□文/朱李鳴 何壘

騰籠換鳥(niǎo)與擴(kuò)大有效投資
——對(duì)推進(jìn)騰籠換鳥(niǎo)、擴(kuò)大有效投資的對(duì)策思考

□文/朱李鳴 何壘

在土地、能源、環(huán)境容量等資源要素新增指標(biāo)有限的條件下，騰籠換鳥(niǎo)與擴(kuò)大有效投資是互為條件的，在有限空間實(shí)現(xiàn)無(wú)限發(fā)展

去年下半年以來(lái)，浙江省有效投資規(guī)模和結(jié)構(gòu)均出現(xiàn)明顯好轉(zhuǎn)跡象，但穩(wěn)固有效投資好轉(zhuǎn)態(tài)勢(shì)仍面臨相當(dāng)挑戰(zhàn)，一個(gè)很重要的原因是要素資源支撐能力在弱化。在要素資源新增空間十分有限的條件下，非做活騰籠換鳥(niǎo)的文章不可。

“騰籠換鳥(niǎo)”，就是以“壯士斷腕”的勇氣，改變粗放型的增長(zhǎng)方式，把現(xiàn)有的低效率落后產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移出去，騰出空間培育發(fā)展高附加值新興產(chǎn)業(yè)，即有效投資。在土地、能源、環(huán)境容量等資源要素新增指標(biāo)有限的條件下，騰籠換鳥(niǎo)與擴(kuò)大有效投資是互為條件的，在有限空間實(shí)現(xiàn)無(wú)限發(fā)展。

騰籠換鳥(niǎo)工作的直接操作主體——市縣政府在推進(jìn)力度上不平衡。相當(dāng)多市縣對(duì)騰籠換鳥(niǎo)在行動(dòng)上有畏難情緒，主要有“五憂”：一憂有效投資不足，“舊鳥(niǎo)已去，新鳥(niǎo)不來(lái)”；二憂“騰籠換鳥(niǎo)”的財(cái)政支出負(fù)擔(dān)過(guò)重；三憂激勵(lì)手段不夠，現(xiàn)行的城鎮(zhèn)土地使用稅“高征高返”等政策激勵(lì)措施還很有限；四憂卷入法律糾紛，主要是因企業(yè)經(jīng)營(yíng)問(wèn)題未到使用年限提前收回土地目前還缺乏法律支持；五憂影響投資環(huán)境。

“兩弱”中，一是省級(jí)部門合力較弱。對(duì)于騰籠換鳥(niǎo)，省級(jí)部門積極行動(dòng)，但相互銜接配合不夠，部門間在產(chǎn)業(yè)、用地、環(huán)保、用能等準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置及相應(yīng)措施上還不完全配套，降低了政策執(zhí)行的效力。

二是激勵(lì)較弱。省里調(diào)動(dòng)市縣工作積極性也還不夠，目前省里對(duì)地方開(kāi)展騰籠換鳥(niǎo)工作還缺乏具體細(xì)致的利益激勵(lì)政策，

難在“五憂兩弱”

尤其是對(duì)土地等要素資源新增指標(biāo)分配上缺乏競(jìng)爭(zhēng)性安排；對(duì)騰籠換鳥(niǎo)涉及到的跨行政區(qū)產(chǎn)業(yè)合作還缺乏相應(yīng)的利益共享機(jī)制安排，難以調(diào)動(dòng)市縣之間推進(jìn)合作共贏的積極性。

破解難題可取他山之石

廣東、江蘇、上海等省市在國(guó)內(nèi)較早較全面地開(kāi)展騰籠換鳥(niǎo)擴(kuò)大有效投資的工作，主要有以下經(jīng)驗(yàn)值得借鑒：

——整體謀劃全省產(chǎn)業(yè)升級(jí)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。廣東、江蘇均從調(diào)整優(yōu)化全省產(chǎn)業(yè)布局、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的角度，推進(jìn)“騰籠換鳥(niǎo)”工作，明確全省不同區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級(jí)的要求，引導(dǎo)地方制定相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移規(guī)劃和實(shí)施方案，給予投資者明確產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)信號(hào)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間產(chǎn)業(yè)梯次有序轉(zhuǎn)移。

——產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與引進(jìn)新投資的進(jìn)度相銜接。珠三角、蘇南地區(qū)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的底氣來(lái)自有大量好的、新的投資項(xiàng)目待安排。尤其是蘇南地區(qū)，特別注意“引”和“騰”的銜接，一方面緊盯上海和海外，大規(guī)模引進(jìn)技術(shù)含量高、附加值高的新投資項(xiàng)目；另一方面緊盯與蘇北共建的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，好騰出空間安排新投資項(xiàng)目，防止鳥(niǎo)去籠空。

——建立轉(zhuǎn)出地與轉(zhuǎn)入地的利益共享機(jī)制和載體。上海與江蘇、蘇南與蘇北的產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移進(jìn)行得如火如荼，很重要的原因是雙方政府在異地產(chǎn)業(yè)園區(qū)這個(gè)平臺(tái)載體上結(jié)成利益聯(lián)合體。如外高橋啟東產(chǎn)業(yè)園，上海、啟東各占股本60%和40%，稅收等收益按照6∶4分成。

——政策法規(guī)倒逼與利益誘導(dǎo)相結(jié)合。嚴(yán)格依照國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，制定行業(yè)準(zhǔn)入差別對(duì)待政策，倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。同時(shí)各地對(duì)積極參與“騰籠換鳥(niǎo)”的企業(yè)給予更充裕的利益獎(jiǎng)勵(lì)，如上海閔行區(qū)“倫敦城”項(xiàng)目，為充分調(diào)動(dòng)原土地使用者的積極性，建立了由原土地使用者與地方政府的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司以股份形式聯(lián)合開(kāi)發(fā)機(jī)制。

——結(jié)合擴(kuò)籠壯鳥(niǎo)擴(kuò)大有效投資?！霸院梦嗤?shù)，引得鳳來(lái)?xiàng)保鞯貜?qiáng)化對(duì)騰出空間的投資環(huán)境的再優(yōu)化，其中完善都市區(qū)和城市群的綜合交通網(wǎng)、高速信息網(wǎng)以及創(chuàng)新能力基礎(chǔ)設(shè)施，是當(dāng)前擴(kuò)大有效投資的重要內(nèi)容。廣東省啟動(dòng)總投資額達(dá)3700億元的珠三角城際軌道交通項(xiàng)目。

——注重引導(dǎo)民間投資。廣東、江蘇積極開(kāi)展民間金融創(chuàng)新，通過(guò)多種方式把分散的民間資金集聚為金融資本，參與實(shí)體經(jīng)濟(jì)投資和地方政府融資平臺(tái)。廣東省發(fā)改委組織編制民間投資重點(diǎn)項(xiàng)目計(jì)劃，推動(dòng)民間資本參與重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。

思路深化謀劃

工作類型：分類推進(jìn)，先易后難。對(duì)高能耗、高污染、低技術(shù)的“壞鳥(niǎo)”，要堅(jiān)決按照國(guó)家和省的要求予以淘汰；對(duì)征而未用的“懶鳥(niǎo)”，要限期開(kāi)、竣工或回收進(jìn)行“二次開(kāi)發(fā)”；對(duì)低效運(yùn)作的“瘦鳥(niǎo)”要限期改造轉(zhuǎn)移，改造后仍難達(dá)標(biāo)的要遷出；對(duì)高效低耗的“好鳥(niǎo)”，既要加快引進(jìn)，也要重視自身培育。首先要把培育“好鳥(niǎo)”與推進(jìn)“壞鳥(niǎo)”、“懶鳥(niǎo)”兩類工作結(jié)合起來(lái)，對(duì)第三類“瘦鳥(niǎo)”要進(jìn)行細(xì)致排查，逐步優(yōu)化推進(jìn)。

工作格局：全省統(tǒng)籌，市縣為主。要統(tǒng)籌安排全省“騰籠換鳥(niǎo)”、擴(kuò)大有效投資工作，指導(dǎo)地方制定工作目標(biāo)計(jì)劃，做到全省“一盤棋”。充分發(fā)揮市縣在“騰籠換鳥(niǎo)”、擴(kuò)大有效投資工作中的主體作用，進(jìn)一步推動(dòng)相關(guān)管理權(quán)限、激勵(lì)獎(jiǎng)懲落到市縣政府，形成全省上下互動(dòng)的工作格局。

工作手段：多樣結(jié)合，多管齊下。要綜合運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)等手段。對(duì)“壞鳥(niǎo)”和“懶鳥(niǎo)”要以法律手段為主，并輔以行政和經(jīng)濟(jì)手段加快推進(jìn)；對(duì)“瘦鳥(niǎo)”要突出行政手段與經(jīng)濟(jì)手段，“倒逼”和“激勵(lì)”相銜接，扶優(yōu)汰劣。

工作載體：共建異地產(chǎn)業(yè)園區(qū)，共享開(kāi)發(fā)收益。無(wú)論是有序引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，還是吸引新興產(chǎn)業(yè)投資，都要把聯(lián)合興辦異地產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為跨行政區(qū)產(chǎn)業(yè)合作的重要載體，重點(diǎn)做好利益共享機(jī)制安排。

工作重心：聚焦產(chǎn)業(yè)升級(jí)主平臺(tái)，強(qiáng)化政策疊加。把中心城區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)（園區(qū)）、省級(jí)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等事關(guān)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的主平臺(tái)作為推進(jìn)“騰籠換鳥(niǎo)”、擴(kuò)大有效投資工作的重心。制定土地、能耗、環(huán)境容量等指標(biāo)跨行政區(qū)轉(zhuǎn)移的利益分享機(jī)制，引導(dǎo)騰出來(lái)的相關(guān)指標(biāo)重點(diǎn)向平臺(tái)集中高效使用。

工作保障：擴(kuò)大民間投資領(lǐng)域，推進(jìn)金融創(chuàng)新。結(jié)合中央各部委近期陸續(xù)出臺(tái)《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，破除不合理的進(jìn)入壁壘；凡是中央各部委未禁止的，都要允許民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入。深入推進(jìn)金融改革和創(chuàng)新，為民間資金參與實(shí)體經(jīng)濟(jì)投資提供多樣化金融服務(wù)。

若干建議

全省統(tǒng)籌建立片區(qū)性產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)體系。根據(jù)資源承載能力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、區(qū)域聯(lián)系等因素，把全省國(guó)土劃分為若干個(gè)片區(qū)，把投資強(qiáng)度、產(chǎn)出效率、用能“雙控”管理、污染物排放等指標(biāo)要求落實(shí)到各個(gè)片區(qū)上，形成全省性的片區(qū)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)體系。市縣標(biāo)準(zhǔn)要以其所處的片區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)為基準(zhǔn)，允許結(jié)合發(fā)展實(shí)際進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，既保證全省產(chǎn)業(yè)布局的一致性，又體現(xiàn)了市縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特色。

相關(guān)權(quán)限和激勵(lì)機(jī)制向市縣傾斜?！膀v籠換鳥(niǎo)”、擴(kuò)大有效投資工作具體操作主要集中在市縣層面，相關(guān)審批權(quán)限、激勵(lì)獎(jiǎng)懲應(yīng)向市縣政府傾斜，資源性產(chǎn)品調(diào)價(jià)收益返還市縣開(kāi)展工作。把市縣土地畝產(chǎn)稅收水平、騰籠換鳥(niǎo)進(jìn)展等與年度新增建設(shè)用地指標(biāo)分配相掛鉤，單位產(chǎn)出節(jié)能降耗水平與能耗、排污指標(biāo)優(yōu)化配置分配相掛鉤，建立土地等要素資源指標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)性分配機(jī)制。

多措并舉推動(dòng)騰出空間的二次開(kāi)發(fā)。無(wú)論是對(duì)要淘汰的產(chǎn)能用地、征而未用的閑置土地的處置，還是低效利用土地的再開(kāi)發(fā)，在利益上要兼顧建設(shè)用地原使用權(quán)人的合法權(quán)益。按照有利于盡快啟動(dòng)二次開(kāi)發(fā)的原則要求，在具體方式上要靈活多樣，既可要求建設(shè)用地原使用權(quán)人限期改造提升，考慮給予建設(shè)用地原使用權(quán)人更多便利盤活存量土地，也可有條件由政府協(xié)商收回或收購(gòu)儲(chǔ)備。

加快完善資源性產(chǎn)品價(jià)格和交易機(jī)制。深化資源性產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制改革，健全資源性產(chǎn)品市場(chǎng)體系，是市場(chǎng)利益誘導(dǎo)“騰籠換鳥(niǎo)”的重要內(nèi)容。要探索建立土地價(jià)格與土地利用水平的聯(lián)動(dòng)機(jī)制；結(jié)合行業(yè)限額標(biāo)準(zhǔn)，深入實(shí)施工業(yè)企業(yè)差別化水電氣價(jià)格政策；積極推進(jìn)資源性產(chǎn)品使用權(quán)交易，開(kāi)展限制性產(chǎn)能指標(biāo)交易，實(shí)現(xiàn)資源性指標(biāo)從單一的行政配置向行政配置與市場(chǎng)化共同配置轉(zhuǎn)型。

探索建立跨行政區(qū)利益共享機(jī)制。建立符合雙方利益要求的共享機(jī)制及組織框架是異地產(chǎn)業(yè)園區(qū)高效開(kāi)發(fā)建設(shè)的根本。探索共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)由合作雙方成立的合資股份公司管理，公司負(fù)責(zé)園區(qū)規(guī)劃、招商引資和經(jīng)營(yíng)管理等工作，收益按照雙方股本比例分成；對(duì)地方稅收增量部分也可考慮按照雙方股本比例分成。在有條件的地區(qū)，按照共建共管共享原則推進(jìn)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)直接參與山海協(xié)作示范區(qū)的建設(shè)。

突出產(chǎn)業(yè)升級(jí)主平臺(tái)擴(kuò)大有效投資功能。盤活的存量資源要素和有效投資應(yīng)優(yōu)先向產(chǎn)業(yè)升級(jí)主平臺(tái)集中。中心城區(qū)要在建設(shè)用地安排上突出保障生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展的空間，適當(dāng)配置都市型工業(yè)園區(qū)（樓宇）；開(kāi)發(fā)區(qū)、省級(jí)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)要進(jìn)一步強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)功能培育，在建設(shè)用地安排要突出先進(jìn)制造業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的主導(dǎo)地位，以引進(jìn)世界500強(qiáng)、中央企業(yè)和行業(yè)龍頭企業(yè)建立專業(yè)園作為重點(diǎn)。

主動(dòng)落實(shí)民間投資實(shí)施細(xì)則。主動(dòng)落實(shí)中央各部委《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，對(duì)國(guó)有企業(yè)既成高壁壘現(xiàn)狀以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域民間資本具體如何介入、行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則等方面，在細(xì)則中沒(méi)有更多體現(xiàn)的，要按照“非禁即入”政策精神制定具體解決把法。把“浙商回歸”作為擴(kuò)大有效投資的重要渠道，建設(shè)若干“浙商總部”，吸引浙商回歸、反哺家鄉(xiāng)。

推進(jìn)地方金融創(chuàng)新。抓住溫州金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的契機(jī)，積極發(fā)展股權(quán)投資基金。加快建立以科技型、高成長(zhǎng)的中小企業(yè)為主體的場(chǎng)外股票(股權(quán))交易市場(chǎng)。擴(kuò)大直接債務(wù)工具融資規(guī)模，完善地方金融體系，率先建立國(guó)內(nèi)領(lǐng)先的、有效服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)新性企業(yè)成長(zhǎng)的金融體系。

強(qiáng)化對(duì)新興產(chǎn)業(yè)投資的指導(dǎo)扶持。新興產(chǎn)業(yè)投資是推動(dòng)“騰籠換鳥(niǎo)”的根本力量。要強(qiáng)化政府對(duì)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的引導(dǎo)，在重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域建設(shè)啟動(dòng)“一個(gè)產(chǎn)業(yè)、一個(gè)政策、一個(gè)省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系、一個(gè)專家咨詢團(tuán)隊(duì)、一個(gè)基金、若干個(gè)專業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)”的“5+X”的培育指導(dǎo)服務(wù)機(jī)制，實(shí)施差別化稅費(fèi)優(yōu)惠和政府采購(gòu)政策，鼓勵(lì)新興產(chǎn)業(yè)投資和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院）