馬 利

（中央社會(huì)主義學(xué)院 圖書館，北京 100081）＊

“當(dāng)代中國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型，在促成經(jīng)濟(jì)制度變遷的同時(shí)，也帶來了利益結(jié)構(gòu)的深刻變化”，［1］傳統(tǒng)的社會(huì)體系和社會(huì)組織關(guān)系構(gòu)成也發(fā)生了很大改變。在社會(huì)被注入新的生機(jī)和活力的同時(shí)，社會(huì)分化也不斷加速，新生的社會(huì)力量不斷涌現(xiàn)，社會(huì)利益群體和其各自間的利益關(guān)系也更加豐富和多元。與此同時(shí)，國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人之間的關(guān)系和黨的執(zhí)政方式、國(guó)家的施政格局，也經(jīng)歷著重大調(diào)整和改變。

一、社會(huì)結(jié)構(gòu)變化和社會(huì)利益關(guān)系重構(gòu)

改革開放以前，我國(guó)執(zhí)政黨對(duì)國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人的領(lǐng)導(dǎo)和施治是全方位的，黨、國(guó)家、社會(huì)三位一體，全面覆蓋了整體社會(huì)和全體成員，社會(huì)和個(gè)人都被歸屬于國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)所統(tǒng)轄的體制范圍之內(nèi)，其呈現(xiàn)的特征為:國(guó)家管理格局單一，權(quán)力系統(tǒng)全能而封閉，國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人的利益關(guān)系單純而一致。這種一元化的治理體系，使得執(zhí)政黨和國(guó)家的治理方式也趨于單一、直接和剛性，社會(huì)生產(chǎn)力和民間活力的進(jìn)一步解放與煥發(fā)受到制約。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后，給社會(huì)帶來的重大變化之一，就是社會(huì)和個(gè)人的自主空間不斷擴(kuò)大。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的浪潮下，社會(huì)資源被重新分配，原有的社會(huì)階層產(chǎn)生分化，在國(guó)家體制之外的多種新生社會(huì)力量迅速崛起，并在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中占有越來越顯著的位置。根據(jù)有關(guān)學(xué)者的研究，中國(guó)現(xiàn)已分化出國(guó)家與社會(huì)管理者階層，經(jīng)理人員階層，私營(yíng)企業(yè)主階層，專業(yè)技術(shù)人員階層，辦事人員階層，個(gè)體工商戶階層，商業(yè)服務(wù)業(yè)員工階層，產(chǎn)業(yè)工人階層，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者階層和城鄉(xiāng)無業(yè)、失業(yè)、半失業(yè)者階層這十大階層，［2］社會(huì)結(jié)構(gòu)由原先的相對(duì)簡(jiǎn)單、明晰而變得復(fù)雜和多元。同時(shí)，大量民間非政府組織不斷涌現(xiàn)。據(jù)民政部《2010年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2010年底，全國(guó)各類民間組織達(dá)43.9萬個(gè)，其中民間社團(tuán)達(dá)24.3萬個(gè)。［3］諸多的社會(huì)力量在國(guó)家權(quán)力體系之外的社會(huì)空間自主地從事相關(guān)活動(dòng)，自我運(yùn)轉(zhuǎn)和自我管理，體制力量和國(guó)家權(quán)力轄制的范圍有所收縮，國(guó)家權(quán)力的行使者——政府，也由全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變。

社會(huì)空間的擴(kuò)大，社會(huì)階層的分化，帶來了社會(huì)利益的多元。新生的社會(huì)力量和不同的社會(huì)階層，形成各自的利益關(guān)系，在自身生長(zhǎng)與發(fā)展的同時(shí)，也要求自身利益的實(shí)現(xiàn)。如隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，中國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷擴(kuò)大，成為一支重要的社會(huì)力量，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所起到的作用也愈益顯著。在民營(yíng)經(jīng)濟(jì)與國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系愈益深化的同時(shí)，民營(yíng)企業(yè)主希望表達(dá)其利益訴求和進(jìn)行政治參與的愿望也隨之增強(qiáng)了。另外，社會(huì)的轉(zhuǎn)型使社會(huì)的個(gè)體成員擁有了越來越多的個(gè)人空間，個(gè)人自由度和自主性大大增強(qiáng)，我國(guó)公民的公民意識(shí)、權(quán)利義務(wù)意識(shí)、利益表達(dá)意識(shí)和政治參與意識(shí)也不斷增強(qiáng)。新出現(xiàn)的社會(huì)力量組織，高度分化和多重交織的社會(huì)利益關(guān)系，使得我國(guó)社會(huì)構(gòu)成經(jīng)歷著重大變化，社會(huì)利益關(guān)系也經(jīng)歷著變革和重組。

二、社會(huì)轉(zhuǎn)型中人民政協(xié)的作用優(yōu)勢(shì)

在社會(huì)轉(zhuǎn)型和全面深刻的政治經(jīng)濟(jì)等變革中，社會(huì)多元化、政治民主化是未來的主要發(fā)展趨勢(shì)。在高度分化的社會(huì)環(huán)境中，一些新涌現(xiàn)的社會(huì)組織和群體屬于國(guó)家政治權(quán)力體系之外的社會(huì)力量，這些社會(huì)組織和群體，帶著非政府的民間屬性，國(guó)家權(quán)力體系無法直接對(duì)其主導(dǎo)，因而，其既表現(xiàn)為與國(guó)家權(quán)力體系的分離，也形成對(duì)國(guó)家權(quán)力體系的壓力。隨著改革開放的深入，大量體制外社會(huì)力量的涌現(xiàn)和崛起，是執(zhí)政黨和政府面臨的最主要的社會(huì)新格局，這些社會(huì)力量與其所代表和聯(lián)系的廣大社會(huì)公民，如果不能與政府、國(guó)家制度和權(quán)力體系形成有機(jī)的聯(lián)系，如果其利益表達(dá)和政治參與訴求不能被國(guó)家權(quán)力體系有效接納，就會(huì)影響社會(huì)和諧與政治穩(wěn)定。

改革開放以來，我國(guó)政治民主化進(jìn)程也在加速，但在中國(guó)特定國(guó)情下，現(xiàn)階段的政治權(quán)力體系尚無法搭建一個(gè)相對(duì)完善、成熟的制度化平臺(tái)，將各種新生的體制外社會(huì)力量納入國(guó)家整體制度化、法治化的框架之中。在現(xiàn)有的民主制度中，我國(guó)有人民代表大會(huì)制度，以民主選舉的方式，表達(dá)人民的意愿，行使人民的權(quán)力。但緣于我們的體制傳統(tǒng)，人民代表大會(huì)代表所整合的主要是國(guó)家體制內(nèi)的社會(huì)力量，對(duì)于體制外的社會(huì)力量，尚不能完全充分吸納。在這種情況下，人民政協(xié)制度就成為團(tuán)結(jié)吸納體制外社會(huì)力量的重要平臺(tái)。人民政協(xié)是體現(xiàn)我國(guó)協(xié)商式民主的主體機(jī)構(gòu)，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，在幾十年的發(fā)展中，蘊(yùn)含著優(yōu)良的民主傳統(tǒng)并在國(guó)家政治生活中發(fā)揮了重大作用。人民政協(xié)的制度設(shè)計(jì)和功能屬性使其可以廣泛吸納和凝聚各種社會(huì)力量，其機(jī)構(gòu)特點(diǎn)是一個(gè)介乎于體制內(nèi)和體制外的中間組織，在機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理上，其屬于體制內(nèi)，但卻又不是權(quán)力機(jī)構(gòu);在工作對(duì)象和作用發(fā)揮上，則主要在體制之外。在中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的新時(shí)期，面對(duì)新的社會(huì)環(huán)境，人民政協(xié)的功能和作用不斷擴(kuò)大，成為執(zhí)政黨和政府聯(lián)系各種社會(huì)力量的重要紐帶和橋梁。

在中國(guó)政體框架中，人民代表大會(huì)作為權(quán)力機(jī)構(gòu)，在國(guó)家民主政治運(yùn)行中發(fā)揮中堅(jiān)的作用，而人民政協(xié)作為非權(quán)力機(jī)構(gòu)，也在國(guó)家民主政治生活中發(fā)揮著重大而不可缺失的作用，因而成為國(guó)家的一項(xiàng)基本政治制度。國(guó)家的政治決策，需要獲得社會(huì)大眾的普遍支持，從而使其建立在最廣泛的合法性基礎(chǔ)之上，而其實(shí)現(xiàn)的途徑，是社會(huì)公民的廣泛政治參與。由于人民代表大會(huì)主要代表和聯(lián)系的是體制內(nèi)的社會(huì)力量，在多元分化的社會(huì)中，只有體制內(nèi)而沒有體制外社會(huì)力量的參與和支持，將會(huì)導(dǎo)致國(guó)家政治決策的合法性來源不足，從而使得政治決策實(shí)施不暢或部分失效，因而，人民政協(xié)所體現(xiàn)的協(xié)商式民主，是人民代表大會(huì)制度的重要補(bǔ)充，其既是中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制的重要組織形式，也是共產(chǎn)黨團(tuán)結(jié)廣泛的社會(huì)力量、吸納社會(huì)各界公民代表進(jìn)行政治參與的重要制度化平臺(tái)。中國(guó)有著自己的國(guó)情和政治發(fā)展環(huán)境，不適宜西方的多黨制。我國(guó)的人民政協(xié)制度為社會(huì)多種利益群體的利益表達(dá)和政治參與提供了制度化的途徑，使得國(guó)家政治決策體系能夠聽到社會(huì)各界的聲音，從而實(shí)現(xiàn)利益的協(xié)調(diào)和決策的調(diào)整。

人民政協(xié)的制度設(shè)計(jì)，使其具有極大的包容性、靈活性和彈性，可以根據(jù)社會(huì)力量的變化，適時(shí)地作出反應(yīng)，將其吸納并對(duì)其外部關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)和整合，既能協(xié)調(diào)這些社會(huì)力量與執(zhí)政黨之間的政治關(guān)系，也能協(xié)調(diào)其與國(guó)家和其他社會(huì)力量之間的利益關(guān)系。人民政協(xié)所體現(xiàn)的協(xié)商民主，是中國(guó)社會(huì)主義民主的重要形式，各種社會(huì)意愿、利益訴求可以在其中平等表達(dá)、充分商討，與表決民主相比較，通過協(xié)商而形成的決策能夠獲得更廣泛的公共支持，“也為行政人員的決策提供了更準(zhǔn)確的信息基礎(chǔ)”。［4］因而，在中國(guó)民主政治實(shí)踐中，人民政協(xié)制度具有制度潛力和顯著的優(yōu)越性。

三、社會(huì)轉(zhuǎn)型對(duì)人民政協(xié)功能開發(fā)的要求

在社會(huì)多元分化和公民社會(huì)的成長(zhǎng)過程中，不同社會(huì)群體的利益關(guān)系紛然交織，國(guó)家政治權(quán)力體系也承受著多種利益訴求和公民社會(huì)政治參與的巨大壓力。［5］如何疏解這些壓力，則對(duì)民主政治的發(fā)展和人民政協(xié)的作用提出了更高的要求。在社會(huì)轉(zhuǎn)型和時(shí)代潮流的推動(dòng)下，人民政協(xié)在發(fā)揚(yáng)統(tǒng)一戰(zhàn)線的優(yōu)秀傳統(tǒng)，廣泛團(tuán)結(jié)各種社會(huì)力量的基礎(chǔ)上，運(yùn)用制度優(yōu)勢(shì)亦可以凸顯出其民意匯集、制度表達(dá)和利益協(xié)調(diào)方面的時(shí)代主題，人民政協(xié)的功能也隨之大幅拓展，其“團(tuán)結(jié)”和“民主”的制度內(nèi)涵更為彰顯。同時(shí)也要看到，人民政協(xié)功能的拓展和優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，更多地是在時(shí)代和社會(huì)要求的推動(dòng)下，以探索的方式實(shí)現(xiàn)的。在新的社會(huì)環(huán)境下，運(yùn)用好人民政協(xié)的制度資源，拓展和開發(fā)這一制度所能提供的多種復(fù)合功能，最大限度地發(fā)揮人民政協(xié)在民主政治建設(shè)中的獨(dú)特作用，會(huì)極大節(jié)省我國(guó)政體運(yùn)行中的制度成本，能將各種社會(huì)力量和利益關(guān)系納入到國(guó)家體制的框架之中，從而促進(jìn)現(xiàn)代國(guó)家的穩(wěn)步建設(shè)和公民社會(huì)的健康發(fā)展。

政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政是人民政協(xié)的三大職能，由這三大職能所產(chǎn)生的功能主要有政治參與、利益表達(dá)、決策咨詢、民主監(jiān)督、溝通協(xié)調(diào)、社會(huì)疏導(dǎo)等，但新的社會(huì)形勢(shì)和人民政協(xié)的工作實(shí)踐，則要求這些功能效應(yīng)的突出呈現(xiàn)以及運(yùn)行路徑和操作平臺(tái)的進(jìn)一步完善，因而，對(duì)人民政協(xié)功能的深層開發(fā)并建構(gòu)相應(yīng)機(jī)制，是其功能實(shí)現(xiàn)的重要保障。

1.吸納傳導(dǎo)機(jī)制。團(tuán)結(jié)最廣泛的社會(huì)力量，是統(tǒng)一戰(zhàn)線的法寶，是人民政協(xié)的光榮傳統(tǒng)和優(yōu)勢(shì)。在社會(huì)高度分化和多種利益群體涌現(xiàn)的社會(huì)環(huán)境下，人民政協(xié)要緊密關(guān)注社會(huì)群體的變化，及時(shí)吸納一切國(guó)家體制外的社會(huì)力量，尤其是在社會(huì)領(lǐng)域中力量增長(zhǎng)迅速的群體以及邊緣、弱勢(shì)群體，以使國(guó)家政治權(quán)力體系獲得最廣泛人民性。同時(shí)，雙向傳導(dǎo)國(guó)家政治權(quán)力體系與這些社會(huì)力量之間的信息，強(qiáng)化執(zhí)政黨、國(guó)家與社會(huì)和公民之間的有機(jī)聯(lián)系。

2.咨詢問政機(jī)制。人民政協(xié)所匯集的是各種界別和社會(huì)力量的代表人物，他們也大都是不同專業(yè)領(lǐng)域中的精英人物、高端人才，代表不同社會(huì)群體相關(guān)利益的同時(shí)，也承載著各類專業(yè)知識(shí)。因而，建立國(guó)家重大決策出臺(tái)前向人民政協(xié)的咨詢制度，建立人民政協(xié)對(duì)于決策實(shí)施的方式、過程以及對(duì)社會(huì)不了解、不理解的政府舉措向政府相關(guān)部門的問政制度，是人民政協(xié)實(shí)現(xiàn)參政議政功能的重要機(jī)制。其將增強(qiáng)國(guó)家決策的科學(xué)性、民主性，政府舉措的透明性，從而獲得更多的社會(huì)共識(shí)，同時(shí)也保障政府決策的及時(shí)調(diào)整、順利實(shí)施。

3.利益表達(dá)機(jī)制。在多元社會(huì)的新環(huán)境中，人民政協(xié)應(yīng)該是各種社會(huì)力量進(jìn)行利益表達(dá)的重要平臺(tái)，使各種社會(huì)意愿和利益訴求通過制度性的民主渠道得以匯集并上達(dá)，避免因渠道不暢而產(chǎn)生社會(huì)力量的非制度表達(dá)和參與。人民政協(xié)應(yīng)針對(duì)不同的利益群體和重要的界別組建專門的委員會(huì)機(jī)構(gòu)，以專向聯(lián)系的方式，建立固定的民意匯集和利益表達(dá)制度，定期以多種方式匯集和傾聽不同社會(huì)群體代表的聲音，并及時(shí)向國(guó)家權(quán)力體系輸送相關(guān)信息，促進(jìn)公民社會(huì)正當(dāng)利益訴求向決策層的制度化表達(dá)和社會(huì)成員對(duì)這些利益的最終享有。

4.監(jiān)督質(zhì)詢機(jī)制。民主監(jiān)督是人民政協(xié)的三大職能之一，但其相應(yīng)功能的發(fā)揮，亦需落實(shí)在制度層面的安排上。對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督和約束，防止公權(quán)的濫用和對(duì)民權(quán)的侵害，是現(xiàn)代政治文明的主要成果。在中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)的民主監(jiān)督中，人民政協(xié)應(yīng)該發(fā)揮主體作用，其對(duì)執(zhí)政黨和國(guó)家權(quán)力體系進(jìn)行的黨外監(jiān)督和體系外監(jiān)督，具有與執(zhí)政黨內(nèi)部監(jiān)督不同的重大意義和作用。人民政協(xié)不僅是民主黨派實(shí)施對(duì)執(zhí)政黨監(jiān)督的組織機(jī)構(gòu)，更是廣大的體制外社會(huì)力量對(duì)執(zhí)政黨和國(guó)家政治權(quán)力體系實(shí)施監(jiān)督的組織機(jī)構(gòu)。落實(shí)人民政協(xié)的監(jiān)督權(quán)，建立行之有效的人民政協(xié)對(duì)執(zhí)政體系和國(guó)家事務(wù)的定期和不定期的監(jiān)督和質(zhì)詢制度及其實(shí)施程序，是人民政協(xié)民主監(jiān)督功能發(fā)揮的重要保證。

5.協(xié)調(diào)平衡機(jī)制。民主協(xié)商是人民政協(xié)制度的核心內(nèi)涵，在中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型后，這種民主協(xié)商不僅包括政治協(xié)商，也包括利益協(xié)商。人民政協(xié)作為中國(guó)特色民主形式的主體機(jī)構(gòu)，在民主協(xié)商中起著主導(dǎo)作用。人民政協(xié)既協(xié)調(diào)體制外社會(huì)力量與國(guó)家政治權(quán)力層面之間的政治關(guān)系，也協(xié)調(diào)體制內(nèi)外及各種社會(huì)力量之間的利益關(guān)系，尤其當(dāng)不同的社會(huì)群體之間利益沖突增大，社會(huì)利益關(guān)系明顯失衡的時(shí)候，人民政協(xié)更要發(fā)揮重要作用。人民政協(xié)需要建立正式的社會(huì)協(xié)商協(xié)調(diào)制度，以緩解多種利益訴求對(duì)國(guó)家權(quán)力體系施予的壓力，避免利益群體與國(guó)家權(quán)力體系的直接對(duì)峙，通過人民政協(xié)所建立的協(xié)商協(xié)調(diào)平臺(tái)，促使沖突的各方充分溝通、協(xié)商，取得互信和共識(shí)，并共同探討解決的途徑，以促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定、和諧。

總之，隨著中國(guó)社會(huì)向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，對(duì)人民政協(xié)功能所提出的要求也愈來愈高，人民政協(xié)需要大力加強(qiáng)自身建設(shè)，促進(jìn)人民政協(xié)功能實(shí)現(xiàn)路徑的制度化、程序化、科學(xué)化，并逐步將人民政協(xié)工作納入法制化軌道，積極推進(jìn)中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的健康發(fā)展和社會(huì)主義民主事業(yè)的進(jìn)步。

［1］吳健，楊國(guó)順.構(gòu)建網(wǎng)狀式的利益表達(dá)渠道［J］.浙江師范大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2011，36(1):89-93.

［2］數(shù)十位社會(huì)學(xué)學(xué)者歷時(shí)三年調(diào)查研究得出結(jié)論——中國(guó)人現(xiàn)分為十大階層［N］.環(huán)球時(shí)報(bào)，2002-01-07(13).

［3］國(guó)家民政部.2010年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)［EB/OL］.［2011-02-09］.http://cws.mca.gov.cn/article/tjkb/201102/20110200133593.shtml.

［4］克里斯蒂安·亨諾德.法團(tuán)主義、多元主義與民主:走向協(xié)商的官僚責(zé)任理論［M］//陳家剛.協(xié)商民主.上海:上海三聯(lián)出版社，2004:300-301.

［5］虞崇勝，葉長(zhǎng)茂.人民政協(xié):公民社會(huì)與政治國(guó)家和諧發(fā)展的重要途徑［J］.中共天津市委黨校學(xué)報(bào)，2005(2):37-41.