際經(jīng)驗比較為基礎(chǔ)，實現(xiàn)系統(tǒng)性的理論積累，以引導(dǎo)我國大部制改革進(jìn)程。

大部制改革；述評；理論基礎(chǔ)；經(jīng)驗研究

行政管理體制改革一直是我國政府體制改革的難點。建國以來我國行政管理體制的改革雖有推進(jìn)，但總體而言并不成功：這些改革沒有在根本上打破“精簡－膨脹－再精簡－再膨脹”的惡性循環(huán)［1］［2］。黨的十七大報告提出“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”，這為我國行政管理體制改革指明了新的方向，即大部制。在這一背景下，學(xué)界主要圍繞四個問題對大部制進(jìn)行了深入細(xì)致的研究：為什么需要大部制改革；怎樣推進(jìn)大部制改革；大部制改革的難點和阻力有哪些；國外的大部制改革對我國有什么啟示。

一、為什么需要大部制

我國大部制改革的原因主要包括三個方面：第一，我國面臨的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的挑戰(zhàn)需要實行大部制，大部制改革是“大勢所趨”；第二，大部制特殊的內(nèi)涵和特征是我國應(yīng)對行政管理體制缺陷的方案；第三，大部制改革對于我國政府改革具有重要的目的和意義。

我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的復(fù)雜化、行政體制與國際接軌的需要以及我國傳統(tǒng)行政體制的不適應(yīng)共同構(gòu)成了我國大部制改革的背景。首先，經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的變化決定了公共行政體制的復(fù)雜化，要求我國行政管理體制必須應(yīng)對更加復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會需要；其次，全球化和信息化的浪潮既提出了大部制改革的要求，也提供了經(jīng)驗支持，行政體制的國際接軌要求我國行政管理體制需要參考國際行政體制——而國際上基本上實行大部制［3］；最后，面臨巨大的治理壓力，我國傳統(tǒng)行政管理體制在應(yīng)對變革中的經(jīng)濟(jì)社會的挑戰(zhàn)時捉襟見肘：我國傳統(tǒng)行政體制應(yīng)對能力的缺乏，部門之間的高度專業(yè)分工導(dǎo)致集體協(xié)調(diào)困難，權(quán)力分散使統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)闕如，部門利益壓倒整體利益、短期利益壓倒長期利益［4］。以上三方面共同構(gòu)成了我國大部制改革的背景。

大部制具有特殊的內(nèi)涵和特征，這些特征是應(yīng)對我國行政管理體制缺陷的方案。雖然學(xué)者們基于不同的視角界定大部制，但基本同意汪玉凱的定義，即“所謂‘大部門體制’，或者大部制，就是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項，相對集中，由一個部門統(tǒng)一進(jìn)行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達(dá)到提高行政效率，降低行政成本的目標(biāo)”［5］。雖然學(xué)者們對大部制的基本概念界定達(dá)成一定的共識，但對大部制改革內(nèi)涵的認(rèn)識存在一定差異。張成福和楊興坤集中于大部制改革的內(nèi)部結(jié)構(gòu)的研究，認(rèn)為大部制改革的實質(zhì)在于政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的職能整合、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、資源共享、結(jié)構(gòu)優(yōu)化以及機(jī)構(gòu)精簡［4］。李漢卿則認(rèn)為大部制改革的本質(zhì)不僅包括部門調(diào)整，而且也是一個政治機(jī)會，其實質(zhì)是政府職能的重新調(diào)整，是深化政治體制改革的契機(jī)［6］。對大部制改革內(nèi)涵的兩種不同理解一直貫穿于我國大部制改革的討論中：一方面主要關(guān)注大部制改革的組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，傾向于從行政組織結(jié)構(gòu)的角度研究大部制改革的邏輯；另一方面則堅持政治路徑，認(rèn)為大部制改革是深化我國政治體制改革的契機(jī)。兩種不同取向的爭論在對我國大部制改革的目的和意義的討論中表現(xiàn)得尤為明顯。

大部制改革不僅具有特殊的內(nèi)涵，還有其特殊的目的和意義。石亞軍和施政文認(rèn)為大部制改革的目的和意義主要表現(xiàn)在三個方面：有利于減少職能交叉，完善行政運行機(jī)制；有利于落實“問責(zé)制”，建設(shè)責(zé)任政府；有利于行政體制改革的突破和深化，是加快行政管理體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)［7］。張創(chuàng)新和崔雪峰進(jìn)一步認(rèn)為，大部制改革與“小政府治理模式”有內(nèi)在關(guān)聯(lián)，所以大部制改革不僅有利于政府職能和結(jié)構(gòu)的改革，也有利于“小政府”治理模式的實現(xiàn)［8］。李院林和陳國權(quán)總結(jié)了這些討論，認(rèn)為大部制改革的目的在于實現(xiàn)大責(zé)任制、大職能制、大服務(wù)制和小政府制四位一體的制度安排［9］，這是對大部制改革目標(biāo)定位的進(jìn)一步推進(jìn)，明確提出了政府職能安排的重新劃分是大部制改革的關(guān)鍵，“小政府”是大部制改革的終極目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，李漢卿進(jìn)一步闡釋了大部制改革的“政治進(jìn)路”，認(rèn)為我國在“行政吸納政治”的條件下，“大部制改革過程中如何充分吸納反映民意，建立起政府與社會、公民的合作治理體制，也應(yīng)是大部制改革的目標(biāo)之一，基于民主公民權(quán)理論的政府與公民社會的合作治理體制是實現(xiàn)此目標(biāo)的可能路徑選擇”［6］。可見，對我國“大部制”改革的意義和目的的研究經(jīng)歷了三個階段，“大部制”改革的目的逐漸從純粹的職能整合和機(jī)構(gòu)改革、提高行政效率轉(zhuǎn)移到政治體制改革——先是“小政府”，接著是“民主治理”，這表明學(xué)者們對我國大部制的不同理解，使大部制改革的目標(biāo)和意義出現(xiàn)了行政組織結(jié)構(gòu)改革和政治體制改革的分野。

經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境急劇變遷，國際化和信息化背景使公共事務(wù)復(fù)雜化，以及我國傳統(tǒng)行政管理體制應(yīng)對乏力的挑戰(zhàn)，要求大部制改革“勢在必行”。但由于對大部制內(nèi)涵的不同理解，學(xué)者們對我國大部制改革的目標(biāo)和意義認(rèn)識方面還存在一定的分歧，利用職能整合和機(jī)構(gòu)調(diào)整實現(xiàn)行政效率和公共服務(wù)績效是公認(rèn)的目標(biāo)，但“小政府”改革以及“民主治理”是否構(gòu)成了大部制改革的目標(biāo)還有待進(jìn)一步討論。

二、怎樣推進(jìn)大部制改革

無論是從大部制改革的背景、還是從行政體制的現(xiàn)實來看，都迫切要求我國推進(jìn)“大部制”改革。但由于學(xué)者對大部制改革的思路、內(nèi)容和路徑等問題并沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識，大部制改革的兩種取向的差異也存在于對大部制改革的思路和內(nèi)容的討論中。關(guān)于大部制改革的路徑，學(xué)者們分別從中央大部制改革的路徑和地方大部制改革的路徑兩個方面進(jìn)行了研究。

大部制改革的思路是大部制改革的基本要素，大部制改革的內(nèi)容則是大部制改革的范圍和邊界。對于大部制改革的思路，楊敏認(rèn)為“大部門體制改革必須遵循自上而下的改革邏輯：一是按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離的原則對整個政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行重組；二是按照職能有機(jī)統(tǒng)一的原則進(jìn)行整合，繼而在大部委內(nèi)部再實現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離”［10］；陳天祥認(rèn)可這一論點，提出大部制必須按照“轉(zhuǎn)變政府職能以及決策、執(zhí)行、監(jiān)管三者適度分離等相關(guān)配套措施”的方向推進(jìn)［11］；毛壽龍?zhí)貏e強(qiáng)調(diào)在大部制改革過程中，“政府機(jī)構(gòu)實行決策、監(jiān)督、執(zhí)行分開”是基本思路［12］。

學(xué)者們還從微觀層面對大部制改革的內(nèi)容進(jìn)行了討論。李軍鵬認(rèn)為，我國大部制改革的主要內(nèi)容包括職能整合和機(jī)構(gòu)整合、內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制的建設(shè)、執(zhí)行制度建設(shè)、服務(wù)機(jī)制建設(shè)以及監(jiān)督機(jī)制建設(shè)六個方面［13］。張成福和楊興坤進(jìn)一步認(rèn)為大部制改革中職能整合的前提在于確保國家戰(zhàn)略，實現(xiàn)國家核心職能，這需要依照“事權(quán)統(tǒng)一、指揮統(tǒng)一、權(quán)責(zé)相稱、決策與執(zhí)行分工的原則進(jìn)行”；并依據(jù)“有所為、有所不為、有事有權(quán)、有權(quán)有限”的精神和原則，明確劃分部門的權(quán)限；在此基礎(chǔ)上，優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化部委機(jī)構(gòu)政策制定的能力［4］。可見，這些學(xué)者對大部制改革的思路和內(nèi)容的討論主要包括兩方面的內(nèi)容：一是職能整合和機(jī)構(gòu)重組，在組織結(jié)構(gòu)上實現(xiàn)變革；二是決策、執(zhí)行以及監(jiān)督三分，將大部門體制改革在一定程度上視為政治體制的變革。宋世明在大部制改革基本構(gòu)成要素的論述中對這兩個方面進(jìn)行了綜合，他認(rèn)為大部門體制的實質(zhì)是一種政府治理模式，包括兩個部分：大部門體系和大部門機(jī)制，二者有機(jī)統(tǒng)一，缺一不可。大部門體系是由核心化的行政政策中樞及其辦事機(jī)構(gòu)、綜合化的政府組成部門、專業(yè)化的執(zhí)行機(jī)構(gòu)三個要素形成的政府組織架構(gòu)；大部門體系應(yīng)采取決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的運行機(jī)制；大部門體制改革應(yīng)該是政府組織架構(gòu)調(diào)整與政府運行機(jī)制再造的統(tǒng)一［14］。

在大部制改革的思路和內(nèi)容的指導(dǎo)下，學(xué)者們開始研究大部制改革的具體路徑，主要在兩個方面取得了進(jìn)展：一是中央大部制改革的路徑，二是地方政府大部制改革的路徑。對于中央政府大部制改革的路徑，沈榮華強(qiáng)調(diào)中央政府在推行大部制改革 的過程中應(yīng)該 積 極 穩(wěn) 妥［15］（p．354）。倪 星和付景濤以英法經(jīng)驗為基礎(chǔ)，重新設(shè)計了我國大部制結(jié)構(gòu)。其設(shè)計思路是以我國政府的職能定位為基礎(chǔ)，對現(xiàn)有政府部門的宏觀職能進(jìn)行亞職能解析，根據(jù)職能行使的效率原則和適應(yīng)社會發(fā)展原則對亞職能進(jìn)行組合以形成宏觀職能，根據(jù)宏觀職能優(yōu)化組合形成“大部”，并在此基礎(chǔ)上確認(rèn)了完善部門間協(xié)調(diào)的機(jī)制，健全部內(nèi)協(xié)調(diào)機(jī)制，明確部門領(lǐng)導(dǎo)間的分工與合作關(guān)系的重要性［16］。

由于我國大部制改革的復(fù)雜性，且受環(huán)境條件和歷史制度的約束，在沒有明確的理論指導(dǎo)和調(diào)查研究的情況下，僅憑西方國家的經(jīng)驗實現(xiàn)大部制組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計是有缺陷的，這說明現(xiàn)階段學(xué)者們對中央政府大部制改革路徑的整體設(shè)計缺乏合理性。相反，地方的實驗給學(xué)者們一個新的經(jīng)驗基礎(chǔ)來研究大部制改革的推進(jìn)策略，因此，地方政府大部制改革的經(jīng)驗研究對我國大部制改革的推進(jìn)具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

國家行政學(xué)院課題組對成都大部制改革的研究在一定程度上重復(fù)了上文討論大部制改革的兩個思路——決策分權(quán)以及結(jié)構(gòu)調(diào)整［17］。彭澎根據(jù)廣東大部制改革的經(jīng)驗觀察，把改革模式區(qū)分為三種，分別是：以“行政三分”為重頭戲的深圳模式，以“黨政聯(lián)動”為特點的順德（及珠海）模式和因地制宜、統(tǒng)籌兼顧的廣州模式［18］，雖然彭澎并沒有對每種模式進(jìn)行具體的經(jīng)驗研究，但其分類對我國地方大部制改革的經(jīng)驗研究具有啟發(fā)意義。與彭澎對大部制改革模式的分類相對應(yīng)，付金鵬和陳曉原在我國大部制改革的地方經(jīng)驗基礎(chǔ)上界定了三種大部制改革模式：職能統(tǒng)合性、規(guī)劃協(xié)調(diào)型和黨政合署型。不僅如此，他們還進(jìn)一步比較和總結(jié)了不同模式的相對適用條件：職能統(tǒng)合型大部制是優(yōu)先考慮的形態(tài)；規(guī)劃協(xié)調(diào)型大部制可以成為一種補(bǔ)充形態(tài)；在一定時期和范圍內(nèi)，黨政合署型大部制有其存在的合理性［19］。雖然對大部制改革研究中類型學(xué)討論和探索適用條件的努力值得肯定，但對不同模式的內(nèi)部機(jī)制和邊界進(jìn)行理論分析的研究仍然缺乏，需要更多經(jīng)驗研究加以補(bǔ)充。李文釗等對烏海市國地稅聯(lián)合辦稅的大部制實踐的研究代表了這一取向，他們認(rèn)為業(yè)務(wù)活動屬性及機(jī)構(gòu)服務(wù)對象的需求是決定機(jī)構(gòu)改革的邊界，以及機(jī)構(gòu)改革能否成功的關(guān)鍵變量［20］。

總之，學(xué)者們對大部制改革的思路和內(nèi)容的研究主要是以前文討論的兩種取向為基礎(chǔ)的，這進(jìn)一步?jīng)Q定了大部制改革的推進(jìn)策略，特別中央政府大部制改革的路徑推進(jìn)策略。我國地方政府大部制改革的經(jīng)驗給大部制改革研究帶來了新的對象，學(xué)者們對地方大部制改革的研究也從宏觀的原則性論述轉(zhuǎn)向改革模式的類型學(xué)討論，并逐漸過渡到研究部門結(jié)構(gòu)改革的內(nèi)在變量，這應(yīng)是我國大部制改革研究進(jìn)一步發(fā)展的方向。

三、大部制改革的難點及阻力

據(jù)現(xiàn)有大部制的相關(guān)研究文獻(xiàn)來看，關(guān)于對大部制改革的難點和阻力的研究相對稀少且缺乏系統(tǒng)性，這可能是因為：一是國內(nèi)的學(xué)者相對比較樂觀：既然大部制改革“勢在必行”，所以改革的阻力是必須破除的，也是可以破除的；二是我國大部制改革畢竟還沒有成形，大部制的缺陷還沒有表現(xiàn)出來。學(xué)者對我國大部制改革的難點以及可能面臨的阻力的研究基本上是預(yù)測性的，且比較綜合和宏觀。

竺乾威認(rèn)為，大部制改革可能面臨著四個難點：部門之間邊界的確切劃分比較困難；部門整合帶來的一體化加大了內(nèi)部協(xié)調(diào)的難度；在缺乏一個統(tǒng)一的部門文化的條件下，大部制可能名實不符；內(nèi)部管理和運行成本的增大以及對“大部”進(jìn)行監(jiān)督的困難［21］。丁烯在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了補(bǔ)充，認(rèn)為大部制改革中的人員分流問題也是一個重大的阻力，所以“切實解決好機(jī)構(gòu)改革中富余人員的分流問題，本身就是機(jī)構(gòu)改革的重要環(huán)節(jié)，也是使大部制改革能夠順利進(jìn)行的重要保障”［22］。李丹陽進(jìn)一步總結(jié)了六個難點，包括：履職理念再造的困難；設(shè)計新的權(quán)力運行機(jī)制；利益調(diào)整充滿阻力；黨政機(jī)構(gòu)對接的困難；安置富余人員問題；對大部制的監(jiān)督［23］。

學(xué)者對大部制改革的難點－阻力的粗略討論已經(jīng)說明大部制改革的復(fù)雜性和艱巨性。但學(xué)界對這一問題的系統(tǒng)討論依然闕如，進(jìn)一步說明我國大部制研究路徑的選擇存在缺陷，在研究條件的限制下表現(xiàn)出了內(nèi)在困境。當(dāng)下的大部制改革無論是在研究還是改革實踐層面上都更關(guān)注“自上而下”的“國家構(gòu)建”，政策執(zhí)行的研究成果采用自上而下視角的批判對我國大部制改革的研究具有重要參考意義［24］，大部制改革最基本的制度細(xì)節(jié)可能成為大部制改革的最關(guān)鍵要素①。

四、國外大部制改革的經(jīng)驗借鑒

由于我國行政體制改革的歷史缺乏大部制經(jīng)驗，所以對國外經(jīng)驗的研究是我國大部制改革研究的重要組成部分，倪星和付景濤對我國大部制改革的整體設(shè)計就是在總結(jié)英法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上提出的［16］。學(xué)者們對大部制國際經(jīng)驗的研究主要集中在以下三個方面：一是大部制改革的內(nèi)部機(jī)制；二是大部制改革的制度配套問題；三是大部制改革的限度。

大部制的內(nèi)部機(jī)制是指大部制改革的原則和運作規(guī)則，國外關(guān)于大部制改革研究經(jīng)驗主要包括兩個方面。第一，大部制必須以職能的有效劃分為基礎(chǔ)，有效的職能劃分既體現(xiàn)在橫向的各個部門之間，也體現(xiàn)在縱向的不同政府層級之間。在職能和任務(wù)整合基礎(chǔ)上探索推行大部門體制是大多數(shù)國家成功施行大部制的關(guān)鍵［25］，英國“希思改革”的教訓(xùn)就在于，依據(jù)服務(wù)對象等因素實行大部制不利于其有效運轉(zhuǎn)［26］；俄羅斯大部制改革的失敗主要是因為將一些完全不相關(guān)的職能納入了一個大部之中［27］。不僅在各個部門之間有效劃分職能非常重要，縱向政府層級之間的職能關(guān)系也必須理清，這也是其他國家大部制更為成功的原因［28］。第二，大部制的有效運作需要有效的職能整合，有效的職能整合是以有效的內(nèi)部溝通和協(xié)調(diào)為基礎(chǔ)的。幾乎所有成功推行大部制改革的國家都有非常有效的部門內(nèi)部溝通機(jī)制，英法之所以是成功推行大部制的典范即在于有效的部門內(nèi)部溝通機(jī)制［29］。

大部制的制度配套是指大部制需要的制度環(huán)境條件：經(jīng)濟(jì)條件、社會條件以及政治條件。經(jīng)濟(jì)條件是指成熟的市場經(jīng)濟(jì)，成功推行大部制的國家基本上是具有成熟市場經(jīng)濟(jì)的西方發(fā)達(dá)國家，這說明成熟的市場經(jīng)濟(jì)對大部制改革的重要性［25］。社會條件是指是否存在成熟的第三部門和社會自治，有效推進(jìn)大部制改革的國家基本上都有成熟的第三部門［28］，社會自治和第三部門的存在意味著社會的自我治理可以有效替代政府職能撤退造成的職能真空，實現(xiàn)更為有效的治理［29］；政治條件是指政府、市場和社會職能是否有效劃分，成熟的市場經(jīng)濟(jì)和成熟的社會自治需要以有效的政府職能劃分為前提。英國經(jīng)驗表明，當(dāng)職能在政府、社會和市場之間有效劃分時，公共服務(wù)的供給模式是多樣化的［30］，其他國家有效實行大部制改革也是建立在有效的政府職能劃分基礎(chǔ)之上的［28］［29］。

國外大部制改革經(jīng)驗的研究也指出了大部制自身的限度。首先，利益相互沖突的部門不宜放入一個部門。其次，各個部門之間的力量應(yīng)該平衡，一個部門如果太大往往成為“部上之部”，不利于政府職能的有效運轉(zhuǎn)［25］。再次，部門設(shè)置的數(shù)量有一定的限制，并不是部門越大，部門的總數(shù)越少越好。英國大部制的經(jīng)驗說明內(nèi)閣組成部門既存在一個上限，也存在一個下限［30］；俄羅斯改革的失敗提醒我們?nèi)绻麖?qiáng)行追求部門之“大”和總數(shù)之“少”往往耗散這一制度的優(yōu)勢［27］。

由于不同國家歷史和社會背景的差異，在對大部制改革細(xì)節(jié)的關(guān)注相對缺乏的條件下，學(xué)者們研究得出的借鑒經(jīng)驗也是有缺陷的，但這些經(jīng)驗對推進(jìn)我國的大部制改革具有重要的警示意義。其中，Clarke的警告對我國大部制研究就非常重要：“現(xiàn)有組織理論有時能對微觀層面的組織改組提供理想的解決方案，但對龐大而又高度復(fù)雜的政府部門來說，系統(tǒng)、科學(xué)的設(shè)計顯得無能為力”［31］，學(xué)者們對不同國家大部制改革的經(jīng)驗研究也證明了這一結(jié)論，特別是周志忍對“過程”、“細(xì)節(jié)”和漸進(jìn)性改革的強(qiáng)調(diào)［26］，崔健對整體設(shè)計以及部門內(nèi)部實現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能三分之缺陷的揭示，都對我國大部制改革具有警示意義［27］。

五、總結(jié)和評論

學(xué)界對我國大部制改革中的四個關(guān)鍵問題——原因、路徑、難點與阻力以及國際經(jīng)驗——的討論既說明國內(nèi)學(xué)者對大部制改革的理論熱情，也說明我國大部制改革研究的內(nèi)在困境。學(xué)界從大部制改革這一問題出發(fā)引出了多樣化的研究問題，說明了學(xué)界對這一問題傾注的心血。但是，由于大部制改革的現(xiàn)實性和緊迫性，學(xué)者在研究的過程中容易導(dǎo)向政治化，并且由于大部制改革經(jīng)驗的缺乏，使我國大部制研究面臨諸多困境，使學(xué)界在研究大部制改革的理論基礎(chǔ)時出現(xiàn)了巨大且微妙的分歧。

綜合前文對我國大部制改革的研究，學(xué)界對大部制改革的研究主要表現(xiàn)出兩個特點：功能性和政治性?！肮δ苄浴斌w現(xiàn)在學(xué)者幾乎將大部制改革視為根除我國行政體制弊端，實現(xiàn)我國行政體制改革的靈丹妙藥；政治性體現(xiàn)在將大部制改革視為實現(xiàn)“小政府”和“民主治理”的機(jī)會，在改革思路上強(qiáng)調(diào)政府職能分割和權(quán)力分享。功能性和政治性的研究給大部制改革以太大的期望，也對一項制度變革賦予了太多重?fù)?dān)，反而遮蔽了真正的學(xué)術(shù)思考和經(jīng)驗研究。

不僅如此，學(xué)界對我國大部制改革的研究面臨巨大的困境，最重要的就是理論研究的缺乏以及研究的非經(jīng)驗性，這也是大部制研究的功能性和政治性帶來的后果之一。對于大部制的理論基礎(chǔ)，有些學(xué)者利用韋伯的經(jīng)典官僚制理論［21］，但更多的學(xué)者以整體性政府理論為大部制改革提供理論基礎(chǔ)［32］［33］。官僚制理論強(qiáng)調(diào)行政管理體制的理性、結(jié)構(gòu)的正式化以及層級化的控制體系②；而整體政府理論則相反，其更多地強(qiáng)調(diào)整合性、扁平化和網(wǎng)絡(luò)化的治理模式，去除等級的僵化體系和由此造成的尾大不掉③，二者在理念上是相背離的，這既表明我國大部制改革研究缺乏理論基礎(chǔ)，也造成了我國大部制改革研究缺乏理論積累性。

功能性和政治性，以及理論和經(jīng)驗研究的缺乏，使得學(xué)界對大部制的缺陷缺乏深入思考——雖然也有例外，如，施雪華和孫發(fā)鋒對大部制改革優(yōu)缺點的洞察［34］，但總的來說缺乏深入探索、對不同大部制實踐的系統(tǒng)性進(jìn)行比較研究。同時，學(xué)界對大部制改革的邏輯、細(xì)節(jié)和改革的過程亦缺乏研究，任何一項改革的成功都依賴于對改革的過程和細(xì)節(jié)，以及對改革的理論邏輯的探索。例如，職能整合和機(jī)構(gòu)重組是政府機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)［25］，但對于職能整合的條件、職能的屬性以及既有的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的限制怎樣影響改革的過程等具體問題的研究則有待深入。

六、破除“行政諺語”：進(jìn)一步的推進(jìn)路徑

Simon批判古典行政理論的缺陷時認(rèn)為，古典行政理論所概括的各種原則只不過是“行政諺語”，并且其中不同原則之間的要求往往相互沖突［35］（p．46）。我國學(xué)者對大部制改革的研究從兩個方面契合了Simon對古典行政理論的批評：第一，我國大部制改革的研究具有功能性特點，這些研究的結(jié)論正是一系列“原則清單”，忽視了不同原則之間的沖突以及由此可能產(chǎn)生的成本，并且我國大部制研究的理論基礎(chǔ)是沖突的，以沖突的理論基礎(chǔ)得出的原則往往是沖突的。第二，我國大部制改革研究的政治性特點賦予我國的大部制以太多的價值性考量，忽視了大部制改革的基本邏輯，這有損于大部制改革的真正經(jīng)驗討論④。

周志忍在研究英國的大部制改革時界定了兩種大部制概念：一是政府部門設(shè)置的一種客觀狀態(tài)，其特點是部門數(shù)量少，各個部門的職責(zé)范圍比較大；二是一個機(jī)構(gòu)重組和整合的過程，其標(biāo)志是同級別部門的歸并。前者具有原發(fā)性，如美國和加拿大；而后者具有過程性，如俄羅斯和中國，甚至包括澳大利亞和英國等國家［26］。這說明進(jìn)一步的研究應(yīng)該摒棄對客觀狀態(tài)的描述——那種功能性的和政治性的研究，而應(yīng)該尋找新的理論基礎(chǔ)，將注意力集中在經(jīng)驗研究之上——這恰恰是Simon破除“行政諺語”的表現(xiàn)。特別是在具體的理論指導(dǎo)下，對職能整合和機(jī)構(gòu)重組的具體條件這一問題進(jìn)行深入而細(xì)致的研究。

職能整合和機(jī)構(gòu)重組主要是對組織結(jié)構(gòu)變革條件的研究，所以進(jìn)一步的研究應(yīng)該著力探討在中國大部制改革的過程中，影響職能整合和機(jī)構(gòu)重組的變量。具體來說，需要說明的問題是：在什么條件下，哪些職能應(yīng)該整合和重組，以及實現(xiàn)整合和重組的機(jī)制有哪些；選擇不同的職能整合和結(jié)構(gòu)重組的條件是什么？所以，進(jìn)一步經(jīng)驗研究需要在以下三個方面推進(jìn)：一是對我國地方經(jīng)驗的研究，這在前文已經(jīng)討論過，并有巨大的潛力；二是對我國行政機(jī)構(gòu)改革的歷史經(jīng)驗進(jìn)行深入研究，探討政府組織結(jié)構(gòu)變革的條件和邏輯；三是對不同國家的組織結(jié)構(gòu)改革進(jìn)行細(xì)致的比較研究，在此基礎(chǔ)上得出經(jīng)驗結(jié)論，而不是目前這種對不同國家的大部制改革進(jìn)行“描述”式研究。總之，只有在理論的指引下進(jìn)行廣泛的經(jīng)驗研究，實現(xiàn)經(jīng)驗的理論提煉，才能對我國的大部制改革提供真正的指引和基礎(chǔ)。

（本文有幸得到導(dǎo)師中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院公共政策研究所李文釗副教授的指導(dǎo)，特此致謝。）

注釋：

①對于制度細(xì)節(jié)對制度變遷成敗的影響，可參見：Elinor Ostrom．Governing the Commons：The Evolution of Institutions for Collective Action．Cambridge：Cambridge University Press，1990，pp．78－92；Elinor Ostrom，Larry Schroeder and Susan Wynne．Institutional Incentives and Sustainable Development．Boulder：Westview Press，1993，pp．125－132．

②這主要體現(xiàn)在古典行政理論中，其中以韋伯的描述最為經(jīng)典，可參見：Max Webber．The Theory of Social and Economic Organization．New York：Oxford University Press，1947，pp．67－69．有關(guān)古典行政理論的綜述，可參見：Jonathan R．Tompkins．Organization Theory and Public Management．Belmont，CA：Thomson Learning，2010，chap．4，5，6．

③有關(guān)整體性治理，可參見：Perri 6．Toward Holistic Governance：The New Reform Agenda．New York：Palgrave，2002，pp．5－6；周志忍：《整體政府與跨部門協(xié)同》（《中國行政管理》2008年第9期）。

④這并不完全等同于行政學(xué)研究中的“價值”和“事實”的爭論，雖然兩者具有相似性。有關(guān)西蒙的“事實”與“價值”的討論，可以參見：Simon，Herbert A．Administra

tive Behavior（4th Edition）．New York：The Free Press，1997，p．56．但這里主要說明的是，對于一項行政體制改革來說，摒棄純粹政治價值的考慮——如權(quán)力分享或民主治理——有利于看清這一制度改革本身的邏輯。

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D63 < class="emphasis_bold">文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：

1008－7168（2012）04－0062－06

10．3969／j．issn．1008－7168．2012．04．010

2012－04－20

蔡長昆（1989－），男，湖北恩施人，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院公共政策研究所碩士生。

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