汪小勇 萬玉秋 姜 文 繆旭波 朱曉東

(1.南京大學環(huán)境學院，污染控制與資源化研究國家重點實驗室，江蘇南京210046;2.重慶工商大學融智學院，重慶400033;3.環(huán)境保護部華東環(huán)境保護督查中心，江蘇南京210042)

美國跨界大氣環(huán)境監(jiān)管經(jīng)驗對中國的借鑒

汪小勇1萬玉秋1姜 文2繆旭波3朱曉東1

(1.南京大學環(huán)境學院，污染控制與資源化研究國家重點實驗室，江蘇南京210046;2.重慶工商大學融智學院，重慶400033;3.環(huán)境保護部華東環(huán)境保護督查中心，江蘇南京210042)

大氣污染因其污染因子易受氣候變化等影響，可進行長距離跨界傳輸，是典型的跨行政邊界問題。我國地域遼闊，行政區(qū)域眾多且與多個國家接壤或比鄰，跨界污染問題研究十分必要。近年來，我國區(qū)域性大氣污染問題明顯，管理手段落后，缺乏相應管理體制和機制。美國在跨界大氣環(huán)境管理方面取得了顯著的成果，積累了豐富的經(jīng)驗，這對我國大氣環(huán)境管理，尤其是跨界大氣環(huán)境管理工作具有重要的借鑒意義。本文首先以美國大氣跨界污染治理為例，結合具體實例，主要從機構設置、職能職責、運作方式三個方面詳細分析了州內、州與州與之間以及跨國界三個層次跨界大氣環(huán)境監(jiān)管體系;其次，從上述幾方面對我國與美國跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管機制進行逐項比較分析;再次，對我國跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管體系障礙分析認為，統(tǒng)分結合的環(huán)境管理體制和尚未建立區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制是借鑒發(fā)達國家跨界大氣環(huán)境監(jiān)管經(jīng)驗的主要障礙;在此基礎上，針對我國的跨區(qū)域大氣環(huán)境管理工作提出5個方面的建議，即成立跨區(qū)域的權力機構;加強政府區(qū)域間協(xié)調合作;強化依法治理;多種管理手段綜合應用;加強信息公開和公眾參與。

跨界污染;大氣污染;環(huán)境監(jiān)管;啟示

環(huán)境問題的整體和差異性導致環(huán)境問題跨越了原有的行政區(qū)限，呈現(xiàn)區(qū)域整體性特征。解決跨區(qū)域環(huán)境問題是許多國家和地區(qū)的環(huán)境治理難題之一。一些國家和地區(qū)在跨區(qū)域環(huán)境管理方面進行了很多有益的探索和實踐，制定了一些關于跨區(qū)域環(huán)境管理政策和制度［1］。在水環(huán)境方面，跨區(qū)域(流域)方面已經(jīng)制定的政策和制度取得了較好的實施效果［2、3］。與水環(huán)境污染有所不同，大氣環(huán)境污染因子受氣候、風向等自然條件影響可進行長距離傳輸，是一種典型跨界環(huán)境污染問題，但世界范圍內有效治理經(jīng)驗還很少［4］。

我國經(jīng)濟的高速增長伴隨著資源、能源的高消耗和污染物的高排放，近年來大氣環(huán)境質量雖有所好轉，但SO2、粉塵等主要污染物排放量依然很高，且在京津唐、長三角、珠三角等經(jīng)濟發(fā)達的城市群地區(qū)，已經(jīng)出現(xiàn)了嚴重的區(qū)域性復合性大氣污染問題［5］。隨著城市化進程的加快，區(qū)域性大氣復合污染環(huán)境問題將愈來愈突出。本文詳細分析了美國跨區(qū)域大氣環(huán)境管理的制度框架，在對我國跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管以及存在問題的基礎上，提出值得我國學習和借鑒的經(jīng)驗，以期對我國大氣環(huán)境管理和即將修訂的《大氣污染防治法》提供參考建議。

1 美國跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管

本文所指的區(qū)域指行政區(qū)域。本文將從州內、州與州之間、美國與其他國家之間三個行政尺度范圍分析美國跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管。州內以美國西部工業(yè)區(qū)加利福尼亞州(California)為例，這里工業(yè)發(fā)達，大氣污染嚴重且持續(xù)時間長;州與州之間以美國東北部工業(yè)區(qū)各州和大西洋中部各州之間為例;第三個層次將以美國、加拿大和墨西哥三國間跨國界大氣污染為例。

1.1 州內跨界大氣環(huán)境管理

第二次世界大戰(zhàn)給加州經(jīng)濟發(fā)展帶來了良好的契機，隨著入遷人口的急增和工業(yè)化進程的加快，加之洛杉磯盆地特殊的地形，使得加州地區(qū)煙霧彌漫，大氣污染問題逐漸顯現(xiàn)，引起州政府和當?shù)鼐用竦母叨戎匾?。為了控制跨界大氣環(huán)境污染，加州政府將全區(qū)設13個質量管理區(qū)實行區(qū)域管理，但各個區(qū)域獨立的管理已經(jīng)不能解決整個區(qū)域環(huán)境問題，通過區(qū)域間的非正式合作與協(xié)商解決區(qū)域環(huán)境問題也被證明是無效的［6］。1976年加州政府立法建立了南海岸大氣質量管理區(qū)(the South Coast Air Quality Management District，SCAQMD)，在 SCAQMD 領導和技術成員的努力下，南加州地區(qū)的空氣質量得到了極大的改善，有效地解決了加州地區(qū)跨界大氣環(huán)境管理問題，并一直沿用至今，是解決區(qū)域內跨界大氣環(huán)境問題的典范。

1.1.1 機構設置

SCAQMD主體由加州構成，由國家立法機關和政府授權成立［7］。其管理范圍涉及洛杉磯(Los Angeles)、橙縣(Orange)、河邊縣(Riverside)和圣伯那迪諾(San Bernardino)四個大縣和幾十個城市，是唯一仍被EPA劃為空氣污染極端嚴重的地區(qū)。管理區(qū)設有一個管理委員會，下設12個委員，其中州政府代表3個，其他9個委員由各縣和部分規(guī)模較大城市代表組成，有的城市市長親自參加。管理委員會一般在每個月的第三個星期日上午召開例會，討論通過預算、立法、人事等重大決策。

1.1.2 職能職責

作為一個區(qū)域性管理機構，SCAMQD管理對象是固定大氣污染源和部分流動污染源，汽車等流動污染源主要由州政府直接管理。它最主要的職能職責是加強跨界合作，與地方政府和其他社會團體共同制定和實施跨界合作計劃。通過區(qū)域規(guī)劃，與制定并與參與規(guī)劃實施的政府及相關部門協(xié)作，并將研究的跨區(qū)域管理政策向美國國家環(huán)保局(EPA)和州政府提出，以便制定出使整個國家受益的大氣環(huán)境政策。這些年來，SCAMQD向國家和EPA提出了不少大氣環(huán)境管理方面的建議，被采納的不計其數(shù)。

1.1.3 運作方式

管理區(qū)內設立法、執(zhí)法和監(jiān)測3個主要職能部門。立法部門每三年編制一次大氣質量管理計劃，確定改善大氣質量的目標和措施。根據(jù)這一計劃，還要對各種污染源制訂具體的管理法則，各種法則經(jīng)過管理委員會審議通過后即可實施。管理區(qū)執(zhí)法部門主要是負責審查頒發(fā)許可證及對各企事業(yè)單位的環(huán)保計劃和措施執(zhí)行情況進行監(jiān)察，對違規(guī)者給予處罰。企事業(yè)單位領取許可證時需要交費，另需每年交納一定的年費，對污染企業(yè)也會收取排污費。目前，管理區(qū)近90%的日常運轉費用由各類收費解決。監(jiān)測部門的職責是負責對大氣質量的監(jiān)測分析。此外，管理區(qū)也做一些環(huán)保新技術的推廣工作。管理區(qū)代理機構更多的采用非管制手段，例如基于市場的激勵手段，許可證制度、商業(yè)援助和技術支持等。

1.2 州與州之間跨界大氣環(huán)境管理

科學家經(jīng)由模式和研究證明，臭氧前趨物質會有長距離傳輸現(xiàn)象，因此臭氧與光化學煙霧問題須跨州合作才能解決［8］。于是美國東岸成立臭氧傳輸委員會，負責規(guī)劃推動氮氧化物抵換交易制度。本文選取臭氧傳輸委員會(the Ozone Transport Commission，OTC)為例說明美國州與州之間的大氣環(huán)境監(jiān)管。盡管我國目前沒有成立關于某一類污染物的專門機構，但是OTC作為一個跨行政區(qū)劃的機構，它的大氣環(huán)境監(jiān)管機制具有代表性，其成功經(jīng)驗值得我國的跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管借鑒。

1.2.1 機構設置

OTC成立于1990年，由《清潔空氣法》修正案批準設立，主要關注美國的東北部區(qū)域，負責美國東北部11個州和華盛頓特區(qū)的臭氧運輸工作和規(guī)劃推動氮氧化物抵換交易制度。OTC對組成成員有一定的限制，參加會議的成員必須是政府環(huán)境委員，EPA是其中必須參與的成員之一，這樣可以迫使聯(lián)邦政府和州政府能在一起討論問題。當?shù)胤秸枰ㄟ^OTC向EPA提供建議時，EPA可以贊成也可以駁回它的提議。但是一旦駁回了OTC的建議，EPA必須給出理由，并提出可以達到相同目的的供選擇的其他方案。

1.2.2 職能職責

OTC最初的職責是幫助地方政府采取必要措施對對流層臭氧濃度進行控制，以達到聯(lián)邦政府的要求，后來進一步研究發(fā)現(xiàn)氮氧化物的遷移對大氣環(huán)境的影響，開始關注氮氧化物的擴散。它的工作分為3個主要方面:①風險評估和模型研究。重點關注大氣污染易造成哪些潛在的健康威脅或安全風險，以及目前急需解決的科學問題。②制定控制移動大氣污染源相關政策，主要是對汽車尾氣的移動污染源控制。③制定控制固定大氣污染源相關政策，主要是能源的有效利用。

1.2.3 運作方式

OTC主要通過以下三個方面來實現(xiàn):

(1)聯(lián)合科研、企業(yè)等各種機構進行科學研究和綜合評估，同時也參與其中的科學研究，通過對大氣污染物的傳輸研究，為EPA制定控制臭氧長距離傳輸相關決策提供可靠依據(jù);

(2)OTC成員州之間的約定。在OTC成員共同簽署的理解備忘錄指導下，各成員通過合作協(xié)議，相互合作、共同協(xié)商合作區(qū)域內流動污染源的控制;

(3)聯(lián)合機制。通過這個機制OTC成員州可以在某個事件上一致對外(其他州、產(chǎn)業(yè)、聯(lián)邦政府等)。

1.3 美國—加拿大—墨西哥之間跨界大氣環(huán)境管理(北

美自由貿(mào)易區(qū)環(huán)境合作)

20世紀70年代起美國、加拿大和墨西哥三個北美主要國家已經(jīng)對嚴重的跨界環(huán)境污染十分關注，主要焦點問題集中在酸雨上［9］。1993年三國簽訂了《北美環(huán)境合作協(xié)定》(North American Agreementon Environmental Cooperation，NAAEC)，主要通過規(guī)定環(huán)境保護的條約義務、建立專門的環(huán)境工作機構和尋求環(huán)境爭端的妥善解決等各種方式來實現(xiàn)區(qū)域內環(huán)境保護。NAFTA為協(xié)調區(qū)域環(huán)境保護問題構建了一個全新的模式。

1.3.1 機構設置

為了保證環(huán)境保護目標得以實現(xiàn)，北美自由貿(mào)易區(qū)區(qū)內建立了北美環(huán)境合作委員會(Tri-national North American Commission for Environmental Cooperation，CEC)。由三個部分組成:部長級理事會、秘書處和聯(lián)合公眾咨詢委員會(Joint Public Advisory Committee，JPAC)。理事會由三國部長級官員組成，每年至少召開一次例會;秘書處處理日常事務及為理事會執(zhí)行協(xié)議提供具體技術服務;聯(lián)合公眾咨詢委員會由來自成員國的15名環(huán)境和工商界代表組成的聯(lián)合咨詢委員會，負責向理事會就環(huán)境事務提供咨詢，包括年度工作計劃和CEC預算。

1.3.2 職能職責

CEC主要致力于提高環(huán)境保護水平，提高公眾的環(huán)保意識。主要工作包括協(xié)調環(huán)境、經(jīng)濟和貿(mào)易的關系、生物多樣性維護、防治污染、保護公眾健康和環(huán)境法律政策管理。通過聯(lián)系政府官員、專家顧問、學術界人士及關心環(huán)境的公眾來共同推動地區(qū)性的環(huán)境改善。在跨界大氣污染治理方面主要通過協(xié)議合作來解決跨界大氣爭端。主要有三個方面工作:促進三國空氣質量管理合作;開發(fā)提高北美空氣質量的技術和戰(zhàn)略工具;制定三國空氣質量改善計劃。

1.3.3 運作方式

NAAEC運作方式最顯著特點就是信息公開和公眾參與機制。部長級理事會每年至少開一次會，其中至少有一次必須向公眾開放，至少在一次會議中組織三國環(huán)境部長與公眾對話回答與環(huán)境保護有關的問題，接受與環(huán)境保護有關的投訴和建議。所有的理事會決定都必須向公眾宣布。聯(lián)合公眾咨詢委員會則是直接促進公眾參與環(huán)境保護的機構，每年就各種環(huán)境論題開展公眾咨詢。

其次是爭端解決機制。NAAEC爭端解決的主要手段是合作，制裁是最后使用的手段，只有在當成員國持續(xù)的不實施其環(huán)境法規(guī)時才使用制裁手段。CEC有權召集技術顧問調解和向各方提出建議來尋求圓滿的解決方案。允許成員國的公民或團體向CEC秘書處提出申訴，控告某一國未能有效地執(zhí)行其環(huán)境法規(guī)。這種公眾直接提出申訴在國際組織中是罕見的［10］。

2 中美跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管機制比較分析

2.1 組織方式比較

美國與我國都實行環(huán)保局統(tǒng)一管理、其他相應部門分別管理的統(tǒng)分管理模式。但在美國政治文化傳統(tǒng)中，強調的是地方自治，對于涉及區(qū)域事務的問題，多數(shù)情況只建立管理體制，不建立政府體制。以《國家環(huán)境政策法》及《清潔空氣法》為依據(jù)，美國聯(lián)邦環(huán)保局與其他具有部分環(huán)境管理職能的政府部門職權劃分明確，工作協(xié)調有效。地方政府之間經(jīng)常會從各自的經(jīng)濟利益出發(fā)，找到利益共同點，從而聯(lián)手合作。而我國經(jīng)常出現(xiàn)部門之間或互相“扯皮”或爭奪管轄權的情況，最根本的原因在于各部門的職權沒有通過立法加以明確和細化。

2.2 法律和制度建設比較

1970年美國制定了以《清潔空氣法》為核心的一系列法律法規(guī)，通過立法來控制大氣污染，并取得了明顯的效果。1990年頒布的新的清潔空氣法，對原清潔空氣法進行了重大修訂和補充，修正案進一步加強了聯(lián)邦和州兩級政府環(huán)保主管部門的權限，提出了一系列新的法規(guī)，要求在工業(yè)生產(chǎn)過程、交通系統(tǒng)，甚至社會生活方式方面都要做出改進，以減少空氣污染物的排放。

中國的大氣環(huán)境保護立法，在法律的層次上，主要包括《環(huán)境保護法》和專門的《大氣污染防治法》。在行政法規(guī)和規(guī)章的層次上，主要包括《關于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》、《節(jié)能減排統(tǒng)計監(jiān)測及考核實施方案和辦法的通知》等。此外，我國還制定了《環(huán)境空氣質量標準》、《大氣污染物綜合排放標準》、《鍋爐大氣污染物排放標準》等大氣環(huán)境標準。

2.3 機構建設比較

美國在區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管中設立了許多由立法機關和政府授權，以州為單位的組織，如加州南海岸空氣質量管理區(qū)。州級環(huán)保機構不受聯(lián)邦環(huán)保機構的領導和管理，各州環(huán)保局各自保持獨立，依照本州法律履行職責，只依據(jù)聯(lián)邦法律在部分事項上與聯(lián)邦環(huán)保局合作，完成任務。

我國在全國范圍內成立了6大區(qū)域環(huán)境督查中心，地方上有些省份也成立了地方環(huán)境督查中心，但是在跨區(qū)域管理上機構職能不全，例如華東環(huán)境保護督查中心“承辦跨省區(qū)域和流域重大環(huán)境糾紛的協(xié)調處理工作”，只有事故發(fā)生后的協(xié)調功能，明顯力度不夠。一些地方政府干預環(huán)保部門執(zhí)法，批準建設短期經(jīng)濟效益好但能源資源消耗大、大氣污染嚴重的工業(yè)項目;不執(zhí)行國家環(huán)境影響評價制度的規(guī)定，盲目建設了一些布局不合理和污染超標的建設項目。

2.4 監(jiān)管手段比較

美國《清潔空氣法》所規(guī)定的環(huán)境標準主要是國家環(huán)境空氣質量標準、排放限制、新源執(zhí)行標準和危險空氣污染物排放標準等。具有以下特點:①遵循技術強制原則，根據(jù)污染物類型的不同，新源和現(xiàn)源的不同，依據(jù)不同的生產(chǎn)工藝和污染控制技術規(guī)定了寬嚴程度不同的排放標準;②強調對新源和有害污染物的控制，由聯(lián)邦環(huán)保局劃分制定措施全國統(tǒng)一適用;③在全國范圍內劃分控制單元，將其分為達標區(qū)和未達標區(qū)兩類，對未達標區(qū)規(guī)定達標期限，制定地方排放標準或總量控制;對達標區(qū)實施反惡化和防止降級的計劃;④排放標準的實施得到聯(lián)邦和州的雙重監(jiān)督，許可證的全面有效推行也為標準的實施提供了保障。

我國的污染物排放標準以環(huán)境質量為主要依據(jù)。其特點是:①雖然法律規(guī)定在制定排放標準時要考慮技術條件，但實際上排放標準與相應的環(huán)保技術政策和污染控制技術之間的依托關系不明確，區(qū)別于美國的“技術強制”原則;②排放標準因污染源和污染物的分類不如美國的更具針對性和合理性;③對未達標規(guī)定了總量控制，但對達標區(qū)卻沒有防止空氣質量惡化和降級的相關計劃;④環(huán)境標準的實施與“三同時”、環(huán)評以及限期治理等制度有關，但沒有規(guī)定許可證為直接實施環(huán)境標準的載體。

2.5 主要成效的比較

美國早在1976年就開始試行可交易的排污許可證制度。聯(lián)邦環(huán)保局重視康涅狄格州的污染許可貿(mào)易的經(jīng)驗，于1982年頒布、1986年修改了排污交易政策，并注意不斷推行在創(chuàng)立監(jiān)測和減少污染的市場機制方面的一系列經(jīng)驗。1990年通過的美國《清潔空氣法(修正案)》擴展了排污權交易作為空氣質量政策一個組成部分的適用范圍。通過排污權交易，可以保證每年1000萬t的SO2排放量發(fā)生在那些能夠以最低廉的代價控制排放的污染源。

我國排污權交易制度的應用相當廣泛。2001年7月，山西省政府確定將亞洲開發(fā)銀行提供技術援助的“山西省二氧化硫排污權交易管理辦法”項目在太原市進行試點。太原市采取“有上限的交易計劃”，在總量控制下進行SO2配額交易。

2002年，江蘇省發(fā)布了全國首部排污權交易辦法，近年來長三角兩省一市的排污交易愈發(fā)受到重視。2003年，江蘇省太倉市太倉港環(huán)保發(fā)電有限公司與南京市下關發(fā)電廠簽訂協(xié)議，以每年170萬元的價格，跨市向下關發(fā)電廠購買1 700 t的SO2排污權。這是中國首例異地SO2排污交易，為長三角環(huán)境平臺的區(qū)域內SO2排污交易提供了良好的合作基礎。

3 創(chuàng)新我國跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管體系的障礙分析

綜合以上分析，我國跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管在組織方式、法律法規(guī)、機構建設、監(jiān)管手段等方面都存在很大不同，監(jiān)管成效差異明顯。借鑒發(fā)達國家跨界大氣環(huán)境監(jiān)管經(jīng)驗，在我國不僅僅是對策不到位的問題，更有更高層次的體制、機制障礙。

當前，“黨委領導、政府負責、環(huán)保部門綜合管理、有關部門協(xié)調配合”的環(huán)境保護管理體制尚不完善，全社會共同參與環(huán)保工作的合力尚未形成，仍存在一些制約環(huán)保事業(yè)發(fā)展的體制問題，主要體現(xiàn)為:一是職能分散交叉現(xiàn)象依然存在，環(huán)境保護統(tǒng)籌協(xié)調、統(tǒng)一監(jiān)督仍需進一步加強;二是缺乏有效的監(jiān)督制約機制，國家環(huán)境保護的政策法規(guī)在少數(shù)地方得不到堅決有效執(zhí)行，一些地方保護主義尚未得到有效根治;三是環(huán)保監(jiān)管力量與日益繁重的環(huán)保任務不適應;四是農(nóng)村基層環(huán)保監(jiān)管力量薄弱［11］。

目前，我國大氣環(huán)境管理實行的是統(tǒng)一監(jiān)督管理和分部門監(jiān)督管理相結合的管理體制。關于跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管的內容幾乎沒有明確涉及。現(xiàn)行的大氣污染防治法規(guī)定環(huán)境空氣質量由當?shù)厝嗣裾撠?，將大氣污染控制條塊化，缺乏區(qū)域控制的內容，既沒有區(qū)域空氣質量管理主體，也沒有具體的控制措施。由于大氣污染具有長距離、跨界污染的典型特征，而我國區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制尚未形成。在這一管理體制模式下，我國現(xiàn)階段還無法成立跨區(qū)域大氣環(huán)境管理機構，只能通過地方政府間形成區(qū)域合作，在京冿冀、長三角、珠三角等重點區(qū)域開展大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作［12］。由于資金、管理水平等條件所限，現(xiàn)階段大氣污染聯(lián)防聯(lián)控還集中在火電、鋼鐵等重點行業(yè)，無法覆蓋全范圍。在體制“橫向”和“縱向”還沒有完全理順的情況下，缺乏程序性立法、廣泛的公眾參與和專家技術支持等都是創(chuàng)新我國跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管體系的重要障礙。同時，技術上如空氣質量監(jiān)測能力、評價指標體系等與發(fā)達國家相比還存在一定的差距。經(jīng)濟手段的應用也存在一定的障礙，如公眾對市場運行機制不熟悉，市場發(fā)育不健全，以市場機制為基礎的經(jīng)濟刺激功能不強等等。

4 美國跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管對我國的借鑒

4.1 成立跨區(qū)域的權力機構

空氣的跨界污染性質決定了有效環(huán)境管理不能采取分而治之的治理格局。從美國的跨界大氣環(huán)境監(jiān)管不難看出，其出發(fā)點都是設立一個跨行政區(qū)域的、獨立的、專門的公共機構負責跨界范圍內政府、企業(yè)和公眾的全面協(xié)調，且能夠參與政府的綜合決策和能源、交通、城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局等方面的規(guī)劃?？鐓^(qū)域管理機構要在相關法律或區(qū)域行政許可范圍內依法行使各項權利和義務，依法、科學設立其相應的組織機構和對應的職能職責和運作方式，充分發(fā)揮其在跨行政區(qū)大氣環(huán)境監(jiān)管中的主導地位和統(tǒng)一的監(jiān)督管理權限。雖然目前尚未形成有序、系統(tǒng)、全面、透明的制度框架，但成立跨國家的權力機構針對跨界大氣污染等行使職能則是區(qū)域集團的環(huán)境政策的共同點。雖然在機構成立初期賦予該機構的職能權限較為有限，但其所致力于的目標則較為明確，無論是提供咨詢與建議，還是協(xié)調各方合作，都可以為將來多邊經(jīng)濟體系中的機構安排開辟可行性思路:即成立超國家的環(huán)境權力核心機構，在初期僅提供技術性服務，同時可以輔之以針對特定問題進行檢查與監(jiān)督的權利［13］。成立一個區(qū)域性大氣污染管理部門，通過統(tǒng)一目標、統(tǒng)一區(qū)劃、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一行動和統(tǒng)一監(jiān)控實現(xiàn)區(qū)域大氣污染的有效控制［14］。

4.2 加強政府區(qū)域間協(xié)調合作

政府在環(huán)境監(jiān)管中起著絕對的主導作用，我國環(huán)境保護相關法律法規(guī)都是對企業(yè)行為的管制，而法律又明確規(guī)定地方政府是環(huán)境保護的主體。因此，跨界環(huán)境問題的協(xié)調和解決要靠政府層次的制約和合作，加強對政府以及政府決策的規(guī)范管理以及人大、公眾等對政府行政行為社會監(jiān)督和司法監(jiān)督等非常有必要。同時，通過聯(lián)席會議、論壇和信息通報等途徑，加強各行政單元之間的聯(lián)系和區(qū)域間協(xié)調合作，積極開發(fā)交叉培訓研討會、示范項目等。

4.3 強化依法治理

30年來，我國已經(jīng)構建了較為完備的部門法框架，但是在跨界大氣污染治方面依然缺乏相應的法律、法規(guī)和規(guī)定。我國的科研和實踐已經(jīng)證明劃定新區(qū)域范圍的必要性，如京津唐地區(qū)、長三角和珠三角地區(qū)等，實施區(qū)域大氣污染控制。因此，有必要加強跨界大氣環(huán)境監(jiān)管立法，對重點區(qū)域制定區(qū)域性空氣質量標準，可由國家制定相關標準，各省、市、自治區(qū)負責規(guī)劃并達到相關要求。對于達標和未達標區(qū)域分別采用不同的治理策略，特別要對未達標地區(qū)制定具體的控制要求，努力促使區(qū)域空氣質量達標并進一步提高。其他跨界糾紛可由區(qū)域間共同協(xié)商制定具有法律標準的法規(guī)，共同依法執(zhí)行。

4.4 多種管理手段綜合應用

政府是環(huán)境管理的主體，通常采用的行政手段是一種強制性手段。但行政型強制手段成本較高，未必能科學合理地進行整體利益分配。隨著城市化進程的加快和經(jīng)濟持續(xù)繁榮擴張，意味著將產(chǎn)生更多的空氣污染物，尤其是來自移動污染源的污染物。有必要從信任政府運用命令主導控制手段到利用激勵手段和市場手段完成許多政策目標(包括空氣污染控制)的變革。

技術手段是美國解決跨界大氣污染的一種強有力手段，無論是SCAMQD還是OTC或是NAFF，都有一支強大的技術力量，SCAMQD的戰(zhàn)略是通過開發(fā)、引進、要求和激勵等手段，鼓勵既運用現(xiàn)有技術，又利用“有待證實”的技術擴大行政管理范圍;OTC通過技術研究，掌握空氣主要污染物的長距離跨界運輸并依此作為制定相關政策法規(guī)的依據(jù);NAFF也有專門的研究機構參與公共政策的制定，并提供評估和建議。因此，加強技術手段的應用，加強對固定污染源和流動污染源排放控制技術和企業(yè)的技術進步是一種行之有效的方法。

經(jīng)濟手段也是目前解決跨區(qū)域污染問題的有效手段之一，我國雖然在20世紀90年代初就在太原、包頭、開遠、柳州、平頂山等10多個城市開展了排污交易試點工作，但目前除太原市制定了相應的規(guī)章外，兩控區(qū)其它地區(qū)還沒有具體的行動。我國應嘗試在省級范圍內進行多種污染物的排放權交易，努力建立全面排污權交易制度。

4.5 加強信息公開和公眾參與

由于空氣污染控制技術性強，涉及利益方較多，要求參與政策制定和管理的人要理解被管制活動和過程的細節(jié)，才能制定出科學的環(huán)境政策。這就需要在這方面占居信息優(yōu)勢的被管制方的參與和合作。而公眾參與環(huán)境管理是法律賦予的權利。從美國跨界大氣污染治理經(jīng)驗可以看出，無論是國會制定法律還是USEPA及州環(huán)境管理機構制定政策，都需要來自公眾和受管制方的參與、配合。這種合作的方式無疑有助于提高政策制定的有效性，并為政策的執(zhí)行提供便利。在不影響經(jīng)濟增長與發(fā)展的前提下采取切實的措施控制空氣污染，要求有足夠的公眾壓力、行政能力、政治領導力，還要求有來自國家政府或國際社會的外部壓力。

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Approach to Management of Transboundary Air Pollution in American

WANG Xiao-yong1WAN Yu-qiu1JIANG Wen2MIAO Xu-bo3ZHU Xiao-dong1
(1．State Key Laboratory of Pollution Control and Resource Reuse，School of the Environment，Nanjing University，Nanjing Jiangsu 210046，China;2．College of Rongzhi，Chongqing Technology and Business University，Chongqing 400033，China;3．East China Environmental Supervision Centre，Ministry of Environmental Protection，Nanjing Jiangsu 210042，China)

Air pollution is a transboundary problem，disregarding political boundaries，as prevailing winds and weather patterns move pollutants over long distances．The territory of China is vast and there are many administrative regions，with a number of other countries bordering on our country，so it is necessary to carry out research into transboundary pollution．In recent years，more regional air pollution issues appear，but the management level is backward and relative management system and mechanism have not been established．The United States has gained remarkable achievements and experience in the management of transboundary air environment management．These achievements and experience could be used as references for the air environment management in China，especially for the management of transboundary air．First，using case studies of the United States，we examine air pollution monitoring mechanism by agent setting，functions and duties，and mode of operation at three regional scales:within states，among states，and across national borders．Second，the pape compares transboundary mechanisms for atmospheric environment of China and the United States．Third，China’s main barriers borrow the experience of transboundany management for air pollution of the developed Countries are the current environmental system of unified management combined with indepedent management and no joint control mechanism of the zone defense．On the basis of above analyses，the paper puts forward following suggestions for the air environment management in China:establish transboundary authority，strengthen coordination and cooperation among regional governments，strengthen the rule by law，integrated comprehensively integrate the application of a variety of management tools，and strengthen information disclosure and encourage the public participation．

transboundary pollution;air pollution;environment monitor;suggestion

X3

A

1002－2104(2012)03－0118－06

10．3969/j．issn．1002－2104．2012．03．020

2011－11－01

汪小勇，博士生，講師，主要研究方向為環(huán)境規(guī)劃與管理。

“十一五”國家科技支撐計劃重點項目“跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管制度與若干監(jiān)管技術規(guī)范研究”(編號:2007BAC16B05);國家水體污染控制與治理科技重大專項“武進港水環(huán)境綜合整治方案與工程效益評估”(編號:2008ZX07101－004－05)。

(編輯:劉照勝)