黃 凱

2011年以來，按照上海市政府的統(tǒng)一部署，依托各級公安消防部隊，在全市范圍內(nèi)掛牌成立了應急救援總隊、支隊、中隊，在應急救援力量建設、組織指揮協(xié)調(diào)機制和經(jīng)費裝備保障等方面，呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢。但是，全市的應急救援隊伍建設仍處于起步階段，發(fā)展還不平衡，絕大多數(shù)區(qū)（縣）僅僅是掛牌成立，沒有實質(zhì)性的措施支撐。如何認清當前應急隊伍建設的嚴峻形勢，分析其存在的瓶頸問題，提出有效破解的對策和措施，是十分必要的。

一、充分認清當前綜合性應急救援隊伍建設的嚴峻形勢

1.1 充分認清加強綜合性應急救援隊伍建設，是民生所系、群眾所盼

黨中央和國務院歷來高度重視應急救援工作，特別是黨的十七屆五中全會，提出了要加大保障和改善民生工作力度，保障民生首先就要保護人民群眾的生命財產(chǎn)安全。2009年頒布實施的新《消防法》，明確了公安消防部隊承擔以搶救生命為主的應急救援職能；2009年10月18日，國務院辦公廳印發(fā)的《關于加強基層應急隊伍建設的意見》，進一步提出以公安消防隊伍及其他優(yōu)勢專業(yè)應急救援隊伍為依托，建設“一專多能”的縣級綜合性應急救援隊伍，這既是國家對公安消防部隊多年來應急救援工作的充分肯定，更是賦予了公安消防部隊新的更大的責任。從社會各界和人民群眾的關切、期盼來看，不僅要求消防部隊充分履行傳統(tǒng)的防火、滅火職責，還期盼消防部隊進一步發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，在各類緊急情況下提供更多、更高效的救援。

1.2 充分認清加強綜合性應急救援隊伍建設，是大勢所趨、形勢所迫

近年來，上海經(jīng)濟社會發(fā)展迅速，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平不斷提高；同時由于經(jīng)濟社會發(fā)展給自然環(huán)境、社會環(huán)境帶來巨大的承載壓力，致使災害事故的誘因增多、關聯(lián)性增強、發(fā)生概率更高、破壞力更大、影響力更強。據(jù)統(tǒng)計，全市群眾遇險報警求助，交通事故、危險化學品災害事故應急救援逐年增加，2011年以來社會救助和災害事故搶險救援占消防部隊接警出動總數(shù)的54%。災害事故應急救援是一項涉及面廣、專業(yè)性強的系統(tǒng)工程，單靠某一個部門或單一救援隊伍很難完成，必須在政府的統(tǒng)一領導下，組建綜合性應急救援隊伍、聯(lián)合社會各方面的救援力量共同參與、聯(lián)合處置。各級政府要認識到加強應急救援隊伍建設是形勢的需要，是人民群眾安居樂業(yè)、社會安全穩(wěn)定和諧發(fā)展的需要。

1.3 充分認清加強綜合性應急救援隊伍建設，是法律賦予、職責所在

當前，黨和國家對消防部隊應急救援隊伍建設給予厚望，從法律上賦予了消防部隊搶險救援工作的神圣職責，社會各界和廣大人民群眾對消防部隊有了新要求，新期盼。2010年4月20日，上海市人民政府辦公廳下發(fā)了《關于加強本市綜合性應急救援隊伍建設的意見》（滬府辦發(fā)[2010]16號），要求依托各區(qū)（縣）公安消防支隊、中隊成立應急救援支隊、中隊，組建應急救援隊伍。各級政府切實增強責任感和緊迫感，切實增強政治意識、大局意識、機遇意識和憂患意識，把思想和行動統(tǒng)一到黨和政府的要求上來，統(tǒng)一到法律規(guī)定的職責上來，統(tǒng)一到人民群眾的新期盼上來，堅決克服畏難情緒，堅決克服消極等待思想，以只爭朝夕的精神、百折不撓的韌勁、求真務實的作風，把全市應急救援隊伍建設工作抓緊抓好，抓出成效，著力提升全市災害事故應急救援綜合能力。

二、全面分析當前綜合性應急救援隊伍建設的瓶頸問題

本市應急救援隊伍建設還剛剛起步，還存在著重視程度不一、平臺尚未搭建、資源配置不合理、預案操作性不強等制約綜合性應急救援隊伍發(fā)展的瓶頸問題。

2.1 各級黨政領導重視程度不一

少數(shù)地方黨委、政府并沒有真正將應急救援隊伍建設作為提升政府危機管理水平、保障社會公共安全的大事、急事、要事來抓，對應急救援工作重視不夠、投入不足，組建綜合性應急救援隊伍建設被動推進，僅限于掛牌了、組建了，工作浮于表面，流于形式，最后所謂的綜合應急救援隊伍建設只是實現(xiàn)了消防隊伍掛了兩塊牌子，多了一個名稱，沒有真正為應急救援隊伍建設提供體制和機制的支撐。

2.2 綜合應急平臺尚未統(tǒng)一搭建

當前，各區(qū)（縣）基本都未建立政府統(tǒng)一的應急救援指揮中心，在災害事故發(fā)生后，不能第一時間統(tǒng)一指揮、第一時間到場處置、第一時間掌握信息，往往導致應急救援過程中“零打碎敲”，兵力分散使用，需要什么力量時才調(diào)動相應力量，從而造成許多不必要的損失，甚至貽誤戰(zhàn)機，錯失最佳救援時間。就如最為常見的氣象災害應急工作，氣象部門只是發(fā)布預測預警信號，具體的防范工作落實、搶險救災等相關信息；對災情發(fā)生反映最快的是公安（消防）和媒體，但由于缺乏統(tǒng)一的管理平臺，信息到不了或者不能及時傳到負責應急救援工作的有關職能部門；而負責災情收集報送及災民生活救助的民政部門，由于在基層缺乏專職工作隊伍，對災情卻無法及時掌握，從根本上制約了應急救援工作的快速反應。

2.3 各類資源配置與現(xiàn)實不符合

由于統(tǒng)一的隊伍管理和保障機制不健全，應急能力和管理水平往往也參差不齊，造成各部門在救援裝備和人力資源出現(xiàn)重復投入、大量閑置的狀況。其中依托各級公安消防隊伍組建的綜合性應急救援隊伍充分發(fā)揮了專業(yè)性強、覆蓋面廣等優(yōu)勢，承擔了大部分應急救援任務。但當前應急救援體系眾多，且又多頭管理，資源配置渠道多樣化，使綜合性應急救援隊伍在經(jīng)費投入、裝備配備、警力配置方面還不能做到優(yōu)先保障。例如化學應急檢測車配備在民防、化救部門；地震救援裝備配備在地震部門等，從目前各類事故到場處置來看，第一時間到場的就是消防部隊。因此，有的部門組建的應急救援隊伍、裝備長期閑置，一定程度上造成了資源的浪費。

2.4 各類應急預案可操作性不強

在《上海市突發(fā)公共事件總體應急預案》的框架下，目前上海已建立了地震、大風、高溫、事故等多類專門預案，應當說是比較完整的，預案對各職能部門的責任規(guī)定也比較詳盡。但這些預案點多面廣，每個預案都有牽頭責任部門，責任分散，協(xié)作部門眾多，預案的實際應用性便打了折扣。因此，要從預案層次、作用、啟動方式等加以完善，尤其是要明確在后續(xù)處置中各職能部門之間的協(xié)調(diào)對接問題。分析現(xiàn)有的各類預案，單獨意義上都是較為完整的；但對于應急救援而言，應當考慮預案的可操作性問題，也就是通用性和兼容性問題。

三、加快推進當前綜合性應急救援隊伍建設的對策措施

結(jié)合綜合性應急救援隊伍建設中存在的瓶頸問題，試談如何加快推進應急救援建設的對策與措施。

3.1 強化組織領導，形成共識抓推進

一是實行政府主導。要在上級下發(fā)的相關文件的基礎上，制定出臺符合本區(qū)實際的《應急救援建設實施方案》，成立以區(qū)長為主任，分管副區(qū)長為副主任，公安、安監(jiān)、醫(yī)療、電力、環(huán)保、消防等職能部門主要負責人為委員的區(qū)應急辦，切實加強應急救援工作領導。區(qū)政府主要領導要經(jīng)常性帶隊進行調(diào)研，廣泛聽取職能部門和社會各界的意見、建議，為市區(qū)政府常務會議專題研究、科學決策提供了參考依據(jù)，推動應急救援工作深入開展。二是堅持政策引導。要及時制定出臺《區(qū)綜合應急救援隊伍建設三年規(guī)劃》（草案）、《區(qū)應急救援工作管理辦法》、《區(qū)應急救援工作聯(lián)席會議制度》等相關指導性文件，就應急救援隊伍的責任主體、組建形式、力量構(gòu)成、職責任務、工作程序和綜合保障等作出明確規(guī)定，并將應急救援工作納入政府目標管理、工作督辦和年度考核的重要內(nèi)容，做到有章可循、有法可依、有責可追，為全面開展應急救援工作指明方向。三是強化部門指導。要建立健全應急救援工作聯(lián)席會議制度，組織財政、公安、安監(jiān)等職能部門和各街道負責人召開會議，積極為應急救援隊伍建設工作出謀劃策。區(qū)應急救援支隊主要領導要帶領業(yè)務骨干深入相關部門，幫扶指導各應急救援專業(yè)隊伍建設工作。

3.2 強化資源整合，重點攻堅抓隊伍

一是因地制宜，加強專業(yè)救援力量建設。在依托公安消防部隊建立應急救援支隊、中隊的基礎上，針對黃浦區(qū)高層建筑多、大型商場云集、地下空間大等特點，在本區(qū)6個超高層建筑和1個商市場組建了專職消防隊（三類場所），進一步提升區(qū)屬重點單位處置突發(fā)事件的能力。目前，本區(qū)共有“三類場所”專職隊員150余人，支隊將在此基礎上，有選擇性的在其他區(qū)屬重點單位內(nèi)進一步推廣組建。二是整合資源，發(fā)展多種形式消防隊伍。積極組織社區(qū)保安員、安監(jiān)人員和醫(yī)務人員成立志愿消防隊，定期或不定期組織開展應急救援演練，逐步分解落實轄區(qū)單位和場所的應急救援管理、宣傳、教育職責，積極構(gòu)筑城區(qū)社會化應急救援網(wǎng)絡。區(qū)層面在各街道組建政府志愿消防隊，街道層面，在居委（社區(qū)）依托保安、聯(lián)防隊員等成立義務消防隊，實現(xiàn)每個街道（居委）設有專兼職消防隊、每個社區(qū)有義務消防隊的目標。三是集思廣益，突出抓好應急專家隊伍建設。要按照自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生和社會安全等災害類型，聘請環(huán)保、衛(wèi)生、氣象等單位的各領域?qū)I(yè)技術人員組成區(qū)應急救援專家隊，不斷完善應急專家資源信息共享、救援業(yè)務咨詢、重大救援遂行出動等工作制度，定期召開應急救援專家聯(lián)席會議，充分發(fā)揮專家在決策建議、專業(yè)咨詢和技術支持等方面的作用。

3.3 強化聯(lián)防聯(lián)勤，完善機制抓聯(lián)動

一是建立健全調(diào)度指揮機制。為強化調(diào)度指揮機制建設，保證救援工作高效運轉(zhuǎn)，要及時制訂《區(qū)應急救援工作管理辦法》，明確規(guī)定：一旦發(fā)生災害事故，區(qū)應急辦立即啟動應急預案，指揮、調(diào)集綜合應急救援隊伍和相關力量以及應急救援專家到場，并按照相關預案進行有效處置。在救援現(xiàn)場，按照“統(tǒng)一指揮、分業(yè)指揮、逐級指揮、授權(quán)指揮”的原則進行指揮調(diào)度，如遇到特殊情況，政府領導可直接授權(quán)在場的綜合應急救援隊伍最高指揮員行使臨場處置指揮權(quán)。二是建立健全預案響應機制。在制定出臺《重大火災事故處置預案》、《重大自然災害事故處置預案》、《地震災害事故處置預案》等各類各級預案的基礎上，制定一個基本的通用型的預案規(guī)則，對各類突發(fā)事件的基本處置原則、方法、程序、組織作相應規(guī)定。在此基礎上，區(qū)分不同性質(zhì)的突發(fā)事件，制定針對性的附加處置要求，這樣將使突發(fā)事件的處置預案更具操作性和應用性，有效提升應急救援的科學性和預見性。三是建立健全聯(lián)勤聯(lián)動機制。在區(qū)應急辦的統(tǒng)一領導下，將公安、衛(wèi)生、城管、建設、環(huán)保、安監(jiān)等納入綜合應急救援隊伍的調(diào)度、作戰(zhàn)、訓練體系，建立和完善聯(lián)勤聯(lián)動機制。完善綜合應急救援隊伍值班值守、聯(lián)動響應、信息報送等工作制度，不斷健全政府統(tǒng)一領導、應急救援支隊遂行作戰(zhàn)、應急辦成員單位積極參與的聯(lián)動響應機制，實現(xiàn)統(tǒng)一接警調(diào)度、聯(lián)合作戰(zhàn)處置的工作目標。四是建立健全綜合應急平臺。從實際出發(fā)，按照屬地管理原則，在各個層級統(tǒng)一搭建專職的綜合應急平臺，負責各種突發(fā)事件的處置。具體可參照目前各區(qū)（縣）行政服務平臺的模式，由各相關部門派員聯(lián)合辦公，在各級應急管理辦公室的統(tǒng)一領導下開展工作，使各方面力量得到充分整合，真正形成縱向到底、橫向到邊的緊密型組織管理網(wǎng)絡。當社會發(fā)生緊急突發(fā)情況，政府迅速啟動，在第一時間內(nèi)將信號傳遞到政府神經(jīng)中樞，隨即將應急救援第一指令傳達到各相關救援力量，及時將公安、消防、衛(wèi)生、建設、通信、電力及駐軍等社會分散救援力量有效“捆綁”，形成統(tǒng)一的、強大的社會救援實體。

3.4 強化綜合訓練，苦練精兵抓成效

一是堅持多途培養(yǎng)，加強專業(yè)理論訓練。各類災害事故的搶險救援，是一項集腦力和體力于一體的高強度和高危險的綜合性社會化勞動，是一項爭分奪秒、快速反應、講究科學的應急性技術性工作。因此，要求指戰(zhàn)員不僅要具備良好的基本功，更要組織系統(tǒng)的理論學習?？傟?、支隊要每年定期組織各級指揮員培訓，結(jié)合戰(zhàn)區(qū)模式，重點開展想定作業(yè)、對抗訓練和無預案臨機指揮訓練，使受訓者能互相學習，互相提高?？傟犚部擅磕赆槍π缘貜牡胤皆盒ＲM防爆、排爆、化工、建筑等專業(yè)人才進行定向培養(yǎng)，使他們的專業(yè)與從事的崗位緊密結(jié)合。二是堅持科學施訓，加強體能技能訓練。提高消防官兵搶險救援的能力，必須要堅持科學施訓，加強體能技能訓練。要活練各種環(huán)境。消防支隊要經(jīng)常性組織模擬演練和依據(jù)災害對象、環(huán)境進行高強度訓練。如高空、地下洞室、濃煙、高溫、有毒等場所，通過訓練，增強心理和身體承受能力，適應戰(zhàn)斗進程的快速變化。要熟練各種裝備。針對轄區(qū)各類災害事故的特點，根據(jù)各類搶險救援規(guī)程，加大戰(zhàn)術訓練力度，研究探索現(xiàn)代條件下?lián)岆U救援工作的新戰(zhàn)術、新方法，使官兵的作戰(zhàn)能力在近似實戰(zhàn)中得到鍛煉和提高。要精練各種專業(yè)。根據(jù)轄區(qū)特點，支隊還要專門成立地鐵、高層、船舶等滅火救援專業(yè)隊，專門制定訓練計劃，定期組織訓練，為有效處置此類火災奠定基礎。三是堅持實戰(zhàn)實訓，加強協(xié)同演練訓練。針對轄區(qū)可能出現(xiàn)的各類災害事故特點，有計劃、有系統(tǒng)啟動社會應急救援機制，定期組織開展應急指揮與力量拉動演習，以實踐形式來檢驗應急體系的實戰(zhàn)效能，解決體系建設的“瓶頸性”問題，促進多種社會救援力量在經(jīng)費保障、裝備建設、工作協(xié)調(diào)和政策鼓勵等方面的配合協(xié)同，提高全社會應對突發(fā)公共事件的能力。

3.5 強化綜合保障，優(yōu)化配置抓規(guī)范

一是打牢裝備保障。擁有充足完備的裝備實力是當前經(jīng)濟社會發(fā)展對消防應急救援工作提出的客觀需求，其內(nèi)容是人與裝備的有機結(jié)合。裝備的配備應立足于執(zhí)勤中隊擔負的具體任務和轄區(qū)保衛(wèi)對象的災害特點進行合理配備，使裝備配備突出一個“專”字，從而體現(xiàn)裝備配置上的針對性和實效性。裝備配備好后，關鍵一是要讓裝備在實戰(zhàn)中發(fā)揮優(yōu)勢，在處置各種災害事故中體現(xiàn)價值。二是落實經(jīng)費保障。由于受限于政府、有關部門和企事業(yè)單位的財力狀況，很難保證資金的正常投入，各方面、各部門花費很大精力、想盡辦法從各種渠道籌集資金，也只能解決一時之需，不能從根本上解決問題，從而阻礙了應急救援力量建設步伐。消防支隊要積極通過各種途徑來保障消防經(jīng)費的落實，通過立法和宣傳，明確政府責任，建立起搶險救援資金專供渠道，解決資金的連續(xù)供給問題。2011年，黃浦區(qū)已投入1044萬元專項資金購買應急救援所需裝備。三是增強戰(zhàn)勤保障。應急救援戰(zhàn)勤保障體系改變后勤供給的戰(zhàn)略思維，立足多種救援力量配合，充分依托社會平臺，利用社會化聯(lián)動資源，與供電、供氣、供水、衛(wèi)生等職能部門建立聯(lián)動協(xié)作關系，與石油公司、滅火劑廠家、食品批發(fā)、汽車服務等社會單位簽訂長期服務供應保障協(xié)議，當作戰(zhàn)需要時，可在業(yè)已建立的社會聯(lián)動單位的基礎上，通過啟動社會保障預案，調(diào)集相關聯(lián)動單位，提供各類物資保障。

3.6 強化應急管理，形成制度抓落實

一是建立會議制度。區(qū)政府每年至少組織召開一次由聯(lián)席會議成員單位領導參加的綜合性應急救援工作會議；每半年召開一次綜合性應急救援工作聯(lián)絡員會議。全體聯(lián)席會議由總召集人主持召開，聯(lián)席會議成員單位主要負責人參加。會議議定事項形成會議紀要的，要印發(fā)各成員單位。二是建立通報制度。應急救援聯(lián)席會議辦公室負責有關信息收集和檔案管理工作。及時反饋各部門工作動態(tài)，通報本區(qū)應急救援工作進展情況。各成員單位每半年應向區(qū)應急救援聯(lián)席會議辦公室書面匯報工作進展情況。聯(lián)席會議辦公室匯總后，向區(qū)委、區(qū)政府匯報本區(qū)工作進展情況。三是建立活動制度。每年至少開展一次綜合性應急救援演練；針對本區(qū)特點，不定期組織開展各類災害事故處置拉動演練；經(jīng)常性開展多途徑應急救援知識和自救常識的宣傳報道；落實部門聯(lián)動機制共享應急救援管理信息和資源。在重大節(jié)假日、重大活動期間和火災多發(fā)季節(jié)，聯(lián)席會議辦公室組織各成員單位開展執(zhí)勤戰(zhàn)備檢查和宣傳教育活動。四是建立調(diào)研制度。聯(lián)席會議辦公室根據(jù)本區(qū)應急救援工作年度計劃和階段性工作安排，不定期組織各成員單位或部分成員單位開展專題聯(lián)合調(diào)研，召開專門會議進行專題研究，開展各類重大災害事故和其他以搶救人員生命為主的應急救援戰(zhàn)術戰(zhàn)法研討交流，編制各類災害事故處置預案。向區(qū)政府上報專題調(diào)研成果并及時向各成員單位通報工作成果。

綜合性應急救援隊伍建設在法制、體制、編制、機制和經(jīng)費保障等方面還不夠完善和成熟，需要我們進一步探索研究。但作為今后社會一體化救援的必然趨勢，綜合性應急救援隊伍的建立和完善，也必將在今后處置大型災害事故和保護人民生命財產(chǎn)安全的過程中發(fā)揮重要作用。