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        完善農用地產權體系的有效途徑

        2012-01-28 12:55:03蘇艷英
        中國國土資源經濟 2012年3期
        關鍵詞:集體土地農地所有權

        ■ 蘇艷英

        (中南財經政法大學,湖北 武漢 430073)

        農用地產權體系的構建主要包括農用地所有權和使用權兩個核心內容。本文以我國相關法律規(guī)定為依據,提出對具體的權利進行改革和完善的建議,以增加其可操作性,擯棄我國現行法律中不合理的法規(guī)價值取向,實現農地立法的新的價值目標和功能模式,在農地權利保護中,重點是落實農村集體土地的所有權主體,科學合理地鼓勵農村土地承包經營權的流轉,切實保護農民權益,促進農村土地效益最大化。

        1 明確集體土地所有權

        清晰穩(wěn)定的農地產權制度是農地利用和使用權的基礎條件,不同的產權制度安排對農地使用權流轉雙方的激勵是不同的,土地所有權的類型,不是邏輯分類的結果,而是所有權制度在不同社會歷史條件下形成、發(fā)展或演變的結果。在我國歷史上曾經存在著土地歸部落和氏族所有、家族所有、個人所有、集體和合作社所有、法人所有以及國家所有五種類型。

        1.1 集體土地所有權是歷史的選擇

        近年來,隨著我國農地改革的進行,人們對我國的土地所有權結構提出了一些不同的看法,大體上有四種:(1)主張繼續(xù)實行現行的國家土地所有權和農村集體土地所有權并存的土地所有權制;(2)主張廢除集體土地所有權,實行全部土地國有化;(3)主張原集體所有的土地私有化,形成國家土地所有權和集體土地所有權并行的體制;(4)主張在維持現行的國家土地所有權和集體土地所有權的前提下,允許出現第三種土地所有權,即國家和農村集體經濟組織組成的股份公司擁有的土地所有權,也就是國家和集體的混合土地所有權。[1]總體上看,以上幾種觀點中關鍵是集體所有的土地制度是否存廢的問題。筆者認為雖然在我國歷史上曾經存在過土地不同的所有權人,但是土地所有權主體的改革涉及到多方利益,應當慎重,農民私人所有的土地類型不適合中國社會、國情,在經過農村集體化運動,以及初級農業(yè)合作社和高級農業(yè)合作社以及人民公社幾個階段,已經使農村的土地私有制轉變?yōu)榧w所有制。我們顧及目前中國的社會現實,以現行法律規(guī)定為基石,規(guī)劃我國的土地所有權類型,在我國實行的兩種公有土地所有權并存的體制,是經過歷史實踐檢驗的。農村集體土地所有權,是農地權利體系中最為核心的權利,可謂建構農地權利體系的基石。

        集體土地所有權的地位已經在我國憲法和法律中有了明確的規(guī)定,在現階段中國制度變遷的背景之下,集體土地所有權制度是一個值得深思和研究的問題?!吨腥A人民共和國憲法》、《中華人民共和國土地管理法》、《物權法》、《農村土地承包法》等對農村土地所有權歸屬狀況的規(guī)定非常明確,即屬于農民集體,我國《民法通則》第74條規(guī)定:“勞動群眾集體組織的財產屬于勞動群眾集體所有?!彼^勞動群眾集體所有權,其特點在于,它的主體是由勞動群眾組成的集體組織,這種組織具有獨立的法律人格,它代表全體成員享有和行使對集體財產的所有權;該組織成員不以個人身份享有和行使集體所有權,并且不在集體財產中享受任何特定的份額。

        1.2 落實農村集體土地所有權的行使主體

        集體所有權在理論和實踐中存在著嚴重的脫節(jié)問題,我國《憲法》明確規(guī)定集體所有權是全體集體成員所有,但集體土地所有權在實踐中卻被忽視了。在實踐中集體經濟組織所有權是由相應的“集體經濟組織”代為行使所有權,一般是由“村集體經濟組織”代村民委員會行使土地所有權,或者由“村內集體經濟組織”代村民小組行使土地所有權。根據我國《土地管理法》第8條規(guī)定:“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有,由村農業(yè)生產合作社等農業(yè)集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。已經屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農民集體經濟組織所有的,可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農民集體所有?!痹谖覈纬闪恕叭壦小㈥牉榛A”的局面。可見在中國廣大的農村地區(qū),一般是由村民委員會或者是村一級集體經濟組織代替“村集體經濟組織”的地位。但事實上,村民委員會的法律定位并非“村集體經濟組織”,而是村民自治組織。雖然村民委員會擔當村民自治組織的角色如此孱弱以至于虛無,但作為基層政權組織的代表、行使行政權力的形象卻深入人心。因此,這已導致村內并未真正形成法律所期待的可行使土地所有權的集體經濟組織。[2]農村集體土地所有權在實踐中已經被嚴重弱化,造成了集體土地所有權主體的虛位。導致了農民對土地的疏離感,農民的話語權遭到侵害,農村土地利用率低下,耕地流失、土地使用分配不公,損害了農民的合法權益,影響了農村經濟發(fā)展和政治穩(wěn)定。

        通過上述分析發(fā)現,農民還沒有明晰、可靠和長久的土地產權是現行集體土地所有權制度的最大弊端。解決我國農村集體土地所有權虛位問題的關鍵是要承認村一級集體經濟組織或村委會有權作為本村集體土地的所有權主體,明確行使集體土地所有權的代表,農民集體是全體村落成員,必須通過一定的組織形成集體共同意志,并通過一定的組織貫徹集體意志。在維持我國農村集體土地所有權制度的基礎上,完善村一級集體經濟組織或者是村委會本身的運行機制,處理好村民和村委會之間的這一外部關系,協調完善村集體經濟組織的內部關系,在相關立法中進一步明晰其法律地位,強化村民代表大會的職責,使其成為農民名副其實的維權工具,發(fā)揮集體成員在法律領域的主體性,賦予農民直接參與村委會成員的選任和罷免的權利。在立法和實踐中進一步強化農地使用權人的權利,限制所有權人的權利,可以建議所有權人只保留監(jiān)督權、收租權等管理性的權利,盡量不去干涉土地使用權人的經營自由,除非他們的使用方式違背了公序良俗,或者大大有損資源的價值。[3]

        2 物權性質的農地承包經營權體系的完善

        土地承包經營權,是土地承包經營權人對其依法承包的土地享有的占有、使用、收益和流轉的權利。該權利是當前農民享有的一種重要的土地權利,也是各界最為關注的農地權利。按照現行法律,土地使用權是與土地所有權相并列的權利。農地使用權作為一種獨立權利類型在立法和實踐中均得到了確認。但是隨著農村經濟體制改革的深入,農村土地承包經營權運行模式逐漸反映出一系列問題,集中表現在農村土地流轉機制不靈活以及農村土地調整機制的不完善。

        2.1 土地承包經營權的物權性

        承包經營權是集體土地使用權過程中的一個階段。承包經營權是經濟體制改革的產物,在經濟體制改革之前,我國農民對農用土地的使用只有社區(qū)團體內的分工與分配意義,并不表現為法律上特別是民法上的權利和義務關系,而農村聯產承包經營合同的出現則真正使農民對農用土地擁有了法律權利的性質和形式。關于土地承包經營權法律性質探討,在立法和實踐中主要有兩種:物權性質的土地承包經營權和債權性質的土地承包經營權。

        在我國開始實行聯產承包責任制時,農民在土地上僅僅享有債權性質的權利,當時,對承包經營權的保護是以承包合同為依據的。最高人民法院《關于審理農村承包合同糾紛案件若干問題的意見》規(guī)定,承包人將承包合同轉讓或者轉包給第三者,必須經發(fā)包方同意,并不得擅自改變原承包合同的生產經營等內容,否則轉讓或轉包合同無效。農地承包經營權雖為法定物權,但該權利是以承包經營合同之債權方式設定的。也正是這個原因才有學者認為農地承包經營權其實是債權。根據民法民事權利的基本原理,債權是相對權,債權一方轉讓其權利和義務必須經合同另一方同意,而物權是一種絕對性的權利,物權人享有對物的占有、使用、收益和處分權。按照最高人民法院的這個意見,可見農村土地承包合同即為典型的債權,承包方在承包經營期內轉讓其承包權,必須經發(fā)包方同意,這遠遠不能適應農村土地使用關系和保護農民利益的客觀要求。發(fā)包方可以利用手中的特權限制承包方的權利,加重對方責任,更為嚴重的是,在發(fā)包方損害承包方利益的時候,承包方只能依據合同法尋求債權法上的保護,物權法上的恢復原狀、返還權利等物權保護類型將不能適用。會極大地挫傷農民種田的積極性,合同的有期限性將使農民降低對耕地的投入和保護,如果把承包經營權定位為物權性質的話,則承包方對承包地享有的是物權,農民就有權單方面決定承包權的享有或者是轉讓,就會避免發(fā)包方利用其手中特權損害農民利益的情況發(fā)生。

        欣慰的是,《物權法》第11章專章規(guī)定了“土地承包經營權”,置于第三編“用益物權”之下,在《中華人民共和國民法通則》的基礎上進一步明確了土地承包經營權的物權屬性,我國《物權法》規(guī)定的用益物權體系中,包括了土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權和地役權在內的四種物權類型。將土地承包經營權定位為用益物權,以用益物權的關系取代承包合同關系。承包合同只是設立集體土地使用權的一種形式,至于農地使用權的內容以及限制根據物權法定原則,由物權法作出規(guī)定,對于這些規(guī)定當事人不能以合同形式加以改變。農地使用權一旦設立即受到物權法的保護。除非構成物權法上的權利變更或消滅,不會影響農民的土地使用權。

        2.2 土地承包經營權的流轉與調整

        2.2.1 土地承包經營權的流轉

        在土地承包經營權的制度設計中,土地承包經營權的“流轉”是一個備受學者關注的問題。根據我國法律規(guī)定土地承包經營權的“流轉”有多種形式,主要包括轉讓、入股、抵押、租賃、繼承、轉包、調整等。土地承包經營權的“轉讓”為土地承包經營權“流轉”之一種,也是最為重要和最具爭議的一種流轉方式。在立法和實踐中關于承包經營權是否可以流轉以及如何流轉成為關注的焦點。目前土地承包經營權在農村主要是有償轉讓,實質上是土地承包經營權的買賣。而依法理,土地承包經營權轉讓是指原承包方(出讓人)在土地承包經營權有效期限內通過協議、招標、拍賣或贈與等方式將部分或全部土地承包經營權讓渡給其他從事農業(yè)生產經營的農戶(受讓人),由后者履行相應的土地承包合同約定的權利和義務的行為。[4]可見,土地承包經營權的轉讓并非是農地所有權的轉讓,只是農地使用權的主體發(fā)生了變化,由受讓人取得了新的農地承包人的地位。對于受讓人而言,得到的是僅能用于農業(yè)生產的權利,而不能私自改作他途。因此在立法和實踐中應當允許農村土地承包經營權的可轉讓性。

        對于農地承包經營權轉讓是否經發(fā)包方同意,在立法和實踐中存在爭議。我國《農村土地承包法》第37條規(guī)定:“采取轉讓方式流轉的,應當經發(fā)包方同意”。為農村土地承包經營權的流轉設定了障礙,否定了農村土地承包經營權的物權性,否定其作為物權的支配性和絕對性,不利于農村經濟的市場化。筆者認為,應當沿襲我國《物權法》的立法精神將“轉讓”與“轉包、出租、互換”等行為同等對待,在轉包時轉讓人只需向發(fā)包人通知并備案即可,而無須獲得發(fā)包人的同意。這樣既沒有完全禁止土地承包經營權的轉讓,也不是土地承包經營權在轉讓之后自動變?yōu)榉寝r的土地用益權,不會改變農地的使用用途。關于農村土地承包經營權轉讓后的受讓主體我國《農村土地承包法》也規(guī)定了一個限制性條件,即受讓方是從事農業(yè)生產經營的農戶。這樣規(guī)定給轉讓方限制了土地承包經營權轉讓即受讓方的范圍,按此理論,如果本集體經濟組織內的農戶不愿受讓,那么承包人將無法轉讓其承包經營權,而找本集體經濟組織以外的農戶成本又過高,將出現土地承包經營權轉讓落空,造成農村承包地拋荒棄耕,改革的方向絕不是要把農民限制于土地之上,而是盡可能地促成農民向城市居民的轉化,破除身份的禁錮。能否轉讓不在于使用人是否具備集體成員資格,而在于土地的用益是否用作農業(yè)生產。應當取消受讓方必須是“其他從事農業(yè)生產經營的農戶”之法律規(guī)定,將更有利于農村土地資源的優(yōu)化配置,真正實現轉讓方轉讓收益的最大化,達到切實保護轉讓方的合法權益和實現提高農村土地利用效率。[2]按照《物權法》的規(guī)定,國家放開了對農村土地承包經營權流轉的限制,對于轉移承包對象沒有限制,也就是說城市居民下鄉(xiāng)承包農村土地是不受限制的,因此不應當限定農村土地承包經營權轉讓中的受讓主體,而可能是取得該項權利的任何人,不但本集體經濟組織成員和集體經濟組織之外的其他成員可以成為受讓人,而且只要是有農地耕作能力的一切非農民個人和法人均可以成為受讓方。經調研,目前東北地區(qū)的許多下崗職工在河北省衡水市武邑縣個別農村承包了大片農田耕種,為當地農村經濟發(fā)展提供了資金和技術,促進了農村經濟的市場化和城市化。

        2.2.2 土地承包經營權的調整

        學界對于農村土地承包經營權在承包期內是否應當調整,存在不同的主張。出于對出嫁女農地權利的保護,一部分學者認為,應當放寬農地調整政策;另一部分學者認為,以《物權法》第130條和第131條規(guī)定為依據,認為承包期內發(fā)包人不得調整或收回承包地。對于農村土地承包經營權,立法已經作出了規(guī)定,農地承包期30年不變,在承包期內除非發(fā)生因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形時,才可以適當調整承包。這將不利于國家法律和政策的穩(wěn)定,同時會挫傷農民種地的積極性,降低對農地的資金投入。筆者對以上兩種觀點均不敢茍同,農村土地承包經營權的調整在中國無存在的必要性,對于那些沒有農田耕種的人來講,完全可以通過土地承包經營權的轉包取得承包權,隨著農村經濟結構的改變,土地承包經營權亦應適應市場經濟發(fā)展趨勢,杜絕以行政手段干涉農村土地承包經營權。

        [1]王衛(wèi)國.中國土地權利研究[M].北京:中國政法大學出版社,1997:55.

        [2]陳小君.農村土地制度的物權法規(guī)范解析(上),學習《關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》后的思考[J].法商研究,2009(1):3-11.[3]程宗璋.農用土地所有權問題研究[J].中州學刊,2003(1):22-29.

        [4]羅大鈞.農村家庭土地承包經營權流轉中的法律關系辨析——以對<中華人民共和國農村土地承包法>的分析為視角》[J].河南政法管理干部學院學報,2006(6):95-99.

        [5]丁關良.農村土地承包經營權轉讓研究[J].經濟地理,2006(12):188-192.

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