○ 趙學(xué)剛

五、城市恢復(fù)期的需求性保障政策

1980年代后，生產(chǎn)服務(wù)業(yè)成為大都市區(qū)經(jīng)濟(jì)的驅(qū)動(dòng)器，城市建設(shè)發(fā)展，加之公共交通和環(huán)境治理的改善，中心城市迅速增加的工作機(jī)會(huì)，使美國中產(chǎn)階級(jí)居民向中心城市回流明顯。在2000年，除費(fèi)城和底特律等城市外，其他大城市均表現(xiàn)出明確的人口增長趨勢(shì)，增長幅度在4%至30%之間。美國城市進(jìn)入恢復(fù)發(fā)展期。中心城市區(qū)的就業(yè)率和住房擁有率增加，住房租金和房?jī)r(jià)上漲，使低收入家庭陷入住房支付能力的危機(jī)。

在此種情況下，美國聯(lián)邦政府的住房和城市發(fā)展預(yù)算由1980年的359億美元下降到100億美元以下，并且減少對(duì)城市項(xiàng)目供應(yīng)，聯(lián)邦政府著力實(shí)施需求為目標(biāo)的住房計(jì)劃。1984年，里根政府提出“租金優(yōu)惠券計(jì)劃”，在1987年寫入“住房與社區(qū)發(fā)展法”，盡管與1974年提出租金證明差別不大。但是，這是更加市場(chǎng)化的需求導(dǎo)向政策舉措。租金優(yōu)惠券指，符合資格的低收入住戶從地方政府領(lǐng)取住房?jī)?yōu)惠券，享受補(bǔ)助的家庭必須拿出家庭總收入25%支付房租，相對(duì)于參加租金證明計(jì)劃的住戶只能在市場(chǎng)中租住不高于政府規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的住房，使用租房?jī)?yōu)惠券的住戶在市場(chǎng)上租房租金低于政府規(guī)定租金時(shí)，政府允許其保留未用完的租房?jī)?yōu)惠券，下次繼續(xù)使用；也可用于租住高于市場(chǎng)租金的住房，多出的費(fèi)用自理。

租金優(yōu)惠券計(jì)劃與1974年推出的租金證明計(jì)劃并行，直到1992年，克林頓執(zhí)政時(shí)期，聯(lián)邦政府將上述兩項(xiàng)計(jì)劃合并。對(duì)于進(jìn)入住房交易市場(chǎng)的新建公共住房，政府規(guī)定2/3量固定下來，提供給參與這兩個(gè)計(jì)劃的低收入者居住。1993年時(shí)超過130萬戶參與這兩項(xiàng)計(jì)劃，與享受公共住房保障的家庭數(shù)目持平。

1998年，美國國會(huì)通過新的住房改革法案“品質(zhì)住房與工作責(zé)任法”， 徹底合并了租金證明計(jì)劃與租房?jī)?yōu)惠券計(jì)劃為“住房選擇優(yōu)惠券計(jì)劃”，停止實(shí)施租金證明計(jì)劃。住房選擇優(yōu)惠券計(jì)劃用來填補(bǔ)家庭調(diào)整后收入的30% 和支付標(biāo)準(zhǔn)(項(xiàng)目允許的當(dāng)?shù)刈罡叻孔?，由住房管理機(jī)構(gòu)設(shè)定)之間的差值，住房管理機(jī)構(gòu)可設(shè)定支付標(biāo)準(zhǔn)為地方公平市場(chǎng)房租的90% － 110%，同時(shí)允許住房管理機(jī)構(gòu)在同一市區(qū)根據(jù)房租水平的變化設(shè)立多項(xiàng)支付標(biāo)準(zhǔn)。

六、租房券項(xiàng)目的適用性

美國在城市重建時(shí)期直接介入并在短時(shí)間內(nèi)增加公共住房供應(yīng)，在城市開發(fā)時(shí)期通過大規(guī)模鼓勵(lì)企業(yè)貸款、稅收、擔(dān)保等金融工具的綜合運(yùn)用，通過私人開發(fā)商積極性參與公共住房供給，無法改變?cè)噲D打破城市區(qū)隔、中心城區(qū)衰敗等問題，并且未真正改善低收入家庭住房條件，從60年代城市危機(jī)，美國政府開始向需求導(dǎo)向的政策轉(zhuǎn)變，且在1970年代后的城市恢復(fù)性增長期，在經(jīng)歷30年實(shí)踐中，面向中低收入家庭的租房券項(xiàng)目占有據(jù)導(dǎo)向的住房保障政策成為主體，因其推動(dòng)了公平和效率的實(shí)現(xiàn)，在整體保障性政策中具有較強(qiáng)的適用性。

從公平性方面：

1.租房券在美國是隨著城市化重建和開發(fā)進(jìn)程在供給導(dǎo)向的住房政策，保障住房建設(shè)相對(duì)充裕情況下，打破了城市低收入住房密集，城市區(qū)隔。租房券項(xiàng)目打破低收入家庭住房集聚的局面，實(shí)現(xiàn)城市不同收入家庭融合“混居”局面的舉措，有助于城市化進(jìn)程中心城市和郊區(qū)的發(fā)展均衡。

2.1970年代實(shí)施針對(duì)城市低收入者的房租補(bǔ)貼計(jì)劃（租房券項(xiàng)目）是1968年推出租金證明計(jì)劃的延續(xù)。租房券項(xiàng)目滿足了城市低收入階層住房需求,并不會(huì)導(dǎo)致那些城市中等偏下收入階層的不滿。對(duì)于接受租金補(bǔ)貼的家庭而言，房租占據(jù)其收入的25%到30%,以此保障所選住房保持在適度范圍內(nèi)，盡管80年代后允許參加房租補(bǔ)貼計(jì)劃的家庭選擇更好的住房，但是多出的部分需要自行負(fù)擔(dān)。對(duì)于中低收入家庭來說，這種補(bǔ)貼與限制并舉的方式，保障了城市化進(jìn)程中住房的公平性。

在效率方面

1.租房券項(xiàng)目首先提高了政府財(cái)政支出的效率。無論城市初期重建或者城市規(guī)劃性開發(fā)的住房供給政策，政府直接參與住房建設(shè)使得聯(lián)邦政府和城市財(cái)政支出面臨考驗(yàn)。但是租房券項(xiàng)目避免了聯(lián)邦政府對(duì)住房市場(chǎng)的直接干預(yù)，而是基于市場(chǎng)機(jī)制的框架，城市低收入家族獲得政府財(cái)政支出所提供的住房補(bǔ)貼，提高了其住房消費(fèi)水平。以更低的財(cái)政補(bǔ)貼，為更多低收入家庭提供了住房保障。1979年，租房補(bǔ)貼計(jì)劃的參與者有近一半?yún)⑴c者成功找到了住房；1980年代中期，租房券在全美國成功率上升到68%；1993年，這個(gè)比例繼續(xù)上升達(dá)到了81%。不僅如此，租房補(bǔ)貼計(jì)劃也使已有存量房源得到有效利用，1981至1990年,聯(lián)邦政府補(bǔ)貼住房14213萬套,利用現(xiàn)有存量住房利用接近100萬套。

2.租房券項(xiàng)目提升了財(cái)政支出效率，由于房租補(bǔ)貼計(jì)劃不涉及住房的建設(shè)環(huán)節(jié)，規(guī)避了“城市再開發(fā)”或者“城市更新”計(jì)劃中補(bǔ)貼私人開發(fā)商或地方政府建造住房時(shí)的資金挪用或占用風(fēng)險(xiǎn)，政府無須付出巨額的監(jiān)督成本。并且政府以新的財(cái)政補(bǔ)貼，滿足更多低收入家庭的住房需求，提高了政府的市場(chǎng)調(diào)控效率。這種市場(chǎng)化的調(diào)控也使整體城市發(fā)展布局更具合理性。

3.租房券項(xiàng)目提高了市場(chǎng)參與者的效率。城市低收入家庭在獲得補(bǔ)貼后，住房支付能力提高,低等級(jí)住房租金水平也必將隨之提高,這使得投資此類房產(chǎn)的房地產(chǎn)開發(fā)公司和個(gè)人迅速增加。租金的提高也使得此類房產(chǎn)的房主有可能拿出一部分資金作為維修費(fèi)用,這在一定程度上避免了城市老舊房產(chǎn)的棄置現(xiàn)象。

租房券適用性的影響因素

1.住房市場(chǎng)供給充裕程度的影響

供給導(dǎo)向的住房政策的情況下，聯(lián)邦政府主要通過地方政府、房地產(chǎn)商進(jìn)行調(diào)控；在住房補(bǔ)貼計(jì)劃實(shí)施，受到“住房市場(chǎng)、住戶本人、所在地區(qū)公共住房管理部門的情況”等因素影響，城市化程度很高較高的市場(chǎng)環(huán)境中，存量住房資源的空置率決定了租房補(bǔ)貼計(jì)劃的有效性。有關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，存量住房的空置率可以用于衡量現(xiàn)有住房市場(chǎng)供給的充裕度，住房空置率被分成五個(gè)等級(jí)：若城市住房空置率低于2%，則意味著住房市場(chǎng)供給緊缺，2%－4%為住房市場(chǎng)供給較為緊缺，4%－7%表示中等充裕，7%－10%為市場(chǎng)較充裕，市場(chǎng)處于松弛裝態(tài)。數(shù)據(jù)表明：空置率等于或大于10%則表示住房市場(chǎng)供給相當(dāng)充分。在住房空置率為4%－7%時(shí)，租房券成功率提高約9個(gè)百分點(diǎn)，當(dāng)空置率為10%，使用租房補(bǔ)貼優(yōu)惠券的成功率提高約14個(gè)百分點(diǎn)。其原因在于，空置率低則意味著住房市場(chǎng)需求旺盛，會(huì)使私人房屋出租者優(yōu)先考慮住房支付能力較強(qiáng)的中等收入階層，而非租房補(bǔ)貼優(yōu)惠券持有者，以保障獲得出租房的收益，并避免租房補(bǔ)貼優(yōu)惠的復(fù)雜手續(xù)。

2.對(duì)城市住房情況的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)

在實(shí)際進(jìn)行租房券項(xiàng)目時(shí)，聯(lián)邦政府把支付標(biāo)準(zhǔn)提高到公平住房市場(chǎng)房租的120%，并盡量減少不同行政區(qū)域之間的行政障礙。事實(shí)上，由于各城市情況不同，公平住房市場(chǎng)房租是在市場(chǎng)環(huán)境中處于變化狀態(tài)的數(shù)據(jù)；基于各城市住房情況的詳細(xì)數(shù)據(jù)跟蹤分析，評(píng)估租房券項(xiàng)目的可行性，美國各城市的及時(shí)數(shù)據(jù)追蹤也使HUD能根據(jù)市場(chǎng)變化不斷調(diào)整補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)或者低收入家庭支付房租的比例。

3.低收入家庭對(duì)住房區(qū)域流動(dòng)性

美國的租房券項(xiàng)目為低收入家庭提供了住房的選擇性，只要房租不超過規(guī)定的最高限，允許住房券持有者在全國不同地區(qū)、任何社區(qū)尋找住房。

德文（Devine）對(duì)美國50個(gè)較大城市的人口普查數(shù)據(jù)，分析了2.64萬個(gè)普查區(qū)。83.5%普查區(qū)內(nèi)居住有租房券的持有人。普查區(qū)總數(shù)的66%以上租房券持有者住戶和總戶數(shù)的比例不到2%。10%－25%的占人口普查區(qū)總數(shù)的2.4%，達(dá)到及超過25%的只占人口普查區(qū)總數(shù)的0.2%。金斯里（Kingsley）通過對(duì)48個(gè)城市中因?yàn)楣沧》坎鸪徇w獲得租房券持有者的住房調(diào)查發(fā)現(xiàn)，平均每個(gè)城市只有99戶通過租房券搬遷的住戶，租房券搬遷住戶超過200戶的城市僅有5個(gè)，在對(duì)4288戶租房券搬遷戶分析后得知，這4288戶分布在2170個(gè)人口普查區(qū)中，平均每個(gè)人口普查區(qū)不到兩戶。租房券持有人是在全國范圍內(nèi)廣泛分布，具有充分的流動(dòng)性，避免了低收入家庭居住的再次的聚合。

租房券項(xiàng)目是美國城市化發(fā)展中經(jīng)歷了供給導(dǎo)向的保障保證政策探索后，從中低收入家庭住房需求狀況出發(fā)，以市場(chǎng)作用發(fā)揮存量住房的充分利用。租房券項(xiàng)目的實(shí)施前提是相對(duì)充溢的住房供給，并且政府需要及時(shí)根據(jù)住房市場(chǎng)狀況對(duì)于租金補(bǔ)貼水平進(jìn)行適應(yīng)性變化，并兼顧城市住房發(fā)展的實(shí)際情況。不僅使租房券項(xiàng)目成為保障中低收入家庭住房的有效手段，實(shí)現(xiàn)住房市場(chǎng)的效率和公平，更推動(dòng)城市化進(jìn)程中住房格局的協(xié)調(diào)發(fā)展?！?/p>