趙萌慧，賈鳳伶，劉應(yīng)宗

良種既是生產(chǎn)資料，又是先進農(nóng)業(yè)科技的載體和物化。農(nóng)作物良種補貼是根據(jù)國家支農(nóng)惠農(nóng)政策，支持農(nóng)作物良種推廣，提高農(nóng)作物產(chǎn)品品質(zhì)和產(chǎn)量，鼓勵農(nóng)民使用良種和調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性而由中央財政設(shè)立的專項資金，是國家一項重大的惠民強民政策，是黨中央國務(wù)院重視“三農(nóng)”問題的重要體現(xiàn)；是中央財政為扶持農(nóng)民選用優(yōu)良品種以及配套栽培技術(shù)、降低用種成本、增加農(nóng)民收入而提供的資金補貼。本文通過對目前良種推廣應(yīng)用補貼現(xiàn)狀的分析，提出“以增產(chǎn)定補貼”的新模式，為政府制定財政政策提供理論依據(jù)。

1 對良種推廣應(yīng)用補貼政策的認識和研究

良種推廣應(yīng)用補貼政策實施以來，眾多學者給以關(guān)注，主要集中在良種補貼的效果及定量研究方面：

1.1 對良種推廣應(yīng)用補貼政策的認識和效果上

郭軍等通過對山東濰坊農(nóng)戶的調(diào)查，指出良種補貼政策是項惠農(nóng)政策，但宣傳效果和實施效果還不明顯，農(nóng)民傾向于現(xiàn)金直補、自由購種的補貼形式，政府應(yīng)承擔更多的責任，保證補貼公平公正，農(nóng)民權(quán)益不受侵犯[1]。良種補貼是對糧食生產(chǎn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)生產(chǎn)資料的補貼，投入少、效益高，農(nóng)民獲得的補貼直接、補貼效果好[2]。確定良種補貼方式應(yīng)以加快科技轉(zhuǎn)化、穩(wěn)定播種面積、實現(xiàn)作物豐產(chǎn)、確保糧油安全為基本原則，兌現(xiàn)方式應(yīng)以實物補貼為主、貨幣補貼為輔，應(yīng)完善縣級品種篩選、主導品種搜集、品種招投標、良種補貼供給、集成技術(shù)推廣等制度[3]。周曙東等通過調(diào)查江蘇省良種補貼政策實施情況，認為現(xiàn)行補貼方式有失公平，供種單位傾向于國有公司，供種價格甚至超過政府指導價上限，擾亂了種業(yè)市場秩序，提出改革現(xiàn)行補貼方式為與糧食直補合并或優(yōu)質(zhì)優(yōu)價訂單供應(yīng)量補貼方式[4]。佟屏亞指出良種推廣應(yīng)用補貼政策實施中存在許多問題，剝奪了農(nóng)民用種的自主權(quán)和知情權(quán)，遏制了新品種推廣和技術(shù)創(chuàng)新，統(tǒng)一供種干預(yù)了種子市場的正常運行，認為良種推廣應(yīng)用補貼的操作程序不合理，會導致補貼資金的截留、挪用，建議將補貼資金直接發(fā)給農(nóng)民[5]。

1.2 對良種推廣應(yīng)用補貼政策的定量研究

王嬌、肖海峰以實證數(shù)學規(guī)劃模型PMP作為分析工具，對河北、河南和山東三省農(nóng)戶進行調(diào)查，構(gòu)建約束方程，指出良種推廣應(yīng)用補貼在當前補貼標準下對糧食產(chǎn)量影響不大，隨著補貼標準提高，農(nóng)戶糧食產(chǎn)量將以略高于補貼增加的幅度增加[6]。

綜上所述，良種推廣應(yīng)用補貼雖取得一定研究成果，但仍存在以下問題：良種推廣應(yīng)用補貼沒有充分考慮良種的增產(chǎn)作用；沒能設(shè)計出良性運作制度，保持國家、良種企業(yè)、農(nóng)戶之間良性關(guān)系；缺乏對良種推廣應(yīng)用補貼原理的研究。

2 良種推廣應(yīng)用補貼的意義

2.1 良種推廣應(yīng)用補貼的重要性

良種推廣應(yīng)用補貼是扶持和發(fā)展本國糧食生產(chǎn)，提高糧食產(chǎn)量，保障國家糧食安全的重大舉措。我國良種對于糧食增產(chǎn)的貢獻率已超過40%。良種推廣應(yīng)用補貼可以提高農(nóng)民種糧積極性，減輕農(nóng)民負擔，對農(nóng)民起到穩(wěn)定生產(chǎn)、增加農(nóng)民收入的作用；有利于推動種子產(chǎn)業(yè)和糧食產(chǎn)業(yè)進一步發(fā)展。我國是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大國和用種大國，農(nóng)作物種子產(chǎn)業(yè)是國家戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性的核心產(chǎn)業(yè)，良種推廣應(yīng)用補貼通過競爭機制可促使種子企業(yè)加強技術(shù)創(chuàng)新和研發(fā)，培育一批具有重大應(yīng)用前景和自主知識產(chǎn)權(quán)的優(yōu)良品種；有利于建設(shè)一批標準化、規(guī)模化、集約化、機械化的優(yōu)勢種子生產(chǎn)基地，打造“育繁推一體化”的現(xiàn)代農(nóng)作物種業(yè)集團。通過良種補貼帶動、促進糧食生產(chǎn)向優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)集中，同一品種連片種植，整齊度高，為加工企業(yè)提供穩(wěn)定的原料基地，提高糧食產(chǎn)業(yè)化水平。

2.2 良種推廣應(yīng)用補貼的必要性

烏拉圭回合《農(nóng)業(yè)協(xié)議》要求我們加大補貼力度。烏拉圭回合談判將支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的措施分為兩類，一類是不影響貿(mào)易不導致貿(mào)易扭曲的“綠箱”政策，一類是引起貿(mào)易扭曲的“黃箱”政策，與發(fā)達國家相比，目前我國的財政補貼支農(nóng)水平不高，補貼總量根本達不到《農(nóng)業(yè)協(xié)議》中“黃箱”政策允許的10%水平，我國的“黃箱”補貼實施余地很大。同時，國家財政實力大大增強，具備了對農(nóng)業(yè)進行扶持的能力，對良種推廣進行補貼是保證國內(nèi)糧食生產(chǎn)的需要。我國有13億多人口，以占世界7%的耕地養(yǎng)活了占世界22%的人口。近年來，自然環(huán)境嚴重惡化，給糧食生產(chǎn)帶來巨大的破壞作用，社會發(fā)展引起消費結(jié)構(gòu)的變化，需要的糧食量增加，我國糧食需求呈剛性增長。良種推廣應(yīng)用補貼正是從對糧食產(chǎn)量影響很大的種子因素入手，以補貼為激勵手段，推進科技進步，提高種糧熱情，增加糧食產(chǎn)量的措施。

3 良種推廣應(yīng)用補貼政策的積極效應(yīng)和問題

3.1 良種推廣應(yīng)用補貼政策的積極效應(yīng)

我國從2002年起設(shè)立良種推廣應(yīng)用補貼。2002年國家共發(fā)放良種推廣應(yīng)用補貼資金1億元，2003～2008 年分別為 3 億元、28．5 億元、38．7 億元、41．54 億元、65．7 億元、121．86 億元，2009 年達 154．8億元。補貼面積逐年增大，品種逐步增加。良種推廣應(yīng)用補貼政策的實施，提高了糧食種植面積、單產(chǎn)水平，改善了農(nóng)作物品質(zhì)，提高了種糧效益和產(chǎn)業(yè)化水平。2008年國務(wù)院會議上肯定了幾年來的良種推廣應(yīng)用補貼政策：

（1）提高了農(nóng)業(yè)科技水平，加速了新品種新技術(shù)的推廣應(yīng)用。通過良種推廣應(yīng)用補貼，引導和鼓勵農(nóng)民使用優(yōu)質(zhì)良種，推廣優(yōu)良種子和配套技術(shù)措施，加快了農(nóng)業(yè)新科技的應(yīng)用推廣，改變了過去品種“多、雜、亂”的局面，優(yōu)化了農(nóng)產(chǎn)品的品種布局，在提高產(chǎn)品質(zhì)量的同時，有效增加了糧食生產(chǎn)單產(chǎn)水平，鞏固國家的糧食安全。

（2）提高了糧食作物的播種面積。從1999年開始，我國糧食作物播種面積開始下滑并有加速趨勢，從1998年的11380萬hm2到2000年的10847萬hm2再到 2003年的9940萬hm2，5年減少了1440萬hm2，平均每年減少240萬hm2。2002年開始實施良種推廣應(yīng)用財政補貼，補貼面積不斷增加。2004年我國糧食種植面積趨穩(wěn)并逐步增加，直至2010年的10987萬hm2，略高于上世紀末的種植面積。

（3）提高了種糧收益和農(nóng)戶收入。良種推廣應(yīng)用財政補貼的實施，極大調(diào)動了農(nóng)民使用良種種糧的積極性，在增加糧食作物種植面積的同時，由于采用優(yōu)質(zhì)品種，帶來糧食單產(chǎn)及總產(chǎn)的增加，在國家實施糧食最低收購價格的保護農(nóng)民利益的大政方針下，增加了農(nóng)民收入，推動了農(nóng)村的發(fā)展，縮小了城鄉(xiāng)差距，有利于城鄉(xiāng)一體化的加速推進。

3.2 良種推廣應(yīng)用補貼中的問題

3.2.1 良種推廣應(yīng)用補貼實施形式現(xiàn)狀

（1）良種補貼資金的范圍。良種補貼資金的對象是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中使用農(nóng)作物良種的農(nóng)民，補貼范圍分為全覆蓋補貼品種及未全覆蓋補貼品種。全覆蓋補貼品種的范圍按補貼品種的實際種植面積核定；未全覆蓋補貼品種的范圍由國家及各省有關(guān)政策確定。

（2）良種補貼資金的方式。良種補貼資金方式各省情況不一。如河南省2010年起，農(nóng)作物良種補貼已全部采用現(xiàn)金直接補貼方式；有的省份區(qū)分不同補貼品種采用現(xiàn)金直接補貼方式與差價購種補貼相結(jié)合的方式。采用差價購種補貼的，由省級農(nóng)業(yè)、財政等部門組織良種的統(tǒng)一招標，中標單位實行統(tǒng)一供種，供種單位登記銷售清冊，購種農(nóng)民簽字確認。良種補貼資金資金發(fā)放實行村級公示制，公示的內(nèi)容包括農(nóng)戶良種補貼面積、補貼標準、補貼資金數(shù)額等。公示期間，應(yīng)當聽取農(nóng)民群眾的意見，接受群眾監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。

（3）良種補貼資金的監(jiān)督和管理。在縣政府的領(lǐng)導下，縣級農(nóng)業(yè)和財政部門要會同統(tǒng)計、監(jiān)察等部門組成良種補貼政策實施領(lǐng)導小組，并設(shè)立辦公室，具體負責農(nóng)作物良種補貼政策的實施和監(jiān)督工作，組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展農(nóng)作物補貼面積登記、公示和復查核實工作。建立農(nóng)作物良種補貼信息管理檔案，內(nèi)容包括縣、鄉(xiāng)、村分戶農(nóng)作物補貼品種、補貼面積、補貼標準、補貼資金等信息。各級農(nóng)業(yè)和財政部門設(shè)立并公布良種補貼政策監(jiān)督電話，對發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違紀行為及時嚴肅查處。

3.2.2 良種推廣應(yīng)用補貼中存在的問題

（1）程序繁瑣，易產(chǎn)生尋租行為。良種補貼涉及國家各級行政司法機關(guān)多個部門，包括農(nóng)業(yè)、財政、質(zhì)檢、工商、統(tǒng)計、監(jiān)察等部門，溝通協(xié)調(diào)任務(wù)量大。補貼程序包括編制良種補貼項目的實施方案，農(nóng)業(yè)部門審查委員會的品種試驗、主導產(chǎn)品的確立，召開動員大會，組織招標會、評標會、合同簽訂，執(zhí)行及監(jiān)督，占用大量行政資源，個別種子推廣企業(yè)為獲取良種認可，可能會賄賂政府官員，產(chǎn)生尋租行為，謀取不正當利益，直接影響良種補貼政策的成效。

（2）農(nóng)民與政府之間存在信息不對稱，良種推廣應(yīng)用補貼農(nóng)戶反饋機制尚未建立。一方面政府由于考慮節(jié)約行政成本，可能減少或者放棄對良種的宣傳，另一方面農(nóng)戶缺乏對良種的了解，寧可放棄選用良種推廣應(yīng)用補貼的品種，而選擇自己熟悉的品種。因此，政府和農(nóng)戶之間的信息不對稱，可能造成“良種不良”的后果。良種推廣應(yīng)用補貼發(fā)放工作與農(nóng)戶的交流僅限于監(jiān)督檢查階段，很少主動關(guān)注農(nóng)民對于良種補貼資金發(fā)放的建議，未能全面掌握第一手資料與獲取農(nóng)戶的全面反饋，在一定程度上影響了補貼效果的發(fā)揮。

（3）補貼標準偏低。以河南省為例，小麥良種補貼150元/hm2，良種成本大約為750元/hm2；玉米良種補貼150元/hm2，良種成本大約1050元/hm2；棉花良種補貼225元/hm2，良種成本大約750元/hm2。良種補貼標準偏低，影響了農(nóng)民使用良種的積極性。

（4）良種推廣應(yīng)用補貼“以面積定補貼”不能充分調(diào)動農(nóng)戶積極性。近年來的良種推廣應(yīng)用補貼是以耕種面積為計算補貼的依據(jù)，這種“重事前，輕績效”的補貼模式，不能很好的激發(fā)和調(diào)動農(nóng)戶的種糧積極性，使得良種推廣應(yīng)用補貼形如“大鍋飯”，農(nóng)戶只要使用良種就會按照國家和各地方政策規(guī)定給予補貼，忽視了耕種之后的勞動力等生產(chǎn)資料后續(xù)投入環(huán)節(jié)，不能充分發(fā)揮良種補貼政策作用。

4 良種推廣應(yīng)用補貼政策的主體、方式和模式

4.1 良種推廣應(yīng)用補貼的主體

在良種推廣應(yīng)用補貼中，主要涉及政府、良種企業(yè)、農(nóng)戶三者主體。

（1）政府。政府是良種推廣應(yīng)用財政補貼政策的制定者和推動者，其根本出發(fā)點和落腳點都是為了增加糧食產(chǎn)量，保障國家的糧食安全。政府職責是根據(jù)國家糧食生產(chǎn)需要，制定、實施、完善良種補貼政策，提供補貼所需資金，對政策執(zhí)行實施監(jiān)管；實施良種補貼政策，政府的成本有兩方面，一是補貼資金，二是政府實施監(jiān)管的組織溝通管理成本。從政府而言，希望補貼一定，多多增產(chǎn)；或者一定的增產(chǎn)，補貼最少。

（2）良種企業(yè)。良種企業(yè)作為微觀市場經(jīng)濟主體，其根本出發(fā)點和落腳點是通過生產(chǎn)經(jīng)營活動實現(xiàn)利潤最大化。政府通過招標確定供種企業(yè)，淘汰種子質(zhì)量相對較差、管理機制不健全的種子企業(yè)，因此，供種企業(yè)應(yīng)是先進農(nóng)業(yè)科技的創(chuàng)造者或推廣者。良種企業(yè)的職責是通過增加研發(fā)投入，改良品種，提供優(yōu)質(zhì)種子，并在農(nóng)民種植過程中提供技術(shù)服務(wù)。其成本主要有研發(fā)成本、向農(nóng)民提供指導的服務(wù)成本。根據(jù)市場規(guī)律，良種價格一般高于普通種子價格。供良種企業(yè)通過提供種子和服務(wù)，收回成本并賺取利潤，推動企業(yè)正常運轉(zhuǎn)。

（3）農(nóng)戶。農(nóng)戶是糧食的生產(chǎn)者和良種的使用者，是良種推廣應(yīng)用財政補貼的受益者。其出發(fā)點是通過使用良種增加糧食產(chǎn)量，進而增加收入。農(nóng)戶的職責是按照種糧合作社的技術(shù)指導進行播種、灌溉、施肥，加強田間管理，并及時將糧食種植過程中的問題反饋到供種企業(yè)，將良種補貼發(fā)放過程中存在的問題及時反饋到政府有關(guān)部門。農(nóng)戶的成本是投工投勞及購買良種所支付的差價。

4.2 良種推廣應(yīng)用補貼方式

（1）按耕地面積補貼還是按糧食補貼？筆者認為應(yīng)該按糧食進行補貼，有三方面原因：①目前各省的良種補貼方式體現(xiàn)的是普惠制，是對擁有耕地承包權(quán)的農(nóng)民簡單平均的補貼，不能有效地調(diào)動農(nóng)民加強技術(shù)培訓及提高管理水平的積極性，從而不能有效地增加糧食產(chǎn)量。②平均補貼導致種糧農(nóng)民得到的補貼額較少。雖然國家良種補貼總額不斷加大，但是，補貼標準除晚稻自2008年由105元/hm2調(diào)增為225元/hm2，其他種子未能依照生產(chǎn)資料成本的增長而調(diào)整，種糧的機會成本較高，影響農(nóng)民種糧積極性，不利于良種推廣。③城鎮(zhèn)化進程的加快使農(nóng)村青壯年勞動力加速向城市流動，農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移又加速了農(nóng)村土地的經(jīng)營流轉(zhuǎn)，出現(xiàn)了耕地農(nóng)民與良種補貼錯位現(xiàn)象，損害了種糧農(nóng)民的積極性。因此，應(yīng)該按照“誰種地誰得補貼”而不是“誰的地誰得補貼”，同時，應(yīng)該按照對糧食生產(chǎn)的貢獻進行補貼。

（2）先補貼還是后補貼？先補貼是目前我國良種補貼采用的方式，即在確定良種補貼標準和補貼依據(jù)后，按照農(nóng)民實際耕種面積計算應(yīng)發(fā)補貼數(shù)，這種方式可以免除農(nóng)民使用良種的后顧之憂，避免因擔心補貼是否發(fā)放而影響良種使用，緩解農(nóng)戶家庭的資金緊張，維護政府信用。同時，存在部分農(nóng)民拿了補貼不種糧，部分種糧農(nóng)民拿不到補貼的現(xiàn)象。后補貼，即以簽訂合同為基礎(chǔ)和前提，以增產(chǎn)定補貼標準的良種補貼模式。因為具有法律效力，所以增產(chǎn)農(nóng)民無需擔心補貼到底發(fā)不發(fā)，發(fā)多少的問題。這種使用良種收獲后根據(jù)糧食增產(chǎn)量確定補貼數(shù)額的方式，既能打消農(nóng)民的各種顧慮又能促進農(nóng)民加強耕種后續(xù)管理，有利于增加糧食產(chǎn)量。因此，需要創(chuàng)新良種補貼方式，由“先補貼”變?yōu)椤昂笱a貼”。

4.3 “以增產(chǎn)定補貼”模式

通過對良種推廣應(yīng)用補貼三大利益主體——政府、良種企業(yè)、農(nóng)戶的定位及相互間關(guān)系的分析，可知要使良種推廣應(yīng)用補貼充分發(fā)揮政策效應(yīng)，就必須極大地提高種糧農(nóng)戶的種糧積極性及使用良種的積極性。因此，必須改變現(xiàn)有的“以面積定補貼”的模式，這里試圖建立一套“以增產(chǎn)定補貼”的良種推廣應(yīng)用補貼新模式。

“以增產(chǎn)定補貼”是指國家與農(nóng)戶簽訂種糧合同，按照農(nóng)戶使用良種帶來農(nóng)產(chǎn)品的增加量作為確定良種推廣應(yīng)用補貼的依據(jù)，實行多增多補、少增少補、不增不補的措施。首先需取得各種補貼農(nóng)作物普通品種的平均產(chǎn)量，以此作為基準產(chǎn)量，以使用良種后的農(nóng)作物的平均產(chǎn)量減去基準產(chǎn)量的值為良種增產(chǎn)產(chǎn)量，在此基礎(chǔ)上根據(jù)國家和各地區(qū)的財政情況確定合理的補貼數(shù)額。用公式表述如下：

在良種推廣應(yīng)用補貼三個體之間，對良種推廣應(yīng)用補貼政策起到至關(guān)重要作用的是農(nóng)戶。國家要技術(shù)推廣、要糧食；良種企業(yè)研發(fā)良種，增加投入，要利潤；如果良種推廣應(yīng)用補貼政策不能激發(fā)農(nóng)戶使用良種的熱情，那么國家要糧、企業(yè)要利都是無法實現(xiàn)的；但是如果良種推廣應(yīng)用補貼政策能直接與農(nóng)戶的生產(chǎn)相聯(lián)系，實行“增產(chǎn)補貼、多增多補、少增少補”，就必然能促進良種應(yīng)用進一步推廣，進而實現(xiàn)國家要糧、企業(yè)要利的目的，同時農(nóng)戶本身也得到了更多的收益，形成了國家、良種企業(yè)、農(nóng)戶三者之間的良性循環(huán)關(guān)系，一環(huán)促一環(huán)，層層相互促進，必定會取得更好的政策效果。

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