劉昌平，殷寶明

(武漢大學(xué) 社會保障研究中心，湖北 武漢 430072)

一、問題提出

隨著養(yǎng)老金制度的不斷完善和發(fā)展，養(yǎng)老金已經(jīng)成為勞動者重要的延遲收入和補(bǔ)償收入。養(yǎng)老金作為退休后收入的重要屬性決定了勞動者在變換工作時必然會遇到便攜性問題，即已經(jīng)獲得的養(yǎng)老金既得受益權(quán)(vesting)①既得受益權(quán)是指養(yǎng)老金計(jì)劃的參加者在離職時享有受法律保護(hù)的基于工作年限和工資收入并在未來能夠?qū)崿F(xiàn)的養(yǎng)老金受益(Clark and McDermed，1988)。能否隨同轉(zhuǎn)移。便攜性損失即是由于養(yǎng)老金便攜性差而在勞動者變換工作時失去的在不變換工作情況下本應(yīng)獲得的養(yǎng)老金收益。養(yǎng)老金便攜性問題表面上看是制度設(shè)計(jì)問題，而其本質(zhì)上根源于個人、企業(yè)和政府三方目標(biāo)函數(shù)的沖突。從勞動者的角度，最大化個人收益是參加養(yǎng)老金計(jì)劃的根本目的;從企業(yè)的角度，養(yǎng)老金計(jì)劃是約束職工流動和維持職工隊(duì)伍穩(wěn)定的重要工具;從政府的角度，提供國民退休收入保障和增進(jìn)勞動力市場效率則是其推行養(yǎng)老金計(jì)劃的既定目標(biāo)。三者目標(biāo)函數(shù)的不一致導(dǎo)致在單一的多元方程中難以獲得一個最優(yōu)解。

企業(yè)通過建立私人養(yǎng)老金計(jì)劃與政府實(shí)施的公共養(yǎng)老金制度相分離來達(dá)到其人力資源管理目的。與私人養(yǎng)老金計(jì)劃不同，公共養(yǎng)老金制度的基本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)勞動者“老有所養(yǎng)”和勞動力資源的優(yōu)化配置，因而必須盡可能減少養(yǎng)老金便攜性損失，消除對勞動力流動的不利干擾。城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度是我國覆蓋城鎮(zhèn)從業(yè)者最重要的公共養(yǎng)老金制度?；攫B(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)問題一直備受學(xué)術(shù)界關(guān)注，也是當(dāng)前基本養(yǎng)老保險制度改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。基本養(yǎng)老保險不具便攜性和保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)難的癥結(jié)在哪兒?現(xiàn)行轉(zhuǎn)續(xù)政策能否實(shí)現(xiàn)有效轉(zhuǎn)續(xù)?如何推進(jìn)改革以最終實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險便攜性?這就是本文將討論和擬解決的主要問題。

二、文獻(xiàn)綜述

國外研究成果很早就指出養(yǎng)老金不具便攜性所產(chǎn)生的便攜性損失干擾了勞動者變換工作的決策，形成勞動力剛性(Labor Rigidity)，阻礙了勞動力的有效流動。Ross(1958)最早注意到了這種影響，他認(rèn)為覆蓋面不斷擴(kuò)大的養(yǎng)老金形成了一種“新工業(yè)圈地運(yùn)動”(New Industry Feudalism)，勞動者被牽制在現(xiàn)有的工作中而喪失了抓住新機(jī)遇的機(jī)會［2］。美國勞工部(U.S.Department of Labor)在1964年的公報(bào)顯示養(yǎng)老金制度覆蓋下勞動者的離職率要低于未被覆蓋的勞動者［3］。Mitchell(1982)和Ippolito(1987)先后建立和評估了養(yǎng)老金制度影響勞動力流動的模型［4-5］。隨后Gustmen和Steinmeier(1993)利用美國“收入和參保調(diào)查”(Survey of Income and Program Participation)數(shù)據(jù)測算出養(yǎng)老金制度覆蓋下勞動者的離職率不到未被覆蓋勞動者離職率的一半［6］。Choate 和Linger(1986)針對20 世紀(jì)80年代美國經(jīng)濟(jì)所出現(xiàn)的生產(chǎn)率下滑和競爭力下降的現(xiàn)象，指出養(yǎng)老金便攜性障礙所帶來的勞動力流動不暢是導(dǎo)致美國經(jīng)濟(jì)缺乏活力的重要影響因素［7］。Allen，Clark 和Mc-Dermed(1993)則通過建立評估模型精確地測算了養(yǎng)老金便攜性損失大小與勞動力流動性的負(fù)向關(guān)系，并指出Ross 的觀點(diǎn)在勞動力市場結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和勞動力需求轉(zhuǎn)移時尤為重要［8］。歐盟成立以后，為消除勞動力在各成員國之間的流動障礙，歐盟委員會專門實(shí)施新的促進(jìn)養(yǎng)老金流動政策解決便攜性損失問題［9-10］。

自2005年頒布《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(國發(fā)［2005］38 號)使基本養(yǎng)老保險制度最終定型以來，國內(nèi)學(xué)者就養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)問題進(jìn)行了廣泛而深入的研究。由于制度設(shè)計(jì)不合理、管理水平較低等問題，社會保險關(guān)系接續(xù)難已經(jīng)成為阻礙勞動者自由流動的壁壘，阻礙了人才流動和統(tǒng)一勞動力市場的建立［11］。社會保險關(guān)系必須方便攜帶和攜帶方便［12］。鄭秉文(2008)通過測算流動人口對流入地和流出地基本養(yǎng)老保險財(cái)務(wù)可持續(xù)性的影響，指出制度負(fù)向激勵設(shè)計(jì)扭曲了地方政府的行為，不可流動性是基本養(yǎng)老保險制度的最大缺陷［13］。劉傳江、程建林(2008)首次從便攜性損失的角度分析了農(nóng)民工養(yǎng)老保險參保率低的原因［14］。學(xué)者們對養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)難的主要原因基本上形成了統(tǒng)一的認(rèn)識，即統(tǒng)籌層次低、地方利益博弈以及制度設(shè)計(jì)缺陷［15-19］。對于解決辦法，部分學(xué)者提出借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)采取“分段計(jì)算”模式［16-17］［20-21］，但也有學(xué)者提出反對意見，認(rèn)為其忽視了我國存在的跨職業(yè)流動身份壁壘且易固化統(tǒng)籌層次低的沉疴［22］。國內(nèi)學(xué)者的廣泛爭論和現(xiàn)實(shí)的迫切需要推動了《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》(國發(fā)［2009］66 號)的頒布實(shí)施，其中非常重要的政策規(guī)定反映了學(xué)者們的普遍共識，即社會統(tǒng)籌賬戶資金隨同轉(zhuǎn)移、參保繳費(fèi)年限合并計(jì)算等。新政實(shí)施以后，仍然有學(xué)者提出質(zhì)疑，認(rèn)為轉(zhuǎn)續(xù)政策存在財(cái)務(wù)不平衡風(fēng)險［19］，參保地和退休地不一導(dǎo)致養(yǎng)老金待遇享受不公平問題，建議實(shí)行分級繳費(fèi)制度［23］。

綜上所述，無論國外還是國內(nèi)的研究成果都已經(jīng)認(rèn)識到養(yǎng)老金對勞動力流動的重要影響，便攜性損失將阻礙勞動力的自由流動，但國內(nèi)現(xiàn)有的研究成果都是從政策實(shí)踐層面分析養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)的難點(diǎn)，提出的解決方案也都是基于規(guī)范分析從定性的角度得出的，且依然存在爭論。本文將從制度理論層面進(jìn)行剖析轉(zhuǎn)續(xù)難的癥結(jié)所在，并基于實(shí)證分析從定量的角度，以便攜性損失作為評估標(biāo)準(zhǔn)比較三種轉(zhuǎn)續(xù)政策的便攜性損失，進(jìn)而分析現(xiàn)行政策的未解難題，探討改革的最終實(shí)現(xiàn)路徑。

三、基礎(chǔ)養(yǎng)老金便攜性損失測算與轉(zhuǎn)續(xù)政策評估

(一)基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)難的根源

城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度實(shí)行“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度模式，由DB(Defined Benefit)型現(xiàn)收現(xiàn)付制(Pay-As-You-Go)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和DC(Defined Contribution)型基金積累制(Fund-Fully)的個人賬戶養(yǎng)老金組成。DB 型基礎(chǔ)養(yǎng)老金基于養(yǎng)老金受益承諾，在職者當(dāng)期繳費(fèi)用于退休者的養(yǎng)老金待遇發(fā)放，沒有基金積累;DC 型個人賬戶養(yǎng)老金基于養(yǎng)老金繳費(fèi)積累，在職者當(dāng)期繳費(fèi)進(jìn)入具有個人產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的專屬賬戶，形成累積基金。當(dāng)參保職工在退休前流動就業(yè)變換工作時，一方面，基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇計(jì)算公式的參保年限、工資水平等參數(shù)發(fā)生了變化，而個人賬戶養(yǎng)老金累積的方式不變;另一方面，參保職工可以轉(zhuǎn)移個人賬戶養(yǎng)老金累積的養(yǎng)老金資產(chǎn)，但只能轉(zhuǎn)續(xù)基礎(chǔ)養(yǎng)老金既得受益權(quán)。另外，參保職工還要承擔(dān)在退休之前去世而完全喪失基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇的風(fēng)險，盡管政策規(guī)定參保者對個人賬戶養(yǎng)老金沒有處置權(quán)，即不能提前支取、沒有投資決策權(quán)和退休后采取定期化發(fā)放，但由于一方面?zhèn)€人賬戶養(yǎng)老金存于參保者個人名下且允許資金隨同轉(zhuǎn)移，另一方面賬戶余額可繼承，因此，在便攜性上個人賬戶養(yǎng)老金優(yōu)于基礎(chǔ)養(yǎng)老金。基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)難的關(guān)鍵在于實(shí)行DB 型現(xiàn)收現(xiàn)付制的基礎(chǔ)養(yǎng)老金不具便攜性。

(二)研究方法與參數(shù)賦值

1.基本公式與研究方法

根據(jù)國發(fā)［2005］38 號文件和勞社部發(fā)［2005］32 號文件(《完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度宣傳提綱》)中關(guān)于基本養(yǎng)老保險的規(guī)定，x 歲開始參保且繳費(fèi)不中斷的正常退休職工未來的基礎(chǔ)養(yǎng)老金累積在退休時的現(xiàn)值計(jì)算公式為:

本文假設(shè)一名25 歲參加工作并在A、B、C 三個不同統(tǒng)籌地區(qū)分別參保6年、9年、20年的男性參保者，分別測算三種轉(zhuǎn)續(xù)政策下養(yǎng)老金總受益并與該參保者在A 地連續(xù)參保35年所獲得的養(yǎng)老金受益相比較，計(jì)算出各種政策的便攜性損失①需要說明的是，本文以一特殊參保者為研究對象及相應(yīng)的參數(shù)設(shè)定僅僅是為了計(jì)算和對比的方便，并不會影響各轉(zhuǎn)續(xù)政策的比較結(jié)果。此外，在計(jì)算便攜性損失時不考慮參保者辦理轉(zhuǎn)續(xù)時可能產(chǎn)生的交易成本。。三種轉(zhuǎn)續(xù)政策及主要特點(diǎn)分別是:

(1)政策一:嚴(yán)格限制繳費(fèi)年限且不可累積政策。該政策即為改革前的轉(zhuǎn)續(xù)政策，社會統(tǒng)籌賬戶不能轉(zhuǎn)移，存在15年最低繳費(fèi)年限限制，各統(tǒng)籌地繳費(fèi)年限不能累積。

(2)政策二:“分段計(jì)算”政策。該政策即為很多學(xué)者支持的歐盟經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)調(diào)參保者的養(yǎng)老金既得受益權(quán)，無最低繳費(fèi)年限限制，結(jié)合國發(fā)［2005］38 號文件的規(guī)定，參保者多參保繳費(fèi)一年基礎(chǔ)養(yǎng)老金工資替代率增加1%，保險關(guān)系分割在各統(tǒng)籌地，待遇分段單獨(dú)計(jì)發(fā)。

(3)政策三:資金能轉(zhuǎn)移繳費(fèi)年限可累積政策。該政策即為國發(fā)［2009］66 號文件所設(shè)計(jì)的現(xiàn)行轉(zhuǎn)續(xù)政策，社會統(tǒng)籌賬戶資金可轉(zhuǎn)移，最低繳費(fèi)年限依然存在但轉(zhuǎn)續(xù)養(yǎng)老保險關(guān)系時繳費(fèi)年限可視同，待遇在最后退休地計(jì)發(fā)。

2.參數(shù)賦值

排除工資變化的不確定性干擾，標(biāo)準(zhǔn)化該參保者繳費(fèi)工資為A、B、C 三地崗位平均工資且假設(shè)三地工資水平相同和增速一致，即參保者變換工作不影響其工資水平，起始工資設(shè)定為2010年全國城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工年平均工資37147 元(人力資源和社會保障部，2011);目前，城鎮(zhèn)工資水平保持每年10%以上高速增長，這屬于伴隨經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的補(bǔ)償性增長，考慮到長期可持續(xù)性，設(shè)定工資增長率為6%;根據(jù)成熟經(jīng)濟(jì)體的實(shí)踐，利率水平一般保持在3%左右，本文設(shè)定為3%;1999年以來，中央政府多次上調(diào)企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金水平，通過比較2000－2010年歷年企業(yè)退休人員人均養(yǎng)老金調(diào)整幅度和城鎮(zhèn)單位在崗職工社會平均工資增長幅度，可計(jì)算出養(yǎng)老金調(diào)整系數(shù)約為0.6;男性參保者退休年齡為法定退休年齡60歲，生存概率參照中國人壽保險業(yè)經(jīng)驗(yàn)生命表(2000－2003)中非養(yǎng)老金業(yè)務(wù)男表(中國保險監(jiān)督委員會，2006)①非養(yǎng)老金業(yè)務(wù)表與養(yǎng)老金業(yè)務(wù)表相比減小了逆向選擇和道德風(fēng)險，與實(shí)際死亡概率的誤差更小。。

(三)便攜性損失測算

1.政策一:嚴(yán)格限制繳費(fèi)年限且不可累積政策

根據(jù)參保者在A、B、C 三地的參保經(jīng)歷，在原轉(zhuǎn)續(xù)政策的既得受益權(quán)規(guī)則約束下，基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的分段計(jì)算公式為:

在15年最低繳費(fèi)年限的嚴(yán)格限制下，參保者在A 和B 兩地的基礎(chǔ)養(yǎng)老金權(quán)益為0。又由于繳費(fèi)年限不可視同，參保者在C 地參保的前14年(C1)仍然沒有養(yǎng)老金權(quán)益，從第15年開始獲得，最終獲得工資替代率為20%的基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇(C2)。標(biāo)準(zhǔn)化工資之后的基礎(chǔ)養(yǎng)老金累積受益在退休時的現(xiàn)值計(jì)算公式為:

帶入?yún)?shù)取值，該參保者基礎(chǔ)養(yǎng)老金累積受益分布如表1 所示。

表1 原政策下養(yǎng)老金累積受益分布表

2.政策二:“分段計(jì)算”政策

參保者在A、B、C 三地均可單獨(dú)獲得基礎(chǔ)養(yǎng)老金，無最低繳費(fèi)年限限制，每參保一年養(yǎng)老金工資替代率增加1%。該政策下基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的分段計(jì)算公式為:

參保者在A、B、C 三地分別獲得工資替代率為6%、9%和20%的養(yǎng)老金待遇，由于各統(tǒng)籌地區(qū)相互獨(dú)立，養(yǎng)老金既得受益權(quán)互不認(rèn)同，參保年限不能累積，養(yǎng)老金待遇由各地單獨(dú)計(jì)發(fā)。標(biāo)準(zhǔn)化工資之后的基礎(chǔ)養(yǎng)老金累積受益在退休時的現(xiàn)值計(jì)算公式為:

帶入?yún)?shù)取值，該參保者基礎(chǔ)養(yǎng)老金累積受益分布如表2 所示。

表2 “分段計(jì)算”政策下養(yǎng)老金累積受益分布表

3.政策三:資金能轉(zhuǎn)移繳費(fèi)年限可累積政策

現(xiàn)行轉(zhuǎn)續(xù)政策下，參保者在A、B、C 三地的繳費(fèi)年限可累積計(jì)算。按照國發(fā)［2009］66 號文件關(guān)于繳費(fèi)工資指數(shù)的規(guī)定，基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的分段計(jì)算公式為:

雖然B 地視同A 地的繳費(fèi)年限，但由于最低繳費(fèi)年限約束仍然存在，參保者在A 地參保的6年和在B 地參保的前8年(B1)基礎(chǔ)養(yǎng)老金權(quán)益都為0，在B 地參保的第9年開始獲得(B2)。轉(zhuǎn)移到C 地后，繳費(fèi)年限繼續(xù)累積，參保者在C 地退休后，累積參保年限達(dá)到35年，養(yǎng)老金替代率合并計(jì)算，待遇在C 地計(jì)發(fā)。標(biāo)準(zhǔn)化工資之后的基礎(chǔ)養(yǎng)老金累積受益在退休時的現(xiàn)值計(jì)算公式為:

帶入?yún)?shù)取值，該參保者基礎(chǔ)養(yǎng)老金累積受益分布如表3 所示。

表3 現(xiàn)行政策下基礎(chǔ)養(yǎng)老金累積受益分布表

(四)轉(zhuǎn)續(xù)政策評估

由公式(1)，帶入?yún)?shù)取值，可計(jì)算出參保者在A 地累積參保35年所獲得的基礎(chǔ)養(yǎng)老金累積受益在退休時的現(xiàn)值總額VP =1039506 元，比較VP 與VP1、VP2、VP3，可計(jì)算出在工作累積年限和工資水平都完全相同的情況下，政策一到政策三的基礎(chǔ)養(yǎng)老金便攜性損失分別為445502 元、292446 元和0 元，占比依次為43%、28%、0。從三種政策的特點(diǎn)和既得受益權(quán)規(guī)則可以分析得出，原轉(zhuǎn)續(xù)政策的便攜性損失在于參保者失去了在A、B 兩地的養(yǎng)老金權(quán)益，“分段計(jì)算”政策的便攜性損失在于參保者在A、B 兩地的養(yǎng)老金權(quán)益固化在了A、B 兩地，而現(xiàn)行政策剛好修補(bǔ)了這兩種制度缺陷。因此，從便攜性損失的角度看，相比原轉(zhuǎn)續(xù)政策和“分段計(jì)算”政策，現(xiàn)行政策不存在養(yǎng)老金便攜性損失，實(shí)現(xiàn)了參保者基礎(chǔ)養(yǎng)老金受益的最大化。然而，從現(xiàn)行政策另外兩個重要改革——資金轉(zhuǎn)移和繳費(fèi)工資指數(shù)確定上看，依然存在未解難題。

1.社會統(tǒng)籌賬戶資金是否轉(zhuǎn)移的悖論

國發(fā)［2009］66 號文件規(guī)定，參保職工轉(zhuǎn)續(xù)養(yǎng)老保險關(guān)系時社會統(tǒng)籌賬戶按繳費(fèi)基數(shù)的12%轉(zhuǎn)移資金，這就意味著大約60%的社會統(tǒng)籌賬戶繳費(fèi)流入轉(zhuǎn)入地，其余約40%留在轉(zhuǎn)出地，這種平衡地方政府之間利益的折衷做法引起很大爭論。至于資金轉(zhuǎn)移比例應(yīng)該為多少，這是一個純技術(shù)性問題，涉及到制度內(nèi)部收益的精算平衡設(shè)計(jì)，覆蓋范圍的風(fēng)險分擔(dān)和各地制度的財(cái)務(wù)可持續(xù)性以及調(diào)劑資金余缺的能力，本文在此不做深入探討，只提出是否轉(zhuǎn)移資金的命題。如果不轉(zhuǎn)移資金，資金留在各統(tǒng)籌地，表面上看參保者與各地獨(dú)立地建立保險關(guān)系且避免了各地之間協(xié)調(diào)溝通的交易成本，但實(shí)際上至少存在兩個問題:其一，不利于風(fēng)險分擔(dān)和大數(shù)法則保險效應(yīng)的發(fā)揮，將大大削弱保險資金調(diào)劑能力，可能造成繳費(fèi)率升高和替代水平下降;其二，固化了地區(qū)分割，從整體上抬高了制度運(yùn)行成本。

如果轉(zhuǎn)移資金，同樣至少存在兩個難題:其一，確定資金轉(zhuǎn)移比例，不僅要考慮到上面所列舉的四個方面的問題，在確定具體轉(zhuǎn)移資金時還要考慮參保者在退休前死亡的情況，進(jìn)行死亡風(fēng)險貼現(xiàn)又是一個技術(shù)性難題;其二，導(dǎo)致各地苦樂不均。以本文假設(shè)的參保者為例，如果他在A 地?cái)啾＃瑒tA 地受益;如果在B 地?cái)啾?，則B 地受益，A地吃虧，因?yàn)橘Y金轉(zhuǎn)入了B 地但B 地不用發(fā)養(yǎng)老金;如果在B 地退休，則B 地吃虧;如果在C 地退休，則C 地吃虧，A、B 地受益;如果在C 地?cái)啾?，則C 地吃虧更多，因?yàn)樗贏、B 兩地累積參保年限已達(dá)15年且沒有超過10年的參保地，即使在C 地沒有參保繳費(fèi)，只要保險關(guān)系轉(zhuǎn)移到C 地，C 地就要計(jì)發(fā)養(yǎng)老金。

2.待遇“趨高避低”的逆向選擇風(fēng)險

國發(fā)［2009］66 號文件規(guī)定，參保職工在最后退休地退休后，“在核定養(yǎng)老保險待遇時，以本人在各參保地的各年度繳費(fèi)工資和最后辦理退休地對應(yīng)的各年度在崗職工平均工資計(jì)算其繳費(fèi)工資指數(shù)”。又根據(jù)國發(fā)［2005］38 號文件的規(guī)定，退休時基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為退休地上年度在崗職工社平工資和本人指數(shù)化平均繳費(fèi)工資的平均值，綜合起來則如上文公式(6)中所示。在上文計(jì)算現(xiàn)行轉(zhuǎn)續(xù)政策的便攜性損失時由于假設(shè)了各地社平工資水平相同且增速一致，繳費(fèi)工資指數(shù)的變化沒有影響參保者的待遇標(biāo)準(zhǔn)，但在現(xiàn)實(shí)情況中這種影響不能忽視。從政策的設(shè)計(jì)看，決策者顯然已經(jīng)注意到這種影響，意圖通過將繳費(fèi)工資指數(shù)與退休地過去的崗平工資水平相關(guān)聯(lián)弱化其影響，但不可能完全消除。由于現(xiàn)實(shí)情況的復(fù)雜性和個體的差異性，難以精確測度出這種影響，但仍然可以肯定的是，最后退休地的崗平工資水平將抬高或拉低參保者的待遇水平，雖然其程度已經(jīng)因改革后的計(jì)算方法而部分減弱。然而，如果最后退休地過去的工資水平很低但在轉(zhuǎn)移參保者退休時的水平很高或者反過來，這種影響將會被放大，甚至背離政策設(shè)計(jì)的目標(biāo)。從參保者的角度，如果從最大化養(yǎng)老金受益考慮，在條件允許的情況下將竭力做出“趨高避低”的逆向選擇性流動。

(五)實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌是破解養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)難題的根本之路

現(xiàn)行社會統(tǒng)籌賬戶資金轉(zhuǎn)移政策表面上是兼顧利益的折衷做法，實(shí)際上更加凸顯了地方利益分割的困境。在預(yù)期未來大規(guī)模青壯年流動就業(yè)人口年老后由沿海富裕發(fā)達(dá)地區(qū)向內(nèi)陸貧窮落后地區(qū)回流的背景下，截留部分社會統(tǒng)籌賬戶繳費(fèi)的做法極有可能影響最后退休地的財(cái)務(wù)可持續(xù)性。而調(diào)整繳費(fèi)工資指數(shù)政策看似是平衡制度設(shè)計(jì)與參保者選擇之間的矛盾，意圖在分割的制度下實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌調(diào)劑的目的，實(shí)質(zhì)上加劇了矛盾對立。而事實(shí)上，兩項(xiàng)改革具有明確的政策指向性——全國統(tǒng)籌。

從難易迫切程度考慮，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌可選擇以下改革路徑:首先，繼續(xù)推進(jìn)省級調(diào)劑金制度建設(shè)，短期內(nèi)應(yīng)對省級以下地方政府可能出現(xiàn)的財(cái)務(wù)可持續(xù)性風(fēng)險，與此同時，將繳費(fèi)工資指數(shù)中最后辦理退休地的參照層級相應(yīng)提高到省級，與省級調(diào)劑金制度相匹配;然后，實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌，淡化地方利益沖突，與此同時，由于各地統(tǒng)籌調(diào)劑范圍的進(jìn)一步擴(kuò)大和應(yīng)對財(cái)務(wù)可持續(xù)性風(fēng)險能力的進(jìn)一步增強(qiáng)，社會統(tǒng)籌賬戶繳費(fèi)可實(shí)現(xiàn)全額轉(zhuǎn)移;最后，建立全國統(tǒng)一的經(jīng)辦服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和資金結(jié)算系統(tǒng)，繳費(fèi)工資指數(shù)的參照層級進(jìn)一步提高到全國層面，參保者之間將不存在最后退休地的差異，社會統(tǒng)籌賬戶繳費(fèi)直接進(jìn)入全國基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌基金，最終實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌。

四、研究結(jié)論及政策涵義

實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險關(guān)系的有效轉(zhuǎn)續(xù)是建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和最終實(shí)現(xiàn)大一統(tǒng)的社會養(yǎng)老保障體系的必由之路。城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)的最大癥結(jié)在于社會統(tǒng)籌賬戶基礎(chǔ)養(yǎng)老金不具便攜性?，F(xiàn)行轉(zhuǎn)續(xù)政策極大地減少了基礎(chǔ)養(yǎng)老金的便攜性損失，保障了流動就業(yè)參保者的養(yǎng)老金權(quán)益，但仍然是一項(xiàng)改革不徹底的過渡性政策安排，內(nèi)部隱藏的風(fēng)險在政策剛開始實(shí)施時不易察覺，但未來可能迅速放大，危及制度的長期可持續(xù)性?；趯ΜF(xiàn)行轉(zhuǎn)續(xù)政策的未解難題的分析，實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌才是破解養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)難題的根本之路，才能消除現(xiàn)行資金轉(zhuǎn)移政策對地方政府行為的不利刺激，才能消除勞動者進(jìn)行待遇參照對比的逆向選擇行為，才能實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險制度公平、穩(wěn)健和可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，應(yīng)盡快提高基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次，適時調(diào)整基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌賬戶資金轉(zhuǎn)移政策和繳費(fèi)工資指數(shù)政策，加快社會保障信息系統(tǒng)和結(jié)算系統(tǒng)的建設(shè)和互聯(lián)互通，擴(kuò)大社會保障卡的發(fā)放范圍，最終實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌。

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