□曹莉芳

（松陽縣人民檢察院，浙江松陽 323400）

“村官”犯罪問題研究
——以浙江省松陽縣為例

□曹莉芳

（松陽縣人民檢察院，浙江松陽 323400）

當前，農(nóng)村干部利用職權犯罪的案件呈逐年上升趨勢，主要表現(xiàn)為犯罪主體集中；犯罪手法較為簡單，涉嫌罪名集中；窩案、串案比較突出；涉案金額逐年遞增。究其原因：一是農(nóng)村干部自身文化素質不高，法律意識淡??；二是選舉源頭上存在瑕疵，村級組織建設薄弱；三是財務管理混亂，制度形同虛設；四是監(jiān)督機制失靈，內(nèi)外部監(jiān)督乏力。對此，提出五項對策：一要規(guī)范“村官”選舉，肅清源頭；二要多措并舉，努力提高“村官”隊伍的整體素質；三要強化基層管理的規(guī)章制度建設，規(guī)范基層權力運行；四要完善村級財務監(jiān)督機制；五要充分發(fā)揮檢察機關的職能作用，加強懲治與預防農(nóng)村職務犯罪的力度。

“村官”；職務犯罪；浙江省松陽縣

2012年2月29日，浙江省松陽縣人民法院刑事審判庭座無虛席，因為當天是松陽縣人民檢察院提起公訴的麗水市水閣街道辦事處某村原村委會主任邱某接受宣判的日子，被告人邱某犯貪污罪、受賄罪、詐騙罪、行賄罪，被判有期徒刑合并執(zhí)行20年。當這起案件圓滿地畫上句號，筆者卻陷入更深的思索：“村官”，一個看上去權小職微的基層干部，撈錢手段卻五花八門，金額也從幾千上萬元驟升到數(shù)十萬甚至幾百萬元。他們?yōu)橐患褐綖E用職權，最后走上犯罪道路。與此同時，受損的不僅僅是他們自己，還有國家的公信力與人民的利益，更導致了農(nóng)村不穩(wěn)定因素滋長，群體性事件頻發(fā)，嚴重損害黨群干群關系。為此，農(nóng)村干部職務犯罪問題應當引起各界的高度重視。

一、“村官”犯罪的特點及表現(xiàn)

近年來，隨著國家對農(nóng)村建設投入的增多和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村干部利用職權犯罪的案件呈逐年上升趨勢，以浙江省松陽縣人民檢察院查辦的案件為例，2003年至2012年共查辦農(nóng)村干部職務犯罪案件34件46人，其中2003年至2007年，查辦農(nóng)村干部職務犯罪案12件，涉案人員16人；2007年至2012年，查辦農(nóng)村干部職務犯罪案22件，涉案人員達30人。在發(fā)案數(shù)量上呈現(xiàn)逐年增長之勢，2003年至2012年十年的時間里，發(fā)案件數(shù)和人數(shù)后五年均是前五年的1.8倍多，特別是2011年至2012年短短的兩年時間里，就查辦該類案件15件18人，且涉案金額絕大多數(shù)在5萬元以上，特別是文章開頭提到的麗水市蓮都區(qū)水閣街道辦事處某村村委會主任邱某，涉案金額更是高達419.5萬元。所涉罪名包括貪污、受賄、詐騙、行賄等。綜合分析這些案件，可以看出，“村官”犯罪案件具有以下特點。

（一）犯罪主體集中，以村黨支部書記、村民委員會主任、村出納為主。在松陽縣人民檢察院查辦的46名農(nóng)村干部中，村黨支部書記8人，村民委員會主任18人，村出納會計5人，村兩委其他人員15人。村黨支部書記、村民委員會主任、村出納員三類對象占了總人數(shù)的67%。

（二）犯罪手法較為簡單，涉嫌罪名集中。犯罪類型主要表現(xiàn)為貪污、受賄和挪用公款，上述查辦的34件涉農(nóng)職務犯罪案件中，貪污11件，受賄8件，挪用公款6件，占總案件的74%。犯罪手段比較單一，受賄多表現(xiàn)為協(xié)助政府進行政策處理等工作過程中收受或索要項目承建方賄賂；貪污多表現(xiàn)為虛列支出、篡改發(fā)放清單、收入不入賬、虛寫領條等。如2004年查辦的西屏鎮(zhèn)某村村民主任葉某某貪污案，葉某某利用職務便利，伙同村出納以虛列支出、篡改發(fā)放清單等方式貪污公款5萬余元。犯罪對象涉及的領域主要是專項錢款，包括土地征用補償款、青苗補貼款、退耕還林款、移民安置款及其他農(nóng)業(yè)項目款。

（三）窩案、串案比較突出。隨著村務公開、村級財務鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理制等制度在我省農(nóng)村逐步推廣，村民組織的日常事務透明度越來越高，“村官”職務犯罪往往需要借助村支部書記、村委會主任和村出納共同配合才能完成。犯罪分子為使自己的不法行為得逞，通常會與知情人、經(jīng)手人搞好關系或共同作案，為自己作案及非法獲取利益創(chuàng)造便利條件，因此極易出現(xiàn)查一件、帶一串、端一窩的現(xiàn)象。如2008年查辦的望松鄉(xiāng)某村村委會主任程某某伙同出納邱某某挪用公款89萬元；2010年查辦的望松鄉(xiāng)王村村某生產(chǎn)隊隊委王某某等5人共同貪污土地征用款7萬余元；2011年查辦的蓮都區(qū)水閣街道某村村委會主任邱某某伙其他村兩委干部等5人共同貪污公款278萬元余，等等。都是典型的相互利用共同作案的例子。

（四）涉案金額逐年遞增，社會影響惡劣，后果嚴重。隨著新農(nóng)村建設的深入推進，國家逐年加大了對新農(nóng)村建設的投資力度，大量項目資金的投入以及管理不善，給了一些心術不正的農(nóng)村干部提供了滋生腐敗的土壤，涉案數(shù)額從幾千上萬元驟升到數(shù)十萬甚至幾百萬元，松陽縣人民檢察院2003年至2007年查辦的案件涉案金額最小的2萬元，最大的11.7萬元；而2007年以來，90%以上的案件涉案金額均在5萬元以上，最高的涉案金額高達419.5萬元。社會影響極其惡劣，嚴重影響群眾利益，影響社會穩(wěn)定，造成干群關系緊張。

二、“村官”犯罪的原因分析

導致農(nóng)村干部職務犯罪的原因是多方面的，既有個人方面的原因，也有社會方面的原因。具體來說，主要有以下幾個方面。

（一）農(nóng)村干部自身文化素質不高，法律意識淡薄，這是導致他們走上犯罪道路的根本原因。一是文化水平低。被查處的46人中有42人（占91.3%）是初中及初中以下文化，其中有5人是小學文化，2人是文盲。二是法律意識淡薄。有些干部根本不知法、不懂法，工作中習慣感情用事，甚至有的受到查處時還不知道自己的行為已構成違法犯罪。如查辦的裕溪鄉(xiāng)某村黨支部書記程某某貪污案，程某某為補償其兄妹在龍麗一級公路征地中其種植的茶葉等經(jīng)濟作物補償價格偏低的問題，擅自將全村所有征用的旱地以水田名義上報有關部門，獲得差價3.3萬元，而后在未經(jīng)任何會議商量的情況下，直接將這筆錢分給了自己兄妹5人。應該說，其兄妹被征用的茶葉等經(jīng)濟作物正值收益高峰期突然被征用，損失較大要求多一點補償?shù)囊笠彩钦數(shù)模捎诔棠衬撤ㄖ朴^念淡漠、盲目操作而受到法律的追究。三是存在較為嚴重的特權思想。一些“村官”長期為官，權力欲極度膨脹。個別“村官”任職多年，甚至認為自己勞苦功高，特別是一些“空殼村”的干部，多年拿不到一分錢的誤工補貼，他們認為利用當前黨的合理政策套點錢理所當然，從而放松了對自己的約束。

（二）選舉源頭上存在瑕疵，村級組織建設薄弱。由于在選舉中缺少必要的監(jiān)督與制約，有的村干部靠拉選票、弄虛作假等方式爭權上臺，上臺后任人唯親，任用親近的人組成村兩委，致使整個村級組織缺乏向心力、凝聚力和戰(zhàn)斗力。

（三）財務管理混亂，制度形同虛設。近年來，各地在村級財務管理方面普遍采取了村級財務鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理、村級財務公開、建立村務監(jiān)督委員會等措施，使村級財務管理得到了一定的規(guī)范。但是從調查情況看，許多制度流于形式。有的農(nóng)村干部利用權力對資金自批自支，村會計成擺設。如查處的原望松鄉(xiāng)某村委會主任程某某挪用公款案，程某某叫村會計邱某某先后四次從村集體賬戶支取70萬元用于自己工程開支等，當時既沒有村委會決議，也沒有村支書的簽字審核，甚至連借款憑據(jù)都沒有。報銷憑證不規(guī)范，“白條子”入賬現(xiàn)象仍然存在?！鞍讞l子”沒有經(jīng)手人簽名、缺少證明人作證、未經(jīng)審批人審批的現(xiàn)象依然比較突出。有的農(nóng)村財務存在長期不公開、半公開甚至假公開現(xiàn)象。從筆者調查情況看，仍有1/3的村只能做到半年或一年公開一次，還有近1/6的村沒有按規(guī)定公開財務。村級財務公開仍然存在走形式、公開不全面、弄虛作假、避重就輕等問題。

（四）監(jiān)督機制失靈，內(nèi)外部監(jiān)督乏力。上級政府對村級基層組織的監(jiān)督監(jiān)管不力以及同級村民對村兩委的監(jiān)督懈怠等，是造成村級權力集中在村黨支部書記或村委會主任等少數(shù)人手中的主要原因。一方面，有些地方存在黨支部書記、村委會主任、經(jīng)濟合作社社長“一肩挑”的現(xiàn)象，權力高度集中，收入、支出、報銷等全憑“一支筆”，大事小事一人說了算，內(nèi)部監(jiān)督基本成了真空。另一方面，原本負有相互監(jiān)督職責的村干部之間串通一氣，相互勾結，共同作案，使內(nèi)部監(jiān)督成為一句空話。如查辦的松陽縣玉巖鎮(zhèn)某村村委會主任洪某某等受賄案，村委會主任、村支部書記、村委會委員以及村監(jiān)會主任等人，相互串通，利用協(xié)助鎮(zhèn)政府從事某項目政策處理的職務之便，先后多次收受項目開發(fā)商所送的賄賂共計20余萬元。由于缺少必要的監(jiān)督，村干部之間互相包庇，村務不公開或者半公開，群眾不了解村務、政務、財務狀況普遍存在，特別是一些欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，有一定文化和能力的年青人長期外出，留守村里的多是老人、婦女和兒童，他們文化素質低，民主意識缺乏，很難發(fā)揮監(jiān)督村務的作用。此外，上級政府對村基層組織的監(jiān)督流于匯報材料等書面形式，也是“村官”只手遮天的重要推動力。

三、“村官”犯罪的對策

“天下熙熙，皆為利來；天下攘攘，皆為利往?！庇欣娲嬖诘牡胤?，就有犯罪的可能性。在中國最基層的村級組織當然也不例外。加之農(nóng)村干部自身約束不力，管理部門管理不嚴，監(jiān)督機制落不到實處等多方面原因的助推，最終導致他們走上了違法犯罪的道路。但是，“村官”犯罪畢竟不是主流，而且邪不壓正，只要有正確的方向引導，有合理的制度措施，有長效的監(jiān)督制約，減少乃至杜絕“村官”犯罪指日可待。結合當前的實際情況及借鑒其他地區(qū)預防“村官”犯罪的經(jīng)驗，筆者提出五項措施。

（一）規(guī)范“村官”選舉，肅清源頭。選舉是“村官”“上位”的唯一方式，因此賄選、拉選票等現(xiàn)象有存在的空間，那么，肅清源頭，保證選舉的公正性、公開性和公平性，則“村官”犯罪可相應減少。具體來說，可以從三方面規(guī)范選舉制度。第一，建議對立法進行修改，凡有近親屬關系的，一律不得在同一村“兩委”班子中任職；曾因刑事犯罪被判刑的人員五年內(nèi)沒有選任“村官”的資格。第二，選舉程序完全公開，在選舉中邀請人大、紀委、組織部、人民檢察院等相關部門現(xiàn)場監(jiān)督。第三，發(fā)現(xiàn)賄選或拉選票的現(xiàn)象，嚴肅處理，有此行為的人自動喪失候選人資格，且在今后兩次換屆選舉內(nèi)不得再次參選。

（二）多措并舉，努力提高“村官”隊伍的整體素質。學歷不等于文化，但是學歷在一定程度上反映了文化，因此，培養(yǎng)一支高素質的“村官”隊伍是預防“村官”職務犯罪的有效途徑。第一，對于村民選舉出來的“村官”，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級黨委政府統(tǒng)一進行入職培訓（不論以前是否擔任過“村官”），增強其對自己職務的認知和認同。第二，由檢察院預防職務犯罪部門會同黨校對在職“村官”不定期進行廉潔教育培訓，且每年一次由上一級黨委政府成立專業(yè)小組進行考核打分，并對社會公眾公布。第三，對現(xiàn)有“村官”的文化素養(yǎng)進行摸底，鼓勵“村官”主動進修，提高自己的文化水平。同時聯(lián)合電大、成人高考等辦學機構為他們提供平臺，在同等條件下優(yōu)先入學。

（三）強化基層管理的規(guī)章制度建設，規(guī)范基層權力運行。一是落實村委領導班子議事規(guī)則，對重大事項集體研究決定，完善以村民會議、村民代表會議為主要形式的民主決策制度，完善“一事一議”制度；落實農(nóng)村基層黨組織生活會制度，健全農(nóng)村基層干部任前廉政談話、誡勉談話、述職述廉等制度，逐步推行村干部勤廉雙述、村民詢問質詢和民主評議制度，建立和完善農(nóng)村基層干部任期經(jīng)濟責任審計制度，等等。二是要建立健全切實可行可控的農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)和資源管理制度。進一步規(guī)范銀行賬戶、銀行存款、現(xiàn)金、債權債務、票據(jù)使用和會計檔案管理，健全財務預決算、開支審批、審計監(jiān)督和村民民主理財?shù)戎贫?，堅決杜絕村主要干部自批自支等違規(guī)問題的發(fā)生。三是完善農(nóng)村集體資產(chǎn)承包、租賃、出讓等管理制度，規(guī)范農(nóng)村集體土地、灘涂、水面等資源的開發(fā)利用，實行公開竟價和招投標制度。

（四）完善村級財務監(jiān)督機制，加強監(jiān)督。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要強化對村級財務管理制度落實情況的監(jiān)督和檢查。再好的制度法規(guī)不予執(zhí)行和落實就等于一紙空文。要做到定期檢查，定期通報，定期整改，對拒不糾正的村要嚴格采取行政的、法律的措施及時予以處理。二是完善村務監(jiān)督委員會制度。把村委監(jiān)督委員會制度正式列入《村民委員會組織法》予以立法，其成員由村民會議或者村民代表會議在村民中推選產(chǎn)生，規(guī)定村民委員會成員及其近親屬以及村文書、村報賬員不得擔任村務監(jiān)督委員會成員；明確村務監(jiān)督委員會的主要職責，并可以對村民委員會成員履行職責情況提出質詢。村務監(jiān)督委員會成員可以列席村民委員會會議，同其他村委干部同等享受誤工補貼，等等。三是固定村官任期，實行離任審計?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定：村民委員會每屆任期三年，屆滿應當及時舉行換屆選舉。根據(jù)此項規(guī)定，村民委員會只有任期的限制，沒有屆期的限制，即可以無限期連任。實際上，該項制度不利于新鮮血液補充到村官隊伍，極易產(chǎn)生特權思想，并滋生腐敗。因此，應當借助于立法修改，建議連任不得超過三屆。堅持對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部實行定期審計和離任審計制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理部門作為農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理部門和審計部門，要加強對村級財務賬目的監(jiān)督、檢查和指導，及時發(fā)現(xiàn)問題，并提出整改辦法，發(fā)現(xiàn)重大問題或違法犯罪現(xiàn)象應及時向黨委報告①，并會同或移送有關部門調查處理。

（五）充分發(fā)揮檢察機關的職能作用，加強懲治與預防農(nóng)村職務犯罪的力度。一要嚴肅查辦涉及農(nóng)村建設、資金使用、醫(yī)療衛(wèi)生、破壞選舉等八大類的涉及農(nóng)村職務犯罪案件，切實維護農(nóng)民的利益。同時，要發(fā)動群眾力量，依靠群眾力量大力進行舉報，對農(nóng)村基層干部職務犯罪案件要做到發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，并將處理結果及時向群眾反饋，以達到警示的目的。二要強化對重點工程、項目的專項預防。對關系農(nóng)民重大利益的資金和項目要進行全程跟蹤和監(jiān)督，通過有針對性的預防工作做到防范于未然。三要通過建立預防涉農(nóng)職務犯罪聯(lián)席會議制度等形式，加強與紀檢、公安機關等職能部門的密切配合，實現(xiàn)信息共享，協(xié)同作戰(zhàn)，形成打擊與預防的合力。四要結合典型案例，開展警示教育。要結合查辦的典型案例，通過制作警示教育展板展出或者在人民法院庭審時邀請村官旁聽等措施，以案說法，警示他人，震懾犯罪，做到警鐘長鳴，真正實現(xiàn)辦理一案、治理一片、穩(wěn)定一方的法律效果。

綜上，各項制度措施落到實處，才能預防并減少“村官”職務犯罪，使“村官”真正做到“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會的全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)村的和諧穩(wěn)定。

注釋：

①太原市檢察院，《對農(nóng)村干部職務犯罪情況的調查分析》，載《太原市人民政府公報》，2008年第14期。

（責任編輯：史榮華）

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1674-3040（2012）06-0054-04

2012-10-29

曹莉芳，浙江省松陽縣人民檢察院副檢察長。