鄧念國

（中共杭州市委黨校，浙江 杭州 310024）

一、城市基層社會管理現(xiàn)代體制的建構(gòu)

1.1992年到2002年：現(xiàn)代社會管理體制奠定基礎(chǔ)階段

1992年10月，黨的十四大正式確立了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標，市場化導(dǎo)向的經(jīng)濟體制改革步伐明顯加快。市場經(jīng)濟的推進，使得社會結(jié)構(gòu)進一步分化，社會矛盾與社會沖突增多。面對新形勢，如何進行社會管理？如何整合社會力量實現(xiàn)社會穩(wěn)定有序發(fā)展？如何滿足居民的社會公共需求？面對這一新課題，黨和政府將城市社區(qū)建設(shè)提上了議程，社區(qū)制逐步形成。1998年國務(wù)院的政府體制改革方案確定民政部在原基層政權(quán)建設(shè)司的基礎(chǔ)上設(shè)立基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司，意在推動社區(qū)建設(shè)在全國的發(fā)展。2000年11月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見，由此帶來了社區(qū)建設(shè)在全國城市中全面鋪開，城市基層社會管理向現(xiàn)代體制轉(zhuǎn)型。

2.2002年至今：現(xiàn)代社會管理體制形成階段

2002年11月黨的十六大提出了全面建設(shè)小康社會的奮斗目標，我國現(xiàn)代化建設(shè)也進入了中期階段。同時，在國家和社會日益分離的基礎(chǔ)上，一個相對獨立于國家和企業(yè)的社會生活領(lǐng)域逐步形成，利益分化和多樣化導(dǎo)致的社會矛盾沖突凸顯出來，以維護社會秩序為己任的社會管理的重要性越來越突出。2003年政府報告中明確提出“在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府職能主要是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”，2004年9月黨的十六屆四中全會更明確提出“加強社會建設(shè)和管理，推進社會管理體制創(chuàng)新。深入研究社會管理規(guī)律，完善社會管理體系和政策法規(guī)，整合社會管理資源，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局?！?007年黨的十七大報告中，我黨深刻認識到我國改革攻堅面臨深層次矛盾和問題，社會結(jié)構(gòu)、社會組織形式、社會利益格局發(fā)生深刻變化，社會建設(shè)和管理面臨諸多新課題。今年春季，胡錦濤總書記在中央黨校省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新研討班開班式上，更是把加強社會管理提到前所未有的高度。創(chuàng)新與完善現(xiàn)代社會管理體制成為我國城市基層社會管理體制改革的方向。

二、城市基層社會管理的九種主要模式

1.上海模式

上海模式可以追溯到1992年進行的相關(guān)改革，一方面市政府對社區(qū)進行統(tǒng)一管理，另一方面把一些事權(quán)如房產(chǎn)、市政、環(huán)衛(wèi)、園林管理等下放到各區(qū)。1994年，又啟動了新管理體制試點，劃清市、區(qū)兩級政府的職能權(quán)限，加強了街道這一管理層級，依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和區(qū)政府授權(quán)，將其作為一級準政府。政府通過其實質(zhì)上的派出機關(guān)，實現(xiàn)了對社區(qū)的治理。到1996年開始探索以基層為城市建設(shè)和管理的基礎(chǔ)、以社區(qū)為載體的管理方式，并逐步確立了“兩級政府，三級管理，四級網(wǎng)絡(luò)”的管理新體制。1997年1月，上海通過了《上海市街道辦事處條例》，強化政府在街道層面（第三級）的行政權(quán)力和行政職能，從而實現(xiàn)基層社會有效管理。其實現(xiàn)途徑是推動市、區(qū)兩級政府及職能部門的權(quán)力下放和分權(quán)，實現(xiàn)管理重心下移。1998年提出了“四級網(wǎng)絡(luò)”，旨在加強街道管理權(quán)力的同時，推進居委會建設(shè)，加強居委會的公共事務(wù)管理能力。2006年上海民政局發(fā)布了《上海市社區(qū)委員會章程》，規(guī)定社區(qū)委員會要在社區(qū)（街道）黨工委的領(lǐng)導(dǎo)下，對社區(qū)事務(wù)進行議事、協(xié)商、評議和監(jiān)督。上海模式的核心在于，在街道層面強調(diào)了“以塊為主，條塊結(jié)合”的新體制[1]。

2.沈陽模式

在我國，自治被定義為社區(qū)成員除了受政府或上級單位的領(lǐng)導(dǎo)之外，對事務(wù)管理行使一定的權(quán)力，包括人事、財務(wù)、財產(chǎn)、教育、管理與服務(wù)等自治。

1999年，沈陽市探索出了“社區(qū)組織自治模式”：（1）社區(qū)處于“小于街道辦事處、大于居委會”的范圍，既不同于上海的街道行政社區(qū)，也不同于過去的居委會轄區(qū)。（2）按照“議行分設(shè)”原則，重新構(gòu)建社區(qū)組織結(jié)構(gòu)—社區(qū)黨組織、社區(qū)成員代表大會、社區(qū)協(xié)商議事委員會、社區(qū)委員會。（3）2000年開始，取消社區(qū)委員會下屬的各工作委員會，建立各種居民協(xié)會，促使社區(qū)領(lǐng)域與國家領(lǐng)域的分離[2]。

3.江漢模式

2000年初，民政部批準武漢市江漢區(qū)為最后一個“全國社區(qū)建設(shè)試驗區(qū)”，要求江漢區(qū)政府在理順政府與社區(qū)關(guān)系問題上作出突破性探索。武漢市江漢區(qū)堅持社區(qū)自治方向，以社區(qū)為平臺，通過制度變遷，在每一個社區(qū)范圍內(nèi)，建立一種行政調(diào)控機制與社區(qū)自治機制結(jié)合、行政功能與自治功能互補、行政資源與社會資源整合、政府力量與社會力量互動的社區(qū)治理模式。該模式根據(jù)有利于兩種機制結(jié)合、兩種功能互補、兩種資源整合、兩種力量互動的，有利于培育社區(qū)自治意識和參與意識的，有利于界定社區(qū)地域邊界的原則，按照戶數(shù)在1000-3000戶之間的規(guī)模，將體制的平臺定位于“小于街道、大于居委會”之間的新社區(qū)。全區(qū)將227個居委會調(diào)整為112個新社區(qū)[3]。新的社區(qū)治理模式從制度上明確界定社區(qū)居委會不是行政系統(tǒng)中的子系統(tǒng)，與政府部門沒有行政隸屬關(guān)系，而是兩種不同的、共生系統(tǒng)。這從根本改變了居委會“準行政組織”的地位和“上面千條線，下面一根針”的處境，保證了社區(qū)組織的自治性。江漢模式可稱為“合作型社區(qū)”治理模式[4]。

4.深圳模式

深圳模式就是社區(qū)工作站模式。它是為了實現(xiàn)政府職能社區(qū)化，在社區(qū)設(shè)置承接社區(qū)行政事務(wù)和社區(qū)公共服務(wù)的新型制度安排。以深圳為代表的“居站分設(shè)”模式，其創(chuàng)新之處，就是在社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會以外，引入了一個新的管理主體，即獨立設(shè)立社區(qū)工作站，專門承擔(dān)政府職能向社區(qū)的延伸。這樣，社區(qū)內(nèi)主體組織發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變化，從而以社區(qū)組織的多元化來滿足社區(qū)需求的多元化[5]。

2002年深圳市鹽田區(qū)率先試水，2005年徹底實行的“居站分離”模式，開創(chuàng)了社區(qū)居委會職能分離的先河，因此獲得了第三屆中國“地方政府創(chuàng)新獎”。新世紀以來，在深圳模式的啟發(fā)下，社區(qū)工作站模式逐漸成為城市基層社會管理的主導(dǎo)模式，各地都紛紛掀起了創(chuàng)建社區(qū)工作站的浪潮。

5.北京模式

2005年，北京市根據(jù)其對于社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的理想設(shè)計，構(gòu)建“四輪驅(qū)動、一轅協(xié)調(diào)”的社區(qū)管理模式，將社區(qū)公共物品的直接提供者概括為四類組織：居委會(組織體系)、業(yè)主委員會、社區(qū)服務(wù)類組織(以社區(qū)服務(wù)中心為載體和平臺)、物業(yè)管理公司。前兩類是提供管理性公共物品的主體組織，后兩類是提供服務(wù)性公共物品的主體組織，它們分屬市場和社會兩大領(lǐng)域。居委會與國家基層政權(quán)相聯(lián)系，業(yè)委會與房產(chǎn)所有權(quán)相聯(lián)系，物業(yè)公司與市場經(jīng)濟的自治權(quán)相聯(lián)系，社區(qū)服務(wù)中心等非營利組織與社會自主權(quán)相聯(lián)系，他們分屬不同的關(guān)系體系，分別以行政關(guān)系、產(chǎn)權(quán)關(guān)系、社會關(guān)系、市場關(guān)系為基礎(chǔ)，按照各自的運作規(guī)則開展活動、提供特定的社區(qū)公共物品，即所謂的“四輪驅(qū)動”。居民在日常生活中有具體需求，需要解決具體問題時，可以直接找相應(yīng)的職能性組織來解決。當(dāng)需要職能性組織共同解決問題、聯(lián)合提供某種公共物品時，由社區(qū)黨組織出面，促進協(xié)調(diào)、協(xié)商解決，即所謂的“一轅協(xié)調(diào)”[6]。

6.桃源居模式

來源于深圳市桃源居社區(qū)的“桃源居模式”從體制上來看，可以看作是“黨組織引導(dǎo)和支持下的社區(qū)自治”。桃源居社區(qū)治理模式弘揚了社區(qū)“自治”精神，但更為根本的是，這種自治是在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下進行的。從自治上看，它是建立在開發(fā)商與居民雙贏基礎(chǔ)上的機制。從黨組織領(lǐng)導(dǎo)和支持上看，桃源居先后成立了社區(qū)黨委和社區(qū)工作站，構(gòu)成了社區(qū)的黨政核心，在這個核心的統(tǒng)籌之下，居委會、業(yè)委會、物業(yè)管理公司，各種社會組織以及其他駐社區(qū)單位加上全體社區(qū)居民形成了合力，共同承擔(dān)社區(qū)的治理責(zé)任。正是由于黨組織整合了這樣一個發(fā)達的非官方的系統(tǒng)，大大節(jié)省了政府的人力資源，這個擁有近5萬人的社區(qū)，只配備了8位警察，警力的配備相當(dāng)于深圳平均配備水平的1/10，可以說由于充分發(fā)揮了群眾自治組織的作用，桃源居社區(qū)已形成了小政府、大社會的治理格局[7]。

7.遵義模式

遵義模式是將管理與服務(wù)聯(lián)結(jié)起來，寓管理于服務(wù)之中，通過推進服務(wù)型黨組織創(chuàng)建，實現(xiàn)對社會的有效管理與服務(wù)，做到基層黨建與社會管理相融互動。

遵義模式的主要做法，一是服務(wù)型黨組織建設(shè)與服務(wù)站點建設(shè)的有機統(tǒng)一，構(gòu)建立體綜合服務(wù)平臺。自2009年2月，遵義市在全市范圍開展服務(wù)型黨組織創(chuàng)建，著力建設(shè)服務(wù)基層群眾的中心、站、點，充分發(fā)揮基層黨組織和黨員的作用，切實把工作落實在服務(wù)上，堅持每季度在縣(區(qū)、市)召開一次現(xiàn)場調(diào)度會，總結(jié)交流各地好的經(jīng)驗做法。兩年來，遵義市各級投入經(jīng)費4000多萬元建起100％全覆蓋的縣、鄉(xiāng)、村、組四級黨建服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，已搭建了廣泛覆蓋、點線結(jié)合、上下互動、橫向聯(lián)動的立體綜合服務(wù)平臺，為群眾提供了全方位、多層次、寬領(lǐng)域的服務(wù)。截止2010年底，全市建成了14個縣(區(qū)、市)黨務(wù)服務(wù)中心、243個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨務(wù)政務(wù)綜合服務(wù)中心、1976個村(社區(qū))黨員群眾綜合服務(wù)站、6990個片區(qū)便民服務(wù)點。二是落實黨員為民服務(wù)的機制，發(fā)揮黨員為民辦實事的作用。黨組織、黨員的作用凸顯出來，隨處都有黨員真誠的服務(wù)。四級服務(wù)機構(gòu)累計為黨員群眾代辦事項55萬多件，解決糾紛1.7萬多件，開展各類政策、法律和實用技術(shù)咨詢180萬余人次[8]。

8.舟山模式

舟山市的“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”是在社會管理中引入網(wǎng)格化的理論，實行精細化管理的一項舉措，它在浙江等地得到全面推廣。

從2004年起，舟山市開始在桃花鎮(zhèn)開展“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”試點工作，嘗試整合基層公共管理資源，后來于2008年8月在全市推廣“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”工作。舟山模式的主要做法是：（1）網(wǎng)格化定位?，F(xiàn)在舟山市43個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）已劃分為2464個管理服務(wù)網(wǎng)格，形成市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)、網(wǎng)格五級管理服務(wù)體系。（2）立體化組團。以網(wǎng)格為單位，組建管理服務(wù)團隊，每個管理服務(wù)團隊一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)（村）干部、轄區(qū)內(nèi)公安邊防、醫(yī)療衛(wèi)生、學(xué)校等行政事業(yè)單位工作人員組成，吸收各級人大代表、漁農(nóng)科技人員、漁農(nóng)村老黨員、老干部、優(yōu)秀聯(lián)戶黨員、義工組長等力量加入，形成專群結(jié)合的服務(wù)團隊。（3）信息化管理。以市信息中心的信息平臺為依托，充分利用市屬各部門的局域網(wǎng)和數(shù)據(jù)庫，形成了相互兼容、資源共享的數(shù)據(jù)庫，建立“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”信息管理系統(tǒng)，將信息網(wǎng)絡(luò)連通到縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和每一個社區(qū)（村）。（4）多元化服務(wù)。各服務(wù)團隊通過上門走訪、蹲點住家、發(fā)放聯(lián)系卡、電話聯(lián)系等形式，采用拉家常、交心談心等方法，收集、解決或上報涉及群眾切身利益、事關(guān)民生民計的意見建議；通過醫(yī)生、民警、漁農(nóng)技術(shù)員、教師等團隊人員的多元化來滿足群眾需求的多樣化；定期召開社情民意溝通會，現(xiàn)場處理群眾提出的熱點、難點問題；推行“主題化服務(wù)”，每月確定服務(wù)主題，任務(wù)分解到團隊成員。（5）常態(tài)化保障。舟山市專門成立“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，并成立了綜治平安組、團隊管理組、城區(qū)工作組、漁農(nóng)村工作組、技術(shù)保障組等五個專項組。建立完善基層網(wǎng)格管理服務(wù)工作制度，定期對網(wǎng)格團隊人員進行教育培訓(xùn)，落實網(wǎng)格服務(wù)隊員考核獎懲機制[9]。

9.杭州模式

自從1999年杭州被確定為社區(qū)建設(shè)試驗區(qū)之后，杭州市探索社區(qū)管理的體制創(chuàng)新，率先將傳統(tǒng)社區(qū)調(diào)整重組為新型社區(qū)，率先在社區(qū)建立黨委，率先在社區(qū)設(shè)立幫扶救助服務(wù)站、勞動保障服務(wù)室，率先將志愿者隊伍和志愿者活動延伸到社區(qū)。將黨組織的領(lǐng)導(dǎo)功能延伸至社區(qū)，加強黨在城市社區(qū)的執(zhí)政基礎(chǔ)，建立黨員服務(wù)社區(qū)群眾的平臺，在全國率先創(chuàng)立了黨領(lǐng)導(dǎo)城市基層社會管理的模式，促進了社區(qū)建設(shè)的初步轉(zhuǎn)型。

2001年5月1日，胡錦濤同志來杭州視察社區(qū)建設(shè)工作，對杭州社區(qū)建設(shè)提出了“全省示范、全國領(lǐng)先”的要求。2002年，下城區(qū)長慶街道王馬社區(qū)建立全國第一個樓道黨支部。同年，杭州市榮獲了“全國社區(qū)建設(shè)示范市”稱號，5個老城區(qū)實現(xiàn)創(chuàng)建全國社區(qū)建設(shè)示范區(qū)“滿堂紅”，在全國引起了廣泛關(guān)注。隨后進入大社區(qū)建設(shè)階段，對原有社區(qū)和新建社區(qū)進行清理，在尊重傳統(tǒng)與便于管理的思想指導(dǎo)下，進行重新建構(gòu)，擴大社區(qū)的轄區(qū)范圍，盡可能整合社區(qū)資源，更好地實現(xiàn)對社區(qū)的有效管理與服務(wù)。在這一階段，社區(qū)居委會功能大大增強，越來越多的職能工作通過居委會傳遞到居民，實現(xiàn)政府管理的有效延伸。但是與此同時，也出現(xiàn)了各地都存在的“通病”，即居委會“過度行政化”，不堪重負的問題，居民自治功能也受到一定影響。與此同時，隨著區(qū)域化黨建的率先實踐，在社區(qū)不斷加強黨的建設(shè)，黨組織及黨員在社區(qū)的管理與服務(wù)中發(fā)揮著越來越重要的功能。

2008年，杭州市又著手在全市社區(qū)建立社區(qū)公共服務(wù)工作站，構(gòu)建社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會、社區(qū)公共服務(wù)工作站“三位一體”、交叉任職、合署辦公的社區(qū)管理新體制，形成了黨組織領(lǐng)導(dǎo)的城市基層社會管理的“杭州模式”，這是繼杭州市將傳統(tǒng)社區(qū)調(diào)整重組為新型社區(qū)之后，杭州社區(qū)管理體制的又一重大創(chuàng)新，推動杭州社區(qū)建設(shè)再上新臺階[10]。

杭州模式最突出的特點就是充分發(fā)揮“三位一體”的體制優(yōu)勢，使黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心功能、政府的主導(dǎo)力量功能、社會組織的協(xié)同配合功能、居民的自治參與功能均得以有效發(fā)揮，通過體制的重構(gòu)，實現(xiàn)了功能的整合與互補，達到了社會管理的良好效果。杭州市創(chuàng)新社會管理體制，充分發(fā)揮了基層黨組織的五大功能，即核心領(lǐng)導(dǎo)功能、示范動員功能、利益聚合功能、資源整合功能、服務(wù)協(xié)調(diào)功能，提高黨組織引領(lǐng)社會、組織社會、管理社會、服務(wù)社會的能力。

三、“杭州模式”與其他城市社會管理模式的比較

（一）從產(chǎn)生時期上比較

上海、沈陽、江漢、深圳模式均產(chǎn)生于第三階段，該時期是我國社會管理體制向現(xiàn)代體制轉(zhuǎn)型的探索與初創(chuàng)時期。此時期，社會主義市場經(jīng)濟體制雖然已明確為我國經(jīng)濟體制改革發(fā)展的方向，也取得了一定的發(fā)展，市場在資源配置中發(fā)揮了一定的作用，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)開始轉(zhuǎn)型，社會問題和矛盾沖突開始顯現(xiàn)，原有社會控制方式開始解體而新的社會管理方式尚未建立。北京、桃源居、遵義、舟山模式均產(chǎn)生于第四階段，該時期是現(xiàn)代管理體制的成型與成熟階段，此時，社會轉(zhuǎn)型與分化比較明顯，社會矛盾與沖突開始凸顯，社會管理體制建設(shè)進入了自覺建構(gòu)的階段。特別值得一提的是，該時期處于我黨和政府執(zhí)政思路轉(zhuǎn)型與調(diào)整的初步階段，全國開始了和諧社會建設(shè)，舉國上下學(xué)習(xí)和實踐科學(xué)發(fā)展觀，進行了“服務(wù)型政府”建設(shè)和“區(qū)域化黨建”。杭州模式成型較晚，處于改革攻堅期、矛盾多發(fā)期，在社會管理上，逐漸達到了共識，并得到最高領(lǐng)導(dǎo)者的認可，即建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局。

表1 城市基層社會管理九種模式比較——產(chǎn)生時期

（二）從承擔(dān)任務(wù)上比較

上海等四種模式，其共同點在于解決社會管理職能的承接者的問題，即通過完善或者創(chuàng)設(shè)一個機構(gòu)，來承載由于舊有體制解體而不能承擔(dān)的管理職能。北京等四種模式，其共同點在于解決社會管理有效性問題，即不斷調(diào)整機構(gòu)、理清職能，加強服務(wù)，達到社會管理有效開展。

（三）從繼承與發(fā)展上比較

上海模式與沈陽模式可謂是原創(chuàng)，是兩個極端，一個是行政主導(dǎo)模式，一個是完全自治模式，江漢模式是對二者的揚棄，借鑒二者之長，克服二者之弊，構(gòu)建一種復(fù)合模式，深圳模式是為克服前三種模式中居委會的“功能沖突”而創(chuàng)設(shè)的新體制。北京等四種模式在繼承“社區(qū)工作站”模式的基礎(chǔ)上，開發(fā)社區(qū)黨組織的功能，使黨組織成為社會管理的領(lǐng)導(dǎo)力量和提供社會服務(wù)的重要依靠力量。杭州模式創(chuàng)新“三位一體”的組織架構(gòu)，將黨組織在社會管理中的領(lǐng)導(dǎo)與服務(wù)功能充分發(fā)揮出來，既強調(diào)了服務(wù)性，也強調(diào)了自治性；既發(fā)揮了區(qū)域化黨建的優(yōu)勢與功能，又保留和完善了社區(qū)原有組織的功能；既充分發(fā)揮了黨組織的領(lǐng)導(dǎo)、直接服務(wù)和引導(dǎo)統(tǒng)籌作用，又發(fā)揮了自治與自助功能。

表2 城市基層社會管理九種模式比較——承擔(dān)任務(wù)

表3 城市基層社會管理九種模式比較——繼承發(fā)展

（四）從結(jié)構(gòu)體制上比較

上海模式是舊體制下政府職能的下延，舊體制框架最為明顯；江漢模式與之相比，也帶有舊體制的痕跡，但是也有一定的創(chuàng)新；這兩種模式，都是屬于“下屬模式”。沈陽模式試圖在舊體制框架下另辟蹊徑，在社區(qū)內(nèi)創(chuàng)造性地設(shè)立了社區(qū)成員代表大會、社區(qū)協(xié)商議事委員會和社區(qū)(管理)委員會3個社區(qū)自治的主體組織[11]，建立完全自治的模式；深圳社會工作站模式具有體制創(chuàng)新的意味，實行的是一種“專干模式”。前面四種模式雖然都有社區(qū)黨組織，但并未在黨組織作用發(fā)揮方面有所創(chuàng)新，黨組織處于相對弱化的狀態(tài)。北京等四種模式注重挖掘黨組織的作用，不僅都加強了黨組織建設(shè)，而且將黨組織在社會管理中的作用加以凸顯出來：北京模式強調(diào)黨組織的協(xié)調(diào)作用，桃源居模式強調(diào)黨組織的引導(dǎo)和支持作用，遵義模式強調(diào)黨組織和黨員的直接服務(wù)、協(xié)調(diào)關(guān)系、解決矛盾等社會管理方面的作用，而基層黨組織的主要職責(zé)，是將黨的路線、方針和政策，轉(zhuǎn)化為群眾的具體行動。這種轉(zhuǎn)化作用，表現(xiàn)為引導(dǎo)、示范、組織、服務(wù)等方式，具有直接性[12]。舟山模式將黨的領(lǐng)導(dǎo)與事務(wù)辦理融為一體，體現(xiàn)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)與服務(wù)作用。遵義模式和舟山模式均強調(diào)“服務(wù)型黨組織”建設(shè)，實現(xiàn)黨的社會管理與服務(wù)功能轉(zhuǎn)型，跳出黨建來進行黨建，具有創(chuàng)新意義。杭州模式從體制上進行了徹底的創(chuàng)新，不僅成立黨工委領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)黨建工作，不僅將黨組織建設(shè)到最基層，比如樓道、居民小組、市場、商圈等，而且在社區(qū)這一層面，直接將社區(qū)黨組織與社區(qū)工作站、居民委員會融合為一體，實行“三位一體”、交叉任職、合署辦公的社區(qū)管理新體制，它是屬于“下屬模式”和“專干模式”的有機結(jié)合。在處理黨組織與其他組織之間的關(guān)系上，真正做到了多元共同體的復(fù)合模式，形成了與其他治理主體的良性互動[13]。

表4 城市基層社會管理九種模式比較——結(jié)構(gòu)體制

表5 城市基層社會管理九種模式比較——功能發(fā)揮

（五）從功能發(fā)揮上比較

上海模式主要是實現(xiàn)行政事務(wù)向下延伸的有效銜接，社區(qū)的功能主要還停留在“管理”功能之上，沈陽模式主要強調(diào)了社區(qū)“自治”的功能，江漢模式強調(diào)“管理”與“自治”功能的結(jié)合，深圳模式強調(diào)“管理”與“自治”功能的分離；上述四種模式均未對社區(qū)的“服務(wù)”功能予以重視。北京等四種模式不僅強調(diào)了社區(qū)的“服務(wù)”功能，特別是遵義模式和舟山模式，強調(diào)了寓“管理”于“服務(wù)”之中，還對社區(qū)黨組織的功能發(fā)揮予以了充分的重視，社區(qū)黨組織除了一般意義上的“領(lǐng)導(dǎo)”功能之外，還特別強調(diào)了其組織動員黨員進行“服務(wù)”的功能。杭州模式在黨的功能發(fā)揮方面，更是發(fā)揮得淋漓盡致，充分發(fā)揮了黨組織在基層社會管理中的核心領(lǐng)導(dǎo)功能、示范動員功能、利益聚合功能、資源整合功能、服務(wù)協(xié)調(diào)功能。

（六）從實際效果上比較

上海模式強調(diào)通過自上而下的行政體制建構(gòu)來實現(xiàn)對社區(qū)的有效“控制”，并通過下放一定“管理”權(quán)限來發(fā)揮社區(qū)的社會管理功能，從實效上講，“管理”有余而“自治”不足，社會秩序的維護方面效果比較好，但所提供的公共服務(wù)可能并未完全滿足居民的需求；沈陽模式滿足了居民自治的需求，但因其脫離于傳統(tǒng)體制之外，很難得到體制內(nèi)資源，其社會管理的作用領(lǐng)域會大受限制，而且其可持續(xù)性會嚴重不足；江漢模式兼顧了“管理”與“自治”的需要，其管理實效相對較好，但與上海模式一樣，仍然擺脫不了居委會角色的“雙重困境”，居委會可能會因管理負荷超載而出現(xiàn)“管理失效”；深圳社會工作站模式解決了居委會角色的“雙重困境”，專設(shè)社會工作站來承擔(dān)政府職能的延伸，其管理工作實效應(yīng)能得到一定保障，但又可能會陷入“監(jiān)督缺位”的問題，社會工作站所提供的公共服務(wù)能否滿足居民需求，是否會陷入“缺乏回應(yīng)”的官僚主義困境，確實難以保證。北京模式在“四輪驅(qū)動”之上存在黨組織的“一轅協(xié)調(diào)”，充分發(fā)揮了各種社會管理主體的有效功能，桃源居模式也注重發(fā)揮社會組織的作用，特別是發(fā)揮物業(yè)管理公司等的作用，這兩種模式中黨組織的作用開始予以重視，對其協(xié)調(diào)功能也予以闡明，但是對其統(tǒng)籌與整合功能未能揭示出來；遵義模式和舟山模式中重視發(fā)揮黨組織的統(tǒng)籌與服務(wù)功能，其以“服務(wù)型黨組織”為創(chuàng)建點，加強黨組織的社會管理功能，從緩解公共服務(wù)供給不足方面，起到了“雪中送炭”的作用，贏得了民眾的擁護，夯實了社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)，但是因其缺乏體制支撐和相關(guān)機制與平臺的建設(shè)，在民眾意愿的有效表達方面、在服務(wù)供給的可持續(xù)性方面存在疑問。杭州模式以體制構(gòu)建為基礎(chǔ)，以區(qū)域化黨建為促進，以相關(guān)機制與平臺建設(shè)為根本，充分調(diào)動了社會管理復(fù)合主體的各項功能。用內(nèi)部“三位一體”的核心體制統(tǒng)領(lǐng)外部“多中心”的治理結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)組織關(guān)系并形成可持續(xù)的運轉(zhuǎn)秩序，不是簡單地將各種獨立的組織合并在一起，而是在保持法人地位的基礎(chǔ)上相互嵌入，建立起相互合作的規(guī)范與共識、交涉與協(xié)作機制，進而實現(xiàn)不同組織在功能上的互補、行動上的協(xié)調(diào)和資源上的整合。這樣，一方面能保證社會管理滿足社區(qū)居民和相關(guān)人群的利益需求，有效實現(xiàn)國家對社會基層的“管理”與“服務(wù)”目標，充分調(diào)動社會組織的積極參與，發(fā)揮居民和相關(guān)人群的自治管理；另一方面能保證社會管理的秩序井然、運轉(zhuǎn)有序、資源豐富、動力強勁、反應(yīng)靈動，使社會管理與服務(wù)得到可持續(xù)發(fā)展，達到社會管理動態(tài)穩(wěn)定、自由和諧的效果。

表6 城市基層社會管理九種模式比較——實際效果

綜上所述，從上海模式到杭州模式，我國城市基層社會管理在相互借鑒中不斷發(fā)展，不斷創(chuàng)新，符合時代發(fā)展的需要。特別是發(fā)展到杭州模式，表明我國社會管理在各地探索的基礎(chǔ)上，逐漸產(chǎn)生了一些基本認識，特別是得到了中央高層的認可，即建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局。與此同時，服務(wù)型政府建設(shè)、區(qū)域化黨建為社會管理體制的成熟奠定了現(xiàn)實背景與基礎(chǔ)平臺。

從上海模式到杭州模式，也反映了我國基層社會管理的功能演變，杭州模式借鑒了上海模式的政府主導(dǎo)、沈陽模式、江漢模式和深圳模式的居民自治、借鑒了北京模式的黨組織協(xié)調(diào)、桃源居模式的黨的引導(dǎo)和支持、遵義模式的服務(wù)型黨組織建設(shè)、舟山模式的“網(wǎng)格化管理”與“組團式服務(wù)”的經(jīng)驗，充分發(fā)揮黨組織在社會管理中的領(lǐng)導(dǎo)與服務(wù)功能，把服務(wù)性與自治性統(tǒng)一起來，把發(fā)揮區(qū)域化黨建的優(yōu)勢與完善了社區(qū)原有組織的功能結(jié)合起來，把發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)、直接服務(wù)和引導(dǎo)統(tǒng)籌作用與發(fā)揮居民群眾自治與自助功能協(xié)調(diào)起來。充分發(fā)揮了黨組織在基層社會管理中的核心領(lǐng)導(dǎo)功能、示范動員功能、利益聚合功能、資源整合功能、服務(wù)協(xié)調(diào)功能。不僅保證社會管理滿足社區(qū)居民和相關(guān)人群的利益需求，有效實現(xiàn)國家對社會基層的“管理”與“服務(wù)”目標，充分調(diào)動社會組織的積極參與，發(fā)揮居民和相關(guān)人群的自治管理；而且保證社會管理的秩序井然、運轉(zhuǎn)有序、資源豐富、動力強勁、反應(yīng)靈動，使社會管理與服務(wù)得到可持續(xù)發(fā)展。

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