馬彥

（蘇州科技學(xué)院，教育與公共管理學(xué)院，江蘇蘇州215009

自黨的十六屆六中全會(huì)明確提出到2020年要基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系以來(lái)，我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保障體系正處在快速完善的階段。2009年新農(nóng)保試點(diǎn)和2011年城居保試點(diǎn)的開(kāi)展，更是表明我國(guó)覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系已經(jīng)初步建立。以城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、新農(nóng)保、城居保為主體的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系為解除公眾養(yǎng)老之憂作出了積極的貢獻(xiàn)。然而，因?yàn)橹贫雀髯元?dú)立運(yùn)行，相互間缺乏明確的轉(zhuǎn)換辦法，致使不同制度之間無(wú)法銜接，參保人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系也難以轉(zhuǎn)移與接續(xù)，這一方面成為制約人才流動(dòng)的瓶頸，另一方面也導(dǎo)致了重復(fù)參保的問(wèn)題。從理論上講，參保人員不應(yīng)重復(fù)參保，應(yīng)隨本人務(wù)工情況、勞動(dòng)關(guān)系的轉(zhuǎn)換，適時(shí)參加相應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)。但在實(shí)際工作中，由于制度銜接不暢、社會(huì)保障信息化水平處于初級(jí)階段使得重復(fù)參?，F(xiàn)象仍然存在[1]。同時(shí)，在一些地區(qū)還尚存著為特殊人群設(shè)立的如農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)等養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，碎片化的狀況增加了制度的運(yùn)行成本和經(jīng)辦管理的壓力。因此，研究城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度整合和政策銜接的問(wèn)題已是當(dāng)前的重要課題。

1 城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接的基本原則

1.1 權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的原則

實(shí)質(zhì)上，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接的具體問(wèn)題是權(quán)益的轉(zhuǎn)、接、并、續(xù)。在銜接過(guò)程中，為了保證參保人的權(quán)利和義務(wù)不分離，就應(yīng)從產(chǎn)權(quán)清晰界定入手，明確參保人對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的產(chǎn)權(quán)，參保人作為最終所有者，有權(quán)利要求管理、運(yùn)營(yíng)、支付增加透明度，處理好委托代理關(guān)系，從而使權(quán)利和義務(wù)在社會(huì)整體層次上對(duì)應(yīng)起來(lái)，并讓利益機(jī)制在社會(huì)成員中發(fā)揮互濟(jì)性作用[2]。在制度銜接過(guò)程中，不能使參保者待遇在轉(zhuǎn)換過(guò)程中遭受到福利損失，已經(jīng)積累的養(yǎng)老金權(quán)益要得到充分承認(rèn)。為了保證養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的順利銜接，應(yīng)該使銜接機(jī)制做到權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一，公平合理地在不同的制度間轉(zhuǎn)移養(yǎng)老金權(quán)益。

1.2 與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地方財(cái)力及參保人繳費(fèi)能力相匹配的原則

城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的整合銜接必須考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地方財(cái)力及參保人繳費(fèi)能力。包括養(yǎng)老保障在內(nèi)的社會(huì)保障體系的城鄉(xiāng)對(duì)接，說(shuō)到底是社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的對(duì)接[3]。地區(qū)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政能力的快速增長(zhǎng)為制度整合提供了基本經(jīng)濟(jì)條件。如城鄉(xiāng)養(yǎng)老制度中都存在政府補(bǔ)貼一塊內(nèi)容，很多地區(qū)對(duì)于新農(nóng)保和城居保的基礎(chǔ)養(yǎng)老金政府補(bǔ)貼數(shù)額都趨于一致，比如江蘇省都是70元。同時(shí)，由于新農(nóng)保和城居保的保障對(duì)象總體而言都屬于較低收入階層，保費(fèi)繳納都以自我繳費(fèi)和政府補(bǔ)貼結(jié)合，兩者繳費(fèi)水平和保障水平相近、特征類似，因而兩者的銜接與整合將較為容易和可行。

1.3 主次整合、有機(jī)銜接的原則

目前的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中主要存在三大主板塊，即城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城居保和新農(nóng)保，除此之外，還有針對(duì)農(nóng)民工、被征地農(nóng)民、其他特殊群體的養(yǎng)老保障等次級(jí)板塊。而多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中還包括補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)，這使得目前的養(yǎng)老保障體系呈現(xiàn)復(fù)雜化和碎片化的特征。未來(lái)如何具體地逐步整合是一個(gè)基本的問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況，首先將次級(jí)的保險(xiǎn)項(xiàng)目與主要的板塊之間進(jìn)行銜接，然后逐步整合融入，這是因?yàn)檫@些次級(jí)項(xiàng)目保障人群針對(duì)的主要是一些特殊與邊緣群體，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的深化，諸如農(nóng)民工和被征地農(nóng)民這樣的邊緣人群將逐漸減少，尤其是隨著養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系全國(guó)轉(zhuǎn)接的實(shí)現(xiàn)，諸如農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)等事實(shí)上可以較好地與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)銜接，同時(shí)對(duì)于主板塊中的新農(nóng)保和城居?？梢韵刃姓?。

2 城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接的重點(diǎn)領(lǐng)域

2.1 老農(nóng)保、特殊保障（農(nóng)村五保、農(nóng)村低保、優(yōu)撫制度）與新農(nóng)保的銜接

新農(nóng)保制度實(shí)施前，已開(kāi)展的原農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)稱“老農(nóng)?！?。目前，對(duì)于老農(nóng)保轉(zhuǎn)入新農(nóng)保的政策，有些地區(qū)已經(jīng)頒布了指導(dǎo)意見(jiàn)，比如2012年4月28日，江蘇省出臺(tái)了“老農(nóng)保與新農(nóng)保銜接若干問(wèn)題指導(dǎo)意見(jiàn)”，其中對(duì)于繳費(fèi)年限計(jì)算問(wèn)題、老農(nóng)保個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額劃轉(zhuǎn)問(wèn)題等作了原則性的說(shuō)明。針對(duì)財(cái)政供養(yǎng)的農(nóng)村“五保戶”和低保及享受優(yōu)撫制度的人群，目前人社部、財(cái)政部、民政部也頒布了相關(guān)意見(jiàn)，主要是保障各項(xiàng)制度待遇只疊加、不扣減、不沖銷并兼顧現(xiàn)行政策，確?，F(xiàn)有待遇水平不降低。

事實(shí)上，老農(nóng)保和特殊保障都可以歸為養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中的次級(jí)板塊，前者不能發(fā)揮應(yīng)有作用而被淘汰，轉(zhuǎn)入主板塊新農(nóng)保中，主要是處理好已經(jīng)在舊制度中積累的權(quán)益如何轉(zhuǎn)換折算到新制度中的問(wèn)題，而后者所針對(duì)的人群是弱勢(shì)群體，所享受到的待遇都來(lái)自財(cái)政支付，轉(zhuǎn)入主板塊新農(nóng)保操作起來(lái)比較簡(jiǎn)單，把財(cái)政補(bǔ)貼從原先的五保、低保和優(yōu)撫中轉(zhuǎn)為進(jìn)入新農(nóng)保基金中，這些人群達(dá)到新農(nóng)保領(lǐng)取年齡時(shí)，直接享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇即可。

2.2 被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障與新農(nóng)保、城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的銜接

目前，我國(guó)各地被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障情況各異，有的將被征地農(nóng)民直接納入城保，有的納入新農(nóng)保，有的建立單獨(dú)的被征地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)或是被征地農(nóng)民基本生活保障制度，還有一些被征地農(nóng)民沒(méi)有參加任何形式的養(yǎng)老保障。各地分散不一的處理被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問(wèn)題，特別是建立單獨(dú)的制度，只是一個(gè)過(guò)渡性的安排，必將推出歷史舞臺(tái)。

鑒于被征地農(nóng)民“非工非農(nóng)”的特點(diǎn)，綜合來(lái)看，認(rèn)為最終融入主板塊新農(nóng)保（城居保）或者是城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)比較合適。根據(jù)年齡特征和就業(yè)能力狀況，已到或接近勞動(dòng)年齡段的被征地農(nóng)民可以轉(zhuǎn)入新農(nóng)?；虺蔷颖＃瑒趧?dòng)年齡段的被征地農(nóng)民因?yàn)槠渲匦戮蜆I(yè)的身份性質(zhì)則應(yīng)轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。就業(yè)后將被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中累積的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶，再按照城鎮(zhèn)職工的標(biāo)準(zhǔn)接續(xù)繳納保險(xiǎn)費(fèi)用，直到資金額滿足制度要求即可享受養(yǎng)老待遇給付。

2.3 農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的銜接

根據(jù)各地的政策實(shí)踐，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)模式有四種：一是將農(nóng)民工直接納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的“城?！敝贫龋欢窃诔擎?zhèn)職工社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)上，降低基數(shù)和繳費(fèi)比例等方式的“雙低模式”；三是專門為農(nóng)民工“量身定做”的、將農(nóng)民工的工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老三項(xiàng)保險(xiǎn)捆綁在一起按較低費(fèi)率繳費(fèi)的“綜合保險(xiǎn)模式”；四是“農(nóng)保模式”。這幾種農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的存在阻礙了城鄉(xiāng)制度統(tǒng)籌的實(shí)現(xiàn)，設(shè)計(jì)的不合理性使制度無(wú)法起到應(yīng)有的保障作用，也造成了逆向再分配[4]。

從農(nóng)民工本身的特點(diǎn)看，將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是必然趨勢(shì)。①農(nóng)民工問(wèn)題是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的一種特有現(xiàn)象，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，隨著戶籍制度改革及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的逐漸減緩，農(nóng)民工問(wèn)題將逐漸解決，因而專門針對(duì)農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度只能是一種暫時(shí)性的非正式制度安排，最終必然要融入主板塊制度中。②農(nóng)民工群體與城鎮(zhèn)職工一樣同屬于被雇傭群體，且籌資模式都是“企業(yè)加個(gè)人”模式，財(cái)政原則不直接補(bǔ)貼，兩者可以融合。③隨著養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題的解決，困擾養(yǎng)老保險(xiǎn)流動(dòng)性的難題消除，加入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基本上沒(méi)有大礙。

2.4 新農(nóng)保與城居保的銜接

新農(nóng)保和城居保在制度設(shè)計(jì)上有很多共同之處，都是由政府主導(dǎo)建立的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)、政府補(bǔ)貼相結(jié)合，基本原則都是“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”。政策框架的基本一致為制度的銜接整合預(yù)留了“接口”，這應(yīng)該是政府在設(shè)計(jì)這兩項(xiàng)制度時(shí)已經(jīng)考慮到兩者今后會(huì)合并的趨勢(shì)。社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)實(shí)際情況，可以將城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)合并實(shí)施”。目前已有部分地區(qū)按照這一模式開(kāi)展了先行探索，也就是直接實(shí)施城鄉(xiāng)居保，取得了初步實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)[5]。從開(kāi)展的情況來(lái)看，截至2011年底，全國(guó)有2273個(gè)縣實(shí)施了新農(nóng)保，2101個(gè)縣實(shí)施了城居保，其中683個(gè)縣合并實(shí)施了城鄉(xiāng)居保，新農(nóng)保參保人數(shù)達(dá)21100.28萬(wàn)人，城居保參保人數(shù)達(dá)625.01萬(wàn)人，城鄉(xiāng)居保參保人數(shù)14390.60萬(wàn)人[6]。

除了合并實(shí)施的城鄉(xiāng)居保不存在銜接問(wèn)題外，其他分別實(shí)施新農(nóng)保和城居保的地區(qū)出臺(tái)了轉(zhuǎn)換辦法來(lái)適應(yīng)參保者身份的變化，由于制度的相似性，操作起來(lái)相對(duì)方便，一般進(jìn)行直接轉(zhuǎn)移，個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額合并計(jì)算，新農(nóng)保繳費(fèi)年限視同城居保繳費(fèi)年限。由此可見(jiàn)，如果在制度的頂層設(shè)計(jì)時(shí)具備預(yù)見(jiàn)性，則后期的轉(zhuǎn)換整合要容易得多。

2.5 新農(nóng)保、城居保與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的銜接

參加新農(nóng)?；蛘叱蔷颖５娜巳阂话愣酁榧冝r(nóng)人員或城鎮(zhèn)無(wú)業(yè)人員，這部分人群根據(jù)其就業(yè)狀況變化、對(duì)保障程度需求的提高等因素可能需要轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，這是制度銜接問(wèn)題中的一個(gè)新方向，也是難點(diǎn)所在。主要表現(xiàn)為兩個(gè)制度在結(jié)構(gòu)上有明顯的差異，在繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上也有很大的不同。前者只有個(gè)人賬戶（政府補(bǔ)貼的基礎(chǔ)養(yǎng)老金一塊可以視為虛擬賬戶），且繳費(fèi)水平比較低，后者既有統(tǒng)籌賬戶，也有個(gè)人賬戶，繳費(fèi)水平和待遇水平都比較高。但是，也有一些地區(qū)已經(jīng)開(kāi)始了探索，規(guī)定了一些辦法。比如江蘇省蘇州的常熟市就明確提出要在2009年7月至2012年底三年多的時(shí)間里基本完成純農(nóng)人員即新農(nóng)保參保人員轉(zhuǎn)接城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。其中主要解決農(nóng)民作為自營(yíng)業(yè)者，沒(méi)有雇主分擔(dān)其參保費(fèi)用而導(dǎo)致的繳費(fèi)數(shù)額多的問(wèn)題，目前蘇州各地方政府大多出臺(tái)了相關(guān)的補(bǔ)貼政策以鼓勵(lì)農(nóng)民參加城保。但多數(shù)地區(qū)在銜接中并沒(méi)有很具體的折算辦法，比如鄭州市，唯一的辦法是從前者中退保，連本帶息退給本人，其中政府補(bǔ)貼不退，然后再重新參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，這樣的政策不能使參保者滿意[7]。另外，要建立互轉(zhuǎn)機(jī)制，因?yàn)閰⒓映擎?zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人群中，到達(dá)退休年齡時(shí)，也可能存在不符合領(lǐng)取的條件，但是符合參加并享受城鄉(xiāng)居保的條件，那么就有一個(gè)從城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)入城鄉(xiāng)居保的問(wèn)題需要解決。

2.6 養(yǎng)老保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與管理體制的整合

有效整合養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦資源，逐步實(shí)現(xiàn)行政管理的統(tǒng)一，也是城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系銜接中十分重要的一個(gè)方面。目前我國(guó)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理部門主要為地方人力資源和社會(huì)保障部門，有一些地區(qū)單設(shè)農(nóng)保機(jī)構(gòu)來(lái)經(jīng)辦新農(nóng)保，如北京、江蘇和安徽。而由一個(gè)部門經(jīng)辦的事務(wù)分散到多個(gè)部門，會(huì)降低經(jīng)辦效率、增加制度運(yùn)行成本和制約信息共享。同時(shí)，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的統(tǒng)籌層次比較低，如新農(nóng)保只實(shí)現(xiàn)了縣級(jí)統(tǒng)籌。因此，在城鄉(xiāng)制度整合的同時(shí)，對(duì)于城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的整合和統(tǒng)籌層次的提高都提出了要求。

3 城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接中存在的難點(diǎn)

3.1 基本制度結(jié)構(gòu)不同帶來(lái)的對(duì)接盲點(diǎn)

由于各項(xiàng)制度的結(jié)構(gòu)都不盡相同，在對(duì)接的過(guò)程中面臨結(jié)構(gòu)匹配的難題，也就是對(duì)接的盲點(diǎn)。比如新農(nóng)保與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，前者只有個(gè)人賬戶，后者既有統(tǒng)籌賬戶也有個(gè)人賬戶，一旦發(fā)生流動(dòng)人口城鄉(xiāng)之間的就業(yè)轉(zhuǎn)移，則轉(zhuǎn)移中的資金對(duì)接便成為制度的盲區(qū)。勞動(dòng)者在城市參加了城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)若干年，之后回家鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，需要從城保轉(zhuǎn)入新農(nóng)保，國(guó)辦發(fā)66號(hào)文要求將該勞動(dòng)者參加城保的賬戶權(quán)益跟隨勞動(dòng)者的流動(dòng)一并轉(zhuǎn)入農(nóng)村地區(qū)。這樣就存在城保的統(tǒng)籌賬戶部分是否需要轉(zhuǎn)移、如何轉(zhuǎn)移的問(wèn)題。若轉(zhuǎn)移城保單位繳費(fèi)部分，則農(nóng)村地區(qū)的新農(nóng)保尚無(wú)統(tǒng)籌基金賬戶，轉(zhuǎn)移進(jìn)來(lái)的資金管理成為盲區(qū)。同時(shí)，轉(zhuǎn)移城保統(tǒng)籌基金的比例也涉及到參保人員的權(quán)益保障。若城保中統(tǒng)籌賬戶不能轉(zhuǎn)移，則視作該勞動(dòng)者參加城保的權(quán)益喪失，將會(huì)影響其退休養(yǎng)老待遇的水平。

3.2 籌資水平和享受待遇不同帶來(lái)的對(duì)接難點(diǎn)

在城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，籌資水平存在明顯的差異，具體表現(xiàn)為繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)比例和繳費(fèi)年限上，也就是參保者累積的權(quán)益進(jìn)行制度間的合理折算是對(duì)接的又一個(gè)難點(diǎn)。合理的權(quán)益折算政策能夠推動(dòng)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的整合。但這需要考慮多個(gè)因素，如精算制度的基金平衡問(wèn)題、財(cái)政支持問(wèn)題、參保者能否接受問(wèn)題等。在待遇享受上各制度規(guī)定的不同也帶來(lái)對(duì)接的不暢，如有些地區(qū)的老農(nóng)保規(guī)定女性滿55周歲即可領(lǐng)取養(yǎng)老待遇，而新農(nóng)保規(guī)定無(wú)論男女都是60周歲領(lǐng)取。未滿60周歲已經(jīng)領(lǐng)取老農(nóng)保待遇的參保者肯定不愿意中斷領(lǐng)取等待至新農(nóng)保領(lǐng)取時(shí)間即60周歲。對(duì)接過(guò)程中就需要設(shè)置一個(gè)時(shí)間間隔來(lái)緩沖這一部分參保者，讓其按照老農(nóng)保標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取至60周歲，再按照新農(nóng)保待遇標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)領(lǐng)取。

3.3 跨統(tǒng)籌地區(qū)轉(zhuǎn)移帶來(lái)的對(duì)接難點(diǎn)

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低的現(xiàn)狀為城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接設(shè)置了障礙。由一個(gè)制度的轉(zhuǎn)出到另一個(gè)制度的轉(zhuǎn)入，如果涉及到地域的轉(zhuǎn)移，則又變得更加復(fù)雜。這種轉(zhuǎn)出地與轉(zhuǎn)入地之分，以養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌地區(qū)為要旨。而各統(tǒng)籌地區(qū)的制度門檻不盡相同，從轉(zhuǎn)出地轉(zhuǎn)出，需要將原先轉(zhuǎn)出地參保情況、參保政策以及參保條件與轉(zhuǎn)入地的政策、條件進(jìn)行比對(duì)和歸并，并換算、調(diào)整相關(guān)參數(shù)，如繳費(fèi)年限、受益水平等。調(diào)整合并后的賬戶才能繼續(xù)在轉(zhuǎn)入地參保繳費(fèi)。這就使得流動(dòng)人員在異地流動(dòng)就業(yè)時(shí)很難把養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益從一地轉(zhuǎn)入到另一地。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障體系不僅具有按照人群特征建立的制度，還實(shí)行了地區(qū)差別的社會(huì)保障制度，跨統(tǒng)籌地區(qū)的城間互認(rèn)成為在城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)接過(guò)程中的難點(diǎn)之一。

4 城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有效銜接的對(duì)策

結(jié)合上文討論的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接的重點(diǎn)領(lǐng)域和難點(diǎn)分析，不難發(fā)現(xiàn)，要使制度能有效銜接需要解決的本質(zhì)問(wèn)題，就是實(shí)現(xiàn)參保者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的順暢轉(zhuǎn)移。具體表現(xiàn)為養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系和養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的轉(zhuǎn)移并續(xù)，在操作上就是把參保者已經(jīng)積累的權(quán)益如累計(jì)的繳費(fèi)年限、各類賬戶內(nèi)的資金，受益水平等進(jìn)行制度間的換算、折算、轉(zhuǎn)移和歸并。通過(guò)制度安排和技術(shù)性創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的有效銜接。對(duì)于具體的操作政策，各地有不同的方法：

4.1 創(chuàng)新技術(shù)、合理的銜接制度是前提

制定統(tǒng)一、規(guī)范和切實(shí)可行的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接的操作辦法，規(guī)范轉(zhuǎn)換接續(xù)的操作流程是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度順利銜接的保障。在具體的制度銜接領(lǐng)域，認(rèn)為基本可以分為兩種思路來(lái)操作，一種是把權(quán)益從一個(gè)制度通過(guò)換算完全轉(zhuǎn)移到另一個(gè)制度中去，待遇享受按照領(lǐng)取時(shí)所在的制度進(jìn)行計(jì)算；另一種是分段計(jì)算各項(xiàng)制度中累積的權(quán)益，加總后計(jì)發(fā)待遇。前者主要涉及到繳費(fèi)年限的折算、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，后者主要涉及養(yǎng)老保險(xiǎn)信息網(wǎng)絡(luò)的完善，經(jīng)辦業(yè)務(wù)能力的提高，同時(shí)，兩者都需要進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶內(nèi)基金的轉(zhuǎn)移。

第一種思路適合養(yǎng)老保險(xiǎn)次級(jí)板塊向主板塊的銜接，因?yàn)榇渭?jí)板塊的制度都是過(guò)渡性的制度，將逐步推出歷史舞臺(tái)，如被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)，就應(yīng)該直接折算成企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)或是新農(nóng)保、城居保。第二種思路適合主板塊制度間的銜接，而且分段計(jì)算權(quán)益的方法也是借鑒了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)跨統(tǒng)籌地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)中的辦法，將其引入過(guò)來(lái)作為處理新農(nóng)保、城居保（城鄉(xiāng)居保）和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)主板塊間的銜接方式值得一試。①現(xiàn)實(shí)情況決定了我國(guó)城鄉(xiāng)居保和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)共存，也尚無(wú)充分的理論或經(jīng)驗(yàn)來(lái)證明兩者是否一定會(huì)并軌，是否合適并軌（將在下文“展望”中適當(dāng)分析）。②分段計(jì)算在一定程度上回避了上文提到的基本制度結(jié)構(gòu)不同導(dǎo)致的對(duì)接盲點(diǎn)問(wèn)題、籌資水平不同導(dǎo)致的對(duì)接難點(diǎn)和跨統(tǒng)籌地區(qū)轉(zhuǎn)移的對(duì)接難點(diǎn)問(wèn)題。只是分段計(jì)算要求有比較完善的社會(huì)保險(xiǎn)信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)作為支撐，保障權(quán)益的記錄和共享。當(dāng)然，用第一種思路也可以處理主板塊之間的銜接問(wèn)題，這也是一些地區(qū)目前的做法，也是學(xué)術(shù)界討論的熱點(diǎn)。兩種思路的效果都得通過(guò)實(shí)踐來(lái)檢驗(yàn)，需要政府創(chuàng)新技術(shù)，出臺(tái)具體的細(xì)則，既合理地保證銜接后參保者待遇水平上體現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)的對(duì)等，又能減少銜接成本、簡(jiǎn)化管理經(jīng)辦手續(xù)。

4.2 政府財(cái)政支持、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是關(guān)鍵

政府推動(dòng)建立覆蓋全民的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，其中非常關(guān)鍵的一點(diǎn)就是資金的支持。新農(nóng)保、城居保的順利展開(kāi)都依靠了政府強(qiáng)有力的財(cái)政撥款，根據(jù)財(cái)政部的數(shù)據(jù)顯示2009年至2011年，各級(jí)財(cái)政共安排試點(diǎn)補(bǔ)助資金1047億元，占兩項(xiàng)基金總收入的比重超過(guò)了50%。在城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接中，也離不開(kāi)財(cái)政的支持。如江蘇省蘇州市為推動(dòng)已參加新農(nóng)保的在企就業(yè)的參保人員加入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，對(duì)符合條件的企業(yè)和職工給予一定補(bǔ)貼。對(duì)大齡職工辦理農(nóng)保轉(zhuǎn)接城保的企業(yè)，參照企業(yè)新招用就業(yè)困難人員辦法，給予社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼；而對(duì)職工個(gè)人，規(guī)定大齡職工辦理農(nóng)保轉(zhuǎn)城保時(shí)，按靈活就業(yè)人員方式轉(zhuǎn)接，政府補(bǔ)貼一半的費(fèi)用。對(duì)于純務(wù)農(nóng)人員轉(zhuǎn)城保的，也給予分年齡段進(jìn)行補(bǔ)貼或定額補(bǔ)貼的方式[8]。因此在政府的宣傳和財(cái)政推動(dòng)下，蘇州市農(nóng)保轉(zhuǎn)城保的政策越來(lái)越受到農(nóng)民的認(rèn)同，至2010年末累計(jì)農(nóng)保轉(zhuǎn)城保達(dá)到153萬(wàn)人[9]。同時(shí)，除了政府的財(cái)政支持，提升農(nóng)民自身的繳費(fèi)能力也十分關(guān)鍵，需要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，發(fā)展農(nóng)村新型合作經(jīng)濟(jì)組織[10]，增加農(nóng)民收入，為制度的銜接提供足夠的動(dòng)力。

4.3 理順管理體制、提高統(tǒng)籌層次是保障

將城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的經(jīng)辦部門進(jìn)行整合，改變一些地區(qū)分散管理的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)信息資源共享，為制度銜接掃除人為設(shè)置的管理障礙。改變城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以縣市級(jí)統(tǒng)籌為主的現(xiàn)狀，將統(tǒng)籌層次向省級(jí)統(tǒng)籌提升。這能夠大大減少跨統(tǒng)籌地區(qū)轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系和基金的復(fù)雜情況，降低了跨統(tǒng)籌地區(qū)轉(zhuǎn)移的對(duì)接難度，至少先在省內(nèi)可以做到城鄉(xiāng)制度互認(rèn)統(tǒng)一，轉(zhuǎn)接便利。

5 統(tǒng)分結(jié)合、制度可互轉(zhuǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)“整合模式”

通過(guò)考察工業(yè)化國(guó)家，他們?cè)谔幚砩鐣?huì)保障體系的城鄉(xiāng)關(guān)系方面，主要有三種模式，一是“統(tǒng)一模式”，如北歐；二是統(tǒng)分結(jié)合的“整合模式”，如日本；三是城鄉(xiāng)制度形式各異但實(shí)質(zhì)并無(wú)差別的“專門模式”，如法國(guó)。比較認(rèn)同李迎生教授的觀點(diǎn)：根據(jù)中國(guó)的實(shí)際，“統(tǒng)一模式”在長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)并無(wú)可能實(shí)施；實(shí)施“專門模式”則將可能繼續(xù)維持城鄉(xiāng)分割的固有格局；比較而言，“整合模式”似較合理?！罢稀碑?dāng)然意味著一定意義、一定形式、一定程度的統(tǒng)一，但這種“統(tǒng)一”是在承認(rèn)城鄉(xiāng)一定差別的基礎(chǔ)之上的，故也可稱為“有差別的統(tǒng)一模式”。按一些和中國(guó)國(guó)情有一定可比性（如日本）的國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，面向不同從業(yè)者的社會(huì)保障體系并無(wú)必要實(shí)現(xiàn)完全統(tǒng)一[11]。

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系長(zhǎng)期以來(lái)以城鄉(xiāng)二元分割的制度而被詬病，而近年逐步建立起來(lái)的城鄉(xiāng)居保制度和日益完善的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，則可以按照參保者就業(yè)的性質(zhì)來(lái)分別納入。純農(nóng)人員和城鎮(zhèn)無(wú)業(yè)人員可以加入城鄉(xiāng)居保，無(wú)論在城市還是農(nóng)村有就業(yè)單位的都納入企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，兩種制度之間建立互轉(zhuǎn)機(jī)制，當(dāng)參保者就業(yè)情況發(fā)生改變的時(shí)候可以進(jìn)行互轉(zhuǎn)，形成一個(gè)統(tǒng)分結(jié)合、制度可互轉(zhuǎn)的由城鄉(xiāng)居保和城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)成的養(yǎng)老保險(xiǎn)整合模式。

[1]李長(zhǎng)東.城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)銜接轉(zhuǎn)換難亟待破題[J].中國(guó)人力資源社會(huì)保障，2011(9)：33-34.

[2]岳坤，王曉亞.新農(nóng)保與城保的銜接路徑——以河北省為例[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2012(11)：6812-6813.

[3]吳國(guó)華，黃曉英，劉建平.試論社會(huì)保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與對(duì)接[J].三江論壇，2006(11)：19-22.

[4]劉苓玲，李 培.建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系研究：一個(gè)文獻(xiàn)綜述[J].保險(xiǎn)研究，2012(2)：121-127.

[5]劉軍民.穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)[J].中國(guó)財(cái)政，2011(19)：10-13.

[6]中華人民共和國(guó)審計(jì)署.2012年第34號(hào)公告：全國(guó)社會(huì)保障資金審計(jì)結(jié)果[EB/OL].http://www.audit.gov.cn/n1992130/index.htm l，2012-08-02.

[7]李 偉.城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)實(shí)證研究[J].開(kāi)放導(dǎo)報(bào)，2011(10)：81-84.

[8]陳建蘭.城鄉(xiāng)一體化背景下的“農(nóng)保”轉(zhuǎn)“城?！薄獊?lái)自江蘇省蘇州市的個(gè)案研究[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2012(1)：69-73.

[9]蘇州市人力資源和社會(huì)保障局.蘇州統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)與發(fā)展.內(nèi)部資料，2011-06.

[10]陳俊梁，陳瑜.蘇州農(nóng)村“三大合作”——中國(guó)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展之路[J].農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2011，32（2）：149-152.

[11]李迎生.覆蓋城鄉(xiāng)居民的社保體系需要制度銜接[J].中國(guó)社會(huì)保障，2006（11）：19-20.