■ 李裕偉

（國(guó)土資源部咨詢研究中心，北京 100035）

《礦產(chǎn)資源法》的立法與修訂，是一個(gè)討論得很多的問題，幾乎在每一個(gè)層次、 每一個(gè)側(cè)面都有大量的論述和豐富的見解。因此，本文不準(zhǔn)備回顧和研討那些具體的法律內(nèi)容，而僅就幾個(gè)立法和修法的原則性問題作一宏觀性的辨析，就算是務(wù)虛吧，這也許更有益于深化對(duì)這部法律的特點(diǎn)和修法方向的認(rèn)識(shí)。

1 《礦產(chǎn)資源法》涉及的是一個(gè)成熟的法律領(lǐng)域

這里所說的“成熟”，不是指在一個(gè)國(guó)家是否成熟，而是指就整個(gè)人類的歷史進(jìn)程而言，在認(rèn)識(shí)和實(shí)踐上是否成熟。一部成熟的法律體系是人類共同的財(cái)富。在制定法律時(shí)，考慮它的成熟性是非常重要的，這決定我們?cè)诹⒎〞r(shí)是以創(chuàng)新為主，還是以借鑒為主：如果它是一個(gè)成熟的法律領(lǐng)域，我們將為自己無謂的創(chuàng)新付出代價(jià)；反之，如果它不是一個(gè)成熟的領(lǐng)域，我們將為自己照搬別國(guó)的模式付出代價(jià)?！兜V產(chǎn)資源法》的立法者和修法者，首先要對(duì)這個(gè)問題作出判斷。

我們認(rèn)為，世界礦產(chǎn)資源立法雖然只有一百多年歷史，但它卻是一個(gè)十分成熟的領(lǐng)域，其成熟性主要表現(xiàn)在法律的理論和實(shí)踐上。法律理論的成熟性，體現(xiàn)在對(duì)法律主體、礦產(chǎn)資產(chǎn)特征的科學(xué)認(rèn)識(shí)上；法律實(shí)踐的成熟性，表現(xiàn)在對(duì)主體權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定、礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)審批程序的設(shè)置上。礦產(chǎn)資源法律領(lǐng)域的這種成熟性，保證了一百多年來世界礦業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展，也引領(lǐng)了世界越來越多的國(guó)家按照同樣的被證明是成熟的原則來制定自己國(guó)家的礦產(chǎn)資源法規(guī)。我國(guó)這些年來礦產(chǎn)勘查開發(fā)過程中所出現(xiàn)的各種市場(chǎng)亂象，在實(shí)施成熟礦法原則的國(guó)家極少發(fā)生。當(dāng)然，礦產(chǎn)資源法律的成熟性是相對(duì)的，1997年發(fā)生的布桑丑聞，表明世界礦產(chǎn)資源法律體系還存在很大的完善空間。

2 對(duì)法律主體和資產(chǎn)特征的認(rèn)識(shí)是制訂《礦產(chǎn)資源法》的理論基礎(chǔ)

同許多法律一樣，《礦產(chǎn)資源法》的基本任務(wù)是規(guī)定法律主體的權(quán)利與義務(wù)。因此我們?cè)谥朴嗊@部法律時(shí)，第一要明晰法律主體：有關(guān)的主體要進(jìn)入，無關(guān)的主體要退出。第二是這部法律的核心操作對(duì)象是礦產(chǎn)資產(chǎn)，因此必須明晰這類資產(chǎn)的屬性和特征。

在《礦產(chǎn)資源法》中，明確主體是礦業(yè)權(quán)人，但許多涉礦規(guī)章把投資者、勘查單位也都列為主體，這就導(dǎo)致了主體的混亂?！暗V業(yè)權(quán)人”是企業(yè)法人在《礦產(chǎn)資源法》中的特殊稱謂，除其資產(chǎn)的形式表現(xiàn)為礦業(yè)權(quán)外，在其他方面與企業(yè)法人無異。因此，在礦產(chǎn)資源法規(guī)體系中，凡是涉及礦業(yè)權(quán)的，都應(yīng)以經(jīng)營(yíng)礦業(yè)資本的公司法人為法律主體，除非某個(gè)涉礦法規(guī)監(jiān)管的對(duì)象不是礦業(yè)權(quán)而是其它，如技術(shù)服務(wù)，其主體是實(shí)施技術(shù)操作的地質(zhì)勘查單位，無涉及礦業(yè)權(quán)的權(quán)利和義務(wù)。至于投資者，其法律行為受公司法、證監(jiān)法等法規(guī)監(jiān)管，不屬《礦產(chǎn)資源法》監(jiān)管范圍。

礦產(chǎn)資產(chǎn)是一種很特殊的資產(chǎn)，同市場(chǎng)中的其它資產(chǎn)迥然不同。礦產(chǎn)資產(chǎn)具有投入性、漸進(jìn)性、博智性、風(fēng)險(xiǎn)性、共享性特征。第一是投入性，礦產(chǎn)資源國(guó)家所有，但對(duì)于一宗具體的礦業(yè)權(quán)而言，該資產(chǎn)是否存在，其數(shù)量和質(zhì)量，都是未知數(shù)，因此一宗未進(jìn)行過勘查的空白區(qū)其礦產(chǎn)資產(chǎn)的價(jià)值為零，資源所有者所擁有的資產(chǎn)是抽象的而不是現(xiàn)實(shí)的，必須通過勘查投資形成有價(jià)資產(chǎn)。第二是漸進(jìn)性，通過預(yù)查、普查、詳查、勘探四個(gè)階段逐步認(rèn)識(shí)資產(chǎn)是否存在，是否具有現(xiàn)實(shí)意義，在其中任何一個(gè)階段既可能獲得成功進(jìn)入到下一階段，也可能遭到失敗而退出。第三是博智性，指的是礦產(chǎn)勘查是一場(chǎng)智力的博弈，甲地質(zhì)學(xué)家找不到礦的地方，乙地質(zhì)學(xué)家以其特有的理論、思路和方法卻找到了大礦，這種例子在國(guó)內(nèi)外比比皆是。第四是風(fēng)險(xiǎn)性，四個(gè)階段獲得的都是風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)，都不能保證在開采后勘查所提供的資源儲(chǔ)量數(shù)量和質(zhì)量能夠全部實(shí)現(xiàn)，但風(fēng)險(xiǎn)程度隨勘查階段的前進(jìn)而降低。一般說來，預(yù)查資源量誤差可達(dá)100%，普查可達(dá)50%，詳查可達(dá)25%，勘探可達(dá)10%。第五是共享性，勘查結(jié)束后，由礦產(chǎn)資源所有者提供的抽象資產(chǎn)變成了可計(jì)價(jià)的現(xiàn)實(shí)資產(chǎn)，這個(gè)資產(chǎn)就是“礦產(chǎn)資產(chǎn)（mineral property）”，它是由礦產(chǎn)資源所有者和勘查投資者共同創(chuàng)造的，因此也共同享有。

《礦產(chǎn)資源法》與其他經(jīng)濟(jì)法的最大不同，就在于上述的主體與資產(chǎn)具有極強(qiáng)的個(gè)性特征。因此，充分認(rèn)識(shí)主體和資產(chǎn)特征，并在礦法條文中全面體現(xiàn)這些特征，是《礦產(chǎn)資源法》立法和修法必須認(rèn)真研究的問題。

3 “礦產(chǎn)資源國(guó)家所有”的內(nèi)涵

我國(guó)《憲法》和《礦產(chǎn)資源法》均規(guī)定礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有（belong to the state），更具政權(quán)性；在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，通常表述為礦產(chǎn)資源公共所有（in public），更具人民性。我國(guó)在貫徹“國(guó)家所有”過程中，存在兩種傾向：一是“國(guó)家所有”即政府所有，二是“國(guó)家所有”即意味著用來謀取經(jīng)濟(jì)利益。前者失于偏差，后者失于片面，均有悖于“礦產(chǎn)資源國(guó)家所有”的內(nèi)涵。

我們認(rèn)為，國(guó)家是一個(gè)特殊的所有者?！暗V產(chǎn)資源國(guó)家所有”的意義在于實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益。那么，什么是國(guó)家利益呢？國(guó)家利益首先表現(xiàn)在要為國(guó)家經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的穩(wěn)定運(yùn)行提供資源保障；其次要繁榮礦業(yè)，支撐區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)發(fā)展和區(qū)域發(fā)展帶來的利益，是國(guó)家利益的重要組成部分；第三是要收取一定的屬于國(guó)家的資源回報(bào)，它也是國(guó)家利益的組成部分。第一個(gè)利益是國(guó)家的全局性的利益，是礦業(yè)立法之最基本的目的；第二是產(chǎn)業(yè)利益和區(qū)域利益，也不可忽視；第三是國(guó)家經(jīng)濟(jì)主權(quán)的體現(xiàn)，在大多數(shù)成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中，收費(fèi)的主權(quán)意義大于經(jīng)濟(jì)意義。

由以上分析可見，對(duì)于國(guó)家來說，礦產(chǎn)資源資產(chǎn)是一項(xiàng)政策性資產(chǎn)而非營(yíng)利性資產(chǎn)，資源性費(fèi)用的收取則具有很強(qiáng)的政策因素。如果把國(guó)家掌控的礦產(chǎn)資源視為一種營(yíng)利性資產(chǎn)，追求利潤(rùn)極大化，那么國(guó)家就無異于把自己降低到一個(gè)普通的地主的地位。

4 資源性費(fèi)款收取的時(shí)間前提

所謂資源性費(fèi)款，指的是以“礦產(chǎn)資源國(guó)家所有”的名義獲取一定的經(jīng)濟(jì)利益。幾乎所有的國(guó)家都是以“權(quán)利金（royalty）”的名義收取這一費(fèi)款。收取權(quán)利金有一個(gè)時(shí)間前提，就是在礦產(chǎn)資源開采之后，國(guó)外沒有一個(gè)國(guó)家在資源尚未開采時(shí)就收取資源性費(fèi)用。究其道理，其實(shí)很簡(jiǎn)單，因?yàn)樵诳辈殡A段資源尚未形成，在基建和開采準(zhǔn)備階段資源尚未動(dòng)用，沒有收取資源性費(fèi)款的理由，這如同田地處于青苗階段地主不向農(nóng)民收租一樣，是一個(gè)常識(shí)問題而不是法律問題。還有一個(gè)重要原因是，資源也好，儲(chǔ)量也好，都是有誤差的。如果沒有開采，按資源儲(chǔ)量數(shù)字收費(fèi)，將來沒有那么多，或者將來經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生變化而停采，這些賬怎么算？其后果必然是導(dǎo)致礦業(yè)投資者失去安全感和穩(wěn)定感，造成礦業(yè)市場(chǎng)的混亂，使國(guó)家公信力喪失。因此礦產(chǎn)資源立法和修法必須堅(jiān)持的一條基本原則是，凡是以“礦產(chǎn)資源國(guó)家所有”名義收取的費(fèi)款，其收取時(shí)間均在開采之后。

5 礦業(yè)權(quán)產(chǎn)生的條件

礦業(yè)權(quán)，在國(guó)外的礦法中，有許多等價(jià)的術(shù)語，如許可證（l i n c e n c e）、租用權(quán)（tenement）、title（產(chǎn)契）、right（權(quán)）等，不管我們從中文的角度認(rèn)為它們之間存在多少區(qū)別，國(guó)外都將其視為礦法意義的“礦業(yè)權(quán)”。上面這幾個(gè)術(shù)語，其實(shí)就是我多年前向一位外國(guó)朋友請(qǐng)教“礦業(yè)權(quán)”的英譯詞時(shí)，他一口氣報(bào)出來的。

礦業(yè)權(quán)的產(chǎn)生有兩個(gè)必要條件：第一是它的主體是企業(yè)，第二是它必須服從礦法規(guī)定的申請(qǐng)-審批-授予程序。礦業(yè)權(quán)的主體是企業(yè)，這是毫無疑義的，因?yàn)榈V業(yè)權(quán)是礦業(yè)權(quán)人的礦業(yè)權(quán)，礦業(yè)權(quán)人就是企業(yè)法人，出現(xiàn)在這個(gè)程序鏈條的一前一后，沒有礦業(yè)權(quán)人整個(gè)礦業(yè)權(quán)的產(chǎn)生過程就不存在，不可能產(chǎn)生具有礦產(chǎn)資源法律效果的礦業(yè)權(quán)。同樣，法律講究的是程序，不完成程序，礦業(yè)權(quán)也不可能產(chǎn)生，因此申請(qǐng)、審批、授予三者缺一不可。

一個(gè)企業(yè)經(jīng)上述程序獲得礦業(yè)權(quán)后，可以自主經(jīng)營(yíng)，也可依法轉(zhuǎn)讓，但如果勘查失敗，或資源采竭，或停產(chǎn)放棄，這時(shí)通過一定法律程序，“礦業(yè)權(quán)”被政府注銷，在政府手中的，是一些“勘查區(qū)塊”或“礦產(chǎn)地”而不是礦業(yè)權(quán)，它們等待下一個(gè)申請(qǐng)者的來臨，以期在同一地區(qū)產(chǎn)生下一代的礦業(yè)權(quán)。

6 退出機(jī)制是礦產(chǎn)勘查的生命力所在

正如前面所述，礦產(chǎn)資產(chǎn)的形成具有“博智性”，這是一個(gè)是“智高者得”而“非智者失”的過程。不智的地質(zhì)學(xué)家不能老占著大片勘查區(qū)塊無所作為，讓充滿智慧的地質(zhì)學(xué)家的找礦思路無用武之地。于是礦產(chǎn)勘查的退出機(jī)制產(chǎn)生了，并被固定在所有國(guó)家的礦法之中。退出機(jī)制體現(xiàn)了市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)原則和勘查資源優(yōu)化配置原則，是礦產(chǎn)勘查的生命力所在。對(duì)退出機(jī)制規(guī)定的嚴(yán)格程度和執(zhí)法力度，是衡量一部礦法在探礦權(quán)方面是否到位的主要標(biāo)志。

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