文◎黃 笑

行政執(zhí)法腐敗的特點(diǎn)、成因與預(yù)防

文◎黃 笑*

一、當(dāng)前行政執(zhí)法中存在的主要問(wèn)題

（一）行政立法不到位。隨著法制社會(huì)的建設(shè)，原來(lái)“無(wú)法可依”的現(xiàn)象有所緩解，但在部份立法工作中對(duì)行政法規(guī)實(shí)施后的執(zhí)法成本和社會(huì)成本估計(jì)不足，有的法律、法規(guī)和規(guī)章制定以后，在現(xiàn)實(shí)生活中難以適用；有些出臺(tái)的法律、法規(guī)和規(guī)章之間缺乏銜接，對(duì)有些問(wèn)題之間的矛盾缺乏協(xié)調(diào)，造成執(zhí)法人員無(wú)所適從；有的法律、法規(guī)過(guò)于原則，實(shí)施細(xì)則出臺(tái)滯后，實(shí)踐中缺乏可操作性。造成“有法難依”的現(xiàn)象，給行政執(zhí)法留下了過(guò)多的自由裁量權(quán)，也給周某某之類(lèi)的腐敗分子留下了可鉆的空子和發(fā)揮的空間。

（二）行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂，職責(zé)不明。行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置較混亂。既有政府部門(mén)，又有法律、法規(guī)授權(quán)的單位；既有行政機(jī)關(guān)，又有事業(yè)單位、政企合一的單位行使執(zhí)法權(quán)的情況。有些執(zhí)法領(lǐng)域一直處于政出多門(mén)、多頭管理、上下錯(cuò)位和職責(zé)重疊的困擾之中。比如象周某某所在的商務(wù)經(jīng)濟(jì)和信息化局，可以對(duì)會(huì)理縣的廠礦企業(yè)進(jìn)行管理,但同時(shí)，縣上的安監(jiān)局、國(guó)土局等部門(mén)也對(duì)礦山企業(yè)擁有管理權(quán)。又如在文化市場(chǎng)管理方面，文化、廣播、新聞出版三個(gè)管理部門(mén)各自為政；公安、工商等部門(mén)又對(duì)文化齊抓共管。這樣的情況，一是可能造成推諉扯皮，無(wú)利的事情都不管，有利的事情爭(zhēng)著管。二是也給行政執(zhí)法造成隨意性，你也可以管，他也可以管，也可能都不管；遇到違規(guī)違法情況，關(guān)系不好的就管，關(guān)系好的就放，相對(duì)就擴(kuò)大了行政執(zhí)法主體的主觀意志性和自由裁量權(quán)，被執(zhí)法對(duì)象怎可能不討好腐蝕他們，拉他們下水。

（三）對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督不力。由于沒(méi)有建立起完善的檢查、約束機(jī)制，造成地方政府對(duì)各級(jí)行政執(zhí)法主體、上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)監(jiān)督不力。對(duì)行政執(zhí)法行為、結(jié)果的公開(kāi)度不夠，也使社會(huì)輿論和人民群眾的監(jiān)督形同虛設(shè)。一些明顯違規(guī)的執(zhí)法行為和行政不作為無(wú)人過(guò)問(wèn)，出現(xiàn) “走過(guò)場(chǎng)”、“捂蓋子”等有錯(cuò)難糾的現(xiàn)象。

（四）行政執(zhí)法人員素質(zhì)亟待提高。執(zhí)法隊(duì)伍是落實(shí)日常管理的力量保證，要高質(zhì)量地完成行政執(zhí)法任務(wù)，不僅要求行政執(zhí)法人員有較高的法律素質(zhì)，而且要有較高的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和政治素質(zhì)。而我國(guó)目前的行政執(zhí)法隊(duì)伍中不少人素質(zhì)不高，不懂法律，行政執(zhí)法人員來(lái)源混雜，到崗后發(fā)放執(zhí)法證件前的崗位培訓(xùn)、考試流于形式。如周某某所在單位經(jīng)信局就由原來(lái)的鄉(xiāng)企局、經(jīng)貿(mào)局等單位合并，人員素質(zhì)參差不齊，有的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)礦山管理知之甚少，又何談對(duì)周某某的監(jiān)督。

（五）執(zhí)法人員違反法定程序。符合法定程序是指行政機(jī)關(guān)實(shí)施具體行政行為是根據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定的方式、形式、手續(xù)、步驟、時(shí)限等進(jìn)行的，符合具體行政行為的法定操作規(guī)程。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中應(yīng)嚴(yán)格按照法定程序辦事，努力使執(zhí)法活動(dòng)得以順利開(kāi)展。但是由于我國(guó)行政程序法尚不完備，對(duì)于許多具體行政行為，法律、法規(guī)并未明確規(guī)定實(shí)施程序。行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法中忽略程序的規(guī)定性，執(zhí)法人員故意或無(wú)意中省略一些手續(xù)，這些都嚴(yán)重阻礙、擾亂了執(zhí)法活動(dòng)的開(kāi)展，造成執(zhí)法管理的混亂，給腐敗分子提供了混水摸魚(yú)的機(jī)會(huì)。

（六）執(zhí)法人員不履行、拖延履行法定職責(zé)。不履行，是指行政機(jī)關(guān)拒絕履行，或已超過(guò)法定履行期限而未履行。拖延履行，是指行政機(jī)關(guān)對(duì)于法律、法規(guī)未明確規(guī)定履行期限的有關(guān)事項(xiàng)故意拖延辦理，或者對(duì)于某些緊急事項(xiàng)不及時(shí)處理。不履行、拖延履行法定職責(zé)最常見(jiàn)的是行政機(jī)關(guān)拒絕、拖延頒發(fā)許可證、執(zhí)照或?qū)ο鄬?duì)方的有關(guān)申請(qǐng)不予答復(fù)。在周某某案的查處過(guò)程中，對(duì)于為何向周某某行賄，當(dāng)事的企業(yè)老板表達(dá)最多的原因就是擔(dān)心周某某在年底審查辦證、向相關(guān)部門(mén)報(bào)送有關(guān)材料等日常工作中拖延不辦，給予周好處，同周關(guān)系搞好了，在這些看似簡(jiǎn)單的日常行政行為中才不會(huì)存在問(wèn)題。類(lèi)似拖延履行的情況在其他部門(mén)其他行政執(zhí)法人員中，也是普遍存在的，可以說(shuō)是行政執(zhí)法工作中的一個(gè)頑疾。

二、造成上述問(wèn)題的原因

（一）“人治”思想殘留影響。中國(guó)社會(huì)很多人和事都習(xí)慣于靠“人治”解決，歷史殘留的“人治”理念始終難以抹去，甚至不少行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，在執(zhí)法中也習(xí)慣于“人治”方法，不重視按照法定程序操作,一些本該按法定程序處理的問(wèn)題，最后卻以個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)一句話定調(diào)處理，擾亂了行政執(zhí)法工作“法制”建設(shè)的進(jìn)程?！吨腥A人民共和國(guó)行政處罰法》頒布實(shí)施后，規(guī)定了執(zhí)法程序，行政執(zhí)法工作有了一定進(jìn)步，但是一些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)還是有被動(dòng)應(yīng)付、消極履行的情況存在。當(dāng)然，要消除“人治”思想殘留的影響，是一個(gè)長(zhǎng)期的循序漸進(jìn)的過(guò)程。我們只有始終堅(jiān)持“依法治國(guó)，依法行政”的理念，把國(guó)家的行政活動(dòng)納入法制軌道，用法律的規(guī)范性、民主性、科學(xué)性來(lái)約束行政行為的隨意性、集權(quán)性、主觀性，才能最終實(shí)現(xiàn)科學(xué)規(guī)范、廉潔高效的行政執(zhí)法機(jī)制。

（二）不良社會(huì)環(huán)境因素對(duì)行政執(zhí)法工作的影響。當(dāng)今社會(huì)，一些不良社會(huì)風(fēng)氣對(duì)行政執(zhí)法人員還是有著較大的影響，追名逐利、講求享受的思想侵蝕了某些行政執(zhí)法人員的頭腦。部份執(zhí)法人員忘記了“執(zhí)法為民”的宗旨，把執(zhí)法權(quán)當(dāng)作謀取部門(mén)和個(gè)人利益的工具，依仗權(quán)力踐踏人民群眾的合法權(quán)益，循私舞弊、貪污腐敗、以權(quán)謀私、欺壓百姓。社會(huì)上一些從事制假走私、偷稅漏稅、私挖亂采等違規(guī)違法活動(dòng)的人員，千方百計(jì)在行政執(zhí)法隊(duì)伍當(dāng)中尋找保護(hù)傘，用金錢(qián)、美色等各種方法拉攏腐蝕執(zhí)法人員。個(gè)別行政執(zhí)法人員被他們的糖衣炮彈擊中，成為違法犯罪分子任意驅(qū)使的工具，為他們的違法行為大開(kāi)綠燈，甚至和他們同流合污，最終成為人民的罪人。這些人的行為，嚴(yán)重?fù)p害了國(guó)家和人民的利益，損害了黨和政府的形象，損害了黨群干群關(guān)系，是侵入黨和國(guó)家肌體的毒瘤。對(duì)于行政執(zhí)法腐敗，必須加大預(yù)防和打擊的力度。

（三）行政執(zhí)法體制混亂的影響。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)是代表國(guó)家行使行政權(quán)力的部門(mén)，本應(yīng)該吃“皇糧”，但目前普遍存在的情況是，一些較基層的執(zhí)法單位、執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)行的是“自收自支”，或者部份協(xié)勤人員“自收自支”，罰款、收費(fèi)直接與本身的經(jīng)濟(jì)利益掛鉤，多罰多收多得，少罰少收少得，這就勢(shì)必造成有些單位或人員為了自身的利益而亂收費(fèi)、亂罰款，甚至有些單位完全靠罰款而生存，這些亂罰亂收的款項(xiàng)管理上本身就存在很大的漏洞，最后部分資金落入個(gè)人腰包也就在所難免了。這種行政執(zhí)法體制管理上的混亂也是造成行政執(zhí)法腐敗的一個(gè)重要原因。

（四）行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)不夠公開(kāi)透明，對(duì)這種公權(quán)力的監(jiān)督制約不夠。行政執(zhí)法監(jiān)督是嚴(yán)格、公正執(zhí)法的保障。行政執(zhí)法權(quán)同其他權(quán)力一樣，缺少監(jiān)督制約就會(huì)被濫用，最終必然產(chǎn)生腐敗。為什么一些違法執(zhí)法行為得不到糾正，為什么在行政執(zhí)法活動(dòng)中貪污腐敗、權(quán)錢(qián)交易、權(quán)權(quán)交易、濫用權(quán)力現(xiàn)象屢禁不止，一是執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約力度不夠，一些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)還沒(méi)有建立規(guī)范的內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制，案件的立案、審批、決定等還很不規(guī)范。其二是行政執(zhí)法行為、執(zhí)法結(jié)果不夠公開(kāi)透明，缺乏外部的、公眾的監(jiān)督。

三、解決問(wèn)題的措施

行政執(zhí)法工作中存在的一些突出問(wèn)題，在一定程度上損害了法律的尊嚴(yán)和政府的公信力，對(duì)現(xiàn)代社會(huì)管理職能和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展造成不良影響。要解決行政執(zhí)法中的這些問(wèn)題，必須采取相應(yīng)的有力措施：

（一）加強(qiáng)行政立法，促進(jìn)法制建設(shè)

立法是執(zhí)法的基礎(chǔ)。要進(jìn)一步加強(qiáng)立法工作，制定、完善行政程序方面的法律，嚴(yán)格規(guī)范行政執(zhí)法主體的執(zhí)法行為，從法律上減少行政執(zhí)法主體侵犯公民權(quán)利和實(shí)施其他違法行為的可能性。要制定和完善行政強(qiáng)制方面的法律，使行政執(zhí)法主體的行政強(qiáng)制行為有法可依，減少由于立法不足或立法界線不清而導(dǎo)致執(zhí)法侵權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生。通過(guò)不斷的法律層面的建設(shè)，對(duì)行政執(zhí)法中的各種違法行為進(jìn)行規(guī)范和約束，減少行政執(zhí)法行為的自由裁量度，才能最大限度遏制行政執(zhí)法腐敗。

（二）合理設(shè)置執(zhí)法機(jī)構(gòu)

依法劃分規(guī)范各級(jí)行政機(jī)關(guān)的職能和權(quán)限，科學(xué)合理設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府職能、機(jī)構(gòu)和編制的法定化。一些隸屬關(guān)系顛倒的執(zhí)法機(jī)關(guān)，應(yīng)該加以糾正；對(duì)于可有可無(wú)的執(zhí)法機(jī)關(guān)，必須精簡(jiǎn)。要明確界定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)權(quán)限，明確各部門(mén)工作任務(wù)、職權(quán)范圍。部門(mén)之間、部門(mén)與企事業(yè)單位之間的關(guān)系劃分等，都應(yīng)作出明確規(guī)定，認(rèn)真執(zhí)行。職責(zé)權(quán)限、業(yè)務(wù)分工明確了，管理中的政出多門(mén)現(xiàn)象就會(huì)減少，同時(shí)也避免了執(zhí)法中的職責(zé)重疊，最終才能消除 “有好處都管，無(wú)好處都不管”的現(xiàn)象。

（三）建立健全行賄犯罪檔案的查詢(xún)和管理

從目前行受賄犯罪越來(lái)越突出的情況看，社會(huì)上存在一種危險(xiǎn)的趨勢(shì)：行賄犯罪正在對(duì)社會(huì)風(fēng)氣和法律秩序造成越來(lái)越大的危害。一些行賄者越來(lái)越主動(dòng)而肆無(wú)忌憚地向“目標(biāo)人”發(fā)起猛烈的進(jìn)攻，行賄者的凌厲攻勢(shì)“喚醒”了受賄者的受賄意識(shí)，“催化”了受賄者的受賄行為，惡化、毒化了社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活和交易環(huán)境。我們的相關(guān)部門(mén)，如檢察機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、行業(yè)主管機(jī)關(guān)等必須行動(dòng)起來(lái)，緊密協(xié)作、聯(lián)手對(duì)違規(guī)違法、拉攏腐蝕干部的企業(yè)、個(gè)人建立廉政檔案、違規(guī)記錄，使其違法犯罪行為成為永遠(yuǎn)不可刪除或變更的記錄，并接受有關(guān)單位和機(jī)構(gòu)的查詢(xún)，形成社會(huì)監(jiān)督。還要制定相關(guān)管理規(guī)定，對(duì)違規(guī)企業(yè)、個(gè)人進(jìn)行降低資質(zhì)或信譽(yù)分等處罰。對(duì)屢教不改的企業(yè)、個(gè)人加重處罰，實(shí)行一票否決，嚴(yán)格執(zhí)行市場(chǎng)禁入、中止業(yè)務(wù)、消其參與招投標(biāo)的資格等處置。這樣大幅度提高企業(yè)、個(gè)人違規(guī)違法的成本，迫使這些人想靠行賄牟取不正當(dāng)利益之前不得不“三思而后行”，行政執(zhí)法腐敗也就沒(méi)有了市場(chǎng)。2006年起，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)普遍建立了行賄犯罪檔案查詢(xún)系統(tǒng)。2012年2月，全國(guó)行賄犯罪檔案查詢(xún)系統(tǒng)正式全國(guó)聯(lián)網(wǎng)開(kāi)通。這個(gè)系統(tǒng)的建立，在預(yù)防賄賂犯罪方面發(fā)揮了積極的作用。但是，也存在這樣那樣的問(wèn)題。比如，目前對(duì)非罪行賄行為是否錄入行賄檔案存在爭(zhēng)議。由于司法實(shí)踐本身存在對(duì)行賄人不入罪處理的慣例，導(dǎo)致大量的行賄人沒(méi)有得到相應(yīng)的刑事處罰。而目前檢察機(jī)關(guān)的行賄檔案查詢(xún)系統(tǒng)也排除了檢察機(jī)關(guān)作出不起訴處理的行賄人和法院雖然認(rèn)定存在行賄行為，但并未追究刑事責(zé)任的行賄人，導(dǎo)致大量行賄人未能被錄入系統(tǒng)，使該系統(tǒng)所起的作用非常有限。建立更完善的系統(tǒng)和相關(guān)的處理監(jiān)督制度，是遏制行政執(zhí)法腐敗必須進(jìn)行的工作之一。

（四）完善制度和機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督

從主觀上、從行政執(zhí)法人員思想道德的培養(yǎng)上來(lái)遏制行政執(zhí)法腐敗只是治標(biāo)不治本的辦法，根本的解決途徑只能是從制度上、從監(jiān)督管理上下功夫。

1、依法加強(qiáng)人大的法律監(jiān)督，建立健全行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和行政領(lǐng)導(dǎo)定期向人大及其常委會(huì)報(bào)告工作制度、述職制度和人大及其常委會(huì)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)質(zhì)詢(xún)制度、執(zhí)行法律檢查制度和執(zhí)法評(píng)議制度。通過(guò)聽(tīng)取行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其法定代表人的執(zhí)法工作匯報(bào)并深入基層和廣大群眾中調(diào)查了解行政執(zhí)法的過(guò)程和結(jié)果，發(fā)現(xiàn)查找存在問(wèn)題，督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法行政、公正執(zhí)法。

2、充分發(fā)揮各級(jí)政協(xié)的民主監(jiān)督職能。由于政協(xié)委員大多來(lái)自于各民主黨派、無(wú)黨派和知識(shí)分子、非公經(jīng)濟(jì)人士，他們提出的意見(jiàn)建議更具針對(duì)性。逐步形成政協(xié)委員監(jiān)督評(píng)議機(jī)制，從各方面多角度對(duì)行政執(zhí)法工作進(jìn)行民主監(jiān)督，也是遏制行政執(zhí)法腐敗的措施之一。

3、加強(qiáng)人民檢察院和法院的司法監(jiān)督。人民檢察院是專(zhuān)門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的職權(quán)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在工作中不斷探索和拓寬監(jiān)督渠道，改進(jìn)和完善監(jiān)督方式，有效地監(jiān)督和制約行政執(zhí)法權(quán)力。應(yīng)向前延伸法律監(jiān)督的觸角，建立檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法案件的查詢(xún)制度，根據(jù)某一時(shí)期行政執(zhí)法方面的一些熱點(diǎn)問(wèn)題、群眾普遍關(guān)心的問(wèn)題，有重點(diǎn)、有針對(duì)性的查詢(xún)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)某一時(shí)期的執(zhí)法情況，對(duì)發(fā)現(xiàn)的帶有傾向性的問(wèn)題，及時(shí)采取專(zhuān)項(xiàng)治理措施。人民法院對(duì)受理的行政案件依法公正判決后，對(duì)違法行政行為也要認(rèn)真分析研究，及時(shí)提出司法建議，幫助行政執(zhí)法機(jī)關(guān)規(guī)范程序、正確適用法律法規(guī)，盡量減少或避免出現(xiàn)違法行政。

4、同時(shí)還應(yīng)加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察等專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)關(guān)的工作，加強(qiáng)新聞媒體等社會(huì)監(jiān)督，逐步形成全方位、多層次的行政執(zhí)法監(jiān)督體系，全社會(huì)共同協(xié)力才能最終遏制行政執(zhí)法腐敗。

*四川省涼山彝族自治州會(huì)理縣人民檢察院反貪局局長(zhǎng)［615100］