張宇飛

(山東省人民政府研究室，山東濟(jì)南250011)

1990年代以來，浙江、河北、江蘇、河南、安徽、廣東等地陸續(xù)以“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”為主要內(nèi)容進(jìn)行試點(diǎn)改革，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的縣(市)予以擴(kuò)權(quán)，把地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放給一些縣(市)，從而在部分行政管理事項(xiàng)與領(lǐng)域內(nèi)形成省管縣的格局。在這一輪改革中，試點(diǎn)省份大多選擇以財(cái)政領(lǐng)域?yàn)橥黄瓶?，首先推行?cái)政省管縣改革，有條件的地方在此基礎(chǔ)上逐步探索省管縣行政管理體制改革。

自古以來“郡縣治則天下安，縣域強(qiáng)則國(guó)家富”，縣級(jí)政府在國(guó)家的政府體系中占據(jù)基礎(chǔ)性位置，政府管理的質(zhì)量在很大程度上取決于縣級(jí)政府，故省管縣體制改革對(duì)于改變行政縱向權(quán)力分配格局、調(diào)整政府權(quán)力末端生態(tài)以及轉(zhuǎn)變政府職能具有十分重要的意義。理論界與實(shí)務(wù)界對(duì)省管縣改革動(dòng)向頗為關(guān)注，從行政管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)等不同角度進(jìn)行了研究，對(duì)于市管縣體制的弊端、省管縣體制的優(yōu)勢(shì)基本形成共識(shí)，但是對(duì)如何推進(jìn)這一改革有不同認(rèn)識(shí)。本文擬在既往研究基礎(chǔ)上提出推進(jìn)省管縣體制改革的有效路徑。

一、市管縣體制的形成及問題

省、縣兩級(jí)政府是中國(guó)歷史上比較穩(wěn)定的地方治理層級(jí)。新中國(guó)成立之初，根據(jù)1954年憲法的規(guī)定，我國(guó)行政區(qū)劃如下:全國(guó)分為省、自治區(qū)、直轄市;省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市;縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。換言之，地方行政層級(jí)實(shí)行三級(jí)制，即省—縣(市)—鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，縣由省級(jí)政府直接管理。實(shí)踐中也有一些例外情形，如1949年蘭州市直管皋蘭縣、1950年旅大市(今大連市)直管金山縣和長(zhǎng)山縣。這種直管體制主要是為了解決大城市蔬菜、副食品基地建設(shè)等問題，不存在“帶”縣的意思。［1］1959年全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布了《關(guān)于直轄市和較大的市可以領(lǐng)導(dǎo)縣、自治縣的決定》，明確了市管縣的合法性，僅1年時(shí)間全國(guó)已有52個(gè)市管理243個(gè)縣。到1980年代，為了推動(dòng)城市化進(jìn)程，中共中央于1982年發(fā)布《關(guān)于改革地區(qū)體制，實(shí)行市管縣的通知》，決定改革縱向行政管理體制，以江蘇省為試點(diǎn)實(shí)行市管縣體制，并在全國(guó)范圍內(nèi)推行這一體制。1999年，中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見》中進(jìn)一步明確，“地級(jí)市并存一地的地區(qū)，實(shí)行地市合并;與縣級(jí)市并存的地區(qū)，所在市(縣)達(dá)到地級(jí)市標(biāo)準(zhǔn)的，撤銷地區(qū)建制，設(shè)立地級(jí)市，實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制;其余地區(qū)建制也要逐步撤銷，原地區(qū)所轄縣改由附近地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)或由省直轄，縣級(jí)市由省委托地級(jí)市代管”。21世紀(jì)初，除京、津、滬、渝直轄市以外，其余27個(gè)省和自治區(qū)(不含港澳臺(tái))普遍實(shí)行了市管縣的體制。值得注意的是，在市管縣體制實(shí)行之前，曾實(shí)行過一段時(shí)間的省—專區(qū)(地區(qū))—縣(市)—鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的體制，“文革”期間專區(qū)作為一級(jí)政權(quán)行使權(quán)力，“文革”之后其性質(zhì)逐漸演化為省級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，改革開放后各地紛紛實(shí)行撤地設(shè)市改革，地區(qū)專員公署逐漸為地級(jí)市取代。截至2010年底，全國(guó)27個(gè)省、自治區(qū)(不含港澳臺(tái)及4個(gè)直轄市)共設(shè)283個(gè)地級(jí)市，均實(shí)行了市管縣行政管理體制。

在幾十年的實(shí)踐中，市管縣體制發(fā)揮了積極的作用。一方面，這一體制有利于城鄉(xiāng)交流與融合。改革開放之初，城鄉(xiāng)分割較為嚴(yán)重，中心城市管理縣，有利于發(fā)揮城市的帶動(dòng)作用，將城市的科技、教育、人才、信息等資源以及思維方式、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)等思想觀念擴(kuò)散至縣鄉(xiāng);而且在計(jì)劃體制下，這種行政直管方式遠(yuǎn)較其他途徑更為有效，市管縣體制將原來處于相對(duì)割裂狀態(tài)的城市(市)與農(nóng)村(縣)統(tǒng)一在一個(gè)行政區(qū)內(nèi)，有利于城市統(tǒng)一組織整個(gè)區(qū)域的生產(chǎn)和流通。另一方面，這一體制有利于城市自身發(fā)展。農(nóng)村作為城市發(fā)展的基礎(chǔ)和后方，可以為城市提供充足的勞動(dòng)力、原材料、水資源、糧食、蔬菜、副食品、城市建設(shè)用地等，解除了城市發(fā)展的后顧之憂，也拓展了城市工業(yè)產(chǎn)品的市場(chǎng)。

但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及市場(chǎng)體制的逐步建立，市管縣體制日益暴露出各種問題和弊端，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

其一，市管縣體制增加了行政成本，降低了行政效率。首先，市管縣體制在省與縣之間增設(shè)了一級(jí)政府，地方政府治理結(jié)構(gòu)由三級(jí)增為四級(jí)，機(jī)構(gòu)和人員都隨之增加，財(cái)政負(fù)擔(dān)也因此加重。調(diào)查研究顯示，以一個(gè)中等地級(jí)市為例，一般地廳級(jí)干部20人，縣處級(jí)干部200人，科級(jí)干部1 000人，財(cái)政供養(yǎng)的公務(wù)員和事業(yè)單位人員一般在1萬人以上，每年財(cái)政支出僅工資一項(xiàng)就有2億元左右，再加上后勤、辦公經(jīng)費(fèi)等，一年一個(gè)市級(jí)政府的財(cái)政支出達(dá)5億元左右。［2］這一數(shù)據(jù)僅僅是一個(gè)粗略的估算，實(shí)際一個(gè)地級(jí)市的財(cái)政負(fù)擔(dān)可能要遠(yuǎn)超出這一數(shù)據(jù)。其次，增加一級(jí)行政層次后，決策成本、信息傳遞成本都隨之上升。省與縣之間不得不通過市一級(jí)進(jìn)行上情下達(dá)或者下情上達(dá)，既影響決策和信息傳遞的速度，也可能出現(xiàn)信息經(jīng)過濾后失真的情形——“上有政策，下有對(duì)策”通常發(fā)生在科層比較繁多的情況下。再次，對(duì)于地方而言，增加一級(jí)管理層次后，層層報(bào)批的繁瑣程序大大降低了地方政府的行政效率，削弱了地方發(fā)展的活力。

其二，市管縣體制使資源向城市傾斜，城鄉(xiāng)差距拉大。市管縣體制的初衷是以城市帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，但在實(shí)際運(yùn)行中，由于城市對(duì)縣從宏觀到微觀幾乎全面管理，城市極易利用其行政主導(dǎo)地位侵犯縣的利益。一些項(xiàng)目、經(jīng)費(fèi)以及省對(duì)縣下放的權(quán)力，經(jīng)過市一級(jí)之后往往“雁過拔毛”。在城市基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療、就業(yè)、教育等社會(huì)資源和公共服務(wù)方面，主政者也更多地向城市傾斜，從而使城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大。

其三，市管縣體制使管理難度增加。市管縣體制的初衷是想實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)合治，但是由于城市與農(nóng)村特點(diǎn)不同、治理重點(diǎn)不同，地級(jí)市既面對(duì)千頭萬緒的城市，也面對(duì)幅員廣闊的農(nóng)村，管理半徑過大，治理任務(wù)十分繁重和復(fù)雜，因而難度增大。

其四，市管縣體制缺乏必要的法律依據(jù)。現(xiàn)行憲法第30條規(guī)定，全國(guó)分為省、自治區(qū)、直轄市;省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市;縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市?？梢?，憲法設(shè)定的地方行政區(qū)劃為三級(jí)，即省、縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))。市與縣在憲法上處于同一序列，并無管轄關(guān)系，只有直轄市和較大的市才可下轄縣。對(duì)于較大的市的范圍，《立法法》作了明確界定，包括省、自治區(qū)人民政府所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大市，目前國(guó)務(wù)院先后批準(zhǔn)的較大市只有19個(gè)(包括當(dāng)時(shí)尚未升格為直轄市的重慶)。實(shí)踐中地級(jí)市普遍轄縣顯然突破了憲法的規(guī)定。

二、省管縣體制改革的實(shí)踐

近20年來，各地從不同層面進(jìn)行了省管縣體制改革的探索。從政策層面看，最早提出進(jìn)行省管縣改革的文件是2005年中共中央十六屆五中全會(huì)在《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》中提出的:“理順省以下財(cái)政管理體制，有條件的地方可實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制。”此后，中共十七屆三中全會(huì)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》及《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見》等文件中明確提出:繼續(xù)推進(jìn)省直接管理縣的財(cái)政體制改革，有條件的地方可依法探索省直接管理縣的體制，進(jìn)一步擴(kuò)大縣級(jí)政府社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。2009年的中央一號(hào)文件進(jìn)一步指出，“鼓勵(lì)有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣(市)的體制”。

事實(shí)上，省管縣的探索，實(shí)踐層面早于政策層面。浙江省自新中國(guó)成立以來一直實(shí)行財(cái)政省管縣，從1990年代開始，又先后進(jìn)行了5次“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革:1992年，擴(kuò)大蕭山、余杭等13個(gè)縣(市)部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限;1997年，在蕭山、余杭試行享受地級(jí)市部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限;2002年，實(shí)行新一輪的縣級(jí)擴(kuò)權(quán)改革，按照“能放都放”的總體原則，將313項(xiàng)原屬地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放給17個(gè)縣(市)和蕭山、余杭、鄞州3個(gè)區(qū);2006年，將義烏市作為進(jìn)一步擴(kuò)大縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的改革試點(diǎn)，除規(guī)劃管理、重要資源配置、重大社會(huì)事務(wù)管理等經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事項(xiàng)外，賦予義烏市與設(shè)區(qū)市同等的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限;2008年，進(jìn)一步下放經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)至縣，下放義烏各種行政管理權(quán)限618項(xiàng)，下放其他縣(市)443項(xiàng)。省管縣體制改革探索進(jìn)入深水區(qū)。

海南是另一個(gè)較早探索省管縣體制改革的省份。從1988年建省開始，海南就在全國(guó)率先建立起獨(dú)具特色的省直管縣市的行政管理體制，由省政府直接領(lǐng)導(dǎo)18個(gè)縣市和洋浦開發(fā)區(qū)，中間不設(shè)地區(qū)一級(jí)行政單位，海南省所有的縣、縣級(jí)市、地級(jí)市都是由省直接管理，不存在地級(jí)市對(duì)縣和縣級(jí)市的行政管理問題，二者之間只有行政級(jí)別的差別而沒有行政隸屬關(guān)系。2008年，《中共海南省委關(guān)于進(jìn)一步完善省直管市縣管理體制的意見》將177項(xiàng)行政管理權(quán)一次性直接下放到地級(jí)市和縣市，旨在理順省與市縣之間的行政事權(quán)、財(cái)政分配和條塊管理關(guān)系。

山東省于2009年開始探索財(cái)政省管縣體制改革，旨在規(guī)范財(cái)政分配關(guān)系，提高縣(市)基本公共服務(wù)水平，減少管理層次，節(jié)約行政成本，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理創(chuàng)新，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。該輪改革選擇20個(gè)縣(市)進(jìn)行試點(diǎn)，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，再逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。其改革內(nèi)容主要包括財(cái)政收入劃分、財(cái)政支出責(zé)任界定、體制基數(shù)核定、政府債權(quán)債務(wù)管理等財(cái)政管理方面的事項(xiàng)。改革后，新的財(cái)政省管縣體制主要體現(xiàn)為“三個(gè)直接、三個(gè)不變”的特點(diǎn)。“三個(gè)直接”為:省級(jí)將財(cái)政體制直接核定到試點(diǎn)縣(市);省級(jí)補(bǔ)助直接分配、結(jié)算、撥付到試點(diǎn)縣(市);財(cái)政行政審批事項(xiàng)、非稅收入管理等直接審批到試點(diǎn)縣(市)?！叭齻€(gè)不變”為:按照現(xiàn)行行政管理體制，市級(jí)繼續(xù)對(duì)試點(diǎn)縣(市)財(cái)政工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督的責(zé)任不變;市級(jí)繼續(xù)負(fù)責(zé)試點(diǎn)縣(市)的財(cái)政預(yù)決算匯總報(bào)送、收入任務(wù)完成情況考核和科學(xué)發(fā)展綜合考核等工作責(zé)任不變;市級(jí)繼續(xù)對(duì)試點(diǎn)縣(市)開展各類財(cái)政專項(xiàng)業(yè)務(wù)工作評(píng)先評(píng)優(yōu)、會(huì)計(jì)事務(wù)、財(cái)政監(jiān)督和干部培訓(xùn)等工作責(zé)任不變。實(shí)際上，在這輪改革之前，山東省曾于2003年實(shí)施過一輪強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革，將部分行政審批權(quán)下放至試點(diǎn)的30個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣。試點(diǎn)縣在部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限上獲得了地級(jí)市的待遇，但當(dāng)時(shí)尚未明確提出“省管縣”的概念。

總的來看，當(dāng)前推行的省管縣體制改革主要包括兩種類型:一是財(cái)政省管縣，這是當(dāng)前省管縣體制改革中各地普遍采用的方式。各地在探索省管縣體制改革前往往先實(shí)行財(cái)政省管縣，而后再擴(kuò)大至其他領(lǐng)域(或者僅僅限于財(cái)政領(lǐng)域而不再推廣至其他領(lǐng)域)。據(jù)財(cái)政部2010年中央決算報(bào)告的數(shù)據(jù)，目前我國(guó)已在27個(gè)省(自治區(qū))970個(gè)縣推行了財(cái)政省管縣體制改革。這一類型改革的特點(diǎn)是，縣與市在財(cái)政權(quán)限上具有同等地位，財(cái)政結(jié)算、專項(xiàng)資金的分配、資金的調(diào)度等都由省直接到縣，無需經(jīng)過市級(jí)程序。二是擴(kuò)大縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)顯示，截至2009年5月，全國(guó)已有浙江、安徽、福建、廣東、河北、河南、黑龍江、湖北、湖南、吉林、江蘇、遼寧、山西、陜西、四川、山東、云南、甘肅、海南19個(gè)省開展了縣級(jí)擴(kuò)權(quán)改革。［3］通過下放權(quán)限，縣級(jí)政府獲得了地級(jí)市政府的部分管理權(quán)限，從而在部分管理事項(xiàng)上實(shí)現(xiàn)了省管縣。實(shí)際上，縣級(jí)擴(kuò)權(quán)改革是財(cái)政省管縣改革的深入與全面鋪開，二者的基本邏輯、立場(chǎng)以及方向相互吻合。省管縣改革，有利于減少行政層級(jí)，降低行政成本，實(shí)現(xiàn)扁平化管理，形成科學(xué)高效的政府組織架構(gòu)，提高行政效能;也有利于激發(fā)縣級(jí)政府活力，增強(qiáng)其決策的自主性，消除市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制性障礙。

三、省管縣體制改革的問題與障礙

探索實(shí)行省管縣體制，對(duì)現(xiàn)行市管縣體制進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整與改革，是行政管理體制改革的重要方向之一。但是，由于各地地域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度以及行政法治進(jìn)程參差不齊，省管縣體制在當(dāng)前并非普適于各地，而且其自身也存在一些不可忽視的問題。另外，由于種種原因，推行這一改革也面臨種種障礙。

其一，管理幅度問題。以行政層次少為特點(diǎn)的扁平化管理是世界各國(guó)政府管理改革的趨勢(shì)。根據(jù)對(duì)世界上217個(gè)國(guó)家和地區(qū)的初步統(tǒng)計(jì)，地方政府不分政區(qū)的有13個(gè)，實(shí)行一級(jí)制的有53個(gè)、二級(jí)制的有92個(gè)、三級(jí)制的有51個(gè)，二級(jí)制與三級(jí)制合計(jì)為143個(gè)，占65.9%，實(shí)行四級(jí)制及以上的只有8個(gè)，僅占3.7%。［4］然而，對(duì)于地域面積較大的地方而言，扁平化管理會(huì)面臨管理幅度過大而難以有效管理的問題。浙江省能順利推行省管縣改革的一個(gè)重要因素就是該省地域面積不大，全省只有58個(gè)縣(包括縣級(jí)市)，省級(jí)政府管理幅度相對(duì)較小。與此相類似的海南省，同樣由于土地面積和人口較少的因素，省管縣體制運(yùn)行較為順暢。而山東省目前有91個(gè)縣(市)，陸地面積也較大，如果縣全由省直管，管理幅度過大，難免顧此失彼，管理不到位。

其二，地級(jí)市與縣的關(guān)系問題?？h級(jí)擴(kuò)權(quán)改革的主要內(nèi)容是將地級(jí)市的權(quán)限下放至縣，在本質(zhì)上是重新調(diào)整上下級(jí)政府的權(quán)利與義務(wù)，改變長(zhǎng)期以來市管縣體制下的利益格局。因此，在改革過程中必然面臨種種困難和障礙。例如，下放虛權(quán)、不放實(shí)權(quán)的問題，利用備案程序變相截留權(quán)力的問題等。目前各地開展的縣級(jí)擴(kuò)權(quán)改革，下放至縣級(jí)政府的權(quán)限主要是經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和部分社會(huì)管理權(quán)限，而人事權(quán)仍然掌握在地級(jí)市政府手中，因而造成財(cái)權(quán)、事權(quán)、人事權(quán)不統(tǒng)一的局面，對(duì)縣級(jí)政府掣肘較大，難以真正實(shí)現(xiàn)有效的省管縣。

其三，垂直管理部門問題。國(guó)土、金融、工商等垂直管理部門實(shí)行自上而下的條條管理體制，縣級(jí)擴(kuò)權(quán)后，有些擴(kuò)權(quán)事項(xiàng)與垂直管理部門的法規(guī)、政策有矛盾，導(dǎo)致權(quán)力難以真正下放至縣級(jí)政府。對(duì)于垂直管理部門的權(quán)力如何定位、是否也將其一并下放至縣以及下放范圍多大，各地普遍缺乏明確的規(guī)定與做法，條、塊矛盾在省管縣改革中造成了難以突破的體制障礙。

其四，合法性問題。盡管地級(jí)市在憲法中缺乏堅(jiān)實(shí)的合憲性基礎(chǔ)，但是在其他法律、法規(guī)中得到了確認(rèn)。從目前“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革的實(shí)踐來看，各省對(duì)縣級(jí)擴(kuò)權(quán)的方式主要是授權(quán)、委托、交辦和機(jī)構(gòu)延伸。對(duì)于許多執(zhí)法機(jī)關(guān)而言，執(zhí)法過程中所依據(jù)的既有法律、法規(guī)和部門規(guī)章，又有地方政府規(guī)章。依據(jù)法律、法規(guī)和部門規(guī)章，許多審批權(quán)應(yīng)屬市級(jí)政府;而依地方規(guī)章，則應(yīng)下放到縣級(jí)政府，這使執(zhí)法部門依法行政遭遇尷尬。又如，涉及行政許可和行政處罰的權(quán)限基本上是通過委托形式下放給縣級(jí)政府行使，如果因行使委托行政權(quán)力引發(fā)爭(zhēng)訟，那么被委托主體即縣級(jí)政府或者其部門將面臨權(quán)、責(zé)不統(tǒng)一的問題——由其行使權(quán)力卻由上級(jí)機(jī)關(guān)(委托主體)承擔(dān)法律責(zé)任。此外，絕大多數(shù)地方縣級(jí)擴(kuò)權(quán)改革是通過出臺(tái)政策的形式推進(jìn)，因此將部分權(quán)限以紅頭文件而非法律、法規(guī)的形式授予縣級(jí)政府及其相關(guān)部門，并不符合法律規(guī)范與原則，一旦發(fā)生糾紛也將面臨難以理清的法律問題。

四、省管縣體制改革途徑的探討

省管縣體制改革不僅涉及行政管理體制的變革，而且涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面，是一項(xiàng)牽一發(fā)而動(dòng)全身的系統(tǒng)工程。只有站在更為宏觀的層面來觀察這一改革，才能探索出一條科學(xué)、可行的改革路徑。

首先，轉(zhuǎn)變政府職能是省管縣體制改革的關(guān)鍵與目標(biāo)所在。省管縣體制改革旨在重新調(diào)整行政系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力分配格局，克服市管縣體制的種種弊病。這種內(nèi)部格局的變革，關(guān)鍵在于政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)界限的合理劃分。如果不轉(zhuǎn)變政府職能，政府權(quán)力依然伸向社會(huì)各個(gè)角落，那么從市管縣到省管縣所改變的無非僅僅是由哪一級(jí)政府說了算的問題，而沒有真正解決究竟是政府說了算還是市場(chǎng)或社會(huì)說了算這一核心問題。如果政府不是提供公共服務(wù)和進(jìn)行社會(huì)管理，而是與各種利益有千絲萬縷的聯(lián)系，市管縣體制之下“市刮縣”、“市吃縣”的問題就會(huì)演變?yōu)椤笆」慰h”、“省吃縣”的問題，市管縣體制下的低效率、高成本的問題在省管縣體制下也會(huì)同樣存在。因此，合理調(diào)整政府與市場(chǎng)、社會(huì)的界限，科學(xué)界定政府職能，才是省管縣體制改革的關(guān)鍵所在。只有解決好政府越位、缺位、錯(cuò)位的問題，把不該管、管不好的領(lǐng)域剝離出去，把社會(huì)可以自我管理的職能交還給社會(huì)，集中人力、物力、財(cái)力把該管的事情管好，才可能真正合理界分政府內(nèi)部權(quán)力，也才能真正克服市管縣體制下的種種弊端。另一方面，省、市、縣權(quán)限的劃分本身就是政府職能的重新調(diào)整。根據(jù)各級(jí)政府所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和功能，在各級(jí)政府中合理配置權(quán)力，避免不同層次和同一層次的政府以及部門之間的職能重復(fù)設(shè)置、交叉設(shè)置，防止政出多門、相互推諉，實(shí)現(xiàn)從每一級(jí)政府“都要管所有的事情”向“只負(fù)責(zé)特定的事情”轉(zhuǎn)變。上級(jí)政府以宏觀管理為主要職能，主要行使規(guī)劃發(fā)展、政策指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職能;而基層政府則以微觀服務(wù)為核心職能，重點(diǎn)是執(zhí)行法律法規(guī)和上級(jí)政策，為本地提供公共服務(wù)和進(jìn)行社會(huì)管理。如果各級(jí)政府職能定位不準(zhǔn)，例如省級(jí)政府過多進(jìn)行微觀管理，不僅會(huì)增加省管縣的難度，而且也會(huì)將省管縣體制的優(yōu)勢(shì)遺失殆盡。

其次，省管縣改革應(yīng)因地制宜穩(wěn)妥推行。如前所述，省管縣面臨的一個(gè)重要技術(shù)難題就是管理幅度過大的問題，這在行政區(qū)劃不變的條件下勢(shì)必增加管理難度。因此，不少人認(rèn)為省管縣應(yīng)當(dāng)輔之以行政區(qū)劃的適當(dāng)調(diào)整?；谶@一判斷，主要形成了兩種觀點(diǎn):一種觀點(diǎn)是縮小省份管轄范圍，適當(dāng)增加省級(jí)數(shù)量。曾有研究者提出，我國(guó)省級(jí)建制以50～60個(gè)為宜;另一種觀點(diǎn)是并縣，將部分規(guī)模較小、區(qū)位相鄰的縣進(jìn)行合并，減少省直管縣的數(shù)量，提高行政管理效率，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。［5］從理論上講，這兩種思路均有效應(yīng)對(duì)了省管縣的管理幅度問題。但是，行政區(qū)劃的調(diào)整尤其是省級(jí)建制的調(diào)整，在實(shí)踐上有難以想象的困難和問題，除了考慮政府管理的效度因素之外，還必須充分考慮民眾生活工作、風(fēng)俗習(xí)慣、思想文化等各種因素，而這些并不是通過“沙盤演練”即可實(shí)現(xiàn)的。所以，推行省管縣體制改革不能一刀切，應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際分步推行，適宜全部推行的可以全部推行，不適宜全部推行的可以選擇部分縣市先行試點(diǎn)，然后總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)再加以推行。

再次，機(jī)構(gòu)改革是推動(dòng)省管縣體制改革必要的配套措施。省管縣體制改革改變了各級(jí)政府之間關(guān)系，與之相應(yīng)的是政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)必須進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，否則機(jī)構(gòu)與職權(quán)就不匹配甚至關(guān)系緊張。政府部門之間的關(guān)系如果難以協(xié)調(diào)與科學(xué)界定，省管縣體制改革的效果就會(huì)大打折扣。從某種角度而言，減少行政層次與整合政府機(jī)構(gòu)是同一邏輯支配下的一枚硬幣的兩面，它們都代表著以大社會(huì)小政府、高效能低成本、有限權(quán)力等為特征的現(xiàn)代政府管理趨勢(shì)。目前，部門之間權(quán)限劃分不盡科學(xué)，職能交叉、權(quán)限沖突、權(quán)責(zé)空白現(xiàn)象比較普遍，既增加了行政成本，降低了管理效益，也影響了政府形象，損害了政府權(quán)威。在省管縣體制改革中，應(yīng)同時(shí)配套進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，探索有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，因地制宜，綜合設(shè)置機(jī)構(gòu)，減少行政環(huán)節(jié)，降低行政成本。此外，垂直管理部門管理體制改革也須同時(shí)配套進(jìn)行，否則，條、塊矛盾依然突出，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的實(shí)際效果就會(huì)大打折扣。

最后，省管縣體制改革應(yīng)當(dāng)在法制框架內(nèi)推動(dòng)。各級(jí)政府間權(quán)限的配置只有在法制的框架內(nèi)進(jìn)行，才有可能實(shí)現(xiàn)省管縣的制度化、規(guī)范化。縱觀近些年省管縣體制改革的推動(dòng)力量，幾乎全是通過各種文件、政策而進(jìn)行，甚至還有賴于個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人的認(rèn)識(shí)與魄力。這種推動(dòng)方式的基本特點(diǎn)就是隨意性強(qiáng)，極不穩(wěn)定，容易產(chǎn)生爭(zhēng)執(zhí)而無法解決。從法律上規(guī)定各層級(jí)政府事務(wù)管理范圍和相應(yīng)權(quán)限，是推動(dòng)省管縣體制改革的根本力量與可靠保障。上下級(jí)政府間權(quán)限配置，主要集中在財(cái)權(quán)、事權(quán)與人事權(quán)三個(gè)方面，目前來看，通過法律法規(guī)科學(xué)界定政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)是比較穩(wěn)妥的一條路徑，在時(shí)機(jī)成熟之后人事權(quán)的分配也應(yīng)納入法制軌道。只有通過法律、法規(guī)而不是政策文件的形式推進(jìn)省管縣體制改革，才能徹底解決權(quán)力下放中遇到的主體資格、權(quán)力合法性等問題。

［1］ 韓春暉.“省管縣”:歷史與現(xiàn)實(shí)之間的觀照［J］.行政法學(xué)研究，2011(1):155.

［2］ 湖北省經(jīng)委課題組.改革市管縣體制的研究報(bào)告(二)［J］.當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2006(5):27.

［3］ 吳帥.“省管縣”改革的維度與進(jìn)度:基于政策文本的分析［J］.北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010(6):12.

［4］ 浦善新.中國(guó)行政區(qū)劃改革研究［M］.北京:商務(wù)印書館，2006:264－265.

［5］ 戴均良.省直接領(lǐng)導(dǎo)縣:地方行政體制的重大改革創(chuàng)新［J］.中國(guó)改革，2004(6):68.