馬清明 (北京市石景山區(qū)法律援助中心 北京 100043) ■文

完善法律援助機構(gòu)工作機制的思考

Reflection on Improving the Legal Aid Working Mechanism

馬清明 (北京市石景山區(qū)法律援助中心 北京 100043) ■文

根據(jù)《法律援助條例》，法律援助機構(gòu)負責(zé)解答法律咨詢，受理、審查法律援助申請，指派或者安排人員為符合法定條件的公民提供法律援助，并對法律援助人員辦理法律援助的活動進行監(jiān)督、指導(dǎo)。本文結(jié)合法律援助機構(gòu)的職責(zé)從解答咨詢、受理審查、人員管理和質(zhì)量監(jiān)督四個方面分析如何進一步完善法律援助機構(gòu)工作機制，提升法律援助的服務(wù)水平和質(zhì)量。

一、咨詢預(yù)警機制

法律援助機構(gòu)的一項重要職責(zé)是解答法律咨詢，通過解答法律咨詢宣傳有關(guān)法律，培養(yǎng)公民的法律意識和法制觀念，為當(dāng)事人提供解決糾紛的法律途徑。解答法律咨詢也是法律援助機構(gòu)接觸糾紛當(dāng)事人，及時化解矛盾糾紛，維護社會和諧穩(wěn)定的第一道防線。

針對當(dāng)事人的法律咨詢，法律援助機構(gòu)人員大都能耐心細致地給予解答，受到社會各界的普遍認可。但是，由于法律援助機構(gòu)有的工作人員對解答法律咨詢的第一道維穩(wěn)防線作用認識不到位，只是針對咨詢問題給予解答，未能有效地搜集線索信息，實現(xiàn)“抓早、抓小、抓苗頭”的維穩(wěn)作用，從而錯過化解社會矛盾糾紛的良好時機。為充分發(fā)揮解答法律咨詢的維穩(wěn)第一道防線作用，需要加強對法律援助機構(gòu)工作人員維穩(wěn)意識的培養(yǎng)，同時對解答法律咨詢行為進行規(guī)范。一是應(yīng)當(dāng)分析案件性質(zhì)。法律援助機構(gòu)工作人員對于當(dāng)事人咨詢的問題是屬于個體糾紛還是群體糾紛，是否會引發(fā)群體性事件進行分析。二是建立登記備案制度。對于群體性糾紛處置不當(dāng)容易引發(fā)群體性事件的案件登記備案，并與案件事實所涉及的主管部門進行溝通，建立溝通協(xié)調(diào)機制，暢通信息溝通渠道。例如用工單位不與勞動者簽訂勞動合同、不依法為勞動者繳納社會保險費用等涉及單位部分甚至全部勞動者的非法用工行為，法律援助機構(gòu)應(yīng)當(dāng)與勞動監(jiān)察部門進行信息溝通，并提出工作建議。三是建立調(diào)解預(yù)處理機制。對于當(dāng)事人咨詢的法律糾紛案件存在調(diào)解可能性的，由法律援助機構(gòu)或者依法成立的聯(lián)合調(diào)解機構(gòu)進行調(diào)解，并通過規(guī)范文件的形式對調(diào)解職責(zé)進行明確。需要行政機關(guān)通過行政手段解決的，由法律援助機構(gòu)與有關(guān)行政部門進行溝通，由行政機關(guān)及時作出處理。

二、受理審查機制

根據(jù)《法律援助條例》及有關(guān)規(guī)定，法律援助審查的關(guān)鍵是申請人是否符合規(guī)定的經(jīng)濟困難標(biāo)準(zhǔn)或?qū)儆跓o需提供經(jīng)濟困難證明的人員。對于群體性糾紛，由于涉及人員較多，審查難度增大，如何既嚴格有效地審查申請材料，全面盡職地履行職責(zé)，又方便申請人，及時給予法律援助，不因?qū)彶樯暾堎Y料影響群體性糾紛的法律援助進程，進而演化為群體性事件。為此，需要完善并統(tǒng)一有關(guān)認定標(biāo)準(zhǔn)。

(一)經(jīng)濟困難證明的開具。雖然《法律援助條例》規(guī)定申請法律援助應(yīng)當(dāng)提交經(jīng)濟困難證明，但對于出具單位和內(nèi)容并沒有作出規(guī)定?！侗本┦蟹稍鷹l例》明確規(guī)定由街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府出具，并規(guī)定了應(yīng)包括的基本信息，但是沒有明確核實責(zé)任，導(dǎo)致部分地區(qū)的證明出具流于形式，尤其是在勞動報酬糾紛以及人身傷害賠償案件中表現(xiàn)尤為突出，部分案件中申請人出具的經(jīng)濟困難證明中的收入水平與要求的勞動報酬、誤工費不符。另外，北京市目前執(zhí)行的經(jīng)濟困難標(biāo)準(zhǔn)是家庭人均月收入不超過700元，并且不審核家庭財產(chǎn)狀況。因此，一是應(yīng)當(dāng)明確經(jīng)濟困難證明出具的歸口負責(zé)部門，對經(jīng)濟困難證明的內(nèi)容和出具要求進行統(tǒng)一規(guī)范。二是應(yīng)當(dāng)明確經(jīng)濟困難證明的審核責(zé)任，對未經(jīng)核實隨意出具證明的行為作出處罰。三是對經(jīng)濟困難標(biāo)準(zhǔn)確立需要考慮的因素應(yīng)當(dāng)作出規(guī)范，使各地區(qū)對申請人經(jīng)濟狀況考核的內(nèi)容基本一致，但標(biāo)準(zhǔn)高低的設(shè)定各地區(qū)可以根據(jù)本行政區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r和法律援助事業(yè)的需要規(guī)定。

(二)農(nóng)民工身份認定。農(nóng)民工本身并不是一個規(guī)范的法律術(shù)語，目前主要是根據(jù)戶口類別來認定。只要戶口本注明是農(nóng)業(yè)家庭戶口即可認定該戶口本下的務(wù)工成員為農(nóng)民工。農(nóng)民工身份的認定本身不是難題，因為戶口本首頁上有戶口類別一欄，只要是農(nóng)民工請求支付勞動報酬或者工傷賠償?shù)?，依照《北京市法律援助條例》就無需審查經(jīng)濟狀況，符合法律援助條件的依法應(yīng)當(dāng)給予法律援助。但在涉及農(nóng)民工的案件糾紛中，卻因為兩個方面的原因?qū)е抡J定困難：第一，大多數(shù)農(nóng)民工外出務(wù)工期間并不攜帶戶口本，因此在申請法律援助的時候需要從外地快遞戶口本，導(dǎo)致認定周期長，影響案件的受理效率;第二，部分省市在換發(fā)新戶口本的過程中，戶口本上的戶口類別一欄只標(biāo)注家庭戶口，沒有區(qū)分農(nóng)業(yè)家庭戶口和非農(nóng)業(yè)家庭戶口，導(dǎo)致農(nóng)民工身份無法認定。因此，首先，針對農(nóng)民工身份認定周期長的問題，可以與公安戶籍部門建立聯(lián)動機制，采取電話等方式先行確認身份，后補證件資料的方式。其次，針對戶口本登記不明確的問題，可以由戶籍管理部門出具證明，但要從源頭上解決問題，以減少農(nóng)民工不必要的麻煩，應(yīng)對戶籍登記內(nèi)容的規(guī)范性作出規(guī)定。

(三)重度殘疾的界定。根據(jù)《北京市法律援助條例》，重度殘疾人無需提供經(jīng)濟困難證明。雖然殘疾人都持有殘疾證，并且殘疾證上都載明殘疾類型和等級，而根據(jù)京殘發(fā)〔2007〕23號《關(guān)于對無固定性收入重殘無業(yè)人員給予生活補助有關(guān)問題的說明》中關(guān)于“重殘人”的界定： “重殘人”是指殘疾程度為一級盲、二級盲和一級低視力的視力殘疾;一級、二級和三級智力殘疾 (智商IQ值在49以下);一級和二級肢體殘疾;一級、二級和三級精神殘疾，且生活需要親屬或家人照料的人員。筆者又咨詢了有關(guān)地方殘聯(lián)，得到的答復(fù)是目前沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，只有內(nèi)部文件規(guī)定，即殘疾程度為一級、二級、三級的精神和智力殘疾人，殘疾程度為一級、二級的視力和肢體殘疾人為重度殘疾人。由此可以看出，雖然殘疾人持有的殘疾證上明確載明了殘疾類型和等級，但并不能保證各地對于重度殘疾的認定結(jié)果一致。為保障弱勢群體能夠平等一致地享受法律援助服務(wù)，可以借鑒法院系統(tǒng)的請示批復(fù)制度，建立和完善有關(guān)溝通機制，使各法律援助機構(gòu)在實施法律援助活動中對于《法律援助條例》規(guī)定不明確的地方，能夠向主管部門進行請示，由主管部門給予明確一致的答復(fù)。對于具有普遍性的問題，由主管部門作出明確規(guī)定，在適當(dāng)?shù)臅r機對《法律援助條例》進行修訂或制定實施辦法，從而保證《法律援助條例》實施的一致性。

三、法律援助人員管理機制

申請法律援助的人員屬于社會弱勢群體，其法制觀念比較淡薄，法律意識普遍不強，因此他們的合法權(quán)益能否得到保障以及保障程度完全依賴于法律援助人員的業(yè)務(wù)水平和職業(yè)素質(zhì)。雖然根據(jù)《律師法》和《法律援助條例》規(guī)定，律師負有法律援助義務(wù)，但是不同地區(qū)、不同水平的律師對于參與法律援助的態(tài)度卻存在很大差別：有的律師熱衷于法律援助事業(yè)，具有較高的職業(yè)素質(zhì)和執(zhí)業(yè)水平，因而能夠很好地保障受援人的合法權(quán)益;有的職業(yè)水平很高但不愿承辦法律援助案件或者有的愿意承辦法律援助案件但執(zhí)業(yè)水平較低，從而由于辦案質(zhì)量或水平原因，不能全面有效地保障受援人的合法權(quán)益。對于法律援助服務(wù)人員的指派，通常是由法律援助機構(gòu)的工作人員根據(jù)其所掌握的情況確立案件的具體承辦人員，導(dǎo)致部分受援人對法律援助服務(wù)人員不信任，不利于相互之間的溝通和協(xié)調(diào)，影響案件的辦理。

為了更好地保護弱勢群體的合法權(quán)益，不斷提升法律援助服務(wù)的質(zhì)量和水平，各法律援助機構(gòu)可以結(jié)合本地區(qū)的實際情況和能力逐步建立如下機制：一是建立準(zhǔn)入制度。根據(jù)本地區(qū)法律援助案件的數(shù)量和對法律援助服務(wù)人員的需求水平，綜合權(quán)衡本地區(qū)執(zhí)業(yè)律師和法律服務(wù)工作者等法律服務(wù)人員的執(zhí)業(yè)水平和職業(yè)素質(zhì)等確立本地區(qū)可以參與法律援助服務(wù)的人員，將執(zhí)業(yè)水平和職業(yè)素質(zhì)相對較高而又熱衷于法律援助事業(yè)的法律服務(wù)人員納入法律援助服務(wù)體系，并向社會公示，使獲得準(zhǔn)入資格成為法律服務(wù)人員執(zhí)業(yè)水平和職業(yè)道德素質(zhì)較高的標(biāo)志，從而吸引更多的律師熱衷于法律援助事業(yè)。二是建立雙向選擇機制。為了給予受援人更多的選擇權(quán)，各法律援助機構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立在本法律援助機構(gòu)提供法律援助服務(wù)的法律服務(wù)人員名錄，將姓名、性別、年齡、學(xué)歷、執(zhí)業(yè)年限、專業(yè)領(lǐng)域、所屬律所、承辦援助案件數(shù)量、滿意率等進行公示，有條件的地區(qū)可以制作律師簡介，由受援人自主選擇或者通過法律援助機構(gòu)工作人員的推薦由受援人確認，從而增強受援人對法律援助服務(wù)人員的信任，有利于案件的辦理。三是建立考核測評機制。為督促法律援助服務(wù)人員持續(xù)改進，不斷提升法律援助服務(wù)質(zhì)量，更好地維護受援人的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)建立考核測評機制。由受援人、法律援助機構(gòu)工作人員以及案件審理機構(gòu)人員對法律服務(wù)人員的辦案質(zhì)量和水平進行考核，將受援人滿意率、執(zhí)業(yè)水平、職業(yè)道德素質(zhì)等作為考核指標(biāo)。經(jīng)考核不適宜從事法律服務(wù)的人員將其從法律服務(wù)人員名單中刪除，若經(jīng)改進符合法律服務(wù)人員準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的，經(jīng)考核后重新納入法律援助服務(wù)人員名單，從而建立優(yōu)勝劣汰的選擇機制，激勵法律服務(wù)人員不斷提高執(zhí)業(yè)水平和職業(yè)道德素質(zhì)。

四、質(zhì)量監(jiān)督機制

法律援助服務(wù)的質(zhì)量是法律援助工作的生命。由于受援人沒有對法律援助服務(wù)人員的服務(wù)進行付費，因而對法律服務(wù)人員的服務(wù)質(zhì)量不敢有太高的奢望，即使有，也因為沒有付費而不敢以理據(jù)爭。若法律援助機構(gòu)不能有效地控制法律援助服務(wù)的質(zhì)量，將會使受援人對法律援助服務(wù)失去信心，從而使法律援助工作流于形式，更主要的是根據(jù)一事不再理的原則，由于法律服務(wù)人員的服務(wù)質(zhì)量問題導(dǎo)致受援人失去了維護自身合法權(quán)益的機會，從而損害了受援人的合法權(quán)益，在一定程度上背離了法律援助制度的設(shè)立初衷。為使弱勢群體享受高質(zhì)量的法律援助服務(wù)，需要加大質(zhì)量監(jiān)督力度，加強過程控制，實行獎勵與懲罰并舉以獎勵為主的考核機制，逐步提高辦案津貼，激勵法律援助服務(wù)人員不斷提升服務(wù)質(zhì)量。(1)建立過程控制機制。在已有的質(zhì)量監(jiān)督體系的基礎(chǔ)上，進一步加大過程控制力度，從案件承辦、調(diào)查取證到庭審、案卷歸檔進行全過程控制。為建立統(tǒng)一的過程控制標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)制定有關(guān)行業(yè)指導(dǎo)規(guī)范，對法律服務(wù)人員承辦法律援助案件的辦案規(guī)程作出統(tǒng)一規(guī)定。一是法律服務(wù)人員承辦法律援助案件應(yīng)當(dāng)制定總體工作方案，經(jīng)受援人認可后組織實施。二是制定調(diào)查取證工作方案，結(jié)合案件待證事實確立需要調(diào)查搜集哪些證據(jù)以及證據(jù)類型和形式、調(diào)查搜集的途徑和步驟等，指導(dǎo)并協(xié)助受援人調(diào)查搜集案件有關(guān)證據(jù)材料。三是制定庭審方案。根據(jù)調(diào)查取證情況對案件進行分析，預(yù)測庭審中可能出現(xiàn)的問題及應(yīng)對策略，并征求法律援助機構(gòu)的意見，對于重大、疑難、復(fù)雜和群體案件要向法律援助機構(gòu)進行專門匯報，經(jīng)集體討論確定后組織實施。四是建立旁聽制度。對于普通案件確立旁聽比例，法律援助機構(gòu)工作人員每年必須按比例旁聽案件，隨時掌握援助案件的發(fā)展情況，對于重大、疑難、復(fù)雜和群體案件等必須進行聽審。五是規(guī)范案卷歸檔，建立一整套對案卷歸檔的制度，作為過程控制結(jié)果的文件，便于監(jiān)督抽查。 (2)建立獎勵機制。為了激勵法律援助服務(wù)人員不斷提升辦案質(zhì)量，更好地維護受援人的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)重獎勵輕處罰。對于獎勵形式應(yīng)當(dāng)物質(zhì)獎勵與精神獎勵并舉，一方面通過加大物質(zhì)獎勵的程度，彌補辦案補貼的不足;另一方面通過加大精神獎勵的程度，提高法律服務(wù)人員的信譽和知名度，增加其無形價值，從而激勵法律援助服務(wù)人員不斷提升辦案質(zhì)量。(3)提高補貼標(biāo)準(zhǔn)。辦案補貼是對法律服務(wù)人員辦理法律援助案件過程中發(fā)生的成本費用的補助，補貼標(biāo)準(zhǔn)的高低直接影響對案件的精力投入，因此需要進一步提高補貼標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，可以根據(jù)案件復(fù)雜程度、律師執(zhí)業(yè)資歷和水平等實行有差別的辦案津貼制度。

(責(zé)任編輯 趙海鷗)