□溫嶺市發(fā)展和改革局課題組

(課題組成員:陳宗明 李美英 陳巧玲)

體現(xiàn)公交服務(wù)的公益性，政府責(zé)任已經(jīng)到了回歸時期，主導(dǎo)公共交通優(yōu)先發(fā)展是一個必然而且唯一的選擇

溫嶺市自上世紀90年代中期在全省率先實行村村通公路后，城鄉(xiāng)公交快速發(fā)展，鄉(xiāng)村群眾出行更為便捷。城鄉(xiāng)公交客運是以企業(yè)行為和完全的市場化手段作為投資運營模式，受利益驅(qū)動，企業(yè)對冷熱線路運力調(diào)整隨意性大，線路運營不準點，服務(wù)質(zhì)量差。近年來，隨著運營成本的提高，城鄉(xiāng)公交客運票價擅自提價和亂漲價現(xiàn)象屢禁不止，且處罰難，收效甚微，成為“兩會”代表委員提議案的熱點和社會關(guān)注的焦點，探索一條行之有效的城鄉(xiāng)公交一體化管理運營機制，已成為政府及相關(guān)部門的重要課題。

現(xiàn)行城鄉(xiāng)公交客運存在的問題

溫嶺市現(xiàn)有城市公交線路共12條，擁有公交車127輛，班線里程143.4公里，覆蓋5個街道，設(shè)置249個站點，年運輸旅客約1000萬人次，分別由巴士運輸服務(wù)有限公司等3家公司經(jīng)營。城市公交的經(jīng)營模式:以民營企業(yè)等社會力量為主經(jīng)營，主要經(jīng)營方式為帶車入股、承包經(jīng)營。溫嶺市現(xiàn)有農(nóng)村道路客運線路71條，營運車輛467輛，由溫嶺市巴士運輸服務(wù)有限責(zé)任公司和大鐘運業(yè)集團有限公司兩家企業(yè)負責(zé)經(jīng)營。農(nóng)村道路客運的經(jīng)營模式主要有兩種類型:一是車輛掛靠，風(fēng)險承包；二是線路承包，區(qū)域化責(zé)任考核經(jīng)營。

——公司經(jīng)營模式單一，運營機制管理乏力。現(xiàn)有公交公司實行的是簡單的車輛承包經(jīng)營或線路承包經(jīng)營，管理缺失。經(jīng)營者以盈利為目的，社會責(zé)任感不強。企業(yè)效益差、員工待遇低，大多線路收班時間早，司乘人員跳槽頻繁、留人難、招工難。

——各種優(yōu)惠政策未體現(xiàn)，運行成本高。城市公交除了能得到與其他營運車輛優(yōu)惠的全額油價補貼外，在稅費及運營機制上政府公共財政沒有任何優(yōu)惠政策，因此，根本體現(xiàn)不出公益性質(zhì)。農(nóng)村道路客運只能享受部分油價補貼，車輛及營運中一切費用均由承包者自行負擔，每輛車每月還要上交公司管理費500-800元。此外，油價、司乘人員工資、車輛維修保養(yǎng)等運營成本上漲都嚴重壓縮了經(jīng)營者利潤。

——運行總體質(zhì)量不高。城市公交線路安排與站點設(shè)置欠合理，發(fā)車間隔與乘客候車時間過長或準點性差，高峰時段部分路段行駛速度很慢，司乘人員總體素質(zhì)和服務(wù)質(zhì)量差，車況差。農(nóng)村道路客運運力安排不合理，車輛投放過多，運力過剩，實載率低，再加上個人單車承包，冷熱線路不搭配，冷線虧損不可避免。

——宣傳氛圍不濃，市民公交出行意識不強。由于上述種種原因，加上公交線路運行時間、場站換乘、服務(wù)措施等導(dǎo)乘宣傳力度不夠，市民公交出行意識不強，削弱了公交的主體功能地位作用的發(fā)揮。

城鄉(xiāng)公交一體化運營機制的探索

城鄉(xiāng)公交一體化是城鄉(xiāng)一體化的重要組成部分和基礎(chǔ)條件，按照中央“五個統(tǒng)籌發(fā)展”和“十二五”規(guī)劃要求，城鄉(xiāng)基本公共設(shè)施要堅持“政府主導(dǎo)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、均衡發(fā)展、滿足需求”的目標。新修訂的《浙江省道路運輸條例》明確了公共汽車客運管理不再嚴格區(qū)分城市公交與城鄉(xiāng)公交，城市公交享有的政策同樣適用于城鄉(xiāng)公交。這意味著省委、省政府通過政策法規(guī)的要求向全省各級地方政府提出打破城鄉(xiāng)分割的“二元結(jié)構(gòu)體制”，實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公交一體化發(fā)展的導(dǎo)向目標，實施城鄉(xiāng)公交一體化是城鄉(xiāng)客運發(fā)展的必然趨勢。

(一)堅持政府主導(dǎo)公益，推動政府責(zé)任回歸。改革城鄉(xiāng)公交運營機制，核心問題是城鄉(xiāng)公交運營機制的回歸姓“公”問題，關(guān)鍵是政府如何承擔起能夠體現(xiàn)公平正義原則的、大致均等的社會基本公共產(chǎn)品公益性服務(wù)的責(zé)任。畢竟，公共交通是滿足人民群眾日常生活和經(jīng)濟活動基本需求的民生必需公共產(chǎn)品，是政府保障公民出行權(quán)利，提供公共交通社會福利，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重要體現(xiàn)。政府為了提升效率，可以將公共交通的具體運營服務(wù)環(huán)節(jié)交由民營企業(yè)去做，但作為公共交通的提供者和安排者，依然承擔著城鄉(xiāng)公共交通充分供給的責(zé)任。之前公共交通市場化運營的實踐經(jīng)驗告訴我們，政府對公共責(zé)任的無限讓渡，完全轉(zhuǎn)嫁給民營企業(yè)市場化運營，完全轉(zhuǎn)移到社會消費者來承擔，公共服務(wù)的公益性質(zhì)就不可能得到體現(xiàn)保障。因此，體現(xiàn)公交服務(wù)的公益性，政府責(zé)任已經(jīng)到了回歸時期，主導(dǎo)公共交通優(yōu)先發(fā)展是一個必然而且唯一的選擇。

(二)完善財政補償制度，推進公共服務(wù)均等。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通意見的通知》第七款第一條之規(guī)定:“對車輛和設(shè)備的配置、更新給予必要的資金和政策扶持”以及《浙江省道路運輸條例》第十三條之規(guī)定:“公共汽車客運和鄉(xiāng)村班車客運收入低于營運成本的，縣級以上人民政府應(yīng)當給予補貼”，政府應(yīng)將城鄉(xiāng)公共交通客運一體化納入公共財政預(yù)算體系，統(tǒng)籌安排，重點扶持，加大對城鄉(xiāng)公交基礎(chǔ)設(shè)施的投入，完善財政補助政策，以彌補經(jīng)營者因政策性和正常性運營造成的經(jīng)營虧損。

目前溫嶺市正在推廣使用市民卡、“溫嶺通”，由政府出面倡導(dǎo)，部門協(xié)調(diào)，財政投入一部分資金，建立公交信息化管理系統(tǒng)，在城鄉(xiāng)公交車輛中安裝設(shè)施。對補助對象要求健全財務(wù)、以成本為依據(jù)，對財務(wù)不健全、成本無法測算的不予以補貼，促使其健全財務(wù)制度。建立規(guī)范的公共財政補貼制度和補償機制，劃分好公交公司的政策性虧損和經(jīng)營性虧損的范圍，完善和明確各類補貼政策和補貼程序，如票價、石油燃料、冷僻線路、指令性線網(wǎng)運力調(diào)整以及各類免費乘車、優(yōu)惠乘車(除執(zhí)行上級規(guī)定的對兒童、學(xué)生、老人、盲人、革命傷殘軍人、傷殘民警、肢體殘疾人、特困殘疾人、低保對象免票乘坐優(yōu)惠政策外，擴大城鄉(xiāng)公交票價優(yōu)惠政策實施范圍，增加月(季、年)票及市民卡使用等優(yōu)惠政策)、優(yōu)質(zhì)服務(wù)激勵機制、車輛更新等政策性和經(jīng)營性客運收入低于營運成本等的合理補償政策機制的落實。

(三)優(yōu)化城鄉(xiāng)運營網(wǎng)絡(luò)，改革公交運營體制。強化政府主導(dǎo)地位，對市場化運營的公交企業(yè)運營管理體制實施“二次改革”，優(yōu)化整合，實行城鄉(xiāng)公交客運公司化運營，加速城鄉(xiāng)公交一體化建設(shè)步伐，達到“三個一半”的城鄉(xiāng)公交一體化半小時經(jīng)濟發(fā)展圈，即一個村至少有一個公交站；每站不超過村部一公里；每個鎮(zhèn)要有一個中轉(zhuǎn)車站；每個站時間不超過半小時的城鄉(xiāng)公交一體化，實現(xiàn)中心城市—中心鎮(zhèn)—一般鎮(zhèn)—中心村幅射帶動一般村的半小時經(jīng)濟發(fā)展圈，提高服務(wù)城市的能力，為廣大市民提供安全、便捷、經(jīng)濟、舒適的公共服務(wù)。調(diào)整優(yōu)化市區(qū)公交線路，達到全部覆蓋，無縫銜接，零距離換乘。同時針對上班人員、學(xué)生等不同群體需求，開設(shè)上下班(學(xué))高峰班線，緩解市區(qū)高峰交通擁堵現(xiàn)象。

推進城鄉(xiāng)公交一體化進程，選擇符合實際的運營體制。我們通過調(diào)研，目前省內(nèi)嘉興、義烏、樂清、湖州等地在推進城鄉(xiāng)公交一體化中，探索出以下三種行之有效的成功做法和方式:“一是國有化收回統(tǒng)一運營，國進民退，公交公運，公車公益；二是國有為主體、民營帶車入股合作運營；三是政府貼補購買公共服務(wù)為主導(dǎo)，民營化運營為主體”的三種運營管理機制模式。這三種類型的運營管理模式，均堅持了公交優(yōu)先原則，體現(xiàn)了公交公運，公共服務(wù)，公益性質(zhì)，堅持以政府為主導(dǎo)的以公司化運營為主體的作用，落實了惠民政策，深受百姓擁護。

溫嶺市政府結(jié)合實際，于今年8月6日作出選擇政府貼補購買公共服務(wù)的運營體制改革模式。決定于今年9月30日實施，先城市公交試行，總結(jié)完善，待時機成熟，推向全市，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公交一體化。即民生工程堅持市場化原則，政府主導(dǎo)而不包辦，以民企運營為調(diào)節(jié)，行業(yè)監(jiān)管為手段，政府貼補為杠桿，通過民企運營的平臺落實公共服務(wù)惠民政策。政府為了減輕財政壓力，提升公共服務(wù)效率，將公共交通的具體運營生產(chǎn)服務(wù)環(huán)節(jié)交給民營企業(yè)去做，將公共交通公益責(zé)任的方面政府來承擔，政府的錢通過民營企業(yè)的運營平臺補貼到老百姓的公共服務(wù)利益上，起到權(quán)宜減輕政府對私交兼并收購的財政、人事、運行成本的負擔包袱，提升城鄉(xiāng)公交公共服務(wù)效率和社會效益，優(yōu)先體現(xiàn)公交惠民政策，也是一種權(quán)宜平穩(wěn)低票價運營管理的創(chuàng)新機制。

改革客運站管理體制，合理規(guī)劃建設(shè)客運站場。一是合理規(guī)劃建設(shè)客運站場，科學(xué)布局港灣式停靠點、停車站場和換乘樞紐場站。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，完善公交基礎(chǔ)設(shè)施，使公交站場建設(shè)與公交運力發(fā)展相適應(yīng)；做好公交站點建設(shè)，實現(xiàn)人、車、站的和諧協(xié)調(diào)，使乘客能及時換乘公交進出市區(qū)；對于車輛數(shù)少而相距較近的同一鎮(zhèn)客運站場，合并建設(shè)，降低客運站場經(jīng)營成本。同時，統(tǒng)一站場、候車站點廣告租賃，增加經(jīng)費來源。二是加大對農(nóng)村客運站場的投入，在建設(shè)用地方面按照公益性用地實行優(yōu)惠政策。三是客運站場建設(shè)經(jīng)費，除了財政安排公交站場專項資金外，建議在城市(集鎮(zhèn))基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套費中，每年提取一定比例予以補助維護經(jīng)費。

(四)強化行業(yè)監(jiān)督管理，規(guī)范公交運營秩序。公交行業(yè)主管部門要加強對公交特許經(jīng)營權(quán)的監(jiān)管控制，嚴禁自行轉(zhuǎn)讓營運權(quán)或承包公交線路及設(shè)施經(jīng)營權(quán)，對于擅自轉(zhuǎn)讓營運權(quán)或采取掛靠、承包等形式分解經(jīng)營權(quán)的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)立即收回營運權(quán)。對此前已轉(zhuǎn)讓或掛靠、承包經(jīng)營的公交線路，要進行清理，限期規(guī)范，到期終止，凈化公交客運流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)。嚴格查處打擊亂漲價行為，加強車輛客運票價整治，發(fā)現(xiàn)問題及時處理，對屢查屢犯，除實施嚴肅處罰外，采取取消油補等各種優(yōu)惠政策的措施，維護客運價格秩序。

(五)加強領(lǐng)導(dǎo)多方協(xié)作，營造良好發(fā)展環(huán)境。改革城鄉(xiāng)公交客運體制，加速城鄉(xiāng)公交一體化的建設(shè)進程，必須加強領(lǐng)導(dǎo)，科學(xué)決策；建立組織，制定方案；統(tǒng)一思想，形成共識；部門配合，合力推進；財力保障，穩(wěn)步實施；輿論先導(dǎo)，上下呼應(yīng)。完善公交運營機制，優(yōu)化公交線路布局，提升公交車輛品質(zhì)，實施公交低票價政策，執(zhí)行公交惠民政策，落實公交財政扶持保障，強化公交服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管，營造宣傳導(dǎo)乘氛圍，鼓勵群眾優(yōu)先選擇公交出行方式，促進公交行業(yè)可持續(xù)發(fā)展。