金 磊

城市人為災(zāi)害的研究由來已久，自1990年 “國際減災(zāi)十年”（1990年—1999年）至今已經(jīng)公布了至少21次“國際減災(zāi)日”主題，其主旨不僅圍繞全球預(yù)防文化建設(shè)，在如何重審人與生存環(huán)境危機狀態(tài)上，在城市安全發(fā)展的理念上，更反映出不僅人為災(zāi)害日益嚴重，各類自然巨災(zāi)表現(xiàn)在城市載體的同時也暴露出城市減災(zāi)人工控制失當(dāng)?shù)葐栴}。筆者初期的關(guān)注點旨在透視出城市工程系統(tǒng)安全的“癥結(jié)”，任何一個生命線系統(tǒng)的事故，無需擴大化就會如同“多米諾骨牌”效應(yīng)一樣，造成城市系統(tǒng)的“堤潰”、“瓦解”、“停擺”，這本身反映了極重要的工程缺陷及人為決策的可靠性技術(shù)與管理問題。

北京建設(shè)“世界城市”的安全減災(zāi)目標雖然明確，但由于全球化及其當(dāng)代世界“災(zāi)情”的多樣性，使新的更為復(fù)雜的問題和現(xiàn)象擺在我們面前，它需要有新的探索，需要城市防災(zāi)減災(zāi)理論的突破和更新。第一要將城市列為防災(zāi)重點，建設(shè)防災(zāi)安全型城市；第二在城市中要建設(shè)有防災(zāi)意識、有防備及演練、有應(yīng)急信息的安全社區(qū)；第三從中央到地方都要建設(shè)及時掌控災(zāi)害信息、職責(zé)明確、高效整合的防災(zāi)減災(zāi)信息系統(tǒng)及體制；第四理順不同等級建筑與工程設(shè)施的防災(zāi)技術(shù)標準體系，并根據(jù)新技術(shù)的發(fā)展、災(zāi)害實踐予以及時修訂等；第五建立世界重災(zāi)國家防災(zāi)減災(zāi)個案分析庫，分析比較成功與失敗的兩種體系下的案例等。

一、北京建設(shè)世界城市面臨的典型人為災(zāi)害

縱觀全球：從25年前切爾諾貝利核電站事故，到十年前美國“9·11”事件，2003年全球“非典”事件等，都是非傳統(tǒng)安全問題突發(fā)性挑戰(zhàn)增多、危機不可預(yù)測性更強、傳播速度更快、破壞力更強、應(yīng)對難度更大，導(dǎo)致許多國家的利益受損，更遭受巨大生命和財產(chǎn)損失?；诔鞘腥丝诩眲〖?，相伴而生的災(zāi)害隱患不斷增多，人為因素的致災(zāi)，成災(zāi)頻率呈非線性提高，因此了解城市人為災(zāi)害的比率及重要類型是確定城市人為災(zāi)害高風(fēng)險區(qū)的關(guān)鍵。應(yīng)承認，目前對人為災(zāi)害的概念還缺乏統(tǒng)一認知，但按《國家突發(fā)事件應(yīng)對法》中界定的自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、社會安全事故四大類災(zāi)害中，至少后三種基本上屬于人為災(zāi)害范疇，本文重點研究由于人為失誤所導(dǎo)致的城市工業(yè)化災(zāi)害及相關(guān)事故類災(zāi)害（暫不涉及社會安全事故及恐怖事件等）。表1為北京市面臨的人為災(zāi)害主要類型。

在關(guān)注城市人為災(zāi)害的同時，還不可忽略城市的能源安全，先不看核事故，城市工業(yè)“血管”安全應(yīng)特別關(guān)注。巨量的石油消費推動著中國地下管道的高速發(fā)展，僅全國油氣管網(wǎng)管道總數(shù)超過8萬公里，其事故隱患表現(xiàn)在：汽油、柴油、天然氣都是易燃易爆品，遍布全國的油氣管道猶如一串串定時炸彈，任何不慎都將造成巨大破壞。欲建世界城市的北京問題尤為嚴峻，在北京地下管網(wǎng)中除了供水管網(wǎng)，供熱管網(wǎng)，排污管網(wǎng)外，還有大量燃氣管網(wǎng)及成品油管網(wǎng)，他們的用途、分布極為廣泛，由于歷史之久從而使安全管理任務(wù)十分艱巨。據(jù)統(tǒng)計，2000年以來，北京燃氣管線每年漏氣100起以上，其中1/2是由于施工挖漏，挖斷等人為因素所致，2005年1月—2008年12月，由于施工不當(dāng)而造成的各類管道爆炸事故有近300起，生活電纜被挖斷的事故幾乎周周發(fā)生，北京近五年的城市燃氣火災(zāi)與爆炸事故有近百起。面對如此的地下設(shè)施危機，面對城市諸多人為災(zāi)害的隱患，北京正加快CBD核心區(qū)建設(shè)，正推出的“中國尊”開工儀式究竟以什么作為安全保障呢？研究表明：（1）北京市人為災(zāi)害發(fā)生的數(shù)量正隨城市化加速有逐年增長趨勢，在多種人為災(zāi)害中尤以交通事故（含危險品）、火災(zāi)、生命線系統(tǒng)事故、工業(yè)化事故、公共場所與校園安全為最典型；（2）北京市人為災(zāi)害發(fā)生密度也呈現(xiàn)由二、三環(huán)核心區(qū)向五環(huán)外及周邊發(fā)展的態(tài)勢，災(zāi)害高發(fā)地段不僅有城市中心區(qū)，更有舊城改造的城鄉(xiāng)結(jié)合部高人流地區(qū)；（3）北京市人為災(zāi)害致災(zāi)因素復(fù)雜，它與上海、天津的不同之處在于其是中國的首都，在于它要關(guān)注、保護的范圍廣泛，頻繁有影響的國際交流及世界城市的需求，使它尚無力搭建與之相配的安全平臺，大量的城市基礎(chǔ)設(shè)施老化，大量的城市保障領(lǐng)域的員工觀念陳舊，尤其是諸多城市災(zāi)害應(yīng)急政策也未經(jīng)檢驗，所以缺少人為減災(zāi)理念下的城市運行和綜合減災(zāi)理念真正指導(dǎo)下的城市應(yīng)急管理和有效應(yīng)急。因此深化以人為減災(zāi)的策略研究對北京建設(shè)世界城市的2050年目標極其適宜及必要，它帶來的變化不僅是技術(shù)的，更是觀念與制度上的。

表1 北京市面臨的人為災(zāi)害主要類型

二、北京建設(shè)“世界城市”該如何實施人為減災(zāi)控制對策

控制人為災(zāi)害是目標，但提高城市決策的可靠度更是本文所特別崇尚的。何為北京市城市建設(shè)中面臨“棘手”的人為災(zāi)害，何為一個城市安全發(fā)展的可接受風(fēng)險？我們的目標應(yīng)與不是城市的“零事故”、“零災(zāi)害”，而是要建構(gòu)起城市安全發(fā)展的可應(yīng)對目標即：多安全可謂滿足北京建設(shè)世界城市的目標？何為北京城市發(fā)展要解決的最緊迫的安全難題？何為北京城市安全發(fā)展最不該忘卻的命題？我以為應(yīng)至少抓緊如下建設(shè)：

2.1 人為減災(zāi)對策要求進一步普及“災(zāi)情”觀

要在堅持城市安全發(fā)展需要可持續(xù)減災(zāi)的觀念下，強化城市綜合災(zāi)情的新認識觀的教育，要在規(guī)劃設(shè)計界、政府管理界開始如下認知性研究即如何減少災(zāi)害問題限定中不確定性的研究；如何減少災(zāi)害史實中的不確定性研究；如何減少災(zāi)害損失中不確定性研究；如何減少每每因素中人的不確定性的研究；如何減少決策質(zhì)量的不確定性問題的不確定性研究等。這種步步為營的人為減災(zāi)對策研究的總體規(guī)劃中，容易形成全社會的減災(zāi)共識。從人為減災(zāi)的政策及對策看，至少認為面對北京建設(shè)世界城市的偉大圖景，必需不能再繼續(xù)以往安全管理的舊有模式，北京“十一五”規(guī)劃為北京帶來了防災(zāi)減災(zāi)的發(fā)展，北京“十二五”規(guī)劃的實施更該為“安全北京”找到新的提升城市安全水準又有利于城市發(fā)展的減災(zāi)手段、減災(zāi)規(guī)劃及減災(zāi)文化。

2.2 人為減災(zāi)要求城市要有應(yīng)對大規(guī)模社會災(zāi)難的準備

北京建設(shè)世界城市的宏偉目標重在如何組織好為諸項發(fā)展的保障能力建設(shè)，要有一系列應(yīng)對無法預(yù)知的大規(guī)模突發(fā)“災(zāi)事”的準備力，尤其要學(xué)習(xí)如何減少決策中的失誤。要讓決策者真正懂得風(fēng)險文化和風(fēng)險的容忍對降低災(zāi)害風(fēng)險的不可替代作用；盡可能減少防災(zāi)減災(zāi)中的失誤及錯誤，建構(gòu)起應(yīng)對社會災(zāi)難的準備。從分析大量事故基理出發(fā)，針對人和物是兩個重要的事故鏈，人為失誤難以控制，但人類可以控制設(shè)備，系統(tǒng)減少故障，把握控住事故發(fā)生的真正可能性。城市災(zāi)害的發(fā)生及演變的歷史一再證明，任何災(zāi)害的發(fā)生并不是由單一因素造成的，更非個人偶然失誤或設(shè)備故障形成的，而是社會各種因素綜合作用的反映。因此“綜合論”認為，人為減災(zāi)的城市對策在關(guān)注城市生產(chǎn)生活中存在危險源及隱患點（物的不安全狀態(tài)）的同時；必須關(guān)注人的失誤（人的不安全行為）所共同構(gòu)成的系統(tǒng)化事故的原因?；谏鲜鲞@些原理及觀點，人為減災(zāi)的安全設(shè)計模式更注重對城市關(guān)鍵系統(tǒng)的本質(zhì)安全水平的提升；同時研究事故自愈作用機制的建立，如何設(shè)計才能使城市生命線系統(tǒng)等處于應(yīng)急狀態(tài)下的“有序穩(wěn)定”期是極為關(guān)鍵的。

城市安全度既取決于危險的發(fā)生，更取決于對危險的控制能力。但現(xiàn)實中城市系統(tǒng)的日益復(fù)雜化給人為減災(zāi)更帶來可靠決策的困難如城市系統(tǒng)更加智能及自動化，城市系統(tǒng)更加危險和復(fù)雜，城市系統(tǒng)為安全已經(jīng)準備了更多的防御裝置，從而使城市系統(tǒng)越來越不透明等，這些都成為更復(fù)雜的人為失誤影響因素，使人為決策的內(nèi)在弱點及局限（生理的、心理的、復(fù)雜的、靈活的、難適應(yīng)的）更加暴露。以提高人的可靠性出發(fā)，必須同時關(guān)注并提升人因失誤的體系化研究，這是當(dāng)代城市安全有可能上水平的“癥結(jié)”。

2.3 人為減災(zāi)對策重點要遏制生命線系統(tǒng)的事故高發(fā)態(tài)勢

2005年8月26日晨，北京地鐵1號線一列地鐵列車在運營中由于車輛老舊導(dǎo)致風(fēng)扇短路，使地鐵在運營中失火，對此地鐵公司啟動了應(yīng)急預(yù)案，雖無乘客傷亡，但地鐵和平門站著火異味之后并冒起濃煙，火苗竄起半米高，列車司機呼吸道灼傷，內(nèi)環(huán)地鐵停運近50分鐘，但由于是上班高峰進而導(dǎo)致環(huán)線地鐵沿線地面交通部分路段出現(xiàn)了較嚴重的擁堵。筆者認為，地鐵列車或交通系統(tǒng)出現(xiàn)故障并非不能允許，問題在于地鐵公司如何制定并有效實施了突發(fā)事件后的應(yīng)急預(yù)案，這部列車是已經(jīng)服役20余年的老舊列車，為什么還“帶病”服役在崗位上，為什么沒有做到及時的事故隱患排除及必要的保養(yǎng)。問題是迄今雖然北京地鐵正呈高度發(fā)達狀態(tài)，但其發(fā)展尤其是管理上尚未完全跟上乘車人數(shù)猛增的速度，至今在相當(dāng)多的地鐵換乘處存在發(fā)生惡性事故的隱患，但每每此時卻見不到監(jiān)管人員（如4號線與2號線宣武門換乘處將是一個大隱患節(jié)點）。人為減災(zāi)研究給城市減災(zāi)的借鑒是必須要同時考慮：自然災(zāi)害和技術(shù)災(zāi)害的風(fēng)險對城市安全有哪些重要啟示，同樣的城市安全風(fēng)險分析又對自然災(zāi)害和技術(shù)災(zāi)害有哪些要求，如此多的內(nèi)容集中在生命線系統(tǒng)的建立上，如何能發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)中最致命處，如何使御災(zāi)措施與預(yù)先評估更為有的放矢。

地下管線的安全與其他安全不同，有其如下特點：地下管線種類多，不僅有供水、供電、燃氣、通訊、排水、供熱，還有輸送燃油、蒸汽及各類化學(xué)品的工業(yè)管道。這些管線在地下形成一張錯綜復(fù)雜的“蜘蛛網(wǎng)”。2008年北京地下管線長已達37333公里，這已經(jīng)相當(dāng)于6條長江相連，而在這其中發(fā)現(xiàn)隱患的管線有上千處，長達萬余公里；2005年北京市安監(jiān)局檢測發(fā)現(xiàn)，地鐵沿線全部存在隱患，地鐵復(fù)八線、13號線和八通線安全隱患已列入市級重大隱患。2006年新建的4號線和10號線敲響警鐘，這些發(fā)生在四年前的事故，仍無法掩飾住今日北京城市生命線諸系統(tǒng)所面臨的風(fēng)險。有報載文稱，北京地上有愈來愈多的圖景，但它無法掩飾住北京城市生命線系統(tǒng)“骨質(zhì)”開始疏松，“血管”開始老化的隱痛！生命線系統(tǒng)的防災(zāi)規(guī)劃屬工程防御能力范疇，它通過對城市生命線系統(tǒng)規(guī)模、發(fā)展?fàn)顩r的評價，來反映城市在遇到災(zāi)害事件時可能受到的損失程度。從生命線系統(tǒng)保障看，其工程防御能力指城市建筑防御整體能力狀況；城市交通運輸狀況；供水、供電、供氣、通信等生命線子系統(tǒng)的工程易損性及應(yīng)急能力狀況；城市生命線系統(tǒng)防御聯(lián)動體系等方面。其中生命線系統(tǒng)應(yīng)急能力，不僅包括生命線工程加固率，生命線系統(tǒng)總體應(yīng)急防御能力，更指災(zāi)難狀況下的應(yīng)急備用可靠投入率等。生命線系統(tǒng)防災(zāi)規(guī)劃設(shè)計不僅涵蓋生命線系統(tǒng)的各子系統(tǒng)的防災(zāi)準備與應(yīng)急，還要考慮城市防洪標準、防洪堤走向、防震避難疏散、救援通道及場地、消防站救援中心及城市治安布局；重要城市人防設(shè)施布局等。城市生命線系統(tǒng)的防災(zāi)之所以強調(diào)要規(guī)劃為先，重在加強城市聯(lián)動體系建設(shè)，這種聯(lián)動體系指建立城市應(yīng)急聯(lián)動信息中心，具體規(guī)劃是要確定其可靠且安全的應(yīng)急聯(lián)動機構(gòu)個數(shù)、體現(xiàn)應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)的完備性等。

生命線系統(tǒng)防災(zāi)規(guī)劃一般從構(gòu)建城市生命線系統(tǒng)綜合管理模式入手，并與災(zāi)害應(yīng)急管理能力相整合；再從災(zāi)害發(fā)生的全過程管理入手，實現(xiàn)災(zāi)前、災(zāi)中、災(zāi)后各個階段的整合；特別從優(yōu)化配置城市減災(zāi)資源入手，優(yōu)化配置防災(zāi)備災(zāi)資源，從生命線系統(tǒng)在災(zāi)后損毀環(huán)節(jié)看，至少從規(guī)劃上要開展三方面內(nèi)容即：

其一，抗災(zāi)恢復(fù)保障力：(1)指具備不同危機技術(shù)的專家應(yīng)急隊伍、各相關(guān)志愿者隊伍的人員保障；(2)包括城市災(zāi)害應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金保障；(3)處置城市災(zāi)害的物資和備災(zāi)能力儲備的應(yīng)急物資；(4)能夠有恢復(fù)力的信息系統(tǒng)及指揮系統(tǒng)的技術(shù)裝備能力；(5)災(zāi)難現(xiàn)場有效急救及合理轉(zhuǎn)送醫(yī)院的應(yīng)急醫(yī)療能力；(6)保障應(yīng)急交通管制，并提供最不可毀道路或快速搶修的交通能力；(7)應(yīng)急救援過程中保障現(xiàn)場應(yīng)急指令傳達、信息交流與反饋、內(nèi)外部聯(lián)絡(luò)的網(wǎng)絡(luò)通暢的應(yīng)急通信能力；(8)以保險深度為標志的城市生命線系統(tǒng)的保險能力指標，保險深度＝保費收入/GDP；

其二，災(zāi)害損失評估力：(1)經(jīng)濟損失評估力，不僅指恢復(fù)生命線時間及災(zāi)害損失實際數(shù)，更指生命線工程搶險與恢復(fù)、排除建筑物險情、搶修生命線工程能力、這里有中央及地方政府及軍隊統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)，加快恢復(fù)災(zāi)區(qū)通信設(shè)施，或啟用備用緊急通信系統(tǒng)、電力系統(tǒng)等；(2)災(zāi)后評估能力，它指對災(zāi)害發(fā)生過程中政府應(yīng)急行政能力水平的評估，包括危機緣由的分析與查清，媒體機制的建立與傳播度，危機事件控制的及時率，災(zāi)害是否擴大化等方面；

其三，災(zāi)后恢復(fù)重建能力：(1)城市生命線系統(tǒng)在災(zāi)后快速恢復(fù)的時間；(2)城市生命線系統(tǒng)按重要度的安全性、可靠性水平的反應(yīng)；(3)災(zāi)后補償能力及規(guī)劃總結(jié)能力；(4)在基本生命線系統(tǒng)修復(fù)基礎(chǔ)上，根據(jù)城市防災(zāi)規(guī)劃提供的城市重建能力情況等。

從規(guī)劃上講，生命線工程在城市防災(zāi)減災(zāi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上有著重要地位，關(guān)系到對整個城市防災(zāi)能力評估及重建難易程度的總體把握。生命線系統(tǒng)在單災(zāi)種作用及自身事故后的損毀的分析多采用功能可靠性分析，已有實用性的應(yīng)用；但對于如何綜合考慮各種潛在災(zāi)害對城市生命線系統(tǒng)的綜合影響研究的尚顯薄弱，這樣本質(zhì)上影響到對城市生命線系統(tǒng)安全性、可靠性的評估。生命線工程綜合防災(zāi)規(guī)劃在編制中主要包括了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集與處理、現(xiàn)狀評述與災(zāi)害識別、災(zāi)害風(fēng)險分析模型建立與評價、設(shè)防標準的優(yōu)化選擇等方面，生命線工程綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃編制技術(shù)路線圖如圖1。

城市生命線大系統(tǒng)能進一步劃分為電力、通訊、給排水、燃氣、交通、醫(yī)療急救等多個子系統(tǒng)，雖各個工程面臨的災(zāi)害特征、致災(zāi)因素與機理、任務(wù)是不同的，但在編制規(guī)劃的思路上則是相通的?，F(xiàn)在大中城市的生命線系統(tǒng)越來越多的采用地下管線，從管段、接口、線路等生命線管網(wǎng)上看，最重要的是強化自身網(wǎng)絡(luò)的安全建設(shè)，并解決主災(zāi)害的應(yīng)對要素布局，進而得到生命線工程合理的工程規(guī)劃設(shè)計建議。作為一種應(yīng)急規(guī)劃建議以城市燃氣安全性為例必須做到：(1)對多數(shù)氣密性試壓實驗中發(fā)現(xiàn)泄漏的埋地管道，只能采取埋設(shè)新管線的措施，以確保實現(xiàn)快速供氣；(2)在大量事故調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，鋼管的銹蝕是一個值得關(guān)注的問題，在統(tǒng)計中發(fā)現(xiàn)鋼管的損壞度大于PE管；(3)在抗災(zāi)過程中絕大部分管線在穩(wěn)壓4小時后即無壓降就認為嚴密性試壓合格，并恢復(fù)供氣，但如何在不大面積開挖管道的前提下判斷管道損傷位置及程度極為必要；(4)從規(guī)劃的動態(tài)修訂上看，日常的健康監(jiān)測診斷對生命線系統(tǒng)正常運行及非常態(tài)運行的可靠性判定十分必要。

圖1 生命線工程綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃編制技術(shù)路線圖

評估從不同的角度，城市生命線系統(tǒng)的評估可作劃分，評估方法可以自評也可以專家評；可以定期評，也可以抽查評；可以按災(zāi)害全過程的分程評，重在要有公眾參與并與政府的整體把控相關(guān)?，F(xiàn)實中對生命線系統(tǒng)的防災(zāi)減災(zāi)評估分為非工程性評估及工程性評估兩大類。以非工程性評估為例：

城市防災(zāi)減災(zāi)研究愈來愈使人們對生命線系統(tǒng)的理解建立在更廣闊和重要的背景下，它已經(jīng)定義是維系城市功能或區(qū)域經(jīng)濟功能的基礎(chǔ)性及備災(zāi)工程?，F(xiàn)實中，城市生命線系統(tǒng)事故災(zāi)害及其影響力已擴展到以網(wǎng)絡(luò)空間、電磁空間為代表的非實體生命線系統(tǒng)（電力、交通、輸油、供氣、給排水、通訊等）的人為事故及人為災(zāi)害上，所以極有必要針對不同類型的生命線系統(tǒng)危機，采取相應(yīng)的減災(zāi)對策及評估方式。歷史的看，非工程防災(zāi)評估及對策是20世紀70年代美國針對防洪問題提出的，而本研究倡導(dǎo)的非工程性評估進一步延伸并廣泛涉及：創(chuàng)新管理體制、制定并完善法規(guī)、編制防災(zāi)規(guī)劃及預(yù)案、推進保險制度、儲備應(yīng)急備災(zāi)資源等方面。

生命線系統(tǒng)的工程防災(zāi)減災(zāi)是有局限性的，一般城市生命線系統(tǒng)防災(zāi)按防御標準而建，因此很難避免超過建設(shè)防御標準，相反對多且復(fù)雜的技術(shù)保障會釀成新的災(zāi)害源，因此，強化生命線系統(tǒng)的非工程性評估至少要把握：

(1) 城市災(zāi)害管理體制的創(chuàng)新。基于長期計劃經(jīng)濟管理模式的影響，我國城市實行的是分災(zāi)種、分部門的災(zāi)害管理模式。城市生命線系統(tǒng)除災(zāi)種區(qū)分明顯外，還按照行政區(qū)劃的不同體現(xiàn)不同的災(zāi)害管理主體。這種舊模式已不符合生命線系統(tǒng)覆蓋面廣而災(zāi)害損失具有耦合性且一級級放大的特點，在屬地管理思想指導(dǎo)下，并根據(jù)災(zāi)害損失及影響程度不同而分組響應(yīng)的生命線管理系統(tǒng)，能達到整合各種減災(zāi)資源，確保生命線系統(tǒng)按防災(zāi)規(guī)劃，組成高效生命線系統(tǒng)的目的；

(2)法規(guī)支持生命線系統(tǒng)的安全運行。我國對于城市生命線系統(tǒng)有一系列相應(yīng)的安全技術(shù)標準及規(guī)范。地鐵是城市越來越重要的生命線子系統(tǒng)，針對地鐵的安全法規(guī)為地鐵規(guī)劃設(shè)計提供了難得的科學(xué)依據(jù)，如國家制定了《地鐵設(shè)計規(guī)范》（GB50157—2003）、《地下鐵道施工及驗收規(guī)范》（GB50299—1999）及《國家安全生產(chǎn)法》、《安全評價規(guī)則》等。從橫向?qū)用?，表現(xiàn)了在地鐵的職能部門制訂了為降低地鐵事故災(zāi)害影響的規(guī)劃；再如安全飲用水，我國于1985年頒布了《生活飲用水衛(wèi)生標準》（GB5749—85），規(guī)定飲用水檢測項目，但依此標準，我國不少城市曾在21世紀初發(fā)生多起飲用水污染事故，這足以說明飲用水安全標準不僅失效且已經(jīng)不再安全了，這是因為在20世紀80年代，水污染源主要是微生物和重金屬，而現(xiàn)在卻出現(xiàn)了有機物、人工化合物、農(nóng)藥成分等新污染元素，因此最新公布的《生活飲用水衛(wèi)生標準》（GB5749—2006）已將檢測項目增至106項，并與世界衛(wèi)生組織的標準相吻合；同時也必須承認，現(xiàn)行法律并沒有為非政府組織（NGO）減災(zāi)提供必要空間。2008年春的南方冰雪之災(zāi)，有一個地方電路中斷，電力部門為修復(fù)此線路，自己動員起來，但搶修時將當(dāng)?shù)匕傩盏那f稼給破壞了，這為后來的事故處理及賠付增加了麻煩，因為法律上并未授予電網(wǎng)企業(yè)以緊急情況的行政征用權(quán)，導(dǎo)致?lián)岆U救災(zāi)者在災(zāi)后遭遇了民事訴訟，因此，災(zāi)害立法必須要將應(yīng)急狀態(tài)下，搶險生命線系統(tǒng)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的事作為政府行為要支持并得到強化；

(3) 保障生命線系統(tǒng)離不開防災(zāi)保險。我國的災(zāi)害救助分為：政府投入、救災(zāi)保險、集體互助、民政實業(yè)、社會募捐、國際援助等六方面。其中災(zāi)害保險是一種災(zāi)害風(fēng)險分擔(dān)的經(jīng)濟行為，即將災(zāi)害保險貫穿于防災(zāi)救災(zāi)的整個過程，可對城市生命線系統(tǒng)給予經(jīng)濟賠償。由于我國救災(zāi)體制仍以國家的無償救助為主，災(zāi)害保險業(yè)務(wù)還未充分開展，所以發(fā)展災(zāi)害保險是生命線系統(tǒng)災(zāi)害恢復(fù)的客觀要求，也是防災(zāi)工程科學(xué)研究的市場導(dǎo)向及產(chǎn)業(yè)化趨勢。近來世界著名瑞士再保險公司發(fā)布《綜合風(fēng)險管理：先進的救災(zāi)機制》報告強調(diào)：“先進的救災(zāi)機制”是社會可預(yù)測其所面臨的很多災(zāi)難風(fēng)險并對此做好準備，建立起對災(zāi)難事件的快速反應(yīng)機制，確保災(zāi)難得到快速控制和救助。瑞士方面一再強調(diào)：綜合風(fēng)險管理這一新興學(xué)科中的技術(shù)有助于保險公司更好地管理自身的風(fēng)險敞口。因此，保險公司的整體業(yè)務(wù)模式必須嚴格地評估、認識和平衡各種風(fēng)險以及它們之間的相互關(guān)聯(lián)性。只有這樣，保險公司才能在針對某種特定災(zāi)害或趨勢的風(fēng)險時，調(diào)整保險的業(yè)務(wù)。進一步工作是針對我國城市生命線系統(tǒng)安全保障，需要政府、工程界、保險界通力合作，培育并發(fā)展?jié)摿o限的生命線系統(tǒng)災(zāi)害保險市場，并不斷完善其體制與機制；

(4) 生命線系統(tǒng)隱患及質(zhì)量控制是第一位的。工程質(zhì)量安全是永恒的主題，“十一五”期間我國工程建設(shè)的事故呈下降趨勢，如2010年發(fā)生事故起數(shù)和死亡人數(shù)與2005年同期相比分別下降41.77%和36.97%，就城市生命線系統(tǒng)而言，它得益于《市政公用設(shè)施抗災(zāi)設(shè)防管理規(guī)定》、《城市軌道交通安全質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》等法規(guī)，但更有賴于質(zhì)量安全控制。據(jù)2011年元月北京“兩會”的信息，北京擬興建地下城，從工程地質(zhì)上北京開發(fā)地下空間要敲哪些警鐘呢？共有五方面質(zhì)量安全隱患應(yīng)關(guān)注：其一，地下水的賦存狀態(tài)和水位變化對地下空間開發(fā)影響大，地下水富水性好且埋藏淺的地區(qū)，如設(shè)防不夠，會導(dǎo)致排水困難，甚至被浸淹，對利用地下資源安全利用不利；其二，沉降是北京市面臨的地質(zhì)災(zāi)害，主要表現(xiàn)為對地鐵和重要生命線管網(wǎng)線狀的影響，凡通過沉降區(qū)的地鐵線路和地下設(shè)施會整體不均勻下沉，嚴重時會影響地鐵安全運行，造成管網(wǎng)破損，排水困難，近年來北京此類事故正在上升；其三，北京地區(qū)的斷裂系統(tǒng)是華北構(gòu)造系統(tǒng)的一部分，與北京西山的隆升同華北平原的形成有一定的關(guān)聯(lián)，因此地鐵及重要生命線系統(tǒng)在規(guī)劃前要查明活動斷裂位置，減少隱患；其四，北京歷史上有隱伏巖溶塌陷事故如小紅門、舊宮、黃村一帶分布范圍較大，約有220平方公里，這些埋藏淺的巖溶對生命線工程施工及地上建筑物都有威脅；其五，北京平原沿斷裂分布的區(qū)域，一般地下氡氣、汞氣的含量普遍存在異常，地下生命線系統(tǒng)開發(fā)建設(shè)時要予以高度警惕。