張 琦，王 昊

(北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與資源管理研究院，北京市100875)

責(zé)任編輯:陳靜

1981年，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主道格拉斯·諾斯在《經(jīng)濟(jì)史的結(jié)構(gòu)與變遷》中表達(dá)了他對(duì)制度的理解。他認(rèn)為:“制度是一系列被制定出來(lái)的規(guī)則，守法秩序和行為道德、倫理規(guī)范，它旨在約束主體福利或效應(yīng)最大化利益的個(gè)人行為?！彪S后他又在1990年出版的《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》中這樣寫道:“制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說(shuō)，它們是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約?！币虼?，制度本身就是約束個(gè)人、集體、組織乃至國(guó)家政府行為的規(guī)則，它通過(guò)這個(gè)規(guī)則來(lái)指引相互博弈的個(gè)體單位。

開始于1978年的中國(guó)土地制度改革，經(jīng)歷了三十多年的風(fēng)雨歷程。盡管其對(duì)中國(guó)社會(huì)制度變革、人地關(guān)系改善、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了不可磨滅的推動(dòng)作用，但仍然存在許多與中國(guó)社會(huì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)不相適應(yīng)的地方，有些已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了現(xiàn)在的發(fā)展進(jìn)程。提出這些困境，思考它們的成因并討論其影響力，有助于我們修正和調(diào)整當(dāng)前的土地制度改革。

一、土地權(quán)利的非公平性:二元土地制度下的城鄉(xiāng)差異依然嚴(yán)重[1]

著名發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟·劉易斯在1954出版的《無(wú)限勞動(dòng)供給下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展》一書中提出了著名的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)模型，即一國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，會(huì)存在一種二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，以傳統(tǒng)自給自足方式進(jìn)行生產(chǎn)、勞動(dòng)生產(chǎn)率低下、收入低的農(nóng)業(yè)和以現(xiàn)代化生產(chǎn)方式進(jìn)行生產(chǎn)、勞動(dòng)生產(chǎn)率高、收入高的工業(yè)并存。一方面，農(nóng)業(yè)為工業(yè)輸送源源不斷的廉價(jià)勞動(dòng)力，使工業(yè)部門的剩余產(chǎn)品和資本積累增加；另一方面，工業(yè)部門的資本積累與生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大又會(huì)吸引更多的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力，直到農(nóng)村剩余勞動(dòng)力被全部吸收為止。

這也正是我國(guó)改革開放前的發(fā)展軌跡。從建國(guó)初期到改革開放前，我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，逐漸形成并鞏固了城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。二元社會(huì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的發(fā)展，這也是改革開放三十多年中爭(zhēng)論最為廣泛的話題。三十多年過(guò)去了，二元社會(huì)結(jié)構(gòu)正日漸被打破，松動(dòng)的戶籍政策、靈活的就業(yè)政策、以人為本的人口流動(dòng)政策等都顯示出逐步融為一體的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)。但是，與之配合的土地制度卻一直沒(méi)有走出二元的怪圈。最初由家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制發(fā)展起來(lái)的土地承包經(jīng)營(yíng)，在改革開放初期確實(shí)極大地解放了生產(chǎn)力，提高了農(nóng)民耕作的積極性，但時(shí)至今日，也出現(xiàn)了非常多的問(wèn)題。例如，人口與土地之間的矛盾、土地平均分配與規(guī)模效益之間的矛盾、保障農(nóng)民基本生活與限制農(nóng)民發(fā)展之間的矛盾等，都說(shuō)明這種體制已經(jīng)不適合當(dāng)前農(nóng)村的形勢(shì)和農(nóng)民的狀態(tài)了。眾所周知，由于城市化進(jìn)程的加快，城市規(guī)模、城鎮(zhèn)數(shù)量都在迅速上升，大量人口從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，催生了城市建設(shè)用地需求總量的不斷上升，產(chǎn)生了城市建設(shè)用地供給有限性與城市中日益增長(zhǎng)的土地需求之間的矛盾。破解這個(gè)矛盾的辦法有兩個(gè):一是在城市中加大舊城改造力度，提高現(xiàn)有城市土地利用的集約度；二是擴(kuò)大城市規(guī)模，提高新增建設(shè)用地的供應(yīng)量。但是，我國(guó)的城鄉(xiāng)二元土地制度卻大大限制了農(nóng)村土地參與城市建設(shè)和發(fā)展的可能性。城市土地經(jīng)過(guò)出讓后可以自由流轉(zhuǎn)，而農(nóng)村土地只有被政府征收之后才能轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)；城市土地可以通過(guò)招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值，農(nóng)村土地只能按照以往的產(chǎn)量經(jīng)驗(yàn)來(lái)估算補(bǔ)償費(fèi)用；城市居民可以通過(guò)購(gòu)買獲得一定年限的土地使用權(quán)，廣大農(nóng)民只能在非常含糊的集體概念中爭(zhēng)取自己的土地權(quán)利。所有的這些都讓土地資源在中國(guó)處于兩種制度的分別作用中，造成了同一種資源或同一種資產(chǎn)的兩種價(jià)值，兩種利用、補(bǔ)償、收益方式，兩種管理體制。更為重要的是，由城鄉(xiāng)二元土地制度導(dǎo)致的城鄉(xiāng)差異正逐步增大。[2]

第一，農(nóng)民收入差異。在農(nóng)村，我國(guó)農(nóng)民的主要收入來(lái)源于農(nóng)產(chǎn)品的種植和出售，或者說(shuō)土地資源是農(nóng)民賴以生存和致富的唯一資本，離開了土地，農(nóng)民將很難擁有其他謀生方式。而在城市，居民收入的渠道非常豐富。普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為，城市居民能夠分享改革開放的巨大成果，而農(nóng)民除最初獲得了土地的耕種權(quán)和收益權(quán)外，三十多年來(lái)從收入水平看，一直沒(méi)有大的改觀。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1985年，中國(guó)城鄉(xiāng)差距為341.5元，這一數(shù)字到2007年變成了9646元，差距擴(kuò)大了28.3倍。①

第二，土地經(jīng)營(yíng)方式差異。在農(nóng)村，農(nóng)民擁有耕地和宅基地兩種類型的土地。對(duì)于耕地，農(nóng)民除了耕作以外沒(méi)有其他用途；對(duì)于宅基地，也只能按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)營(yíng)建自住的普通住宅，既不能流轉(zhuǎn)也不可交換。而且，生產(chǎn)方式綁定土地制度的做法，也在一定程度上限制了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)與用途的變更。雖然我國(guó)南方一些地區(qū)已經(jīng)開始試點(diǎn)大承包權(quán)等合并零星農(nóng)地的方式方法，但所有這些實(shí)踐都沒(méi)有經(jīng)過(guò)法理許可，只能作為一種可進(jìn)可退的邊緣政策。而在城市，土地一經(jīng)政府出讓，便可作為一種特殊資產(chǎn)自由交易，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和自由流轉(zhuǎn)讓城市土地價(jià)值真正得以體現(xiàn)，既可實(shí)現(xiàn)其最佳利用模式，又可為土地使用權(quán)人帶來(lái)巨大收益。從福布斯排行榜上可以明顯感受到，所有依靠土地致富的人都是城市土地運(yùn)營(yíng)者。

第三，土地權(quán)屬差異。按照我國(guó)《憲法》及《土地管理法》的規(guī)定:“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理?！睉?yīng)該說(shuō)，目前農(nóng)村土地糾紛的焦點(diǎn)就在于農(nóng)村土地屬于集體而非農(nóng)民個(gè)人。換句話說(shuō)，農(nóng)民通過(guò)承包經(jīng)營(yíng)擁有的土地使用權(quán)，并不包括自由流轉(zhuǎn)的使用權(quán)，而僅僅是用于耕作和自給自足的權(quán)利，這與城市土地使用權(quán)大相徑庭。由于相關(guān)法律法規(guī)都沒(méi)有對(duì)集體土地所有權(quán)進(jìn)行更為詳細(xì)準(zhǔn)確的解釋，因此“集體所有”這個(gè)概念就變得非常含糊與不嚴(yán)謹(jǐn)。其中，集體包括哪些成員，誰(shuí)能代表集體行使土地所有的權(quán)利，集體土地收益如何分配等許多問(wèn)題接踵而至。

第四，自有用地差異。農(nóng)村宅基地雖然類似于城市自有產(chǎn)權(quán)的土地房產(chǎn)，但仍然存在較大差異。首先，宅基地是集體分配的，分配方式、標(biāo)準(zhǔn)、原則甚至面積、地段等都由集體確定，不僅容易造成宅基地浪費(fèi)、土地使用效率低下等問(wèn)題，而且容易導(dǎo)致人為的分配不公從而引起土地糾紛。第二，宅基地不可流轉(zhuǎn)。城市土地只要擁有了產(chǎn)權(quán)，就可以自由上市交易，就可以買賣、出租、抵押；而農(nóng)村宅基地是集體所有，其所有權(quán)大于農(nóng)民擁有的有限年使用權(quán)，既不能上市流轉(zhuǎn)，也不能相互之間自由調(diào)換。雖然《物權(quán)法》第一百五十四條規(guī)定:“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。”但國(guó)家一直沒(méi)有就其具體流轉(zhuǎn)的范圍、措施、條件等給出具體措施。實(shí)施宅基地流轉(zhuǎn)也就一直遙遙無(wú)期。

第五，城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)差異。城鄉(xiāng)土地不能流轉(zhuǎn)是由城鄉(xiāng)二元土地制度決定的。唯一的方式就是通過(guò)政府土地征用來(lái)轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地間的自由流轉(zhuǎn)。世界各地通行的做法是讓農(nóng)民充分享受土地增值收益，通過(guò)土地渠道讓農(nóng)民分享工業(yè)化的成果，即充分發(fā)揮土地的再分配功能，縮小城鄉(xiāng)差別。我國(guó)《土地管理法》明確規(guī)定:“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地?！边@就使得農(nóng)村土地從事非農(nóng)建設(shè)成為泡影，使得農(nóng)村土地通過(guò)自由流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值變得難以實(shí)現(xiàn)。

可見，隨著改革開放進(jìn)程的不斷深入，破解城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制的關(guān)鍵在于改革現(xiàn)有的二元土地制度，這是我國(guó)土地制度改革的瓶頸所在。

二、顯失公正的土地收益分配機(jī)制:扭曲收入結(jié)構(gòu)日趨嚴(yán)重

土地收益是推進(jìn)土地改革的持續(xù)動(dòng)力，也是確保土地制度穩(wěn)定的關(guān)鍵所在。目前，土地收益分配存在三個(gè)方面的問(wèn)題:一是政府參與土地收益分配并獲得巨額土地收益；二是農(nóng)民在土地收益分配中屬于弱勢(shì)群體，其收益大小與市場(chǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)脫節(jié)，顯示出明顯的分配不公；三是農(nóng)民受本身先天條件所限，失去土地后幾乎沒(méi)有任何其他謀生手段。

第一，前文提到，土地征用是聯(lián)系城市土地和農(nóng)村土地的唯一橋梁，也是造成城鄉(xiāng)土地巨大差價(jià)的原因所在。而目前的土地征用之所以能夠讓政府獲得收益，關(guān)鍵問(wèn)題在于政府給予農(nóng)民的征地補(bǔ)償與其出讓土地所獲得的土地出讓金之間存在巨大差額。因?yàn)椋话愕耐恋卣饔醚a(bǔ)償費(fèi)包括耕地補(bǔ)償費(fèi)及其他土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)，如各類建筑物、構(gòu)筑物拆遷補(bǔ)償費(fèi)，青苗補(bǔ)償費(fèi)，多年生林木補(bǔ)償費(fèi)，新菜地開發(fā)建設(shè)基金等。而根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定:“每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。”此外，對(duì)其他各項(xiàng)費(fèi)用也都有明確界定。因此，政府征收農(nóng)民土地后補(bǔ)償給農(nóng)民的只是非常有限的資金，而一旦耕地或宅基地變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，由市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)的土地價(jià)格就顯現(xiàn)出來(lái)了，政府通過(guò)土地出讓能獲取相當(dāng)可觀的土地出讓金，這也是我國(guó)幾乎所有的地方政府都不遺余力地參與土地征收出讓的根本原因。很顯然，政府剝奪了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的資格，并憑借自己土地管理主體的身份，居間擔(dān)當(dāng)了土地性質(zhì)轉(zhuǎn)變的中間人，原本應(yīng)由農(nóng)民分享的土地價(jià)值被政府截留了，結(jié)果導(dǎo)致城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市面貌日新月異，而城鄉(xiāng)差距越來(lái)越大，農(nóng)村農(nóng)民貧困依舊。

第二，農(nóng)民在土地收益分配中處于弱勢(shì)地位的前提條件是集體橫亙?cè)趪?guó)家與個(gè)人中間，削弱了農(nóng)民的土地收益訴求和自主選擇權(quán)利。我們知道，城市拆遷補(bǔ)償所依據(jù)的是土地和房產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格，而農(nóng)村征地補(bǔ)償則依據(jù)土地過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)收入。城市拆遷戶可一對(duì)一地與政府進(jìn)行協(xié)商，以爭(zhēng)取能使自己利益最大化的補(bǔ)償條件；而農(nóng)戶則沒(méi)有與政府直接溝通的機(jī)會(huì)，所有的權(quán)益要求都要通過(guò)集體來(lái)表達(dá)。而目前行使農(nóng)村集體土地管理處置權(quán)利的是誰(shuí)呢？依據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，集體土地的代表者或管理者是村民委員會(huì)。而村民委員會(huì)的法律地位十分微妙，與居委會(huì)一樣，既是政府的基層組織、派出機(jī)構(gòu)，又是村民自治管理的最高首腦機(jī)構(gòu)，其主任、副主任均由村民自行選出。根據(jù)1998年頒布的《村民委員會(huì)組織法》:“村民委員會(huì)的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出，經(jīng)村民會(huì)議討論同意后，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)?！币簿褪钦f(shuō)，在政府征收集體土地的時(shí)候，由政府的基層組織與相關(guān)職能部門協(xié)商補(bǔ)償條例。村民失去了通過(guò)正常渠道訴求自我權(quán)益的機(jī)會(huì)。這正是許多地方的農(nóng)民在土地補(bǔ)償所導(dǎo)致的糾紛發(fā)生時(shí)，往往會(huì)通過(guò)上訪來(lái)解決的原因。于是，這又回到了一個(gè)原則性的問(wèn)題上，即改變這種現(xiàn)狀的前提是必須把集體土地所有權(quán)以使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式分散到農(nóng)戶手中，讓農(nóng)戶擁有對(duì)所屬土地的真正權(quán)利。只有保障農(nóng)戶的這種權(quán)利，其利益才會(huì)得到平等分配。[3]

第三，土地是民生之本。土地也是農(nóng)民的命根子和飯碗。有地心落地，無(wú)地不定心。在農(nóng)村城市化進(jìn)程日益加快的今天，對(duì)絕大多數(shù)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地仍然是生存的保障，是“定心丸”。農(nóng)民不像其他手工業(yè)者那樣擁有一門或多門謀生本領(lǐng)和致富技術(shù)。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，耕田種地是其賴以生存和發(fā)展的唯一基礎(chǔ)。因此，政府對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼即使再多，失去了土地的農(nóng)戶也很難再開始從事耕種之外的其他行業(yè)。所以，盡管從短期來(lái)看，農(nóng)民被征收了土地，一下子獲得了不少收益，甚至是耕種許多年都掙不來(lái)的錢財(cái)，但從長(zhǎng)期來(lái)看，坐吃山空的苦果正等待著農(nóng)民自己下咽，沒(méi)有了基本的收入來(lái)源，任何生活狀態(tài)都是不可持續(xù)的?？梢姡鞯睾髮?duì)農(nóng)民的補(bǔ)償不應(yīng)單單是金錢上的，更重要的是要使之具備繼續(xù)謀生與發(fā)展的能力。這一點(diǎn)，對(duì)于轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)社會(huì)來(lái)說(shuō)，尤為重要。

三、體制的缺位與錯(cuò)位:政府職責(zé)的定位混亂尚未根本改觀

毫無(wú)疑問(wèn)，政府既是我國(guó)土地制度改革的主要推動(dòng)者，同時(shí)也是土地制度改革的參與者；它一手建立了土地市場(chǎng)，又一手主導(dǎo)了這個(gè)市場(chǎng)的自由；它嚴(yán)格劃分了城鄉(xiāng)土地的二元體制，卻又從中居間當(dāng)起了聯(lián)系人?？梢哉f(shuō)，政府在推進(jìn)土地改革中的角色是混亂的，暴露出了我國(guó)土地制度改革中的體制缺位。

前文提到，在土地征用過(guò)程中，政府剝奪了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的資格，并借用自己土地管理主體的身份，居間擔(dān)當(dāng)了土地性質(zhì)轉(zhuǎn)變的中間人，截留了原本應(yīng)由農(nóng)民分享的土地價(jià)值?；蛘哒f(shuō)，政府制定了土地征收的有關(guān)規(guī)定，并親自參與了土地的征收與出讓。而根據(jù)普遍經(jīng)驗(yàn)，游戲規(guī)則的制定者如果參與游戲本身，這個(gè)規(guī)則一定會(huì)傾向于可能使自己獲得最大利益的方向。所以，即使政府把從土地征收中獲得的差額全部用于城市建設(shè)，也難免會(huì)遭到農(nóng)民和納稅人的質(zhì)疑。因此，在征地過(guò)程中，政府應(yīng)定位為中立者、協(xié)調(diào)者、監(jiān)督者和仲裁者。從早期公共服務(wù)理論來(lái)看，政府在社會(huì)中應(yīng)扮演“守夜人”的角色，而不應(yīng)參與到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中去。從征地問(wèn)題來(lái)看，征地是因?yàn)樯鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要而改變土地所有權(quán)和使用權(quán)的權(quán)屬，從而轉(zhuǎn)變成建設(shè)用地，許多建設(shè)用地最終還是要由私人使用，而不是服務(wù)于公共利益的目的。從這個(gè)角度來(lái)看，征地問(wèn)題是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，只是根據(jù)現(xiàn)有法律，政府在征地過(guò)程中不得不扮演著改變土地所有權(quán)和使用權(quán)的角色。處在征地兩端的是私人企業(yè)和農(nóng)民集體，而土地的所有權(quán)和使用權(quán)本來(lái)屬于農(nóng)民集體所有，[4]私人企業(yè)要獲得土地的使用權(quán)自然需要與農(nóng)民集體進(jìn)行協(xié)商，政府僅需在法律程序上滿足雙方達(dá)成的協(xié)議。但是，我們的政府官員為了所謂的政績(jī)工程，往往會(huì)讓政府插手征地問(wèn)題，甚至進(jìn)行權(quán)力尋租，導(dǎo)致了在征地問(wèn)題上政府與農(nóng)民集體的對(duì)立，這樣的對(duì)立與政府作為公民公共利益代表的角色是相違背的。因此，政府在征地問(wèn)題上很有必要回歸到中立者的位置上去，作為中立者去觀察用地的私人企業(yè)與農(nóng)民集體的協(xié)商，在出現(xiàn)矛盾需要協(xié)調(diào)的時(shí)候，根據(jù)雙方意愿加以協(xié)調(diào)，避免矛盾激化。而且，政府不應(yīng)忘記自己作為法律維護(hù)者和監(jiān)督者的角色，要維護(hù)社會(huì)公平正義，監(jiān)督征地協(xié)商過(guò)程中的行為是否違法，私人企業(yè)是否采取威逼手段，被征地農(nóng)民集體的村干部是否存在貪污行為，被征地農(nóng)民是否得到了有效及時(shí)的補(bǔ)償安置費(fèi)用等，如有違背社會(huì)公正的情況發(fā)生，政府不能袖手旁觀。當(dāng)雙方發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，政府不可避免地扮演仲裁者的角色，這也是《土地管理法》賦予政府的職責(zé)。所有這一切，政府的作用無(wú)非是監(jiān)督過(guò)程的合法性與公正性，而不一定要去達(dá)成征地的目標(biāo)，因?yàn)槟繕?biāo)的達(dá)成應(yīng)由利益雙方根據(jù)自身利益進(jìn)行權(quán)衡并協(xié)商決定。如果預(yù)定達(dá)成征地的目標(biāo)，無(wú)異于把政府拖進(jìn)爛泥潭而不能自拔，也會(huì)使政府因此付出沉重代價(jià)。

從本質(zhì)看，政府最基本的特性就是“公共”，[5]政府不是為一部分人或組織設(shè)立的，政府的功能是調(diào)節(jié)全體公民的利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化。政府作為國(guó)家意志的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，必須以維護(hù)公共利益為宗旨，其政策和行為必須以維護(hù)公共利益為最基本目標(biāo)。而在城市土地儲(chǔ)備制度建立與實(shí)施過(guò)程中，政府混淆了自己的角色定位。我國(guó)是社會(huì)主義公有制國(guó)家，城市土地歸國(guó)家也即全體公眾享有，政府受公眾委托對(duì)土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行運(yùn)作，這些決定了政府在代理公眾行使土地所有權(quán)以及由此衍生出來(lái)的土地使用權(quán)、租賃權(quán)等其他權(quán)利時(shí)，必須以公共利益為出發(fā)點(diǎn)。此外，需要注意的是，在我國(guó)城市土地使用制度的改革中，市場(chǎng)機(jī)制在解決城市土地利用率低、結(jié)構(gòu)布局不合理等問(wèn)題，以促進(jìn)城市土地合理利用等方面，發(fā)揮了重要作用。但是，土地是一種特殊商品，土地市場(chǎng)是不完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，這些都為土地儲(chǔ)備制度中政府的干預(yù)準(zhǔn)備了條件。所以，政府在土地儲(chǔ)備市場(chǎng)中，既是公共利益的代表者和市場(chǎng)干預(yù)者，也是土地儲(chǔ)備市場(chǎng)的參與者。也就是說(shuō)，公共利益的代表者與土地市場(chǎng)的參與者在是否追求利潤(rùn)最大化上會(huì)產(chǎn)生矛盾；土地市場(chǎng)的干預(yù)者與土地市場(chǎng)的參與者似乎有既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的嫌疑。這些都描述了當(dāng)前政府既是建設(shè)用地的供給者，又實(shí)際主持并參與招拍掛，最后獲得土地出讓收益的事實(shí)。

所以，政府只有秉持公正的原則，堅(jiān)守公共身份，才能避免土地制度改革中出現(xiàn)的角色混亂。這也從另外一個(gè)方面說(shuō)明，中國(guó)的土地制度還很不完善，對(duì)于任何一種涉及土地的政府行為還應(yīng)作出詳盡規(guī)范，使政府回歸中立本色，更好地為農(nóng)民、企業(yè)及其他使用者服務(wù)。

四、土地管理的集權(quán)與分權(quán):中央與地方利益博弈沖突加重

在中國(guó)土地制度改革的進(jìn)程中，特別是隨著城市規(guī)模的日益擴(kuò)大，當(dāng)政府開始通過(guò)出讓土地獲取城市建設(shè)資金時(shí)，中央政府與地方政府之間就出現(xiàn)了比較明顯的利益博弈過(guò)程。而這一過(guò)程的關(guān)鍵在于中央和地方對(duì)土地管理、土地征用、土地保護(hù)等問(wèn)題的不同考慮。

自農(nóng)地轉(zhuǎn)用與征地補(bǔ)償大規(guī)模實(shí)施以來(lái)，中央政府與地方政府之間發(fā)生了非常明顯的目標(biāo)沖突，進(jìn)行著廣泛的利益博弈。應(yīng)該說(shuō)，中央政府土地政策的目標(biāo)是多重的，最重要的是保護(hù)耕地，保證糧食安全；其次是維護(hù)農(nóng)民利益，保持社會(huì)穩(wěn)定；然后是適當(dāng)增加建設(shè)用地，保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)。這三個(gè)目標(biāo)既有一致之處，也有不少相互矛盾的地方。比如，糧食安全主要是國(guó)家目標(biāo)，它既不是地方政府的目標(biāo)，也不是農(nóng)民個(gè)人的目標(biāo)。從某種意義上講，保護(hù)耕地等于只讓農(nóng)民務(wù)農(nóng)，與農(nóng)民通過(guò)參與工業(yè)化和城市化獲得利益的愿望相悖，而且保護(hù)耕地和增加建設(shè)用地也會(huì)發(fā)生矛盾。而對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，一方面要實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)和政績(jī)目標(biāo)，即擴(kuò)大建設(shè)用地，加快本地區(qū)的工業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；另一方面要實(shí)現(xiàn)財(cái)政和利益目標(biāo)，增加地方收入和地方融資規(guī)模，這兩個(gè)目標(biāo)是高度一致的。加快農(nóng)地轉(zhuǎn)用，擴(kuò)大建設(shè)用地，既能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，又能增加財(cái)政收入。不難看出，從土地政策目標(biāo)的取向來(lái)說(shuō)，中央政府與地方政府之間存在矛盾和沖突。如果暫時(shí)拋開目標(biāo)本身的合理性與重要性，地方政府實(shí)際上比中央政府更能實(shí)現(xiàn)自己的土地目標(biāo)。這是因?yàn)?，中央政府的政策手段主要是加?qiáng)行政控制與計(jì)劃管理，包括建立基本農(nóng)田，制定土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃，加強(qiáng)土地執(zhí)法檢查等，而這些都需要依靠地方政府來(lái)實(shí)施與配合，因此除計(jì)劃本身的合理性以外，這些手段的有效性與其說(shuō)取決于中央，還不如說(shuō)取決于地方。因?yàn)?，這既要看中央目標(biāo)與地方目標(biāo)的一致性，也有賴于中央的控制能力和地方的忠誠(chéng)度。在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，以上三個(gè)條件基本上能夠得到滿足，這些手段基本上是有效的，但在目前分權(quán)化和市場(chǎng)化的條件下，上述三個(gè)條件都不能滿足，中央控制手段的有效性就大打折扣了。

發(fā)生于2005年的“鐵本事件”就是中央和地方圍繞土地問(wèn)題進(jìn)行博弈的突出表現(xiàn)。鐵本由于項(xiàng)目巨大，總占地需要9373畝。當(dāng)時(shí)按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定，此種規(guī)模的土地審批權(quán)歸國(guó)務(wù)院所有。但地方政府為盡快啟動(dòng)項(xiàng)目，化整為零，把鐵本所占土地拆分成了14塊。由于面積縮小，原本應(yīng)由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的項(xiàng)目，地方政府就可以自行批準(zhǔn)了。因此，事件發(fā)生后，中央立刻叫停此項(xiàng)目，并嚴(yán)厲查處相關(guān)責(zé)任人。

但是，由于土地一頭連著財(cái)政，一頭連著金融，成為撬動(dòng)銀行資金的重要工具，因此盡管中央政府三令五申，地方政府依舊鋌而走險(xiǎn)?？梢姡F(xiàn)行的土地制度是問(wèn)題之源?，F(xiàn)行土地制度中有三根支柱:一是中央政府對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的行政管制和計(jì)劃控制；二是地方政府以各種方式加速農(nóng)地征用和過(guò)度擴(kuò)張城市；三是農(nóng)村集體和農(nóng)民基本上被排除在農(nóng)地轉(zhuǎn)用之外。從成本收益來(lái)看，在這個(gè)過(guò)程中，農(nóng)村集體和農(nóng)民是凈損失者，地方政府是凈得益者，中央政府是有得有失，有可能是得不償失。由于農(nóng)村集體和農(nóng)民處于弱勢(shì)、無(wú)權(quán)、利益受侵占的地位和處境，中央政府無(wú)法依靠集體和農(nóng)民去約束地方政府，集體和農(nóng)民也無(wú)力對(duì)抗政府的侵占行為，因而在中央與地方的土地博弈中，保護(hù)耕地的目標(biāo)落空，城市化也被扭曲。因此，只有改變現(xiàn)行農(nóng)轉(zhuǎn)非土地制度，放開農(nóng)地流轉(zhuǎn)，才能根除中央與地方政府間圍繞土地展開的利益博弈。

五、農(nóng)地流轉(zhuǎn)與城市土地儲(chǔ)備:土地制度市場(chǎng)化改革反向逆流

土地資源的流轉(zhuǎn)與儲(chǔ)備一直是困擾土地制度改革的難題，也是制約改革發(fā)展的瓶頸。由于體制和法制上的缺位，本來(lái)一直被鼓勵(lì)的農(nóng)村農(nóng)地流轉(zhuǎn)遲遲不能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。而與此相反，盡管城市土地儲(chǔ)備制度有很大爭(zhēng)議，卻在爭(zhēng)議中快速前行。結(jié)果，導(dǎo)致了不存在爭(zhēng)議的農(nóng)地流轉(zhuǎn)推進(jìn)困難，有爭(zhēng)議的土地儲(chǔ)備卻快速推進(jìn)的反向逆流現(xiàn)象。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)涉及兩個(gè)方面的問(wèn)題:一是農(nóng)業(yè)用地(除宅基地外)在農(nóng)戶手中的自由流動(dòng)；二是宅基地的上市交易。對(duì)農(nóng)業(yè)用地來(lái)說(shuō)，目前的土地制度存在幾個(gè)方面的不足。第一，現(xiàn)行與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制捆綁的農(nóng)地制度造成了農(nóng)村勞動(dòng)力資源的浪費(fèi)。現(xiàn)在的中國(guó)農(nóng)村，無(wú)論個(gè)人能力大小，一律按人口分配土地，使得同樣的地力條件，產(chǎn)出率卻大相徑庭。有耕作能力的農(nóng)民土地不夠用，缺乏耕作技術(shù)的農(nóng)民土地閑置嚴(yán)重。因此，農(nóng)業(yè)用地在農(nóng)戶手中自由流轉(zhuǎn)是改變目前這種狀況的好辦法。第二，規(guī)模經(jīng)營(yíng)受限。隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步和耕種設(shè)備的改進(jìn)，大規(guī)模機(jī)械化作業(yè)已經(jīng)成為世界農(nóng)業(yè)耕種的普遍趨勢(shì)。而中國(guó)農(nóng)村人口眾多，土地按人頭分配下去后就沒(méi)有大塊農(nóng)地了，零星分散的土地非常不利于開展機(jī)械化作業(yè)，而農(nóng)業(yè)不走機(jī)械化道路，產(chǎn)量就不能得到提高。所以，如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地使用權(quán)之間更加靈活的結(jié)合，是解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵。第三，農(nóng)村沒(méi)有建立土地市場(chǎng)。市場(chǎng)是配置資源的最優(yōu)方式，但在我國(guó)農(nóng)村，市場(chǎng)機(jī)制一直建立不起來(lái)。中國(guó)農(nóng)村的土地歸集體所有，而集體經(jīng)濟(jì)組織既不是企業(yè)，也不是農(nóng)民個(gè)人的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。因此，農(nóng)地基本不能進(jìn)行市場(chǎng)運(yùn)作，也就難以發(fā)揮市場(chǎng)在農(nóng)村土地配置方面的基礎(chǔ)性作用。第四，投資信貸不健全。上一個(gè)不足所帶來(lái)的后果就是沒(méi)有在農(nóng)村建立一套完善的投資信貸體制。農(nóng)業(yè)本身是一個(gè)非常需要資金投入的行業(yè)，但由于農(nóng)民自身積累有限，投入能力較低，而國(guó)家補(bǔ)助又不能解決全部農(nóng)地投入問(wèn)題，外部資金也因土地性質(zhì)無(wú)法投入進(jìn)來(lái)，于是導(dǎo)致了目前農(nóng)地越缺乏投資，越找不到投資的局面。以上都是由農(nóng)地不能正常流轉(zhuǎn)、農(nóng)民沒(méi)有對(duì)土地的切實(shí)權(quán)利造成的。因此，開放農(nóng)地流轉(zhuǎn)對(duì)改變農(nóng)村落后面貌而言勢(shì)在必行。對(duì)宅基地來(lái)說(shuō)，名義上是農(nóng)民集體所有，但批準(zhǔn)權(quán)在政府手里，大部分權(quán)利由政府控制，而政府的有些控制并不依法。這種制度，一是缺乏約束激勵(lì)機(jī)制，容易產(chǎn)生不要白不要的心理，導(dǎo)致土地供應(yīng)上的大鍋飯，對(duì)節(jié)約利用土地不利；二是損害農(nóng)民權(quán)益，辛苦積累創(chuàng)造的財(cái)富難以流轉(zhuǎn)、變現(xiàn)；三是政府管而不治，只卡堵而不疏導(dǎo)，導(dǎo)致矛盾越來(lái)越多。盡管《物權(quán)法》把宅基地使用權(quán)列入了“用益物權(quán)”范疇，但只賦予了農(nóng)民占有和使用權(quán)，沒(méi)有一般物權(quán)的處分和收益權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有流轉(zhuǎn)、收益權(quán)利，而住宅作為農(nóng)民世代經(jīng)營(yíng)所形成的最重要財(cái)產(chǎn)，卻因限制宅基地流轉(zhuǎn)的辦法使農(nóng)民不能處分自己的房產(chǎn)。相比而言，城市居民的房產(chǎn)盡管也只有地基的使用權(quán)，但可以自由買賣，而農(nóng)民則不允許。這與“公有、私有財(cái)產(chǎn)平等保護(hù)”原則和“法律面前人人平等”的精神相去甚遠(yuǎn)。

對(duì)城市土地儲(chǔ)備來(lái)說(shuō)，雖然近幾年國(guó)土資源主管部門一直在完善和修訂各項(xiàng)管理?xiàng)l例，但仍然存在許多弊端。第一，從經(jīng)濟(jì)的角度來(lái)看，土地儲(chǔ)備制度[6]帶來(lái)的一個(gè)實(shí)際后果就是，在土地供給相對(duì)緊張的情況下，政府憑借行政權(quán)力，事先將國(guó)有土地或所擁有的集體土地征收或征用，再根據(jù)市場(chǎng)供求關(guān)系，通過(guò)招標(biāo)、拍賣等方式，賺取土地差價(jià)。這種與民爭(zhēng)利的行為，既損害土地所有權(quán)人或使用權(quán)人的利益，又導(dǎo)致土地供求關(guān)系緊張，增加房地產(chǎn)開發(fā)商的用地成本。第二，《物權(quán)法》第42條規(guī)定:“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)?！边@一規(guī)定具有兩個(gè)實(shí)質(zhì)性要件:一是征收土地必須是“為了公共利益的需要”；二是“依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序”。事實(shí)上，土地儲(chǔ)備既沒(méi)有明確的法律規(guī)定，也很難判定是否為了公共利益的需要。從立法的角度來(lái)分析，“為了公共利益的需要”只能體現(xiàn)在具體的法律關(guān)系中。由于政府提前征收土地，建立土地儲(chǔ)備制度，割斷了房地產(chǎn)開發(fā)法律關(guān)系，使得土地征收階段很難體現(xiàn)“公共利益的需要”。

注釋:

①資料來(lái)源:《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》(1985-2007年)。

[1]張琦，高振南.中國(guó)農(nóng)村土地制度改革與體系建設(shè)[M].北京:中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1994:1-200.

[2]張琦.論我國(guó)農(nóng)村集體用地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)[J].中國(guó)統(tǒng)計(jì)，2007(3):50-52.

[3]中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定[M].北京:人民出版社，2008:1-40.

[4]張琦.我國(guó)農(nóng)村土地制度改革模式探索[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)科學(xué)，2006，28(5):1-9.

[5]北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與資源管理研究院.2010中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告[M].北京:北京師范大學(xué)出版社，2010:50-100.

[6]張琦.中國(guó)土地儲(chǔ)備開發(fā)模式與比較研究[M].北京:北京師范大學(xué)出版社，2011:1-21.