白貴秀

(北京市應用法學研究中心，北京100164)

環(huán)境標準的制定吸納了國家環(huán)境保護的方針、政策、法律、法規(guī)、規(guī)章等相關內容，是國家環(huán)境保護目標的重要體現(xiàn)，在環(huán)境決策以及環(huán)境監(jiān)督管理中發(fā)揮著統(tǒng)帥作用。然而，從現(xiàn)有環(huán)境法的相關著述中發(fā)現(xiàn)，學者們對環(huán)境標準的研究只是蜻蜓點水，一般偏向于介紹現(xiàn)有的標準體系，而鮮有基于法學的視角對環(huán)境標準制度進行理性分析的。之所以如此，概因為環(huán)境標準涉及的科學技術性較高，宜由科技學者們把關，而法學者只好從屬于科技官僚的指揮，唯其馬首是瞻。但是，任何一項制度都不是純粹的科技安排，它必須經(jīng)過民主渠道、廣泛參與以及綜合性考量后方可形成最后的定論。因此，研究環(huán)境標準制度，無論從環(huán)境標準的制定主體、環(huán)境標準的制定程序以及環(huán)境標準的頒布生效，都離不開作為制度規(guī)范價值意義上的考量，因而離不開基于法學視角的審視。

一、概念的厘清:環(huán)境標準與環(huán)境基準

環(huán)境標準和環(huán)境基準是兩個不同的概念。環(huán)境基準是科學實驗和調查研究的總結，是由環(huán)境中的污染物與保護對象(人、生物等)之間的劑量－效應關系確定的，它是指環(huán)境中的污染物作用于特定對象時不產(chǎn)生不良或有害影響的最大劑量或者濃度;一般以科學數(shù)據(jù)被編輯或分類，用于決定一定品質的水或空氣是否適于被選定的物種，比如，一個簡單的例子是:污染濃度達到Amg/L時，對生物沒有什么不利影響;達到Bmg/L時，尚不致命;達到Cmg/L時，有一定死亡率;繼續(xù)增大濃度沒有存活者。因此，Bmg/L則可以成為環(huán)境基準。

環(huán)境基準是一個客觀的定值，是純自然科學的概念［1］，是描述性的，沒有強制力。建立環(huán)境基準需要綜合生物基準、衛(wèi)生基準以及物理基準方面的資料，這些資料可以通過實驗室研究、調查研究以及文獻資料積累而獲取。由于環(huán)境基準屬自然科學研究范疇，因而在確定環(huán)境基準時，應當突出專家的作用，排除非科學因素的影響和干擾。同樣，基于環(huán)境基準的科學性，各國均可相互借鑒。我國對環(huán)境基準的研究由于技術和資金的實力問題，難以系統(tǒng)全面地開展，因而比較零星分散，主要是參考和借鑒國外的研究成果，通過科學驗證確定環(huán)境基準等效采用的值域。

環(huán)境標準是以環(huán)境基準為依據(jù)，但同時考慮經(jīng)濟發(fā)展和技術水平的限制以及社會所能夠接受的風險程度而設定的。環(huán)境標準屬于技術規(guī)范，分為強制性標準和推薦性標準，強制性標準具有強制力，推薦性標準雖沒有強制力但受到國家的鼓勵，而且會逐步轉化為強制性標準。環(huán)境基準與環(huán)境標準的關系是:環(huán)境基準是制定環(huán)境標準時的一種參考，是一個學術用語，而非法律概念;環(huán)境標準既是學術用語，也是法律上的概念，其制定除了參考環(huán)境基準外，還要結合社會發(fā)展的經(jīng)濟技術條件和國家政策以及人們的生活品質要求，進行權衡。因此，環(huán)境標準是人的意志的體現(xiàn)，它可以與環(huán)境基準相同，也可以不同。環(huán)境基準是客觀的穩(wěn)定的，強調專家參與，宜于科技把關;而環(huán)境標準的制定是主觀的，強調公眾參與和利益衡量，并隨時根據(jù)情況的變化作必要的修訂。

環(huán)境標準的定義曾經(jīng)出現(xiàn)在《中華人民共和國環(huán)境保護標準管理辦法》中，是指為了保護人群健康、社會物質財富和維持生態(tài)平衡，對大氣、水、土壤等環(huán)境質量，對污染源的檢測方法以及其他需要所制定的標準的總稱。由于《中華人民共和國環(huán)境保護標準管理辦法》隨后被《環(huán)境標準管理辦法》代之，而后者并沒有環(huán)境標準的定義，因而至今在法規(guī)范方面沒有環(huán)境標準統(tǒng)一的定義。亞洲開發(fā)銀行對環(huán)境標準的定義是“為了維護資源環(huán)境價值，對某種物質或參量設置的允許極限含量”。［2］P243英國皇家環(huán)境污染委員會在《環(huán)境標準制定》報告中指出:“我們將環(huán)境標準理解為，任何對因人類活動所導致環(huán)境改變的可接受性的判斷，將要滿足如下條件(a)它是經(jīng)過了某些考量之后，正式公布的，旨在適用于特定類型的案例;(b)由于它同特定的懲罰、獎勵或者價值的聯(lián)系，因此它被期待，將會對影響環(huán)境的行為施加正式的或非正式的影響”。①我國學者普遍認為，環(huán)境標準就是指有關控制環(huán)境污染，保護環(huán)境的各種標準的統(tǒng)稱。

環(huán)境標準的制定是為了保護人群的健康，維護生態(tài)的良性循環(huán)，實現(xiàn)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，其體現(xiàn)的是國家的環(huán)境保護政策和要求。不同的國家，由于經(jīng)濟發(fā)展、科技水平以及環(huán)境政策不同，因而制定的環(huán)境標準存在差異，甚至差別很大。比如，以空氣中污染物允許濃度為例，美國的空氣中塵粒的一級標準的限值是日平均值260微克/立方米，日本是100微克/立方米，加拿大是60微克/立方米。［3］P172而我國是150微克/立方米。因此，日本學者野村好弘認為，環(huán)境標準并沒有反映出理想的狀態(tài)，它只是行政上可能達到的狀態(tài)，即它只是考慮到制定環(huán)境標準時的技術水平和以后提高環(huán)境標準時的問題。［4］P180因此，環(huán)境標準應當根據(jù)科學判斷隨時進行必要的修改。

二、我國制定環(huán)境標準的現(xiàn)狀

我國有關環(huán)境保護的法律以及標準化法授權國務院環(huán)境行政主管部門和省、自治區(qū)和直轄市人民政府制定環(huán)境標準。由于環(huán)境標準的制定涉及的知識范圍較廣，不僅包括科技領域相關知識，如環(huán)境學、化學、工程學等諸多學科，還涉及政治、經(jīng)濟和文化等諸多因素的考量，因此在制定方法上不僅要進行調查研究、科學實驗、數(shù)理統(tǒng)計等，滿足科學性的要求;在制定程序上也要實行民主參與，政治決策等，符合社會性的要求。并且，隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，人民的生活品質逐步提高，環(huán)境標準也要進行及時的調整，逐步改善提高。因而環(huán)境標準的制定既要維護一定的穩(wěn)定性，又要有適當?shù)目勺冃?既要有現(xiàn)實性，又要有前瞻性。但是，目前我國在環(huán)境標準的制定方面，存在明顯的法律缺陷，表現(xiàn)如下:

(一)環(huán)境標準的制定主體單一

1988年頒布的《中華人民共和國標準化法》第六條規(guī)定:“對需要在全國范圍內統(tǒng)一的技術要求，應當制定國家標準。國家標準由國務院標準化行政主管部門制定。對沒有國家標準而又需要在全國某個行業(yè)范圍內統(tǒng)一的技術要求，可以制定行業(yè)標準。行業(yè)標準由國務院有關行政主管部門制定，并報國務院標準化行政主管部門備案，在公布國家標準之后，該項行業(yè)標準即行廢止?！！边@里指明國家標準與行業(yè)標準的制定主體是不同的，原國家環(huán)境保護總局只是環(huán)境行政主管部門而不是標準化行政主管部門，因此，只能制定行業(yè)標準而不能制定國家標準。1989年頒布的《環(huán)境保護法》，第9、10條明文授權國家環(huán)境保護行政主管部門制定國家環(huán)境質量標準和國家污染物排放標準，但沒有規(guī)定其還可以制定其他標準。1990年國務院發(fā)布的《標準化法實施條例》，授權國務院環(huán)境保護部門組織草擬和審批有關環(huán)境保護的國家標準。自此，國家環(huán)境監(jiān)測方法標準、國家環(huán)境標準樣品標準、國家環(huán)境基礎標準的制定主體也是國務院環(huán)境保護主管部門。因此，我國三大類標準的制定方面，只有地方標準由地方省級政府制定，國家標準和行業(yè)標準由國務院環(huán)境保護主管部門制定。就國家標準和行業(yè)標準的制定而言，這種授權環(huán)保部門的立法，與該部門承擔的環(huán)境保護職能相符合，似乎無可厚非。但是，由于環(huán)境標準覆蓋范圍極其廣泛，涉及生活的方方面面，橫跨各部委所管轄的各個領域，尤其與人類的健康息息相關，因而只授權由環(huán)保部門一家負責制定如此宏大的環(huán)境標準，似乎不妥。②在加拿大，制定環(huán)境標準時，議會、內閣、政府部門和各個規(guī)制機構、法院、工業(yè)協(xié)會以及非政府環(huán)保組織等組成制定環(huán)境標準的團體，按照透明、公開、負責、尊重專家意見等原則制定標準。在日本，環(huán)境標準的決定由中央公害對策審議會的審議和內閣會議決定。［5］P73在美國，雖然環(huán)境標準的制定由聯(lián)邦環(huán)保署負責，但各機構、各團體以及民眾的廣泛參與，保證了環(huán)境標準所覆蓋的范圍能夠得到較全面的回應。我國的國家標準由環(huán)保部負責制定并負責頒行，未能體現(xiàn)出各部門的充分的協(xié)調配合，解決辦法可以由環(huán)保部牽頭，以“保護人類健康和改善環(huán)境質量”為目標，主動尋求與其它部委的協(xié)調配合，并發(fā)動公眾參與，制定出更為切實可行的環(huán)境標準。

(二)環(huán)境標準的評價和修訂機制欠缺

根據(jù)《中華人民共和國標準化法實施條例》的規(guī)定，環(huán)境標準實施后要適時進行復審，復審周期一般不超過5年。這是因為環(huán)境標準的制定是依據(jù)當時的國家技術水平、經(jīng)濟力量以及環(huán)境保護的政策法規(guī)和國民健康生活狀況綜合平衡以后所頒布的，它在頒布實施以后會產(chǎn)生什么樣的效果，是否與實際情況相符合，還需要適時考察，并且隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活水平的提高，對環(huán)境品質的要求必定會逐步提高，因此，環(huán)境標準要適時復審和修定是各國的通例。但由于我國法律規(guī)定的過于籠統(tǒng)，沒有規(guī)定確切的復審修定時間，也沒有規(guī)定一套對環(huán)境標準的實施效果進行適時評價的機制，致使許多環(huán)境標準難以得到及時修定。③使得一些領域的技術雖然進步了，但仍然執(zhí)行低指標水平的環(huán)境標準，不利于改善環(huán)境質量，提高人民的生活品質。目前，各級環(huán)境行政保護部門分別設立環(huán)境監(jiān)測站，目的是通過對空氣質量監(jiān)測、污染物排放監(jiān)測以及環(huán)境噪聲的監(jiān)測等數(shù)據(jù)進行分析，做出被監(jiān)測站點是否達標的結論。筆者認為，這種監(jiān)測，同時也可以作為反饋環(huán)境標準在實施中是否與周圍環(huán)境相協(xié)調的信息，即為環(huán)境標準的實施效果做出評價，從而便于為逐步提升環(huán)境標準做好數(shù)據(jù)的積累和準備。

(三)環(huán)境標準的制定程序不明

我國目前的環(huán)境標準雖然沒有法律明確界定其屬性，但大都認為其屬于行政立法。在實踐中，環(huán)境標準不僅拘束行政機關及其相對人，同時對法院也具有效力，可直接用于司法訴訟之中。然而，這種行政立法卻沒有遵行普通行政立法的程序。如何制定環(huán)境標準，如何采納公眾意見及專家建議等，缺乏相應的程序設計。長期以來，環(huán)境標準的制定由科技部門主導，沒有與行政立法相類似的決策機制，從而使得環(huán)境標準的制定程序欠缺民主的正當性。

日本學者原田尚彥指出:“環(huán)境標準可以說不是法規(guī)，而是作為環(huán)境行政的起點，給所有的環(huán)境上的行政政策指示基本方向的基本性計劃值，實質上它與國民的生活和福利具有比法規(guī)更加重大的關系。再者，不必非得從科學的角度客觀地單方面加以決定，可以綜合考察環(huán)境污染的狀況、公害防止技術的水準、國家的產(chǎn)業(yè)政策、還有資助能力等情況，政策性地加以決定?？紤]到這種情況，把環(huán)境標準的決定交由中央公害對策審議會的審議和內閣會議決定這樣一種密室性程序進行，這樣做是否合適的確是個疑問。環(huán)境標準的決定，可以說依據(jù)科學的專門性判斷的成分是很大的，但同時，政策性選擇的余地也是很大的，因此，環(huán)境標準的設定，有必要通過民主討論的過程使其反映民意從而授予其應有的正當性”。［5］P73

誠然，環(huán)境標準作為一種技術性法律規(guī)范，必須以科學技術、專業(yè)知識為基礎，這種技術性特點使得專家在制定標準方面具有絕對發(fā)言權，但由于環(huán)境標準直接關系公眾的切身利益，因而一般公眾參與法規(guī)的制訂過程也是當代民主法治理念的要求。目前，我國在環(huán)境標準的制定程序方面，尚缺乏一套切實可行的公眾參與的機制，雖然《環(huán)境標準管理辦法》規(guī)定，制定環(huán)境標準的程序要求中有“對標準草案征求意見”的規(guī)定，但廣泛吸引社會公眾和個人參與環(huán)境標準的制定僅僅有此一原則性規(guī)定明顯不足，還需要有與之配套的信息公開制度以及聽證制度等相應的規(guī)定。在這方面，日本及美國的環(huán)境標準制定都有公眾參與的制度安排。在日本，“其環(huán)境質量標準的制定往往是其工業(yè)(通常由產(chǎn)業(yè)協(xié)會來代表，并受到國際貿(mào)易與工業(yè)省的支持)與各種利益集團(由環(huán)境廳、地方當局、居民團體來代表)經(jīng)過艱苦磋商的結果，而企業(yè)在其中所起的作用是相當大的。例如，由于地方當局無法獲得足夠的污染控制技術的具體信息，企業(yè)就經(jīng)常給地方當局提供技術信息，幫助制定合理的排污標準”［6］P150;在美國，“環(huán)保局在編制排放限值和標準過程中(特別是提出排放限值和標準草案后)，廣泛征求公眾意見，包括舉行各種聽證會，甚至在各方意見無法取得一致時采用訴訟程序，由法院做出裁決”［7］。我國在環(huán)境標準制定方面通常采取下達課題的方式確定起草單位，一般由專家組成的評定組來進行環(huán)境標準的評定，沒有充分的公眾參與，草案形成以后，交給環(huán)境標準制定部門(國家環(huán)?？偩只蚴〖壵?審查，然后公布實施。之所以在環(huán)境標準的制定方面造成“專家立法”的現(xiàn)象，是因為我國目前沒有厘清作為科技術語的“環(huán)境基準”與作為法律術語的“環(huán)境標準”的內涵，并且由于我國科技領域對相關的“環(huán)境基準”的研究欠缺，使得在環(huán)境標準制定時過分偏重對專家的依賴。那么，如何保障公眾參與呢?筆者認為，只要建立起相關專家的咨詢制度以及環(huán)境標準制定方面的信息公開披露制度，就可以使公眾參與制度得到保障。專家的咨詢不僅僅是針對決策者，還包括向公眾提供咨詢，滿足一般公眾對相關環(huán)境信息的知情權。

(四)其他不足

在環(huán)境標準的制定方面還有其他缺陷，例如，比較重視防治污染方面的標準建設，而對于防治環(huán)境破壞方面的標準相當欠缺，比如植被覆蓋率、水土流失率、資源開發(fā)的環(huán)境破壞程度等生態(tài)環(huán)境指標的標準化問題至今還是比較薄弱的環(huán)節(jié)［8］;制定環(huán)境標準時，對部分環(huán)境標準寬嚴度掌握不準確，對其在實踐中的可執(zhí)行性方面考慮不夠，使其實施起來比較困難;起草環(huán)境標準時沒有充分考慮現(xiàn)實的技術經(jīng)濟條件;環(huán)境標準制定緩慢，缺乏效率，不能與社會發(fā)展相適應，許多領域出現(xiàn)標準的空白，比如我國手機的普及使用已經(jīng)長達10余年，但目前還沒有電磁輻射國家標準［9］。

三、環(huán)境標準的理性化設計

(一)價值目標的選擇

環(huán)境標準的制定是實現(xiàn)國家環(huán)境政策目標的“燈塔”，具有非常重要的作用。在國家環(huán)境政策價值目標的選擇上，一個不容回避的問題是“到底環(huán)境優(yōu)先，還是發(fā)展優(yōu)先”?這在各國的環(huán)境法中有不同的側重，即環(huán)境保護以維護人群健康為中心的“一元論”和既要維護人群健康又要與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調的“二元論”。日本在1967年的《公害對策基本法》是采用“二元論”的主張，其在第1條中規(guī)定立法目的是“保護國民健康和維護生活環(huán)境”，接著又規(guī)定“關于前款所規(guī)定的維護生活環(huán)境的目的應與經(jīng)濟健全發(fā)展相協(xié)調”［10］P32。但是，這部法律實施不久就遭到國民的強烈反對，人們認為“協(xié)調發(fā)展”的“二元論”容易成為企業(yè)排放污染的正當借口，20世紀60年代工業(yè)發(fā)展所造成的著名公害如“水俁病”、“四日市哮喘病”、“骨痛病”等的頻頻發(fā)生，使飽受災難的人民強烈要求以“保護國民健康和維護生活環(huán)境”為唯一立法準則。1970年日本國會修訂該法，刪去了“協(xié)調條款”，正式采用“一元論”的主張。我國長期以來堅持“發(fā)展優(yōu)先”的思路，即堅持“以經(jīng)濟建設為中心”的基本路線。導致的后果是“粗放式”經(jīng)濟飛速發(fā)展，以犧牲環(huán)境換取GDP的增長，靠消耗枯竭自然資源的方式換取經(jīng)濟發(fā)展。據(jù)測算［11］，我國同等GDP平均所消耗的資源是國際平均水平的3倍，是美國、日本的6～7倍，消耗的資源中很大一部分都轉化成了污染物質排放到我們生存的環(huán)境中。這種非理性的發(fā)展思路已經(jīng)逐步得到糾正。1989年，我國頒布了《環(huán)境保護法》，其中第1條規(guī)定:“為保護和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現(xiàn)代化建設的發(fā)展，制定本法?！笨梢哉f，該法采用的是“協(xié)調發(fā)展”的“二元論”模式。為了正確地處理保護環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調的關系，我國提出了科學發(fā)展觀的政策，引進了“可持續(xù)發(fā)展”的理念。1999年，《環(huán)境標準管理辦法》第10條明確指出，“制定環(huán)境標準應當以國家環(huán)境保護方針、政策、法律、法規(guī)及有關規(guī)章為依據(jù)，以保護人體健康和改善環(huán)境質量為目標，促進環(huán)境效益、經(jīng)濟效益、社會效益的統(tǒng)一”。這是科學發(fā)展觀和可持續(xù)發(fā)展政策的具體體現(xiàn)。

針對我國目前的環(huán)境標準體系，有學者予以徹底否定，主張制定環(huán)境標準應該“以保障人體健康”為核心訴求，因而需要再造環(huán)境標準體系④。這種以“保障人體健康”為中心的價值目標，比較符合當今人權理念的發(fā)展趨勢，承認人類的環(huán)境權，體現(xiàn)人的價值，實現(xiàn)人的尊嚴，是人權保障的基本需要?！艾F(xiàn)代國家追求的目的，是建立實質意義的法治國，以保障人權，突顯人性尊嚴，即以國家具有生存照顧的理念作為依歸，追求人民之幸?！保?2］P447。然而，拋開“協(xié)調發(fā)展”的“一元論”，是否真正符合當今中國的現(xiàn)實國情還需要進行更全面的研究。我國人口眾多，許多偏遠地區(qū)貧窮落后，甚至溫飽問題都未能解決，國家的“生存照顧”義務尚不能僅僅體現(xiàn)在“保障人體健康”一個方面，還應當體現(xiàn)在“病有所醫(yī)”、“住有所居”、“老有所養(yǎng)”、“學有所教”⑤等諸多方面。因此，“一個國家如何處理經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關系，是一個涉及發(fā)展戰(zhàn)略和環(huán)境政策的重要理論問題”［10］P32，是一個政治問題，而不僅僅是科學問題?？紤]到我國目前的經(jīng)濟狀況，筆者認為，以“二元論”為基礎的“可持續(xù)發(fā)展”的理論應當是比較恰當?shù)倪x擇。盡管我國目前的環(huán)境污染問題已相當嚴重，但問題的根源并不在于環(huán)境標準的價值目標定位錯誤，如同“糧食有問題，但不是糧食問題”的邏輯一樣，這里的環(huán)境污染問題也不是環(huán)境標準的問題，其更多原因是利益驅動以及執(zhí)法的問題。

(二)理性把握“科學的不確定性”

制定環(huán)境標準，依賴于科學技術的方法，去評判某物質可能會產(chǎn)生何種不利影響，以及如何消減其不利后果。然而，科學領域的復雜性使得制定環(huán)境標準時難以判定怎樣的決斷才是準確的。因而專家參與是要幫助決策什么樣的標準是可以行得通的，專家不僅包括科學家還要包括各個相關行業(yè)的技術專家，專家參與并不是在衡量成本與收益(這是難以具體量化的)，而是幫助提升決策的理性，比如環(huán)境標準的制定不能突破“環(huán)境基準”這一底線。同時，象“風險對風險”［13］的問題，應當如何取舍更為可行，需要專家參與。比如，為了降低自來水中的致癌物，而需要減少用氯，以降低致癌物濃度，然而傳染病發(fā)生的風險就會增加。與此類似，由于糖精具有致癌的性能，從而被禁止或限制使用，白糖的普及則易誘發(fā)肥胖癥、糖尿病等疾病。同樣，如果因為影響人體健康而拒絕使用農(nóng)藥，那么，病蟲害的危害可能大大縮減糧食供應。美國在1976年初，因豬流感爆發(fā)，導致2，000萬人死亡，隨后總統(tǒng)批準約4，000萬美國人接受疫苗注射，豬流感不再盛行，但該疫苗的副作用卻使成千上萬人的健康受到損害甚至死亡。［14］P275科學的不確定性在制定環(huán)境標準時是無法避免的，在數(shù)據(jù)搜集中，實驗和取樣都存在著不確定性。因此，需要整體衡量，統(tǒng)籌考慮。美國環(huán)保局曾被責令建立一套杜絕任何對健康不利的特別環(huán)境標準，然而生理學、毒理學研究表明，對于許多環(huán)境污染物，特別是致癌物，不存在嚴格的安全濃度標準。數(shù)據(jù)分析表明，要想脫離全部風險，這些污染物濃度必須降低到零，零風險意味著零發(fā)展，即“停止所有的經(jīng)濟活動，這是不可能被國會和公眾接受的”。［15］P23因此，對標準的把握實質是對風險概率的選擇。

由于零風險途徑制定標準是不可能的，那么比較可行的是考慮“可接受的風險”以及“可行性技術途徑”。前者是指在制定環(huán)境標準時，確定一個“可接受的風險”，這個風險依賴于調查研究和科學實驗。但是，這個風險仍然具有“不確定性”，因為一方面?zhèn)€體會有差異，另一方面，風險本身就是不確定的，而且它并不能在社會中均勻分布，因此，風險的規(guī)制標準有賴于國民對自己希望的生活品質達成“共識”，這將依賴“政治”方式的解決，即允許公眾參與決策;“最佳可行性技術”是指允許的污染量是采取了最好的技術，以最好或最新的工藝控制后達到的排放量，這樣的環(huán)境風險，通常被認為是可以接受的。但是，這種技術的方法所制定的環(huán)境標準，并非是人類最理想的標準，因而隨著技術水平的提高，需要進行定期的修改和提升。對此，我國在標準修訂機制方面的欠缺，是應當要進一步完善的。

(三)設置環(huán)境標準對成本的考量

在所有的行政決策中，成本是必然考慮的因素之一。［16］P172環(huán)境標準的制定也不例外，企業(yè)的成本需要正當評估，企業(yè)的成本被低估會引發(fā)企業(yè)抵觸標準的情緒，而如果高估了成本，有可能使環(huán)保團體抗議，因而公正、公平、透明以及利益衡量是必要的。

從立法成本預算考慮，借鑒國外已經(jīng)存在的標準，或者采用為制定標準所建立的比較成功的模型數(shù)據(jù)和計算方法是可行的，但是，這種標準的移植需要結合本土化的調查研究，咨詢訪問，進行本土轉化才具備正當性。

對環(huán)境標準的成本——收益分析，比較普遍的質疑是，人類的健康風險與實現(xiàn)環(huán)境標準所需的成本如何進行衡量。一般邏輯是生命健康是無價的，也是不可量化的，因而與環(huán)境標準的成本沒有可比性。事實上，經(jīng)濟學家們已經(jīng)發(fā)展出可以將諸如人類生命等難以衡量的事物價格化的一套機制。［17］這些問題可以在技術方法上通過比照醫(yī)療花費以及建立數(shù)據(jù)模型等的方式，進行量化。在美國的《飲用水安全法案》的成本效益分析中，通過建立一系列的數(shù)據(jù)模型，針對每挽救一名潛在的癌癥患者所投入的花費，與現(xiàn)行環(huán)境標準的成本進行比較，研究分析以后，得出每避免一例死亡人數(shù)需要的費用達一億美元之多。［15］P23雖然生命無價，但一億美元挽救一個生命的代價，無疑超出了平衡。在環(huán)境標準的成本——收益分析之中，比例原則是需要運用的理論依據(jù)之一。比例原則是指目的和手段之間的關系必須具有客觀的對稱性。［18］P106在我國臺灣地區(qū)，比例原則又稱過度禁止原則，一般是從“方法”與“目的”的關聯(lián)性來考量國家行為的合法性。［19］P83我國大陸學者認為，比例原則分廣義比例原則和狹義比例原則，廣義比例原則有三項內容，其一是行政機關擬實施的行為于行政目的的達成是必要的、必需的，才能實施;其二是行政機關擬實施行政行為，通過利益衡量確認可能取得的公益大于可能損害的私益，才能實施;其三是實施行政行為有多種方案時，要選擇成本最小、收益最大，對相對人權益損害最小的方案實施。狹義比例原則是指行政行為的實施，目的與手段要對稱和相適應。［20］P71比例原則適用于環(huán)境標準的制定之中，是指當避免環(huán)境風險所造成的成本遠遠大于獲取健康安全的環(huán)境所取得的收益時，則該標準不宜采納。比如，以污染物排放標準的制定為例，企業(yè)使用凈化設備控制污染物排放時，投入的資金運轉等費用越高則凈化效果越好，然而，達到一定的凈化效果比如使環(huán)境介質中的污染物有94%得到控制以后，即使再增加投入，效果也不明顯時，如果排放標準的確定以污染物凈化效率達到98%為理想標準，而如果達到這個數(shù)字只能使為數(shù)極少的企業(yè)滿足，而為數(shù)眾多的企業(yè)只能面臨治污成本超過收益導致虧損時，則98%并非是符合比例原則的數(shù)值，還需要適當降低，進行統(tǒng)籌考量，比如可以考慮在94%～98%之間選取一個理想數(shù)值，此時這個理想數(shù)值所對應的排放標準就可以作為環(huán)境標準。

(四)吸納廣泛的公眾參與

從上文的一些論述可知，在環(huán)境標準的制定方面，如果制定的過于嚴格，則受管制企業(yè)將會增加污染治理成本，甚至有些企業(yè)將無法生存下去;但如果環(huán)境標準過于寬松，又會使民眾的環(huán)境利益受到損害，導致激烈抗議。因此，環(huán)境標準在先天上具有利益沖突的角色，而標準的制定者在此就要承擔起“利益協(xié)調者”和“公益維護者”的角色。因此，在制定環(huán)境標準的方式上，積極吸納利益相關者的意見和建議，將會提升環(huán)境標準的程序理性。

美國和加拿大制定環(huán)境標準，共同的特點是非常重視廣泛的公眾參與，對公眾所發(fā)表的評論意見做到及時公開。由于環(huán)境標準的制定需要準確的掌握企業(yè)的信息和公民的需求信息。眾多的利益相關者和公眾參與，可以提供更多更實用的，在標準制定的調研階段無法獲得的信息和數(shù)據(jù)，以及許多難以量化的諸如藝術價值或文化價值的評論等，并且提供關于可接受風險的建議標準等等。環(huán)境標準的制定是一個民主參與的過程，民主過程的實現(xiàn)依賴于透明度，以滿足公眾需要了解的更多信息。因此，全民動員、充分的參與可以為環(huán)境標準的決策與衡量提供正當性基礎。

公眾參與不僅可以滿足信息對稱，而且還可以提高公眾對環(huán)境標準的認同感，增強守法意識。我國向來在標準制定方面沒有公眾參與和信息公開的法律規(guī)定，也沒有因為標準的制定問題發(fā)生利益集團與公眾的矛盾沖突，但是，在環(huán)境標準的實施階段，卻引起諸多對抗，立法過程的簡化造成執(zhí)法過程的艱難。

需要指出，在廣泛的公眾參與過程中，專家論證也是公眾參與方式的一種，其優(yōu)點在于:專家的專業(yè)知識背景可以為決策者和公眾提供更直接的信息，以其所具有的判斷力提出具有針對性的意見和建議，以幫助完善環(huán)境標準，同時，專家也來自于公眾，也具有一定的代表性。但，另一方面，專家自身的知識結構決定了其不可能對環(huán)境標準有全面的把握，因而其只能為決策者做參謀，而不可能代替決策者立法。只有廣泛的吸納各個領域的專家參與，才能提供更全面的信息，使決策者更理性地做出決斷。需要說明的是，我國長期以來，在環(huán)境標準的制定方面，過分強調專家的重要性，從而使得普通大眾的參與不足。在強調行政程序正當化的當今時代，“原本以專家行政為本位的技術官僚主義已經(jīng)松動，代之而起的是民主與專業(yè)的調和主義”［21］P163，這種調和并不因科技背景而減損，反而在其面臨“科學的不確定性”所導致的決策盲點時，恰恰是行政程序正當化的基礎。因為，當科技面臨極限，決策者更多地依賴政治判斷時，公眾參與的必要性就會彰顯。民主雖然不能決定科學問題，但能夠為我們選擇未來的生活方式提供正當性的基礎。

注釋:

①Royal Commission on Environmental Pollution，Setting Environmental Standards，21st Report(1998)at 1．16．轉引自(英)Elizabeth Fisher:《風險規(guī)制中的標準制定和對責任公共行政的探求》，宋華琳譯，載楊建順主編:《比較行政法——方法、規(guī)制與程序》，中國人民大學出版社，2007年版第319頁。

②截至2007年，我國累計制定了各類環(huán)境保護標準1007項，但這些環(huán)境標準中并沒有專門涉及公眾健康的內容，未能形成以健康風險防范和預警為目標的環(huán)境監(jiān)測體系。制定環(huán)境標準體系的工作部門過于單一，僅有環(huán)保部門一家，造成了單從環(huán)境角度制定標準，未能充分考慮公眾健康問題的局面。參見張帆:《環(huán)境標準制度應以公眾健康保障為中心》，中國經(jīng)濟時報，2009年3月12日第4版。

③比如，美國環(huán)境空氣質量標準自1971年制訂起，先后約修改了7次，而我國環(huán)境空氣質量標準制訂于1982年，直到1996年才作修訂，2000年作了局部修改后，適用至今。參見李錦菊，沈亦欽:《中美兩國環(huán)境空氣質量標準比較》，載《環(huán)境監(jiān)測管理與技術》，2003年12月。

④呂忠梅認為，我國現(xiàn)行的環(huán)境標準體系在防治環(huán)境污染與生態(tài)破壞、保障人體健康中存在著客觀不能，失去了環(huán)境標準作為人類行為性質的本源意義和預期作用，應該以保障人體健康為核心訴求，再造環(huán)境標準體系。參見劉曉星:《人大代表呂忠梅:以保障健康為中心制定環(huán)境標準》，新華網(wǎng)，http://news．xinhuanet．com/environment/2009－03/16/content_11021220．htm，2009年10月12日訪問。

⑤參見胡錦濤:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報告》，2007年10月15日。

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