金華市國土資源局 周英忠

淺析礦山開采中的越界問題與對(duì)策

金華市國土資源局 周英忠

黨中央、國務(wù)院對(duì)保護(hù)和合理開發(fā)利用礦產(chǎn)資源工作十分重視，多年來，各地有關(guān)部門也積極采取多項(xiàng)舉措，加大力度開展整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序，取得了顯著成效。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展礦產(chǎn)資源需求的日益增加，礦產(chǎn)品價(jià)格不斷攀升，在利益的驅(qū)使下，越界開采時(shí)有發(fā)生，防范任務(wù)依然嚴(yán)峻。筆者通過深入調(diào)研，切身感受，并結(jié)合金華實(shí)際，粗談一點(diǎn)礦山開采中的越界問題與對(duì)策。

一、礦山開采中的越界問題及原因

2011年，金華市共有礦山267個(gè)，開采礦種21種，從業(yè)人員8428人，開采礦石2184萬噸，產(chǎn)值88439.12萬元。在開采的礦產(chǎn)中，以建筑石料和磚瓦用頁巖為主，分別有82個(gè)和131個(gè)。通過日常巡查、礦產(chǎn)督察、儲(chǔ)量動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、衛(wèi)片執(zhí)法檢查等監(jiān)督管理，發(fā)現(xiàn)仍有礦山在開采中，由于法律意識(shí)淡薄，未嚴(yán)格按開發(fā)利用方案執(zhí)行開采，造成越界開采等問題，在社會(huì)上造成不良影響，筆者分析產(chǎn)生這些問題的原因有以下幾點(diǎn)：

一是采礦權(quán)人利益驅(qū)動(dòng)

由于我國經(jīng)濟(jì)一直持續(xù)發(fā)展，礦產(chǎn)資源市場價(jià)格不斷上揚(yáng)，同時(shí)，國家對(duì)礦產(chǎn)資源管理越來越嚴(yán)，開采成本逐漸增大，采礦權(quán)出讓金、礦山生態(tài)環(huán)境治理備用金收取越來越規(guī)范，不少礦主在利益的誘惑下，鋌而走險(xiǎn)，加大開采規(guī)模越界開采。

二是礦區(qū)范圍劃定不合理

礦區(qū)范圍是指可供開采礦產(chǎn)資源范圍及擬設(shè)開采工程分布范圍的立體空間區(qū)域。由于礦業(yè)權(quán)在設(shè)置劃定礦區(qū)范圍的時(shí)候，沒有經(jīng)過實(shí)測(cè)或到現(xiàn)場劃定，使得礦區(qū)范圍或與礦產(chǎn)資源的產(chǎn)狀，或與實(shí)際地形不符，導(dǎo)致超深越界。

三是涉礦用地處理不到位

在采礦權(quán)出讓時(shí)，未能做到跟土地出讓一樣，將集體土地征收為國有，而是采用礦地租用的形式，向集體、個(gè)體等多種形式進(jìn)行租用。因此在采礦權(quán)出讓后，由于租用的土地問題，常引起礦民糾紛，致使大部分采礦權(quán)人放棄有糾紛土地上的資源開采，而轉(zhuǎn)到界外已租用地上進(jìn)行開采。

四是開發(fā)利用方案編制不合理

編制單位在編制礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案過程中，有的未能與采礦權(quán)人進(jìn)行溝通，使得開發(fā)利用方案未能很好地貼近礦山實(shí)際開采條件，導(dǎo)致采礦權(quán)人自主開采，造成開采不規(guī)范，或者直接界外開采等行為。有的未能與部門之間的方案相銜接，出現(xiàn)多個(gè)礦區(qū)范圍的現(xiàn)象，如有的采礦權(quán)人根據(jù)安監(jiān)部門要求，開辟通風(fēng)洞、逃生通道或者上山公路等大大超出國土部門的開發(fā)利用方案設(shè)定的范圍，導(dǎo)致界外開采。

二、礦山越界開采預(yù)防和查處存在的問題

一是越界監(jiān)管手段落后

當(dāng)前，我市對(duì)礦山的監(jiān)管主要依靠動(dòng)態(tài)巡查、群眾舉報(bào)和專業(yè)監(jiān)測(cè)。動(dòng)態(tài)巡查，由于礦山企業(yè)一般地處偏遠(yuǎn)，分布較散，由于技術(shù)力量薄弱，專業(yè)人才少，僅靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所和礦產(chǎn)開發(fā)管理的幾個(gè)人員肉眼的巡查檢查進(jìn)行，對(duì)越界、越層、超邊坡等違法違規(guī)開采行為很難及時(shí)發(fā)現(xiàn)。群眾舉報(bào)，往往要依靠群眾發(fā)生利益沖突，否則一般不會(huì)舉報(bào)。專業(yè)監(jiān)測(cè)，目前我市每年對(duì)所有礦山都進(jìn)行儲(chǔ)量動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，但由于時(shí)間安排到年底，待儲(chǔ)量年報(bào)提交時(shí)，才發(fā)現(xiàn)到企業(yè)違法違規(guī)開采行為，而這往往已造成了較嚴(yán)重的后果。當(dāng)我們對(duì)企業(yè)進(jìn)行處罰時(shí)，企業(yè)反而會(huì)認(rèn)為我們平時(shí)監(jiān)管沒到位，沒有及時(shí)提醒企業(yè)停止違法違規(guī)開采行為，造成監(jiān)管部門工作的被動(dòng)。

二是越界制止難

對(duì)發(fā)現(xiàn)的越深越界行為，很難及時(shí)制止，特別是礦區(qū)劃定不合理等非主觀原因造成礦山企業(yè)的越界行為。同時(shí)部門聯(lián)動(dòng)不力，不能形成合力。由于有些職能部門對(duì)越界開采認(rèn)識(shí)不足，如安監(jiān)部門根據(jù)安全要求，指導(dǎo)企業(yè)把上山公路設(shè)置到礦區(qū)范圍外，有的公安部門在中深孔爆破時(shí)未能控制炸藥使用量，導(dǎo)致企業(yè)超邊坡或超深開采等，對(duì)越深越界行為不管，一旦出現(xiàn)事故后，發(fā)現(xiàn)礦山有超深越界行為，把責(zé)任推給國土資源部門，沒有形成管理合力，給越界開采制止增加了難度。

三是越界查處難

根據(jù)越界開采行為的不同，把越界開采大致分三類：一是超越礦區(qū)范圍開采，二是開拓系統(tǒng)在礦區(qū)范圍處，造成界邊開采，三是超邊坡開采等。而造成越界開采行為的原因主要有：一是企業(yè)故意開采，二是由于安監(jiān)部門要求變更上山公路等造成企業(yè)越界，三是中深孔爆破的開采方式，造成超邊坡開采，四是劃定礦區(qū)不合理等。法律上對(duì)越界開采的處罰是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的，無論是哪種越界行為處罰是一樣的。在我們采礦權(quán)設(shè)定時(shí)，劃定的礦區(qū)范圍平面上是一條線，空間上是一個(gè)面，在當(dāng)前采用中深孔爆破開采方式條件下，石料礦山要做到完全不越界（不越層、不超邊坡）開采，除非企業(yè)自動(dòng)放棄部分儲(chǔ)量，否則很難做到不越界。金華市2011年度存在越界開采現(xiàn)象的礦山中，大部分就是開拓系統(tǒng)（上山公路）越界和超邊坡越界。如果執(zhí)行一刀切的執(zhí)法手段，顯然會(huì)引起企業(yè)的不滿，執(zhí)行起來難度加大。另外礦產(chǎn)品價(jià)值達(dá)5萬元以上必須追究刑事責(zé)任，而礦產(chǎn)資源破壞價(jià)值必須由省廳鑒定，辦案成本高、難度大、周期長，也引起企業(yè)的不滿，難以執(zhí)行到位。

三、防止礦山開采中越界的對(duì)策

針對(duì)上述礦產(chǎn)開采中出現(xiàn)的越界問題與原因，結(jié)合金華實(shí)際，認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面入手，嚴(yán)厲打擊和制止礦山越界開采行為。

一是社會(huì)監(jiān)督有待于進(jìn)一步拓寬

目前對(duì)礦產(chǎn)資源的勘查開采活動(dòng)的監(jiān)管，主要是通過國土所、監(jiān)察執(zhí)法、礦產(chǎn)督察員對(duì)礦山進(jìn)行巡查，群眾、志愿者都未很好地參政到社會(huì)監(jiān)督當(dāng)中。需借助“3?19礦法日”、“4?24地球日”等宣傳活動(dòng)，擴(kuò)大宣傳范圍、創(chuàng)新宣傳形式、豐富宣傳內(nèi)容，提高廣大人民群眾對(duì)礦產(chǎn)法規(guī)、對(duì)越界開采的危害的認(rèn)識(shí)，營造良好礦業(yè)環(huán)境。

二是科學(xué)劃定礦區(qū)開采范圍

在礦產(chǎn)地質(zhì)勘查、采礦權(quán)設(shè)置方案編制時(shí)，要充分論證礦山開采范圍的合理性，為科學(xué)劃定礦權(quán)開采范圍提供依據(jù)。同時(shí)全面完成界樁和告示牌標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。針對(duì)于點(diǎn)與點(diǎn)的距離較遠(yuǎn)，不容易發(fā)覺，不能起來很好的警示和監(jiān)管作用的礦山，需適當(dāng)增加界樁個(gè)數(shù)，或用鐵絲網(wǎng)等方式將礦區(qū)范圍進(jìn)行隔離，從源頭做好越界開采的防范。

三是加強(qiáng)對(duì)礦山企業(yè)及監(jiān)督管理人員的培訓(xùn)

通過對(duì)礦山企業(yè)及監(jiān)督管理人員進(jìn)行培訓(xùn)，與采礦權(quán)人簽訂誠信履約責(zé)任書、監(jiān)督管理責(zé)任告知等方式，提高采礦權(quán)人依法開采礦產(chǎn)資源的意識(shí)。同時(shí)要求礦山企業(yè)配備專業(yè)的采礦專業(yè)人員，做到懂開采方案，執(zhí)行好開采方案。

四是越界處理問題應(yīng)區(qū)別處置

在處理越界行為中，應(yīng)認(rèn)真分析出現(xiàn)越界的原因，分清越界的主觀客觀性。如對(duì)無視法律法規(guī)、片面追求利益而肆意越界開采的行為，應(yīng)給予嚴(yán)肅處理；如因開拓系統(tǒng)（上山公路）、中深孔爆破超邊坡開采或礦區(qū)范圍劃定不合理等非企業(yè)故意造成越界的開采行為，筆者建議是否按原出讓金、幾倍原出讓金價(jià)格補(bǔ)繳出讓金進(jìn)行處罰，或在原出讓礦山儲(chǔ)量中進(jìn)行抵扣儲(chǔ)量、調(diào)整礦區(qū)范圍等方式進(jìn)行嘗試，做到堵疏相結(jié)合。

五是完善制度，強(qiáng)化管理

嚴(yán)格落實(shí)儲(chǔ)量動(dòng)態(tài)監(jiān)管制度，使礦山儲(chǔ)量動(dòng)態(tài)監(jiān)管常態(tài)化。利用礦山地質(zhì)測(cè)量機(jī)構(gòu)的技術(shù)力量，配合巡查工作開展對(duì)界樁、地面標(biāo)志、開采現(xiàn)狀平面圖或井上井下工程對(duì)照?qǐng)D的現(xiàn)場監(jiān)測(cè)，并根據(jù)需要增加現(xiàn)場監(jiān)測(cè)次數(shù)。建立健全礦山巡查制度。將礦山巡查工作納入國土資源年度考核內(nèi)容，建立責(zé)任制，明確責(zé)任人，加強(qiáng)礦山現(xiàn)場巡查，并做好巡查記錄，建立巡查臺(tái)賬。建立礦產(chǎn)督察制度。明確督察人員，落實(shí)督察任務(wù)，擴(kuò)大監(jiān)管隊(duì)伍，減輕礦政管理人員的巡查等監(jiān)管壓力。建立執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制。建立礦產(chǎn)資源開采監(jiān)督管理與國土資源執(zhí)法監(jiān)察的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)制止越界開采等違法違規(guī)行為，及時(shí)移交執(zhí)法監(jiān)察部門，及時(shí)依法立案查處。