● 常 飛 譚金可

積極保障就業(yè)已成為失業(yè)保險法發(fā)展的世界趨勢。在就業(yè)形勢日趨嚴(yán)峻的現(xiàn)狀面前，我國失業(yè)保險制度已經(jīng)暴露出在保障就業(yè)功能的現(xiàn)實隱憂和立法不足等問題，這需要我們對此進(jìn)行反思并提出完善建議。

以就業(yè)保障為目標(biāo)，本文將失業(yè)保險界定為：國家以立法形式集中建立失業(yè)保險基金，對收入中斷的符合法定條件的失業(yè)者在一定時期內(nèi)提供基本生活保障和保障其就業(yè)的一種社會保障形式。失業(yè)保險制度的重要性主要體現(xiàn)在三個方面：一是合理的失業(yè)保險制度能夠有力地保障就業(yè)，減少失業(yè)；二是就業(yè)保障與失業(yè)基本生活保障存在目標(biāo)上的一致性；三是改變傳統(tǒng)的失業(yè)保障模式而以積極的失業(yè)保護(hù)政策代之已成為失業(yè)保障制度發(fā)展的全球趨勢。

一、現(xiàn)行失業(yè)保險法保障就業(yè)功能反思

1.支出規(guī)定制約了保障就業(yè)功能的發(fā)揮。上世紀(jì)80年代，我國國有企業(yè)改革之初建立的失業(yè)保險政策，偏重于對失業(yè)者的生活保障方面,而在就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)方面則投入不足。雖然，《失業(yè)保險條例》的出臺在一定程度上彌補(bǔ)了此方面的一些不足,但生產(chǎn)自救扶持費被取消，導(dǎo)致失業(yè)保險的再就業(yè)功能被削弱。

2.費率機(jī)制削弱保障就業(yè)的力度。我國失業(yè)保險籌資機(jī)制采用統(tǒng)一費率制，以“本單位工資總額”作為繳費基數(shù),用工企業(yè)可能采取 “效率工資”的戰(zhàn)略。同時，統(tǒng)一費率制也對用人單位的失業(yè)率差異缺乏考慮，違背了權(quán)利義務(wù)相統(tǒng)一的原則，這些都不利于失業(yè)保險制度功能的發(fā)揮。

3.給付方式和給付期限可能出現(xiàn)“反就業(yè)”現(xiàn)象。在給付方式上，《失業(yè)保險條例》規(guī)定實行恒定的等額均一給付標(biāo)準(zhǔn)，既違反了權(quán)利與義務(wù)對等的原則，也容易導(dǎo)致道德風(fēng)險的產(chǎn)生。

4.就業(yè)激勵機(jī)制欠缺。我國保障就業(yè)的激勵約束機(jī)制不足,保障就業(yè)的機(jī)制與失業(yè)保險制度未能和諧互動。如：未規(guī)定跨地區(qū)求職資助津貼，戶口、居所等制度卻束縛失業(yè)者跨區(qū)求職，職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹津貼往往缺乏實施保障。此外，我國現(xiàn)行失業(yè)保險制度中沒有提前就業(yè)激勵，也沒有職業(yè)安定和減少失業(yè)的失業(yè)保險待遇。

5.失業(yè)保險覆蓋范圍狹窄。我國《失業(yè)保險條例》主要保障城鎮(zhèn)單位職工即正規(guī)就業(yè)部門的勞動者,而非正規(guī)就業(yè)群體則極少參加失業(yè)保險。大部分非正規(guī)就業(yè)人員、農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工勞務(wù)人員、公務(wù)員以及新生勞動力被排除在制度之外。

二、基于就業(yè)保障的失業(yè)保險制度完善路徑

1.明確定位保障就業(yè)的目標(biāo)。提高失業(yè)保險制度的法律位階，制定統(tǒng)一的《失業(yè)保險法》；明確失業(yè)保障就業(yè)的目標(biāo)，確立失業(yè)保險法保障就業(yè)的機(jī)制；整合、協(xié)調(diào)保障就業(yè)的目標(biāo)、原則、策略、具體制度以及配套支持政策，細(xì)化各級政府就業(yè)服務(wù)、就業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)教育和就業(yè)援助的職責(zé)，建構(gòu)失業(yè)保險就業(yè)保障的長效機(jī)制。

2.合理調(diào)整失業(yè)保險籌資機(jī)制。建議實行差別費率和浮動費率相銜接的失業(yè)保險費率機(jī)制。針對不同行業(yè)上年度的失業(yè)率區(qū)別使用不同的失業(yè)保險費率，失業(yè)率高的行業(yè)，相應(yīng)費率也高，反之，則按低的費率來征收；浮動費率是指用人單位繳納失業(yè)保險費的費率由企業(yè)解雇員工的數(shù)量決定。這樣解雇人員越多的企業(yè)，其繳納的保險費率就越高，從而間接抑制用人單位對勞動者的解雇，以穩(wěn)定就業(yè)。

3.優(yōu)化基金支出方向和結(jié)構(gòu)來保障就業(yè)。就業(yè)保障型失業(yè)保險法要明確保險基金使用的具體實施辦法、程序和責(zé)任機(jī)制，細(xì)化失業(yè)保險保障就業(yè)的具體性、可操作性細(xì)則。失業(yè)保險促進(jìn)再就業(yè)的經(jīng)費要與地方政府保障就業(yè)再就業(yè)的專項資金統(tǒng)籌銜接。對失業(yè)保險基金支出的結(jié)構(gòu)，既要擴(kuò)大保障就業(yè)的支出比例，又要量化規(guī)定。失業(yè)保險金在留有充分余地的前提下應(yīng)擴(kuò)大支出項目。同時，失業(yè)保險保障就業(yè)的支出范圍更要明確擴(kuò)大：其中職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)技能鑒定補(bǔ)貼、公益性崗位、勞動力市場信息系統(tǒng)運(yùn)行以及小額擔(dān)保貸款貼息等項目應(yīng)成為保障就業(yè)的主力；對富余人員安置、企事業(yè)單位裁員少時給予轉(zhuǎn)崗和在職培訓(xùn)補(bǔ)貼等應(yīng)成為穩(wěn)定就業(yè)的重要制度工具。

4.改進(jìn)基金支出方式和支出期限以保障就業(yè)。首先，實行給付標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)制和遞減給付標(biāo)準(zhǔn)制相結(jié)合的動態(tài)給付方式。前者指在能夠保障失業(yè)者基本生活和不挫傷其就業(yè)積極性的前提下，基于失業(yè)者所繳納保險金的時間長短和數(shù)額、失業(yè)前的平均工資水平、失業(yè)者個體差異（年齡、家庭成員、銀行儲蓄額等），并考量失業(yè)者所在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，合理確定支付標(biāo)準(zhǔn)。遞減給付標(biāo)準(zhǔn)制度是將失業(yè)救濟(jì)金高低與領(lǐng)取期限掛鉤，實行給付待遇的逐步遞減，以促使失業(yè)人員積極再就業(yè)。其次，實行有差別的給付期并縮短給付期限?？朔F(xiàn)行制度中存在的給付水平低、給付期限長，不利于就業(yè)保障的弊端，向增加給付水平、縮短給付期限、實行彈性給付期限的方向轉(zhuǎn)變。再次，嚴(yán)格給付條件，從而從制度上積極第打消失業(yè)者對救濟(jì)的過度依賴，督促其積極尋找新的工作機(jī)會。具體來說，失業(yè)者必須達(dá)到勞動年齡且有勞動能力；必須提供證據(jù)足以證明其為失業(yè)人員并積極尋找工作；失業(yè)前有過一定的投保經(jīng)歷或工作過一段時間。同時還有統(tǒng)籌考量其服從職介機(jī)構(gòu)介紹工作情況和參加就業(yè)培訓(xùn)情況。最后，要設(shè)立合理的給付等待期，其目的是為了消除失業(yè)者的懈怠心理、降低自愿失業(yè)者的“道德風(fēng)險”與救濟(jì)期望，迫使失業(yè)者積極尋找適當(dāng)職業(yè)，緩解或防止主動失業(yè)行為的發(fā)生。

5.完善就業(yè)激勵的機(jī)制來保障就業(yè)。一是規(guī)定提前就業(yè)獎勵基金，失業(yè)者在領(lǐng)取失業(yè)保險金期限內(nèi)，提前就業(yè)并持續(xù)工作一定時間的，可以得到一定的現(xiàn)金獎勵。二是明確規(guī)定利用失業(yè)保險基金對在就業(yè)特別困難地區(qū)開辦的企業(yè)給予獎勵性補(bǔ)貼；同時設(shè)定崗位補(bǔ)貼項目補(bǔ)貼創(chuàng)造出大規(guī)模就業(yè)崗位的企業(yè);提供技術(shù)支持和咨詢服務(wù)給那些自行創(chuàng)辦微型企業(yè)的失業(yè)者，同時可以利用失業(yè)保險基金擔(dān)保向銀行貸款。三是提供直接培訓(xùn)補(bǔ)貼，領(lǐng)取對象包括企業(yè)、在職員工和失業(yè)者個人；四是利用失業(yè)保險基金資助有條件和能力的失業(yè)人員創(chuàng)辦小企業(yè)，提供專門的創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼，并考慮增設(shè)“跨地區(qū)求職津貼”等激勵和輔助措施。

6.擴(kuò)寬覆蓋范圍以適應(yīng)多種就業(yè)形式。要秉持不同對象，分類施保的原則，尊重本人意愿，對靈活就業(yè)人員的失業(yè)保險進(jìn)行具體制度設(shè)計。具體而言：自愿參加失業(yè)保險的靈活就業(yè)人員，本人繳納的失業(yè)保險費按當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的1%繳納，由就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)予以補(bǔ)貼，本應(yīng)由用人單位應(yīng)繳納的2%，不足部分由當(dāng)?shù)卣斦С帧€體工商戶及其雇工的未來失業(yè)保險設(shè)計，可參照私營企業(yè)及其職工參加失業(yè)保險的規(guī)定執(zhí)行，適當(dāng)降低參保門檻，將用人單位(雇主)繳納部分(工資總額的2%)降為1%，勞動者本人仍然繳納1%，由就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼雇主少繳納的部分，不足部分由政府財政予以支持。針對進(jìn)城務(wù)工人員參保問題，建議進(jìn)城務(wù)工人員和用人單位應(yīng)按照國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)繳納失業(yè)保險費，使其享受與城鎮(zhèn)職工同等的待遇，同時應(yīng)連續(xù)計算其繳費時間，并切實保障其享受相應(yīng)待遇。

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