楊 飛

地票制度是指農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地經(jīng)過復(fù)墾并經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后，所產(chǎn)生的指標(biāo)以票據(jù)的形式通過農(nóng)村土地交易所公開拍賣的制度。目前，重慶市的地票制度尚處于摸索探索階段，還難以總結(jié)出一種能夠同時(shí)獲得理論證成和制度支撐的有效的實(shí)踐模式。人們對(duì)重慶地票制度的質(zhì)疑始終存在，尤其是四川省成都市的地票交易在2010年底被中央叫停以來。鑒于此，有必要回到制度設(shè)計(jì)的初衷，理清地票制度運(yùn)行的邏輯，剖析地票制度運(yùn)行中產(chǎn)生的問題及其原因，對(duì)地票制度進(jìn)行改良和完善。

一、實(shí)踐解讀：重慶地票制度的運(yùn)行程式及困惑

2008年12月“重慶農(nóng)村土地交易所”掛牌成立，重慶市正式啟動(dòng)了地票交易試驗(yàn)。根據(jù)《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）、《重慶農(nóng)村土地交易所交易流程》、《重慶市國(guó)土房管局關(guān)于規(guī)范地票價(jià)款使用促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾的指導(dǎo)意見（試行）》，重慶市地票制度預(yù)設(shè)有一套完整的運(yùn)行程式。（1）定制規(guī)劃。在重慶市政府統(tǒng)一規(guī)劃指導(dǎo)下，區(qū)縣政府按照符合土地利用總體規(guī)劃和土地整理復(fù)墾開發(fā)規(guī)劃要求并與新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃相銜接的原則，每年定制區(qū)縣農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾規(guī)劃。（2）立項(xiàng)申請(qǐng)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府首先對(duì)轄區(qū)內(nèi)適宜復(fù)墾的地塊進(jìn)行全面摸底調(diào)查，然后進(jìn)行復(fù)墾項(xiàng)目實(shí)施的宣傳發(fā)動(dòng)，對(duì)農(nóng)民自愿申請(qǐng)復(fù)墾的宅基地進(jìn)行權(quán)屬調(diào)查和資料收集，對(duì)擬拆遷房屋及地上附著物進(jìn)行清理、丈量并登記造冊(cè)，最后對(duì)符合復(fù)墾申報(bào)條件的集體建設(shè)用地統(tǒng)一向區(qū)縣國(guó)土局申請(qǐng)復(fù)墾計(jì)劃。（3）土地復(fù)墾。復(fù)墾項(xiàng)目經(jīng)區(qū)縣國(guó)土局審查批準(zhǔn)后即展開實(shí)施，區(qū)縣政府成立土地整理中心或具有土地整理功能的公司作為農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目的實(shí)施者與農(nóng)民或農(nóng)村集體組織簽訂復(fù)墾協(xié)議，再通過公開招標(biāo)實(shí)施復(fù)墾。（4）復(fù)墾驗(yàn)收。復(fù)墾項(xiàng)目完成后，由土地整理中心初驗(yàn)、區(qū)縣國(guó)土局和農(nóng)委組織驗(yàn)收，最后由重慶市國(guó)土局和市農(nóng)委組織專家進(jìn)行驗(yàn)收，驗(yàn)收合格即發(fā)給“建設(shè)用地指標(biāo)憑證”。取得憑證的建設(shè)用地指標(biāo)有兩種使用方式：一種進(jìn)入重慶市農(nóng)村土地交易所進(jìn)行交易，從而形成地票；另一種不進(jìn)行交易，而是通過土地增減掛鉤的方式留在本區(qū)縣，補(bǔ)充本區(qū)縣建設(shè)用地。（5）地票交易。區(qū)縣土地整理中心將本區(qū)縣復(fù)墾項(xiàng)目產(chǎn)生的地票打包后，向重慶農(nóng)村土地交易所申請(qǐng)交易，交易所發(fā)布地票拍賣公告并組織競(jìng)拍。地票交易須在重慶市政府指導(dǎo)下進(jìn)行，其基準(zhǔn)交易價(jià)格由市政府統(tǒng)一確定。（6）地票落地。《暫行辦法》第27條使用了“指標(biāo)落地”這一形象用語(yǔ)?！暗仄甭涞亍笔侵傅仄彼d明的土地使用權(quán)指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，即土地使用權(quán)指標(biāo)落實(shí)到具體地塊上。競(jìng)購(gòu)方購(gòu)得地票只是獲得了地票所載明的等量國(guó)有建設(shè)用地指標(biāo)，其可以在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的相應(yīng)土地上選定建設(shè)項(xiàng)目用地并向政府申請(qǐng)征地，耕地經(jīng)征用為國(guó)有土地后按“招拍掛”（招標(biāo)、拍賣、掛牌）程序進(jìn)行出讓，地票持有者若在該國(guó)有土地出讓中競(jìng)拍失敗，則其地票按原價(jià)轉(zhuǎn)給競(jìng)拍獲得者。（7）地票價(jià)款分配。地票價(jià)款由農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾成本和地票增值收益兩部分構(gòu)成，前者又包括復(fù)墾工程費(fèi)用和復(fù)墾項(xiàng)目補(bǔ)償費(fèi)用。復(fù)墾工程費(fèi)用中，工程項(xiàng)目成本支付給復(fù)墾施工方，項(xiàng)目融資成本支付給復(fù)墾承擔(dān)單位即土地整理中心。復(fù)墾項(xiàng)目補(bǔ)償費(fèi)的一部分支付給原土地使用權(quán)人即農(nóng)戶，用做農(nóng)戶購(gòu)房補(bǔ)助、土地使用權(quán)補(bǔ)償、房屋和地上構(gòu)（附）著物補(bǔ)償，另一部分支付給土地所有者即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。地票價(jià)款的剩余部分留存于區(qū)縣政府的地票專門賬戶上，用于復(fù)墾項(xiàng)目所在地的新農(nóng)村建設(shè)。按照《暫行辦法》，復(fù)墾宅基地及其附屬設(shè)施用地而形成的地票增值收益全額用于增加退出宅基地農(nóng)戶的購(gòu)房補(bǔ)助，復(fù)墾公共設(shè)施和公益事業(yè)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地而形成的地票增值收益繳入復(fù)墾區(qū)縣政府的地票專門賬戶。

從上述分析可以看出，重慶地票制度采取“先補(bǔ)后占”的方式運(yùn)行，這有利于堅(jiān)守耕地紅線和提高耕地質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)土地資源要素在城市與農(nóng)村之間流通。但是，通過分析地票制度的運(yùn)行可以發(fā)現(xiàn)其所面臨的現(xiàn)實(shí)尷尬：（1）權(quán)利主體的角色定位模糊。農(nóng)民與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)是地票制度的權(quán)利主體，但其在地票制度的實(shí)際運(yùn)行中更多地淪為責(zé)任主體?！稌盒修k法》規(guī)定，地票立項(xiàng)申請(qǐng)由土地權(quán)利人提出，農(nóng)村土地復(fù)墾主體是擁有該土地所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或擁有該土地使用權(quán)的自然人，申請(qǐng)出讓土地的人持土地指標(biāo)憑證向農(nóng)村土地交易所提出交易申請(qǐng)。但在地票交易實(shí)踐中，地票立項(xiàng)申請(qǐng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一上報(bào)，土地復(fù)墾節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)由區(qū)縣土地整理中心統(tǒng)一向農(nóng)村土地交易所提出交易申請(qǐng)。信息缺乏、居住分散、組織松散等都制約著農(nóng)民難以完成地票交易。（2）地票拍賣收益分配不公平。按照地票制度設(shè)計(jì)的本意，地票拍賣收益的絕大部分應(yīng)返還給置換出集體建設(shè)用地的農(nóng)戶，農(nóng)戶獲得這部分收益后，可以在農(nóng)村發(fā)展生產(chǎn)、改善生活，也可以進(jìn)城購(gòu)買商品房、解決各種保險(xiǎn)保障問題。但事實(shí)上在重慶，地票拍賣收益中直接用于被拆遷農(nóng)戶的補(bǔ)償、補(bǔ)助部分只占40％左右，也即地票拍賣收益的一半以上沒有直接返還給農(nóng)戶，農(nóng)民未能充分享有土地增值收益。（3）地票市場(chǎng)活力受限。在重慶地票制度中，地票持有者在參與城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)競(jìng)拍時(shí)并不享有優(yōu)先權(quán)，如果未能競(jìng)拍成功，其地票只能按原價(jià)轉(zhuǎn)讓，其因此將承擔(dān)購(gòu)買地票價(jià)款的利息損失。這種制度設(shè)計(jì)下地票交易的需求會(huì)受到一定程度的壓抑，地票增值空間會(huì)受到限制?，F(xiàn)實(shí)中重慶市大宗地票交易都只以略高于地票基準(zhǔn)價(jià)格成交，由于交易競(jìng)爭(zhēng)不充分、溢價(jià)不多，地票持有者會(huì)更理性、更謹(jǐn)慎地選擇是否將城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)用于交易，由此將產(chǎn)生地票供給不足的問題，最終影響地票市場(chǎng)的活力。

二、困境由來：功利主義需求與制度理性的悖離

如前所述，重慶地票制度的運(yùn)行程式及功能預(yù)設(shè)似乎較為完善，但該制度遭遇的現(xiàn)實(shí)尷尬及質(zhì)疑又從何而來呢？

（一）政府職能異化對(duì)地票制度的影響

政府本應(yīng)是公平的政策制定者，是保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的制度實(shí)施者和各種利益關(guān)系的中立協(xié)調(diào)者。但作為由具有理性經(jīng)濟(jì)人本性的個(gè)人組成的政治組織，政府同樣具有明顯的追求自身經(jīng)濟(jì)利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”特征。在重慶地票制度實(shí)踐中，地方政府有職能異化的傾向，存在異化為與民爭(zhēng)利的一方利益主體的現(xiàn)象。（1）基層政府由應(yīng)然意義上的服務(wù)型政府異化為全能型政府。從土地復(fù)墾規(guī)劃定制到地票產(chǎn)生、地票落地、地票價(jià)款分配的整個(gè)過程中，政府機(jī)構(gòu)本應(yīng)是組織者、管理者，但其實(shí)際上扮演了全能型“政治經(jīng)濟(jì)人”的角色。地票制度實(shí)施伊始就由政府絕對(duì)主導(dǎo)，則如何防范政府行為失范，是一個(gè)必須研究的重要問題。（2）基層政府由利益協(xié)調(diào)者異化為受益者。在重慶地票制度實(shí)踐中，區(qū)縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)政府按不同比例參與地票收益分配，地票落地后增量城鎮(zhèn)國(guó)有土地建設(shè)用地指標(biāo)所產(chǎn)生的國(guó)有土地出讓金在扣除成本后的收益全部歸政府享有，政府成為地票交易中的一方利益主體。政府機(jī)構(gòu)在地票形成前、土地復(fù)墾中、地票落地后、地票收益分配中，既是組織、指導(dǎo)者，又是協(xié)調(diào)、受益者，還是監(jiān)督、管理者，其多重角色混亂交錯(cuò)，難免使人對(duì)其執(zhí)法公正性產(chǎn)生質(zhì)疑。

綜上，重慶地票制度在全能型政府的主導(dǎo)下運(yùn)行，政府是直接受益者，其具有逐利本能而不可能最大化地維護(hù)農(nóng)民利益，由此將導(dǎo)致地票制度的應(yīng)有功能被削減或落空。地方政府作為土地復(fù)墾驗(yàn)收的組織者和審批者一般較少關(guān)注復(fù)墾土地的質(zhì)量及其未來利用情況，而更關(guān)心如何將置換出的指標(biāo)用于本區(qū)縣建設(shè)或地票交易后能獲取收益的大小。地票權(quán)利主體居住分散、結(jié)構(gòu)松散、信息缺乏等因素進(jìn)一步固化了地方政府對(duì)土地發(fā)展權(quán)的壟斷，這極有可能損害弱勢(shì)利益主體尤其是農(nóng)民的利益。

（二）農(nóng)民權(quán)益保障不足給地票制度運(yùn)行帶來的難題

一般地，農(nóng)民權(quán)益保障包括三層含義：一是依法保障，即農(nóng)民通過自身的合法行為去實(shí)現(xiàn)自己的利益；二是受害保護(hù)，即農(nóng)民權(quán)益遭受不法侵害時(shí)，能夠受到制度性保護(hù)；三是受損補(bǔ)償，即農(nóng)民權(quán)益因制度安排等而受損時(shí)，能夠獲得合理補(bǔ)償。重慶地票試驗(yàn)中農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制的不健全、不完備，使地票制度的進(jìn)一步深入推進(jìn)面臨一些難題。

從權(quán)益的依法保障機(jī)制來看，農(nóng)民在地票制度運(yùn)行中始終處于弱勢(shì)地位，基本無力通過自己的行為實(shí)現(xiàn)自身利益。《暫行辦法》規(guī)定農(nóng)村土地復(fù)墾主體是擁有該土地所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或擁有該土地使用權(quán)的人，但實(shí)際上，作為個(gè)體的農(nóng)民（戶）從被允許進(jìn)行宅基地復(fù)墾到復(fù)墾驗(yàn)收再到地票交易，其很難擔(dān)負(fù)相關(guān)成本、幾乎無力參與其中，根本不可能直接維護(hù)自身利益。根據(jù)重慶市國(guó)土房管部門提供的相關(guān)資料，目前重慶市每畝土地的復(fù)墾成本在4—5萬元左右，而依據(jù)現(xiàn)行《物權(quán)法》、《土地承包法》，農(nóng)民（戶）尚不能通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押從金融機(jī)構(gòu)獲得貸款，從而難以籌集到大量現(xiàn)金資本。因此，由單個(gè)農(nóng)民（戶）自行進(jìn)行土地復(fù)墾并不現(xiàn)實(shí)，由專業(yè)機(jī)構(gòu)壟斷復(fù)墾工作則會(huì)導(dǎo)致復(fù)墾收益不能惠及農(nóng)民。雖然《暫行辦法》未對(duì)地票交易主體進(jìn)行限制，但由于農(nóng)村建設(shè)用地權(quán)利人即農(nóng)民（戶）的天然弱勢(shì)性，重慶近幾年來的上百宗地票交易中沒有一宗是由農(nóng)民個(gè)體申請(qǐng)的，而均由區(qū)縣土地整理中心將指標(biāo)集中后統(tǒng)一向土地交易所申請(qǐng)競(jìng)賣。在這種地票打包交易方式中，指標(biāo)價(jià)格與打包方式密切相關(guān)，可能會(huì)出現(xiàn)利益相關(guān)人競(jìng)相“活動(dòng)”地票打包組合甚至聯(lián)合起來為某個(gè)購(gòu)買人定制包含特定面積土地的地票“專用品”，從而使得該地票在競(jìng)賣時(shí)只有一個(gè)購(gòu)買人的情況。這種情況下地票以基準(zhǔn)價(jià)成交，特定利益相關(guān)人變相操縱地票價(jià)格，農(nóng)民的利益受到損害。

從權(quán)益保護(hù)機(jī)制來看，重慶地票制度尚未賦予農(nóng)民完整意義上的救濟(jì)權(quán)。宅基地使用權(quán)對(duì)農(nóng)民而言是一種自由選擇權(quán)，農(nóng)民可以自主決定是否將宅基地空置、復(fù)墾、出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于農(nóng)業(yè)建設(shè)或其他用途。目前重慶地票制度中尚無農(nóng)民不愿意流轉(zhuǎn)宅基地或承包地時(shí)的保護(hù)機(jī)制，特別是當(dāng)某個(gè)村的土地全部流轉(zhuǎn)將帶來巨大收益時(shí)，如果有少數(shù)或個(gè)別農(nóng)戶不愿意流轉(zhuǎn)其宅基地或承包地，則如何化解維護(hù)集體利益與保護(hù)個(gè)人權(quán)利之間的矛盾就成為一個(gè)不容回避的問題。實(shí)踐中，在集體主義至上的理念支配下，常常是個(gè)人選擇權(quán)被漠視甚至被剝奪。到目前為止，地票制度運(yùn)行中農(nóng)民權(quán)益受侵害或利益減損后的申訴途徑和司法救濟(jì)程序還是空白。

從權(quán)益受損補(bǔ)償機(jī)制來看，地票制度中的復(fù)墾補(bǔ)償機(jī)制難以充分保障農(nóng)民權(quán)益。重慶地票制度運(yùn)行實(shí)踐中，農(nóng)村集體建設(shè)土地復(fù)墾項(xiàng)目的補(bǔ)償（包括房屋、構(gòu)建物及土地補(bǔ)償）標(biāo)準(zhǔn)是由區(qū)縣政府制定的，基層政府同時(shí)不同程度地參與地票收益分配，這樣的制度安排難以實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民的合理補(bǔ)償。地票制度設(shè)計(jì)中更沒有考慮農(nóng)民發(fā)展權(quán)喪失的補(bǔ)償問題。地票交易實(shí)現(xiàn)了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，主城區(qū)及其他經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)區(qū)域獲得了充足的建設(shè)用地指標(biāo)用以發(fā)展工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，而區(qū)位條件較差、經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后區(qū)域雖然短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)了土地資產(chǎn)的貨幣化，卻喪失了進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和工業(yè)化建設(shè)的用地指標(biāo)，從而存在著發(fā)展機(jī)會(huì)減損的潛在風(fēng)險(xiǎn)問題。

（三）過度管制與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的沖突引發(fā)地票交易陷入困頓

政府宏觀調(diào)控（“看得見的手”）和市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制（“看不見的手”）是政府干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的兩大基本手段，這兩大手段的運(yùn)用都是必需的，但存在一個(gè)“度”的問題，即兩大手段的實(shí)施方式、時(shí)間、程度和主次的問題，真正完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是排斥政府過度干預(yù)的。當(dāng)前，重慶地票制度運(yùn)行中存在著政府利用宏觀調(diào)控手段制定市場(chǎng)規(guī)則干預(yù)地票交易的現(xiàn)象，使地票制度運(yùn)行陷入了進(jìn)退兩難的境地。按照相關(guān)規(guī)定，重慶市政府對(duì)城鄉(xiāng)用地指標(biāo)交易總量實(shí)行計(jì)劃調(diào)控，其在綜合考慮耕地開墾費(fèi)、新增建設(shè)用地使用費(fèi)等多種因素的基礎(chǔ)上制定統(tǒng)一的建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)基本交易價(jià)格，地票交易試行初期禁止炒買炒賣，這對(duì)推進(jìn)重慶地票交易市場(chǎng)健康有序發(fā)展起到了一定的促進(jìn)作用。但是，由此可能引發(fā)違背市場(chǎng)特性的后果——地票交易市場(chǎng)活力受限，地票持有者的權(quán)益得不到保充分障，地票交易市場(chǎng)有供應(yīng)不足甚至無地可供之虞。在建設(shè)用地指標(biāo)市場(chǎng)化與傳統(tǒng)計(jì)劃供給并存的雙軌制下，地票持有者與其他主體以完全同等的條件參與國(guó)有土地使用權(quán)的“招拍掛”競(jìng)爭(zhēng)，其在土地競(jìng)拍失敗后須按原價(jià)將地票轉(zhuǎn)讓給土地競(jìng)得者，從而完全禁止了地票二級(jí)市場(chǎng)交易，這將導(dǎo)致地票需求動(dòng)力減小，而如果沒有可持續(xù)的供給與需求，將不會(huì)有活躍的地票交易市場(chǎng)。

三、權(quán)益保障視角下的制度修正與完善

地票制度設(shè)計(jì)及其運(yùn)行實(shí)踐中存在著很多問題，需要在尊重我國(guó)國(guó)情，遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，遵行法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)其優(yōu)化和完善。

（一）實(shí)現(xiàn)政府管理性、服務(wù)性職能的回歸

在地票制度中，政府是無可替代的維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的重要主體，其管理、服務(wù)與保障職能具體體現(xiàn)為：（1）制定科學(xué)的土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃，突出自愿流轉(zhuǎn)和耕地保護(hù)，合理界定政府部門的職責(zé)范圍。（2）建設(shè)陽(yáng)光運(yùn)行制度，完善信息發(fā)布與溝通機(jī)制。政府有義務(wù)把地票制度的整個(gè)運(yùn)行過程置于“陽(yáng)光”之下：在土地復(fù)墾立項(xiàng)實(shí)施前，將復(fù)墾費(fèi)用、復(fù)墾耕地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行公布；在驗(yàn)收環(huán)節(jié)，完善技術(shù)性驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)設(shè)計(jì)驗(yàn)收流程，規(guī)定驗(yàn)收結(jié)果必須獲得復(fù)墾土地使用權(quán)人的簽字同意，設(shè)計(jì)由多個(gè)部門相互配合、相互監(jiān)督制約的驗(yàn)收制度，防止權(quán)力壟斷。（3）進(jìn)行有效的利益監(jiān)督和調(diào)整。應(yīng)通過執(zhí)行法律制度和完善政府內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制對(duì)公權(quán)力進(jìn)行約束，防止由一個(gè)部門如國(guó)土或房管部門包辦從土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃到地票產(chǎn)生、地票交易、地票利益分配的全過程，完善并嚴(yán)格執(zhí)行政府部門行政首長(zhǎng)問責(zé)制，對(duì)土地流轉(zhuǎn)過程中侵犯農(nóng)民利益、以權(quán)謀私、貪污腐敗等行為予以嚴(yán)厲懲處。（4）進(jìn)一步健全區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心或相應(yīng)的服務(wù)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化區(qū)縣土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)的土地流轉(zhuǎn)信息發(fā)布、登記管理、合同指導(dǎo)、中介服務(wù)等職能。（5）提高農(nóng)民的地票收益分配比例。地票收益在支付了土地復(fù)墾、相關(guān)稅費(fèi)、房屋拆遷補(bǔ)償?shù)缺匾杀就?，剩余部分?yīng)全部由原宅基地使用權(quán)人和集體建設(shè)用地所有權(quán)人享有，其中集體經(jīng)濟(jì)組織提留部分不得超過10％，政府不得以任何形式和理由提留地票收益。

（二）保障農(nóng)民作為權(quán)利主體的利益實(shí)現(xiàn)

1.建立健全農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制。農(nóng)民在利益博弈中處于弱勢(shì)地位的重要原因之一是其利益代表缺失，因此，必須依法確立能真正代表農(nóng)民利益的主體，提高農(nóng)民在利益博弈中的話語(yǔ)權(quán)和行動(dòng)力，避免農(nóng)民“被代表”現(xiàn)象。依據(jù)我國(guó)《憲法》第17條和《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，農(nóng)民以民主方式組織起來的村委會(huì)、村民會(huì)議或村民代表會(huì)議以及一些特定類型的專業(yè)合作社應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)民利益的表達(dá)者和代言人。在地票制度設(shè)計(jì)中，土地流轉(zhuǎn)方案的制定和最終決定權(quán)應(yīng)該由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議并最終由農(nóng)民掌握，由農(nóng)民以民主方式?jīng)Q定是否流轉(zhuǎn)土地、如何流轉(zhuǎn)；必須賦予農(nóng)民討價(jià)還價(jià)的權(quán)利，健全農(nóng)民訴求保障機(jī)制；要充分發(fā)揮農(nóng)村社會(huì)非正式規(guī)則（“軟法”）的功能，確保其成員根據(jù)自身判斷作出的表達(dá)和選擇得到實(shí)現(xiàn)；政府與農(nóng)民的協(xié)商談判必須按法定程序和方式進(jìn)行，并以書面形式記載；建立對(duì)農(nóng)民的意見、異議的公平處理機(jī)制，當(dāng)政府行為受到較多人（如半數(shù)村民）反對(duì)或質(zhì)疑時(shí)，政府的決定、決策應(yīng)當(dāng)暫停執(zhí)行，經(jīng)復(fù)議后再行決斷。

2.完善利益分配機(jī)制。利益分配機(jī)制是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益的核心機(jī)制，而只有在充分的利益表達(dá)的基礎(chǔ)上才能實(shí)現(xiàn)公平的利益分配，因此，地票制度設(shè)計(jì)要明確農(nóng)民在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的主體地位，包括復(fù)墾地的原使用權(quán)人和被征地農(nóng)民的主體地位，按照公平優(yōu)先原則調(diào)節(jié)各種利益關(guān)系，包括農(nóng)民與其他利益主體尤其是與政府的利益關(guān)系。要以市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)，以公正的價(jià)格評(píng)估機(jī)制為保證，對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行合理補(bǔ)償，使其切實(shí)獲得公平的地票交易收益，確保其生活水準(zhǔn)不因土地流轉(zhuǎn)而降低。要充分評(píng)估并預(yù)先防范土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)村發(fā)展可能受到的影響。一方面，要通過科學(xué)合理的規(guī)劃，為農(nóng)村發(fā)展預(yù)留一定的空間，防止“只見眼前，不見未來”的不可持續(xù)性行為；另一方面，地票收益的作用要充分體現(xiàn)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展這一制度初衷上，通過多種方式支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

3.健全權(quán)益保障機(jī)制?！盁o救濟(jì)即無權(quán)利”，地票制度設(shè)計(jì)必須充分考慮對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保障和救濟(jì)。應(yīng)當(dāng)完善《物權(quán)法》、《土地承包法》、《擔(dān)保法》等法律中關(guān)于農(nóng)村土地使用權(quán)、林權(quán)等的規(guī)定，走出用益物權(quán)與擔(dān)保物權(quán)涇渭分明的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，賦予傳統(tǒng)用益物權(quán)以某種擔(dān)保物權(quán)的功能，使農(nóng)民（戶）能夠通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或林權(quán)等權(quán)利質(zhì)押從金融機(jī)構(gòu)獲得貸款。應(yīng)當(dāng)對(duì)行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍進(jìn)行必要的拓展，將土地流轉(zhuǎn)爭(zhēng)議逐步納入行政復(fù)議機(jī)關(guān)或人民法院的受案范圍，使?fàn)幾h當(dāng)事人享有提起復(fù)議權(quán)和提起訴訟權(quán)來維護(hù)自身利益。

（三）健全地票交易市場(chǎng)運(yùn)行保障機(jī)制

現(xiàn)行地票制度需要進(jìn)一步完善地票交易的方式、運(yùn)作模式和監(jiān)管體系，健全供求機(jī)制、價(jià)格機(jī)制和激勵(lì)約束機(jī)制，引導(dǎo)市場(chǎng)在土地配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。（1）明確規(guī)定地票持有人享有地塊選擇權(quán)。應(yīng)當(dāng)賦予地票持有人更多的權(quán)利，允許其在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下選定地塊，除法律法規(guī)明確禁止外，政府不得拒絕其選擇。從公平角度而言，如果地票持有人最后未能依法取得地塊使用權(quán)，則地塊取得人應(yīng)按地票拍賣的原價(jià)格及其同期貸款利息之和購(gòu)買地票，以減少地票持有人的損失，降低持有地票的風(fēng)險(xiǎn)。（2）將地票“打包”交易方式改革為地票“單位指標(biāo)”交易的方式。為鼓勵(lì)投資者包括一般社會(huì)組織和公民參與地票交易，活躍地票市場(chǎng)，必須改變目前的地票“打包”交易方式。可以將地票設(shè)計(jì)成以1畝/股（甚至更?。樽钚〗灰讍挝唬@種小額地票既能避免有關(guān)人員操縱地票“打包”組合，在充分競(jìng)標(biāo)中實(shí)現(xiàn)地票的真實(shí)價(jià)格，又能大量增加地票交易參與者，使競(jìng)價(jià)更加充分，地票價(jià)格形成機(jī)制更為合理，更加有利于保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。（3）探索建立地票交易二級(jí)市場(chǎng)。建立二級(jí)市場(chǎng)可以為地票持有者提供轉(zhuǎn)讓和退出的平臺(tái)，刺激一級(jí)市場(chǎng)的交易和發(fā)展。在當(dāng)前地票還屬于新生事物、初期交易量較小的情況下，二級(jí)市場(chǎng)可以每周只開放一次，以后逐漸過渡到每個(gè)工作日都可以進(jìn)行交易。將來，如果地票制度運(yùn)行良好，則在交易規(guī)模擴(kuò)大、投資者增多之后，在試驗(yàn)探索的基礎(chǔ)上，各方面條件都比較成熟時(shí)，不排除建立全國(guó)性地票交易二級(jí)市場(chǎng)的可能性。地票交易所可以與本地金融機(jī)構(gòu)或證券公司合作，進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)交易，實(shí)現(xiàn)地票的股票化交易。（4）改變地票使用機(jī)制。產(chǎn)生地票的新增建設(shè)用地指標(biāo)來源于復(fù)墾農(nóng)村建設(shè)用地，其產(chǎn)生是具有經(jīng)濟(jì)成本的。目前重慶市規(guī)定地票產(chǎn)生的指標(biāo)不能超過年度新增建設(shè)用地指標(biāo)的10％，另外90％的新增建設(shè)用地指標(biāo)由政府無償分配，這種無償分配指標(biāo)與地票產(chǎn)生的有償指標(biāo)共同運(yùn)行必然會(huì)產(chǎn)生一定的沖突。解決這一沖突的最好辦法是推行廣義上的地票交易，即鼓勵(lì)不同地域之間的計(jì)劃內(nèi)新增建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行交易，平衡不同區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，最終逐步取消計(jì)劃內(nèi)指標(biāo)無償分配這種行政分配手段，將計(jì)劃內(nèi)指標(biāo)和地票產(chǎn)生的指標(biāo)并軌，用市場(chǎng)手段代替政府分配，激勵(lì)在全國(guó)范圍內(nèi)形成更加公平合理的土地資源價(jià)格。（5）建立健全激勵(lì)約束機(jī)制。在充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)性作用的同時(shí)，改革政府的調(diào)控職能及其行使方式。

四、結(jié)語(yǔ)

在很多情況下，制度邏輯的形成并不如其構(gòu)建者所預(yù)期的那樣是共時(shí)性的，而更多是歷時(shí)性的；制度的建立、發(fā)展和完善都是在時(shí)間推移中完成、在實(shí)踐活動(dòng)中實(shí)現(xiàn)的。地票制度亦是如此。地票制度的機(jī)制架構(gòu)與實(shí)踐運(yùn)行注定是一個(gè)逐步探索、改進(jìn)、完善的過程，在實(shí)踐的基礎(chǔ)上不斷反思與改良，是地票制度獲得鮮活生命力、持續(xù)發(fā)展的根本保證。

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