楊東

(天津商業(yè)大學馬克思主義學院，天津北辰300134)

陜甘寧邊區(qū)基層參議會的制度建構與設計理念

楊東

(天津商業(yè)大學馬克思主義學院，天津北辰300134)

在近代以來的基層權力結構與制度的嬗變與更替中，陜甘寧邊區(qū)的基層參議會制度無疑是對中國基層社會產生深遠影響的一個制度安排。盡管這一制度是在戰(zhàn)時條件下形成的一個產物，但是中共在制度建構上堅持了制度建構的歷史演繹與現實情境，在設計理念上緊緊圍繞基層社會的具體實際和民主自治的價值理念，以基層參議會為載體，通過重塑基層社會的權力結構，不僅培養(yǎng)了大批能夠適應當時復雜形勢的基層參議員群體，而且從根本上實現了對基層社會權力主體的改造與重塑。

陜甘寧邊區(qū);基層參議會;制度建構;設計理念

“共產黨人的理論原理，決不是以這個或那個世界改革家所發(fā)明或發(fā)現的思想、原則為根據的。這些原理不過是現存的階級斗爭、我們眼前的歷史運動的真實關系的一般表述。”［1］285陜甘寧邊區(qū)參議會的制度設計，正是抗日戰(zhàn)爭時期民族危機日益嚴峻的客觀形勢之下，中國共產黨著眼于“眼前歷史運動的真實關系”而作出的一種制度安排。這一制度設計，既不同于西方國家的議會制度，也有別于民國時期的議會選舉，而是以“普遍、直接、平等、無記名”的運作模式，通過民主選舉來重新建構基層社會的權力體系的。由此而產生的基層參議員，也在時代的推演下成為陜甘寧邊區(qū)基層社會的權力主角。

一、建構基層參議會的歷史演繹

任何真正的制度設計，都需考慮到歷史發(fā)展的邏輯演繹和現實情境的客觀趨勢。陜甘寧邊區(qū)參議會的制度設計，就是依據這一基本原則而建構起來的。其中如何將原有的蘇維埃制度轉變到更能適應抗戰(zhàn)形勢的新的制度，就是中共首先面臨的問題。

眾所周知，蘇維埃政權是工農民主專政政權，也就是說蘇維埃政權所建設的“是工人和農民的民主專政的國家。蘇維埃全政權是屬于工人，農民，紅軍兵士及一切勞苦民眾的。在蘇維埃政權下，所有工人，農民，紅軍兵士及一切勞苦民眾都有權選派代表掌握政權的管理，只有軍閥，官僚，地主，豪紳，資本家，富農，僧侶及一切剝削人的人和反革命分子是沒有選派代表參加政權和政治上自由的權利的?！保?］772－773然而伴隨著日本大舉侵華的日益緊迫，抗日救亡成為中華民族各階層的主要任務。很顯然，排除那些積極參加抗戰(zhàn)的其他社會階層已不合時宜。于是1935年12月中共中央在陜北瓦窯堡召開政治局會議，提出和制定了抗日民族統一戰(zhàn)線的策略，決定將“工農共和國”改為“人民共和國”。有關這一點，毛澤東曾在瓦窯堡黨的活動分子會議的報告中作了解釋。他指出：“為什么要把工農共和國改變?yōu)槿嗣窆埠蛧?”這是因為“我們的政府不但是代表工農的，而且是代表民族的?！迸c此同時，“日本侵略的情況變動了中國的階級關系，不但小資產階級，而且民族資產階級，有了參加抗日斗爭的可能性?！保?］158

正是基于此，1936年8月25日，中共中央在《致中國國民黨書》中提出與國民黨共同建立全國統一的民主共和國的主張，并鄭重宣布：“在全中國統一的民主共和國建立之時，蘇維埃區(qū)域即可成為全中國統一的民主共和國的—個組成部分，蘇區(qū)人民的代表將參加全中國的國會，并在蘇區(qū)實行與全中國一樣的民主制度?！保?］83西安事變和平解決之后，為促成國共兩黨合作抗日，中共中央又于1937年2月10日致電國民黨五屆三中全會，提出5項要求和4項保證，表示只要國民黨停止內戰(zhàn)一致抗日，并在全國實行廣泛的、真正的民主，則中共將取消兩個政權的對立，把工農政府改名為中華民國特區(qū)政府，直接受南京中央政府之指導，在特區(qū)政府區(qū)域內，實行普選的徹底民主制度。［5］2月24日，中共中央政治局常委會決定由林伯渠負責主持西北辦事處的工作，開始籌建陜甘寧邊區(qū)政府。1937年9月6日，經更名改制的陜甘寧邊區(qū)政府正式成立。

在此過程中，陜甘寧邊區(qū)政府分別在1937年5月和1939年1月相繼頒布了《陜甘寧邊區(qū)議會及行政組織綱要》、《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》，提出陜甘寧邊區(qū)在全國范圍內，“首先實行最適合于抗戰(zhàn)的徹底的民主制度。”［6］189規(guī)定各級議會議員，皆由選民直接選舉。各級行政長官——鄉(xiāng)長、區(qū)長、縣長、邊區(qū)主席，由各級議員選舉，邊區(qū)法院院長，由邊區(qū)議會選舉;邊區(qū)政府各廳長的任命，須得邊區(qū)議會的同意。關于各級議會改選、開會及各級長官、邊區(qū)法院院長改選時間，要求鄉(xiāng)代表會及鄉(xiāng)長，每六個月改選一次，鄉(xiāng)代表會每一個月召集一次;區(qū)議會及區(qū)長，每九個月改選一次，區(qū)議會每二個月召集一次;縣議會及縣長，每一年改選一次，縣議會每六個月召集一次;邊區(qū)議會主席、法院院長，每兩年改選一次，邊區(qū)議會每一年召集一次。對于各級議會的職權主要是：選舉行政長官;批準預算;創(chuàng)制或批準各項建設計劃;決定征收各項地方性的捐稅及發(fā)行地方公債;議決邊區(qū)內的單行法律;召回所選出之行政長官等。［7］

1938年3月，國民黨在漢口召開臨時代表大會，制定《抗日建國綱領》，并決定設立國民參政會。9月26日，國民政府頒布《省參議會組織條例》，明令各省召開臨時參議會。而陜甘寧邊區(qū)作為隸屬于國民政府的省級建制，本著“精誠團結，堅持抗戰(zhàn)之主旨，爭取最后勝利，完成抗戰(zhàn)建國大業(yè)，遵循中央既定方針領導全邊區(qū)人民，緊張一切工作，為建立民族獨立、民權自由、民生幸福之三民主義共和國”的方針，發(fā)表通電將“陜甘寧邊區(qū)議會”改為“陜甘寧邊區(qū)參議會”。［8］100

二、基層參議會的制度建構

應該說將議會改為參議會，一方面是陜甘寧邊區(qū)作為國民政府的一個特區(qū)，為了與其地方議會制度保持一致，更為重要的則是為了更好地發(fā)動邊區(qū)人民的有生力量，以便積極投入到反對日本帝國主義的滾滾洪流中。因為對于當時的中共而言，“發(fā)動全民族中的一切生動力量，這是唯一無二的方針?！保?］523而且“在今日，誰能領導人民驅逐日本帝國主義，并實施民主政治，誰就是人民的救星。”［9］674所以毛澤東明確地指出：“參議會的目的，只有一個，就是要打倒日本帝國主義，建設新民主主義的中國，也就是革命的三民主義的中國?，F在的中國不能有別的目的，只能有這個目的。因為現在我們的主要敵人不是國內的，而是日本和德意法西斯主義?！保?0］807

于是，陜甘寧邊區(qū)政府積極著手抗日民主制度的建設，并開創(chuàng)了一種全新的民主制度和政權建構模式。根據相關政策法令規(guī)定，陜甘寧邊區(qū)各級參議會是抗日民主政權的民意機關和最高權力機關。1939年陜甘寧邊區(qū)第一屆參議會通過的《陜甘寧邊區(qū)各級參議會組織條例》就明確規(guī)定：“邊區(qū)各級參議會為代表邊區(qū)之各級民意機關?！保?1］551941年邊區(qū)第二屆參議會修正通過的《陜甘寧邊區(qū)各級參議會組織條例》又將參議會的性質由“民意機關”改變?yōu)椤叭嗣翊頇C關”。［11］116同時規(guī)定各級參議會不僅有創(chuàng)制權和復決權，而且有選舉和罷免同級行政長官的權力，各級政府必須執(zhí)行民意機關的決定，并定期向其報告工作。

這也就意味著各級參議會除了作為代表人民的民意機關，還必須同時擁有立法權和作為國家最高權力機關的政權形態(tài)存在。值得一提的是，陜甘寧邊區(qū)的基層參議會，則實行議行合一制。就鄉(xiāng)(市)參議會而言，規(guī)定它既是決議機關又是執(zhí)行機關，是鄉(xiāng)市最高政權機關。與此同時，“鄉(xiāng)市參議會開會時，鄉(xiāng)政府停止辦事，這時有事由參議會辦理。”鄉(xiāng)市參議會休會時，一切事情由鄉(xiāng)市政府委員會辦理，它是休會時的最高政權機關。鄉(xiāng)市參議會與鄉(xiāng)市政府并非隸屬關系，“而是一個東西的兩面：開會時是鄉(xiāng)市參議會，休會時是鄉(xiāng)市政府——鄉(xiāng)市政府委員會。［11］180

很顯然，陜甘寧邊區(qū)參議會同國民黨召開的國民參政會和各省參議會，是有根本區(qū)別的。按照《國民參政會組織條例》的規(guī)定，“國民政府在抗戰(zhàn)期間，為集思廣益，團結全國力量起見，特設國民參政會”。［12］48但是由于對這一條內涵的不同理解，在國民參政員和輿論界中，有的認為國民參政會是民意機關，有的認為是準民意機關，有的認為是個反映民意的機關，有的說它不是民意機關。事實上蔣介石在第一屆國民參政會第一次會議上的致詞中曾對國民參政會的性質作過說明。他指出：“第一，就是我們國民參政會在這國家血戰(zhàn)求存的時候開幕，實在是為應時勢迫切的需要而產生?！薄皣駞⒄?，實在是抗戰(zhàn)建國的國民參政會。”要達抗戰(zhàn)建國的目的，“第一個必須完成的任務就是要加強團結，鞏固統一!”“第二，要建立民主政治的基礎”?！懊駠闪⒁讯吣辏貞涍@二十七年的歷史，我們國家雖亦曾有議會，但還沒有成功為真正民主憲政的國家;而且因為過去發(fā)生種種流弊，反致國家于紛亂衰弱，所以到現在就要受敵人如此侵略壓迫的恥辱!我們國民參政會當然不是議會，但要以從前議會的民主政治失敗為戒，以期樹立一個真正的民主政治的基礎，這亦是貴會建立的一個重要的責任?！保?3］164－165顯然，從制度設計的初衷看，國民參政會不同于議會，國民黨召開的參政會和各省參議會只是一個咨詢機關，參政員和省參議員都是由國民黨選定的。正是由于如此，“各黨各派的領袖們雖然‘參’了‘政’，但是在國民黨的眼里也只是無黨無派的‘信望久著’或‘著有信望’的‘知名之士’而已。”［14］103

而陜甘寧邊區(qū)參議會是由邊區(qū)人民選舉產生的、具有人民代表大會性質的權力機關。縣級政權是推行邊區(qū)各項任務的樞紐?？h參議會是縣的最高權力機關?？h參議員由全縣人民直接選舉產生?？h參議會的性質、職權與邊區(qū)參議會大體一致?？h參議會選舉縣長、副縣長和縣政府委員，組成縣政府委員會，它是縣參議會閉會期間決定政務的機關?？h政府下設秘書、民政、財務、建設、教育、糧食、保安等科室，以及司法處、保安大隊等機構。鄉(xiāng)政權是邊區(qū)的基層政權組織。鄉(xiāng)參議會為鄉(xiāng)的最高權力機關，在鄉(xiāng)參議會休會期間，鄉(xiāng)政府委員會為鄉(xiāng)政權最高機關。在鄉(xiāng)一級實行議行合一的民主制度。鄉(xiāng)參議員由選民直接選舉產生，鄉(xiāng)參議會不設議長和常駐會，只在開會時推選三人組成主席團(鄉(xiāng)長為當然主席團成員)主持會議。鄉(xiāng)參議會選舉鄉(xiāng)長、鄉(xiāng)政府委員組成鄉(xiāng)政府委員會，執(zhí)行全鄉(xiāng)任務，并對上級政府和鄉(xiāng)參議會負責及報告工作。［15］137－138

陜甘寧邊區(qū)參議會制度的建構，無疑是中共從政權建設上走出蘇維埃模式的重大步驟。事實上，按照中共自身歷史發(fā)展的邏輯來觀之，通過蘇聯經驗建構的工農兵代表蘇維埃制度，曾被認為“是最民主的”政治制度。因為“它最能吸收廣大工農群眾到政治生活中來，管理自己的政權，發(fā)揮自己的創(chuàng)造性，為獨立、自由、幸福的新中華而奮斗?！保?6］45但是現在卻是“讓步兌換全國所需要的和平民主與抗戰(zhàn)”。［16］44這一制度上的變革，實際上在背后隱藏的卻是一種理念的變革。

三、基層參議會的設計理念

一般而言，制度變革總會暗含著一種理念變革，人們用一種制度安排取代另一種制度安排，并非是一般意義上的制度轉換，也絕非是滿足制度本身的需要，而是意欲通過它獲取制度以外的東西。因此，所謂的制度變革乃至制度本身只是一種手段，而借助這個手段所要達到或實現的理念才是制度變革的基本目的。揆諸陜甘寧邊區(qū)的民主制度，我們至少可以窺探出這樣幾種設計理念：

首先，從價值理念來看，陜甘寧邊區(qū)參議會制度的建構凸顯著鮮明的民主化運動色彩。有關民主制度的建構，可謂是中共至為注重的一項內容。對此，毛澤東曾明確地指出，抗日和民主這兩件事，“是目前中國的頭等大事。”“這兩件東西少了一件，中國的事情就辦不好?！保?］731為此，陜甘寧邊區(qū)政府在建構民主政權和參議會的結構模式時，就要求要“實現真正的民主的選舉制度及議會政治。”同時“各級議會議員的產生，均按照平等、直接、無記名投票方法選舉。議員應對各該選舉區(qū)的選民負責?！睂τ谧h會議員的選舉，“不僅按區(qū)域、按生產單位選舉，且應有各該級政府所屬抗日武裝部隊直接選出的議員代表?！薄案骷壭姓L官(鄉(xiāng)長、區(qū)長、縣長、邊區(qū)主席)由議會及代表會議選舉，對議會要負完全責任?！保?6］46

從這些制度的建構可以看出，陜甘寧邊區(qū)參議會的設計理念，有著鮮明的民主化運動色彩?？梢哉f只有通過民主化運動廣泛動員社會各階層的力量，才能實現抗日戰(zhàn)爭的最后勝利，進而才能從根本上鞏固革命根據地。而陜甘寧邊區(qū)參議會作為民主化運動的具體體現，正是體現了這一點。正如謝覺哉所說：“邊區(qū)，縣，鄉(xiāng)三級人民代表機關，是人民直接與自由選舉的，它是各級政府最高權力機關，有選舉罷免政府人員及決定一切重要問題的權力。又各級人民代表及政府人員中，任何政黨不能超過1/3，邊區(qū)共產黨這樣提議并這樣實行，大大地團結了社會的各階層。政策呢?大家研究，取決于多數;工作呢?大家都自認有前途，干得起勁。這是地方性的聯合政府。由陜甘寧邊區(qū)推行到有1億人民以上的解放區(qū)，因而就有廣大解放區(qū)人民的大團結，得到現有的抗戰(zhàn)與建設的勝利。解放區(qū)人民享受了這勝利，全國人民看到了這勝利，因此聯合政府必然也正在全國實現?！保?7］623

其次，如果再從更廣闊的視野來看，陜甘寧邊區(qū)參議會的制度建構，也是順應現代革命運動的民主訴求而作出的一種制度安排。民主化可以說是現代社會的基本價值取向，現代革命運動無一不是以民主為基本訴求的。“憲政運動的方向，決不會依照頑固派所規(guī)定的路線走去，一定和他們的愿望背道而馳，它必然是依照人民所規(guī)定的路線走去的。這是一定的，因為全國人民要這樣做，中國的歷史發(fā)展要這樣做，整個世界的趨勢要我們這樣做，誰能違拗這個方向呢?歷史的巨輪是拖不回來的?！保?］738－739這也就意味著，任何領導中國革命的政黨都必須回應現代革命的民主訴求。因此之故，陜甘寧邊區(qū)要作為民主的樣板和模范的革命根據地，開展廣泛的民主化運動就是一項重要內容。而“民主的第一著，就是由老百姓來選擇代表他們出來議事管事的人?！币虼恕叭绻腥溯p視選舉，或者說不要選舉，那就是等于不要民主。不要民主，就等于不要革命。”而“革命的目的，是為老百姓求自由。選舉是老百姓行使自由的頭一樁事。我們要發(fā)展老百姓的自由，就得大量宣傳、耐煩誘導;使每個老百姓都能憑著自己的意愿去進行參政，選擇代表?！保?8］48，50由此可見，陜甘寧邊區(qū)參議會的制度建構，正是這一訴求的具體體現。

最后，陜甘寧邊區(qū)參議會的制度設計，也體現著鮮明的地方自治色彩。參議會作為邊區(qū)人民管理國家事務的重要組織形式，首先需要動員基層民眾積極參與，這就需要民眾有較強的自治組織能力。因此，以參議會為載體實現基層社會的自治管理就顯得尤為重要。事實上，就在1937年8月在陜北洛川召開的中央政治局擴大會議上，中共就把“實行地方自治，鏟除貪官污吏，建立廉潔政府”列入抗日救國十大綱領之一，作為自己明確的主張。［4］329于是在1939年頒布的《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時期施政綱領》中明確規(guī)定，要“發(fā)揚民主政治，采用直接、普遍、平等、不記名的選舉制，健全民主集中制的政治機構，增強人民之自治能力?！保?9］26正是基于這樣的認識，在構建陜甘寧邊區(qū)各級參議會的制度原則時，其主要目標就是“為實現抗戰(zhàn)建國綱領，完成地方自治”。［11］55為此，陜甘寧邊區(qū)政府曾幾次修改參議會的組織條例。如在1941年曾修正過一次參議會的組織條例。對于鄉(xiāng)(市)參議會制度而言，如果我們將修正后參議會的制度架構與修正前的進行比較，就會發(fā)現除了可以代表民意選舉產生基層政府這一內容以外，還有幾點值得注意：那就是修正后的參議會組織條例把“議決并執(zhí)行本鄉(xiāng)市應興應革事項”提到了首要位置，這說明基層參議會應該把最重要的精力放在有關鄉(xiāng)(市)人民切身利益的事情上。如修水利、修道路、辦學校、治病、改進優(yōu)抗等。同時增加了“議決并執(zhí)行上級政府交辦事項”這一項內容，這說明上級政府對基層參議會的自治和自我管理能力的要求更高了。因此基層參議會對上級政府交辦事項必須得做好，如此基層參議會的工作才會得到很大程度的認可，否則鄉(xiāng)(市)參議會的權威會遭到質疑。另外還增加了“罷免鄉(xiāng)市長及鄉(xiāng)市政府委員”的內容，這就突出了民意機關對鄉(xiāng)村基層行政人員的罷免權，這就更增強了人民群眾進行管理國家事務的能力。

應該說通過陜甘寧邊區(qū)參議會這一組織載體，不僅可以實現基層社會的自我管理，更為重要的是也為中共在基層社會的工作培養(yǎng)了大批后備力量。實際上在當時的情形之下，任何一種反對勢力要取代國民黨，必須要建立比國民黨整合模式更具動員力的社會結構。有人根據國民政府機構的編制，計算了一下它真正深入管理農村一共需要多少干部。其結論是：全國共需甲長約640余萬人，保長約77萬余人，副保長及保干事約300余萬人……總計所需人員約1118.7萬余人。［20］156也就是說用官僚機構來實現社會上、中、下三個層次的整合，總共需要上千萬的干部。共產黨雖在意識形態(tài)上比國民黨強有力，但要建立一個如此龐大的官僚機構，就要面對國民黨同樣的困難：到哪里去尋找人數眾多的社會組織者?國民黨三十年代統一中國可謂不遺余力，但到頭來只能建立一個倒金字塔型的一體化結構，這個事實本身已反映出中國社會結構化的困難。共產黨要實現廣大農業(yè)社會的整合，只有一個選擇，這就是把農民轉換為農業(yè)社會的管理者。因此，以參議會為載體，通過重新塑造基層權力結構，并以地方自治的形式培養(yǎng)適應當時復雜形勢的工作人員，也就成為中共在構建參議會制度過程中的基本訴求。

［1］馬克思恩格斯選集：第1卷［M］.北京：人民出版社，1995.

［2］中共中央文件選集：第7冊［M］.北京：中共中央黨校出版社，1991.

［3］毛澤東選集：第1卷［M］.北京：人民出版社，1991.

［4］中共中央文件選集：第11冊［M］.北京：中共中央黨校出版社，1991.

［5］中共中央給中國國民黨三中全會電［N］.新中華報，1937－02－13.

［6］西北五省區(qū)編纂領導小組，中央檔案館，編.陜甘寧邊區(qū)抗日民主根據地：文獻卷·上［M］.北京：中共黨史資料出版社，1990.

［7］陜甘寧邊區(qū)議會及行政組織綱要［N］.新中華報，1937－05－23.

［8］陜甘寧邊區(qū)政府文件選編：第1輯［M］.北京：檔案出版社，1986.

［9］毛澤東選集：第2卷［M］.北京：人民出版社，1991.

［10］毛澤東選集：第3卷［M］.北京：人民出版社，1991.

［11］中國科學院歷史研究所第三所，編.陜甘寧邊區(qū)參議會文獻匯輯［M］.北京：科學出版社，1958.

［12］周勇，主編.國民參政會［M］.重慶：重慶出版社，1995.

［13］孟廣涵，主編.國民參政會紀實：上卷［M］.重慶：重慶出版社，1985.

［14］郭沫若全集：第14卷［M］.北京：人民文學出版社，1992.

［15］西北五省區(qū)編纂領導小組，中央檔案館，編.陜甘寧邊區(qū)抗日民主根據地：回憶錄卷［M］.北京：中共黨史資料出版社，1990.

［16］林伯渠文集［M］.北京：華藝出版社，1996.

［17］謝覺哉文集［M］.北京：人民出版社，1989.

［18］陜甘寧邊區(qū)政府文件選編：第3輯［M］.北京：檔案出版社，1987.

［19］甘肅省社會科學院歷史研究室，編.陜甘寧革命根據地史料選輯：第1輯［G］.蘭州：甘肅人民出版社，1981.

［20］張厚安，白益華，主編.中國農村基層建制的歷史演變［M］.成都：四川人民出版社，1992.

［責任編輯 劉瀅］

System construction and design concept about grass-roots council in the Shaanxi-Gansu-Ningxia Border Region

YANG Dong
(Marxism College，Tianjin University of Commerce，Beichen，Tianjin 300134)

The grass－roots council system in Shaanxi－Gansu－Ningxia Border Region undoubtedly has a profound impact on Chinese grass－roots social institutional arrangements for grass－roots power structure system in modern times．Although this system is a product of the wartime conditions，the Chinese Communists adhered to the historical interpretation of real life of the system constructed in the design concept，closely centered on the concrete practice of grassroots societies and the values of democratic self－government．By reshaping the power structure of the grass－roots societies with the grass－roots council as a carrier，the Party not only trained a large number of primary senator groups capable of adapting to the complex situations then，but also fundamentally reformed and reinvented the subject of rights in the grass－roots societies．

Shaanxi－Gansu－Ningxia Border Region;Grass－roots council;system construction;design concept

D621

A

1674—0351(2012)03—0120—05

2012－02－28

楊東(1978—)，男，陜西府谷人，歷史學博士，天津商業(yè)大學馬克思主義學院講師。主要從事中國近現代社會史研究。

本文為教育部人文社科項目“陜甘寧邊區(qū)基層議員群體研究”(10YJC770107)的階段性研究成果。