吳溪清 (山東省司法廳副廳長 山東濟南 250014) ■文

以法制工作統(tǒng)攬司法行政改革發(fā)展的認識與思考

Understanding and Reflection of Legal System Work Embracing the Reform and Development of Judicial Administration

吳溪清 (山東省司法廳副廳長 山東濟南 250014) ■文

法制工作牽動全局、關(guān)乎長遠，在推動司法行政改革發(fā)展中具有基礎(chǔ)性、根本性、保障性的作用。隨著社會主義民主法制不斷完善和社會管理創(chuàng)新深入推進，法制在協(xié)調(diào)社會關(guān)系、規(guī)范社會秩序、平衡各方利益、化解社會糾紛、維護群眾權(quán)益、推動經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展中的重要作用日益凸顯。運用法制思維謀篇布局、規(guī)劃長遠，堅持以法制工作統(tǒng)攬司法行政改革發(fā)展，是推進依法行政、建設(shè)法治政府的客觀需要，是司法行政事業(yè)科學(xué)發(fā)展的內(nèi)在要求，意義重大而深遠。

一、以法制工作統(tǒng)攬司法行政改革發(fā)展的客觀必然性

法治是社會管理的基本手段和選擇模式。在現(xiàn)代社會加速轉(zhuǎn)型、民主法治進程加快的大背景下，社會主義各項事業(yè)發(fā)展的過程同時也是推進法制、落實法制、實現(xiàn)法制的過程，是法制工作潛移默化地發(fā)揮作用、日趨規(guī)范的過程。司法行政工作的改革發(fā)展也不例外。因此，必須從更高站位、更廣視角認識司法行政法制工作的重要性。

(一)做好司法行政法制工作是建設(shè)法治機關(guān)的必然要求。依法行政是現(xiàn)代政治文明的重要標志。溫家寶總理深刻指出：“貫徹依法治國基本方略，推進依法行政，建設(shè)法治政府，是我們黨治國理政從理念到方式的革命性變化，是我國政治體制改革邁出的重要一步，具有劃時代意義”。司法行政機關(guān)既是政法機關(guān)，又是重要的國家行政部門，既有行政執(zhí)法任務(wù)，又有刑罰執(zhí)行任務(wù)，是推動法治建設(shè)重要的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)機關(guān)。推進依法行政、建設(shè)法治政府，司法行政機關(guān)理應(yīng)走在前面，作出表率。加強司法行政法制工作，開展好行政立法、行政執(zhí)法、執(zhí)法監(jiān)督檢查、行政復(fù)議應(yīng)訴、法制宣傳等工作，對于完善法律體系、提高制度建設(shè)質(zhì)量、增強依法行政意識和能力、規(guī)范行政權(quán)力運行，做到依法決策、依法辦事、嚴格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法，具有重要作用。從一定意義上說，法制工作的地位和作用如何、法制工作的職能作用是否有效發(fā)揮，是檢驗和衡量依法行政、法治政府建設(shè)水平高低的重要尺度。

(二)做好司法行政法制工作是推動司法行政事業(yè)科學(xué)發(fā)展的可靠保障?？茖W(xué)發(fā)展，法制先行。當前，司法行政工作中存在著不少的困難和問題，最主要的還是某些業(yè)務(wù)領(lǐng)域和組織管理方面缺乏有力法律支撐。隨著司法體制工作機制改革不斷深入和社會管理創(chuàng)新不斷加強，司法行政執(zhí)法和管理范圍不斷拓展，任務(wù)越來越艱巨，社會關(guān)注程度越來越高，由執(zhí)法不公正、不規(guī)范、不文明引發(fā)新的社會矛盾的風(fēng)險越來越大。加強司法行政法制工作，就是通過為領(lǐng)導(dǎo)決策提供法律參謀，履行合法性審查職責(zé)，發(fā)揮好法律參謀作用，把好第一道關(guān)口，確保各項決策合法有效;就是通過立法，爭取有利于事業(yè)發(fā)展的政策規(guī)定，明確職責(zé)定位，理順工作關(guān)系，強化職能作用，為司法行政科學(xué)發(fā)展提供有力的法律支撐和制度安排;就是通過開展執(zhí)法監(jiān)督檢查、辦理行政復(fù)議應(yīng)訴案件、規(guī)范性文件審查等，發(fā)揮自我監(jiān)督、層級監(jiān)督和社會監(jiān)督作用，及時發(fā)現(xiàn)、糾正執(zhí)法和管理、服務(wù)工作中的不當之處，確保依法正確履行職責(zé)。

(三)加強司法行政法制工作是促進規(guī)范執(zhí)法的有力舉措。行政執(zhí)法是政府大量的、日常性行政活動，對司法行政機關(guān)來說，還包括刑罰和勞動教養(yǎng)執(zhí)行，這是工作的重中之重。從系統(tǒng)內(nèi)近年來發(fā)生的監(jiān)管安全、刑罰執(zhí)行、法律服務(wù)管理等領(lǐng)域一些違法違紀案件看，根本原因還是與有些單位和人員法治意識不強，有法不執(zhí)行，不正確履行職責(zé)，或者超越職權(quán)、濫用權(quán)力、利用職權(quán)謀取私利、知法犯法等有關(guān)。解決這些問題，從法制的角度看，就是對我們的執(zhí)法機構(gòu)、執(zhí)法隊伍，除了嚴格的教育和管理外，還要進一步強化法律制度的約束、法制工作的監(jiān)督、對執(zhí)法功過的獎懲和法律業(yè)務(wù)的培訓(xùn)，充分運用好法制手段和措施，做到規(guī)范、嚴格、公正、文明執(zhí)法。因此，我們必須始終把促進依法行政、規(guī)范執(zhí)法作為法制工作的出發(fā)點和落腳點。

(四)做好司法行政法制工作是完成當前繁重任務(wù)的客觀需要。當前，司法行政機關(guān)既肩負著服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展、加強創(chuàng)新社會管理、維護社會穩(wěn)定、保障改善民生的任務(wù)，又面臨著加快改革發(fā)展、構(gòu)建新型司法行政工作體系的任務(wù)，責(zé)任重大、情況復(fù)雜、任務(wù)艱巨。在這種情況下，依靠原有的行政管理模式無法完成任務(wù)。尤其是隨著廣大人民群眾主體意識、法治意識和維權(quán)意識的不斷覺醒，做好新形勢下的群眾工作難度大、要求高。這些都要求我們以更加寬廣的視野和大的智慧去謀劃，以理念創(chuàng)新推動各項工作的根本性突破。而法治就是實現(xiàn)這一發(fā)展的總鑰匙，是解決一切矛盾和問題的關(guān)鍵。重視法制工作的領(lǐng)導(dǎo)才是具有現(xiàn)代管理意識的領(lǐng)導(dǎo)，越是在任務(wù)繁重、情況復(fù)雜的情況下，越要高度重視法制工作;越是在工作順利、發(fā)展勢頭良好的情況下，越要注重發(fā)揮法制部門的作用。法制部門和法制工作人員也要樹立圍繞中心、服務(wù)大局的觀念，把服務(wù)大局作為一切工作的出發(fā)點和落腳點，在大局下思考、謀劃和行動，以作為爭地位、謀發(fā)展。

二、以法制工作統(tǒng)攬司法行政改革發(fā)展的根本要求

多年來，全省司法行政機關(guān)充分發(fā)揮法律服務(wù)、法制宣傳、法律保障職能作用，在宣傳法律知識、弘揚法治理念、深化依法治理、推進民主法治進程中發(fā)揮了重要作用。但在運用法制思維、法制理念、法制手段、法制成果、法制標準等推進自身工作方面，認識還不夠到位，辦法還不夠多，路子還不夠廣，這與司法行政在民主法制建設(shè)中的重要地位和作用不相稱，與司法行政事業(yè)長遠發(fā)展的需要不相稱。必須認清形勢、轉(zhuǎn)變觀念，以理念創(chuàng)新推動工作創(chuàng)新。

首先，善于運用法制手段推動司法行政工作。司法行政作為重要的政法機關(guān)和政府職能部門，是推進依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的重要力量。司法行政的這種職能定位和性質(zhì)特點，要求我們牢固樹立踐行以依法治國、執(zhí)法為民、公平正義、服務(wù)大局、黨的領(lǐng)導(dǎo)為主要內(nèi)容的社會主義法治理念，樹立踐行“法律至上”、“法律權(quán)威”、“法律主治”等現(xiàn)代法治觀念，善于運用法制手段解決各種困難和問題，善于運用法律機制規(guī)范和管理執(zhí)法執(zhí)業(yè)活動，善于運用法制成果指導(dǎo)推動各項業(yè)務(wù)工作。必須爭取立法機關(guān)和有關(guān)部門的重視支持，進一步加大司法行政立法步伐，通過抓制度、抓建設(shè)、抓基礎(chǔ)的辦法，努力解決制約和阻礙改革發(fā)展的體制性、機制性和保障性問題，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，拓展發(fā)展空間，促進司法行政工作又好又快發(fā)展。

其次，善于把法制融入司法行政工作全過程。司法行政各項業(yè)務(wù)工作開展，都離不開法制工作的服務(wù)和保障;法制工作與業(yè)務(wù)工作緊密銜接、有機融合，才能推動整體工作健康開展。必須把法制工作的著眼點更多地落實到業(yè)務(wù)發(fā)展和執(zhí)法管理的事前、事中和事后參與上來，司法行政改革發(fā)展的每一次重要思路調(diào)整、重大改革舉措、重要業(yè)務(wù)活動，都應(yīng)當有法制部門的參與，發(fā)揮其參謀助手作用，把好第一道關(guān)口，預(yù)防和減少違法行政、越權(quán)行政、玩忽職守、濫用職權(quán)等情形的發(fā)生。在決策方面，堅持依法科學(xué)民主決策，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序，實現(xiàn)決策權(quán)和決策責(zé)任相統(tǒng)一;在執(zhí)行方面，進一步細化執(zhí)法權(quán)限，制定完善業(yè)務(wù)部門內(nèi)部工作制度和工作規(guī)范，強化約束監(jiān)督;在執(zhí)法監(jiān)督方面，落實執(zhí)法責(zé)任制，明確每個執(zhí)法機構(gòu)、執(zhí)法崗位、執(zhí)法人員的職責(zé)，明確每項執(zhí)法工作的程序、規(guī)則、流程、標準和完成時限，并向社會公開，自覺接受社會監(jiān)督。

第三，善于把法制作為衡量司法行政工作成效的重要標準。溫家寶總理指出：“政府能做什么，不能做什么，要有法律來確定。政府只能行使法律賦予的權(quán)力，所有行政行為都要于法有據(jù)、程序正當”。應(yīng)當堅持內(nèi)容合法的法制標準，作決策、定政策、上項目、搞改革，都要繃緊法制這根弦，時時提醒、檢查自己開展的業(yè)務(wù)工作是不是符合憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，確保工作的各個方面都符合法律要求;堅持程序合法的法制標準，認真踐行平等、參與、公開、中立等程序公平正義的一般原則和價值理念，強化程序意識，嚴格按程序執(zhí)法，加強程序制度建設(shè)，以“看得見”的方式規(guī)范執(zhí)法服務(wù)活動、實現(xiàn)社會公平正義;堅持法制的考核標準，把依法行政、依法決策、依法辦事作為衡量和檢驗干部素質(zhì)和能力高低的重要尺度，把法制化、規(guī)范化、專業(yè)化作為衡量和檢驗一個單位、一個地方業(yè)務(wù)發(fā)展水平高低的重要標準，科學(xué)制定考核辦法，增加法制的考核比重，在各項工作中都彰顯法制的價值和作用，促進工作有效開展。

三、以法制工作統(tǒng)攬司法行政改革發(fā)展的思路措施

堅持以法制工作統(tǒng)攬司法行政改革發(fā)展，要做的工作很多，任務(wù)很重，必須突出重點、精心謀劃，一步一步地抓好落實，通過量的積累達到質(zhì)的變化，實現(xiàn)司法行政法制工作的整體躍升?？偲饋碚f就是要以規(guī)范執(zhí)法、依法行政為目標，以貫徹落實《山東省行政程序規(guī)定》和“五五”依法行政規(guī)劃為主線，以開展行政程序規(guī)范年活動為載體，以開展司法行政系統(tǒng)執(zhí)法執(zhí)業(yè)考評為抓手，著力加強法規(guī)制度建設(shè)，著力強化執(zhí)法監(jiān)督檢查，著力創(chuàng)新法制工作機制，找準法制工作服務(wù)中心任務(wù)的切入點和結(jié)合點，充分發(fā)揮職能作用，為司法行政事業(yè)科學(xué)發(fā)展提供法制保障。

第一，完善司法行政法律制度體系。當前，司法行政法律體系正處于形成的關(guān)鍵時期，法制部門參與立法、加強制度建設(shè)的任務(wù)越來越重。各級司法行政機關(guān)法制部門應(yīng)當通過召開座談會、論證會、立法調(diào)研、撰寫理論文章等多種形式，積極參與國家和地方立法進程，努力使立法的過程成為反映基層愿望、集中基層智慧、解決突出問題、促進工作開展的過程。結(jié)合全省司法行政工作規(guī)范化建設(shè)，加強配套規(guī)章制度建設(shè)，確保有關(guān)法律法規(guī)在司法行政系統(tǒng)得到全面、正確的實施。以落實“三統(tǒng)一”制度為著力點，做好規(guī)范性文件審核、備案、清理和匯編工作，把好規(guī)范性文件的內(nèi)容格式關(guān)、法律政策關(guān)、報送程序關(guān)，及時糾正違法或者不當?shù)某橄笮姓袨?，確保法制統(tǒng)一和政令暢通。

第二，規(guī)范執(zhí)法服務(wù)行為。建立科學(xué)嚴謹?shù)男姓?zhí)法責(zé)任體系是規(guī)范執(zhí)法服務(wù)行為、促進依法行政的基礎(chǔ)性工作，是司法行政法制工作的“硬抓手”。各級各單位要根據(jù)新形勢新任務(wù)的發(fā)展變化和執(zhí)法工作的要求，重新梳理執(zhí)法主體、執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法職權(quán)，按照權(quán)責(zé)一致的原則，將執(zhí)法職責(zé)和權(quán)限分解到各執(zhí)法機構(gòu)，明確每項職權(quán)的工作流程和具體要求，確保職責(zé)明確、流程清晰、責(zé)任落實。同時，建立落實執(zhí)法公示承諾、評議考核和過錯責(zé)任追究等制度，形成目標與結(jié)果相統(tǒng)一、內(nèi)部監(jiān)督與外部約束相結(jié)合的科學(xué)完善的司法行政執(zhí)法責(zé)任體系。在全系統(tǒng)推行執(zhí)法責(zé)任制，重在統(tǒng)一標準、嚴格尺度，增強工作的公信力、執(zhí)行力;重在分類指導(dǎo)、分步實施，強化縣域司法行政法制工作，促進規(guī)范執(zhí)法、依法行政。

第三，加強法制監(jiān)督。執(zhí)法檢查是落實執(zhí)法責(zé)任、確保嚴格規(guī)范執(zhí)法的有效手段。各級司法行政機關(guān)法制部門應(yīng)當圍繞公正廉潔執(zhí)法，著眼于發(fā)現(xiàn)和解決問題，堅持定期與不定期檢查、自我檢查與上級檢查相結(jié)合，強化監(jiān)督制約，糾正不當行為，促進行為規(guī)范。要敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督、規(guī)范監(jiān)督，根據(jù)工作實際，把社會關(guān)注、群眾反映比較集中、容易出現(xiàn)問題的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)作為執(zhí)法檢查重點，拓展監(jiān)督渠道，改進監(jiān)督方式，并與業(yè)務(wù)管理、行政監(jiān)察、警務(wù)督察等有機結(jié)合起來，探索建立制度化、常態(tài)化的執(zhí)法監(jiān)督體制。妥善辦理好行政復(fù)議應(yīng)訴、規(guī)范性文件審查把關(guān)工作，發(fā)揮其在法制監(jiān)督中的重要作用，不斷提高執(zhí)法質(zhì)量。

第四，深化執(zhí)法公開。執(zhí)法公開是規(guī)范執(zhí)法的重要基礎(chǔ)性工作，也是廣泛接受社會監(jiān)督、防止執(zhí)法偏差的最有效辦法。要全面推進政務(wù)、獄 (所)務(wù)等執(zhí)法公開，除法律規(guī)定不能公開的之外，司法行政各項業(yè)務(wù)工作的執(zhí)法依據(jù)、內(nèi)容、標準、程序、時限、結(jié)果都應(yīng)依法向社會公布，將執(zhí)法活動的全過程置于監(jiān)督之下。加強執(zhí)法信息化建設(shè)，充分利用網(wǎng)絡(luò)平臺和現(xiàn)代信息技術(shù)手段，建立健全信息公開的監(jiān)督和保障機制，切實保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

第五，夯實工作基礎(chǔ)。各級司法行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)都應(yīng)當將法制工作擺上重要位置，列入重要議事日程來抓。建立健全法制工作機構(gòu)，實在不能成立專門機構(gòu)的，也要明確相應(yīng)的職能部門，配齊配強專職工作人員，確保有機構(gòu)管事、有人干事、有能力做事。各級都要積極創(chuàng)造條件，盡可能地配備一名具有法律職業(yè)資格的法制干部，并積極創(chuàng)造條件，加強對他們的公共法律知識培訓(xùn)和專業(yè)知識輪訓(xùn)，不斷優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)和知識結(jié)構(gòu)，以適應(yīng)新形勢新任務(wù)的需要。上級法制部門應(yīng)當密切同下級的溝通與聯(lián)系，加強政策指導(dǎo)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和個案指導(dǎo)，支持下級法制部門有效開展工作。探索新形勢下法制工作的特點和規(guī)律，完善目標責(zé)任、檢查考評、獎懲激勵、整體聯(lián)動機制，建立一套科學(xué)、嚴謹、高效的法制工作長效機制。

第六，強化考核監(jiān)督。最近，司法部下發(fā)了《關(guān)于加強司法行政系統(tǒng)執(zhí)法執(zhí)業(yè)考評工作意見》，要求由省級司法行政機關(guān)統(tǒng)一組織，分級分類實施，對監(jiān)獄、勞教 (戒毒)、社區(qū)矯正、行政審批管理、人民調(diào)解法制宣傳教育安置幫教、法律服務(wù)等六個方面進行執(zhí)法執(zhí)業(yè)考評。這是進一步加強和改進新形勢下的執(zhí)法執(zhí)業(yè)工作、提高執(zhí)法執(zhí)業(yè)質(zhì)量、確保公正廉潔文明執(zhí)法執(zhí)業(yè)的重要舉措，為開展司法行政法制工作提供了重要抓手。各級司法行政機關(guān)應(yīng)當由法制部門牽頭，人事、辦公室等有關(guān)部門參加，建立綜合考評機制，明確組織實施、考評項目、考評標準、考評結(jié)果運用等事項，盡快將這項工作開展起來，發(fā)揮考評工作的監(jiān)督、約束、激勵和保障作用，達到改進工作、優(yōu)化服務(wù)、提高效能、推動發(fā)展的目的。

第七，抓好《山東省行政程序規(guī)定》貫徹落實。2011年6月，省政府以政府令形式頒布了《山東省行政程序規(guī)定》，我省成為全國第二個以政府規(guī)章進行行政程序立法的省份?！兑?guī)定》圍繞建設(shè)法治政府的目標，明確規(guī)范了行政程序基本原則、行政程序主體、重大行政決策程序、規(guī)范性文件制定程序、行政執(zhí)法程序、特別行政程序、監(jiān)督和責(zé)任追究等內(nèi)容，是一部規(guī)范和保障行政行為，推進依法行政、建設(shè)法治政府的重要規(guī)章。要充分認識《規(guī)定》頒布的重大意義，把貫徹落實《規(guī)定》納入重要議事日程，加強領(lǐng)導(dǎo)，認真組織，周密安排，通過集中學(xué)習(xí)熟悉其法律條文，理清知識體系、把握重點實質(zhì)、增強責(zé)任觀念，為提高素質(zhì)、履行職責(zé)打下堅實的基礎(chǔ)。

(責(zé)任編輯 張文靜)