吳天昊

地方立法是我國“一元二級多層次”立法體制中的重要環(huán)節(jié)，是地方人民代表大會及其常委會行使國家權力的主要表現(xiàn)形式之一。在法制尚不完備的情況下，地方立法的探索創(chuàng)新為國家立法提供了經驗和基礎，為社會主義法律體系的建設做出了重要的貢獻。2011年3月，在第十一屆全國人民代表大會第四次會議上，全國人大常委會委員長吳邦國宣布中國特色社會主義法律體系已經形成。在這一背景下，應如何認識地方立法的定位和發(fā)展方向？如何更好地發(fā)揮地方立法對經濟社會的保障、規(guī)范和引導作用？其中的關鍵是對地方立法的創(chuàng)新問題進行深入的研判。

一、地方立法創(chuàng)新的維度與邊界

討論地方立法創(chuàng)新的前提是明確地方立法的定位。對于這個問題的認識，有一個不斷發(fā)展的過程。在地方立法實踐的初期，一般認為地方立法的宗旨就是為了貫徹實施上位法，地方立法只能在國家法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內進行，所設定的內容必須有法律、行政法規(guī)的依據(jù)。這一觀點的理論依據(jù)是在單一制國家，地方立法權來自中央的授予，處于輔助地位，地方行使立法權就是為了更好地貫徹國家法律、法規(guī)和方針政策。隨著地方立法實踐的發(fā)展，又有觀點認為，地方立法是根據(jù)實際需要，為解決地方實際問題而進行的，地方立法只要與國家法律、行政法規(guī)不抵觸，就可以大膽創(chuàng)新。12000年3月制定的《立法法》在第63條、第64條中對地方立法的性質作了明確的規(guī)定，可以概括為：地方立法是中國特色社會主義法律體系的組成部分，在整個法律體系中處于從屬地位，是對國家立法的細化和補充；地方立法必須在堅持法制統(tǒng)一原則的前提下，就地方性事務作出規(guī)定，同時在不涉及國家專屬立法權的情況下，對沒有上位法的領域，可以進行試驗性的立法。2

社會主義法律體系形成之后，是否意味著地方立法的重要性降低了呢？對此，全國人大常委會副委員長王兆國明確指出，要將其放在社會主義法律體系的整體中來審視。法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都是我國法律體系的重要組成部分，共同發(fā)揮調整社會關系的作用。他講道：“各個層次的法律規(guī)范在各自的領域發(fā)揮作用，各司其職。對用法律來規(guī)范尚不具備條件的，可依法制定行政法規(guī)，待取得經驗、條件成熟時再制定法律；對一些地方事務，可依法制定地方性法規(guī)進行規(guī)范?！?

可見，總體而言，地方立法在社會主義法律體系中處于附屬地位，同時，地方立法在地方事務管理中又具有相對獨立的價值。地方立法的地位的高低、作用的大小，取決于地方立法的質量，取決于地方立法創(chuàng)新的程度和水平。

對于地方立法創(chuàng)新存在不同的解讀。從廣義上理解，地方立法創(chuàng)新包括理念創(chuàng)新、內容創(chuàng)新、立法技術創(chuàng)新、立法制度創(chuàng)新等。4從狹義上理解，地方立法創(chuàng)新主要是指立法內容上的創(chuàng)新，即根據(jù)本行政區(qū)域經濟社會文化發(fā)展的具體情況和實際要求，針對地方改革開放面臨的特殊矛盾和問題，在地方立法權限的范圍內，創(chuàng)造性地進行制定地方性法規(guī)的活動。筆者主要從狹義上來討論地方立法創(chuàng)新問題，因為無論是理念創(chuàng)新、方法創(chuàng)新還是立法制度的創(chuàng)新，最終都要落實到法規(guī)內容的創(chuàng)新。沒有內容上的創(chuàng)新，其他的一切所謂創(chuàng)新都只能流于形式。

根據(jù)《立法法》第64條的規(guī)定，地方性法規(guī)具有三種基本類型：一是實施性立法，即根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況，細化、執(zhí)行、落實法律和行政法規(guī)的規(guī)定；二是自主性立法，即根據(jù)地方性事務管理的需要，制定有地方特色的法規(guī)；三是先行性（又稱為試驗性）立法，即在國家層面立法尚付闕如的情況下，先行先試、積累經驗、探索創(chuàng)新。因此，所謂“創(chuàng)造性地制定地方性法規(guī)”可以從三個層面來理解。第一個層面是立法主題的創(chuàng)新，通過地方立法中的先行性立法，先行先試，填補立法空白。第二個層面是針對地方事務的自主性立法，為解決和處理地方經濟社會的特殊問題提供法制支持。第三個層面是實施性立法中部分條款的創(chuàng)新，即地方立法主體根據(jù)法律、行政法規(guī)的原則規(guī)定，結合本地的實際需要，對上位法的具體條款作進一步的發(fā)揮、補充、增添、延伸、完善。

隨著社會主義法律體系的逐步形成，地方立法的空間不可避免地受到擠壓。有學者指出，隨著中央立法“筐形”結構細密度的增加，地方立法的活力和生機正在悄然消退。5《立法法》對中央專屬立法權的規(guī)定，《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強制法》對地方立法權的限制，以及各個領域大量的法律法規(guī)的出臺，使得地方立法的空間被分割，呈現(xiàn)出“碎片化”的形態(tài)，制約地方立法的發(fā)展。6

就第一個層面立法主題的創(chuàng)新來看，上述對地方立法空間的判斷是符合實際情況的，地方立法試圖填補立法空白的可能性越來越小。但是，從第二個和第三個層面的創(chuàng)新來看，地方立法還大有作為。正如一項課題研究指出的那樣，隨著國家法律體系的不斷健全和完善，地方立法權限空間的有限性與分散性特征將更加明顯，其形式將不再以“面”的形式呈現(xiàn)，很少以“線”的形式呈現(xiàn)，越來越多的是以“點”的形式出現(xiàn)。7如何抓住這些創(chuàng)新點，結合地方的實際和需要進行拓展、放大，是地方立法實踐面臨的新課題。

創(chuàng)造性地落實、貫徹上位法的規(guī)定與先行性立法一樣具有重大意義。以上海地方立法為例，2001年頒布《上海市勞動合同條例》克服了《勞動法》過于原則的弊端，在勞動合同的訂立、履行和變更以及勞動合同的解除和終止等問題上作出了許多具體可操作的規(guī)定，為調整勞動關系、維護勞動者合法權益發(fā)揮了重要作用。2005年頒布的《上海市機動車道路交通事故賠償責任若干規(guī)定》雖然只有短短的10個條文，但是對《道路交通安全法》第76條規(guī)定的較為原則的民事責任承擔方式進行了富有創(chuàng)造性的細化，具有較強操作性，在實踐中取得了較好的效果。

二、地方立法創(chuàng)新的背景與動力

從一般意義上說，地方立法的作用主要體現(xiàn)為四個方面：一是具體實施作用，對原則性較強的中央立法進行可操作性的細化和落實；二是補充完善作用，解決國家沒有立法而本地區(qū)需要以法來解決的問題；三是實驗創(chuàng)新作用，以先行立法的形式為中央立法積累經驗；四是特殊調節(jié)作用，自主解決地方問題。8這是對地方立法作用的全面歸納，但這是一種靜態(tài)的、平面的描述，如果從歷史發(fā)展的角度來考察，地方立法的作用在不同的時期有不同的表現(xiàn)。在改革開放初期，地方立法的作用主要體現(xiàn)為“補充完善”和“試驗創(chuàng)新”方面。

我國1954年憲法曾確立了由全國人民代表大會統(tǒng)一行使立法權的制度，但無法適應實踐的需要。在1978年12月，鄧小平同志在題為《解放思想，實事求是，團結一致向前看》的重要講話中提出：“現(xiàn)在立法的工作量很大……有的法規(guī)地方可以先試搞，然后總結提高，制定全國通行的法律?！?按照這一精神，1979年五屆全國人大二次會議重新修訂地方組織法，對我國立法體制進行重要改革，賦予省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會制定地方性法規(guī)的權力。1982年憲法對此作了明確規(guī)定。在其后修改的地方組織法中，又賦予省、自治區(qū)人民政府所在地的市，以及經國務院批準的較大的市的人大及其常委會制定地方性法規(guī)的權力，地方立法開始蓬勃發(fā)展起來。

在法制尚不完備的背景下，地方立法的探索創(chuàng)新、拾遺補闕對于國家立法具有重要意義。全國人大常委會委員長吳邦國在回顧總結構建中國特色社會主義法律體系的基本經驗時指出：“對改革開放中遇到的一些新情況新問題，用法律來規(guī)范還不具備條件的，先依照法定權限制定行政法規(guī)和地方性法規(guī)，先行先試，待取得經驗、條件成熟時再制定法律?！?0這說明，地方立法的創(chuàng)新對于促進改革開放進程、完善法律體系建設發(fā)揮了重要作用。

如果站在地方角度考察，地方立法創(chuàng)新還有一個重要的功能，就是利用國家先行先試的政策優(yōu)惠，將政策優(yōu)勢轉化為法律優(yōu)勢，鞏固和促進本地的改革開放。這是許多沿海地區(qū)發(fā)展的一條重要經驗，正如國外學者在研究浦東開發(fā)開放進程后指出的：“更大的創(chuàng)舉是：以頒布法律來保護自主權?！?1

中國特色社會主義法律體系形成之后，立法工作的主要任務是根據(jù)我國經濟、政治、文化、社會等發(fā)展變化的需要，不斷完善這一體系，同時積極促進和保障憲法和法律的有效實施。12在這一新形勢下，地方立法的主要功能，也應當集中到發(fā)揮“具體實施作用”和“特殊調節(jié)作用”上來。這兩個作用集中到一點，就是通過地方立法規(guī)范地方特殊問題、解決地方特殊矛盾、發(fā)揚地方特殊優(yōu)勢。“正因為單有中央立法不足以解決地方的特殊問題，不足以反映各地不平衡的狀況……才在中央立法之外，再辟地方立法的蹊徑。”13

社會主義法律體系雖然已經形成，但是各地經濟社會發(fā)展的不平衡、自然環(huán)境的差異等在短時間內不可能改變，社會轉軌過程中還有許多不定型關系亟需法律的規(guī)范，這些因素是地方立法進一步發(fā)展的客觀條件?？傊?，在新的形勢下，地方立法的主要任務應當體現(xiàn)為進一步貫徹落實憲法法律，解決本地的實際問題和具體特殊矛盾。地方立法應當積極作為，而不是消極應付。加強地方立法的必然選擇就是突出立法創(chuàng)新。

首先，地方立法創(chuàng)新是提高立法質量的需要。經過改革開放30多年的集中快速立法，中國的立法已經發(fā)展到了從“數(shù)量型立法”轉向“質量型立法”的拐點。14地方立法工作也應當轉到以提高質量為重點。地方立法能否反映地方特點，解決地方實際問題是地方立法的水平和科學性的反映。如果地方立法脫離實際需要，為立法而立法，制定了許多沒有實際意義或不解決實際問題的法規(guī)，或規(guī)定了許多沒有實際意義或不解決實際問題的內容，既浪費了寶貴的立法資源，又虛置了上位法，甚至妨礙上位法的正確、有效、及時實施。

其次，地方立法創(chuàng)新是進一步推進改革開放的需要。在社會改革比較劇烈的時期，各種利益關系重新整合，不同地域、不同階層差異日益顯著，在這種情況下，局部地區(qū)出現(xiàn)的新問題，不宜由國家法律的制度創(chuàng)新來解決。因為各地區(qū)的政治、經濟、文化和社會發(fā)展程度差異較大，如果一概由中央來進行新的法律層面的制度安排，不僅難度很大，而且中央立法周期長，最終影響制度創(chuàng)新的效果。尤其是在發(fā)展地方經濟、調整局部利益方面，通過地方立法實現(xiàn)改革和制度創(chuàng)新，避免新的制度安排因無法取得合法性而被扼殺顯得尤為重要。由于制度創(chuàng)新往往帶有試驗性，由地方通過立法推動制度創(chuàng)新具有周期短、收益大、政治風險小的優(yōu)點。而以地方立法的方式進行制度創(chuàng)新，在局部地區(qū)進行試行，證明具有合理性、普遍性與可行性之后，由國家立法賦予其普遍性意義，無疑是一種成本較小、效果較好的制度創(chuàng)新方式。15

再次，地方立法創(chuàng)新是發(fā)揮地方積極性的需要。彭真同志對此有過精辟的論述：“一切都由中央制定、頒布，并且定得很死，全國一刀切，那就很難適應千差萬別的具體情況……馬克思主義的活的靈魂，就在于具體地分析具體的情況，由地方依據(jù)中央總的方針，從自己的實際情況出發(fā)來立法，可以更好地解決本地的問題?！?6而解決本地問題的關鍵就是要滿足地方經濟社會發(fā)展對法律制度的需求。

最后，地方立法創(chuàng)新是完善社會主義法律體系的需要。法律和行政法規(guī)是要在全國范圍內實行的，為了照顧全國各地情況，有些規(guī)定只能比較概括和原則，比較具體的規(guī)定，則需要由地方性法規(guī)根據(jù)本行政區(qū)的實際情況加以制定，這樣才利于更好地根據(jù)實際情況執(zhí)行法律和行政法規(guī)。17我國地域遼闊，地區(qū)之間經濟發(fā)展不平衡，決定了中央立法只能選擇原則性、抽象性，體現(xiàn)出“框架式立法”的特點。地方性法規(guī)主要是在內容上對法律、行政法規(guī)等進行具體化。具體化的過程也就是一個細化的過程，從而增強法律、行政法規(guī)等的可操作性，保證其在本地區(qū)的實施。

凱爾森指出：“法律秩序，尤其是國家作為它的人格化的法律秩序，……是不同級的諸規(guī)范的等級體系。這些規(guī)范的統(tǒng)一體是由這樣的事實構成的：一個規(guī)范（較低的那個規(guī)范）的創(chuàng)作為另一個規(guī)范（較高的那個規(guī)范）所決定，后者的創(chuàng)造又為一個更高的規(guī)范所決定，而這一regression（回歸）以一個最高的規(guī)范即基礎規(guī)范為終點，這一規(guī)范，作為整個法律秩序的效力的最高理時，就構成了這一法律秩序的統(tǒng)一體?！?8一方面，低級規(guī)范只有在符合高級規(guī)范——即地方法律法規(guī)符合國家法律法規(guī)，最后統(tǒng)一于憲法時，才能形成統(tǒng)一的法律秩序；另一方面，低級規(guī)范決不是對高級規(guī)范的簡單重復，而是對上級規(guī)范的拓展延伸。地方立法創(chuàng)新是社會主義法律體系進一步完善發(fā)展和貫徹實施的重要途徑。

三、地方立法創(chuàng)新的內容與趨勢

中國特色社會主義法律體系的形成，標志著我國社會主義法治建設進入了一個新的歷史階段。隨著改革的深入推進和經濟社會的深入發(fā)展，各種利益沖突和博弈越來越復雜，社會各方面對立法工作提出的要求會越來越高，立法工作的難度會越來越大。地方立法創(chuàng)新也需要直面這些新課題和新挑戰(zhàn)。

從實踐來看，地方立法需要克服兩種不良傾向。一是“立法重復”19或者是“立法抄襲”20，在法規(guī)條文中大量地重復照搬上位法、同位法甚至下位法的內容，忽視深入調查研究，脫離本地實際，怠于創(chuàng)新，浪費寶貴的立法資源。二是“過度創(chuàng)新”、“越界創(chuàng)新”，具體表現(xiàn)為一些與國家法律原則和精神相沖突、與市場經濟發(fā)展規(guī)律相背離的所謂“立法創(chuàng)新”：對經濟活動的行政干預過多；濫用立法實行地方保護；部門利益嚴重膨脹等。21這是地方立法的兩種極端化形式，但是造成的消極后果卻是相同的，即降低法律的權威、破壞法律體系的統(tǒng)一、阻礙法治建設的發(fā)展。根據(jù)當前法治發(fā)展的階段和經濟社會的具體條件，地方立法可以在以下幾個方面尋找突破和創(chuàng)新。

第一，擴大公民權利的范圍、提高權利保護的標準?！白鹬睾捅Ｗo人權”已經寫入我國憲法，維護公民基本權利和自由是衡量立法質量的重要指標。地方立法要關注弱勢群體的基本需求。弱勢群體、流動人口對于公平正義表現(xiàn)出強烈的關注，因為他們在社會轉型、經濟社會快速發(fā)展的時代潮流中處于劣勢地位，急切地盼望來自政府和社會的幫助。地方立法應把握時代特征，緊緊圍繞改善民生、維護社會公平的主題，進一步提高社會領域和民生領域的權利保護范圍和水平。

《立法法》第8條規(guī)定了10項專屬國家立法權的事項，其中第5項規(guī)定，“對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰”只能制定法律。需要指出的是，對公民權利和自由的剝奪和限制，地方立法無權作出任何規(guī)定，但是對于加強對公民權利和自由的保護，不但不應禁止，反而應當鼓勵，并且這也是一種國際趨勢。

第二，增加政府的服務、強化政府的職責。政府部門并不總是公正地代表全社會的整體利益和長遠利益，他們也有自身的利益，也會利用各種機會和條件追求自身權益的最大化。在一些地方立法中，或多或少地體現(xiàn)部門利益的色彩，出現(xiàn)所謂部門利益法制化的傾向。具體而言，就是指行政管理部門利用其掌控的資源，在制定有關法規(guī)時，重權力輕責任、重處罰輕服務、重限制輕保護，導致公權力與私權利的嚴重失衡。因此，在地方立法中增加政府責任、強化政府職責，或者優(yōu)化政府的管理體制，提高行政效率就是一個值得探索創(chuàng)新的巨大空間。法治的關鍵在于政府的依法行政。地方立法不僅要對行政機關合法管理作出授權，更要對行政機關依法行使權力進行控制和監(jiān)督，這已經成為人們的共識。在今后的地方立法活動中，應當進一步體現(xiàn)權力與責任緊密聯(lián)系、權力與部門利益徹底脫鉤的原則，確保行政機關在法定的權限和程序范圍內正確行使權力。

第三，規(guī)范權力運行的程序、細化權力運作的標準。這是地方立法創(chuàng)新的一個重要領域，例如，2008年5月1日，國務院頒布的《政府信息公開條例》開始實施。而上海早在四年之前就率先制定了《上海市政府信息公開規(guī)定》，促進了公正透明的行政管理體制建設，保障了公民法人和其他組織的政府信息知情權。另外，在行政程序法方面，鑒于國家層面的統(tǒng)一行政程序法或者行政程序條例遲遲難以出臺，有學者主張，地方立法可以先行一步，在省級層面推動地方行政的程序化、規(guī)范化、制度化，采取“雙軌制行政程序法”，漸次推進統(tǒng)一行政程序制度的發(fā)展。22

第四，促進經濟轉型，加強環(huán)境保護。經濟轉型和環(huán)境保護是當下中國面臨的重大課題，也是建設和諧社會的題中之義。地方立法應積極回應本地區(qū)經濟社會發(fā)展的實際需要，為促進經濟發(fā)展方式轉變、實現(xiàn)經濟社會可持續(xù)發(fā)展、加強環(huán)境友好型和資源節(jié)約型社會建設，切實提供制度支持。

第五，進一步挖掘地方自主性立法的潛力。自主性立法是針對地方性事務管理的需要而制定的。以上海為例，為了保障千萬市民的用水安全和城市的可持續(xù)發(fā)展，制定了《上海市黃浦江上游水源保護條例》（1985年）；《上海外高橋保稅區(qū)條例》（1996年）是“浦東開發(fā)，法制先行”的重要成果，較好地適應了浦東開發(fā)開放對法制的需求；《上海市歷史文化風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》（2002年）起到了保護城市遺產、保留城市記憶和沿續(xù)城市文脈的作用；《上海港口條例》（2005年）和《上海市推進國際金融中心建設條例》（2009年）則為上海的“四個中心建設”奠定了法制基礎。

第六，進行區(qū)域法制協(xié)調，提高立法效率。地方立法在強調地方特色的同時，不可避免地產生不同地區(qū)法規(guī)內容的差異乃至沖突。因為《立法法》規(guī)定了地方性法規(guī)不得與上位法抵觸，但是對于同一位階的地方性法規(guī)之間的沖突并未予以規(guī)定。此外，由于地方保護主義的驅動，不同地區(qū)“立法打架”也時有發(fā)生。而市場經濟的發(fā)展，使得諸如人才流動、環(huán)境保護、社會保險等事項需要地區(qū)之間的協(xié)調合作。加強地區(qū)之間的立法協(xié)作就成為地方立法創(chuàng)新的一個新領域，這不僅有利于提高地方立法效率，而且有利于克服不同省份法律規(guī)則中的利益矛盾，從而減輕中央政府的協(xié)調壓力。東北三省已經在這方面開始了探索，遼寧、吉林、黑龍江于2006年簽署了首個區(qū)域性立法合作框架，在一定程度上建立了一種自下而上嶄新的立法體系。23長三角地區(qū)也開始關注重視這一問題。24

四、上海應結合國際化大都市建設開展地方立法創(chuàng)新

地方立法必須針對地方實際、體現(xiàn)地方的特色。法國哲學家霍爾巴赫曾指出：“立法如果能夠考慮并抓住下述因素的一切聯(lián)系及其相互關系，就能達到完善地步。這些因素就是國家的地理位置，領土面積，土壤，氣候，居民的氣質、天賦、性格和信仰?！?5這雖然是針對一個國家的立法而言的，同樣也可以奉為地方立法工作的圭臬。

在長期的實踐中，各地人大對地方立法總結出了許多寶貴的經驗。江蘇省提出了“不抵觸、有特色、可操作”，后來又增加了“少而精”；海南省提出了“適度超前、有特色、可操作”；甘肅省提出了“不抵觸、有特色、可操作”和“急需先立”；武漢市提出了“不抵觸、少搬抄、有特色、可操作”；鄭州市提出了“不抵觸、相銜接、有特色、可操作”等。27可見，強調地方立法的特殊性成為立法者的共識。例如，福建省十分重視“臺胞”和“僑胞”在對外開放和經濟發(fā)展中的作用，制定了不少有關保護僑胞、臺胞利益，鼓勵僑胞、臺胞投資的地方性法規(guī)；云南省有豐富的自然資源和歷史文化資源，則制定了許多關于資源管理和保護的地方性法規(guī)。2002年全國人大常委會工作報告明確指出，“地方特色”就是“從本地的具體情況和實際需要出發(fā)，需要規(guī)定什么就規(guī)定什么，使地方性法規(guī)有針對性和可操作性，真正對地方的改革發(fā)展穩(wěn)定工作起到促進和保障作用”。27這說明，地方立法要體現(xiàn)“地方特色”，關鍵在于結合本地具體情況進行創(chuàng)新。

從“上海法治建設狀況滿意度”調查的結果看，社會公眾對于上海人大地方立法的成效滿意度較高，市民、專業(yè)人士和律師群體的正面評價分別為63.72%、63.31%和55.92%；負面評價分別為4.20%、7.49%和7.19%。這實際上是對上海地方立法創(chuàng)新的肯定。據(jù)統(tǒng)計，自1979年依法獲得地方立法授權至2011年底，上海市人民代表大會及其常委會共制定現(xiàn)行有效的方性法規(guī)152件（其中2部于2012年生效）。在所有法規(guī)中，屬于實施性立法的67件，占44.1%；先行性立法34件，自主性立法51件，共占55.9%。這體現(xiàn)了上海在地方立法創(chuàng)新方面的積極探索的成果。不過相比而言，上海先行性立法和自主性立法的比例并不算高，北京市地方性法規(guī)中自主性與先行性法規(guī)比例達到74%。28鑒于先行性立法空間日益狹小的趨勢，加強自主性立法和實施性立法的內容創(chuàng)新顯得愈加重要。

上海的地方立法應該針對和解決作為特大型國際化大都市的特殊矛盾。上海面臨的主要矛盾包括以下幾個方面。其一，城市建設發(fā)展迅速，但是城市管理相對滯后的矛盾。最近一兩年爆發(fā)出的一些城市管理中的問題，如“釣魚執(zhí)法”、“11·15”特大火災、食品安全、地鐵追尾等公共事件，集中反映了在依法治理特大型城市方面存在疏漏和不足。其二，經濟快速發(fā)展與利益分配不均的矛盾。公平與效率是一個永恒的矛盾，但是在不同的時期、不同的地區(qū)和不同的領域有具體的表現(xiàn)形式。基于城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展仍不平衡，社會事業(yè)發(fā)展和公共服務水平仍有較大差距的現(xiàn)實，上海300萬農村人口和900萬外來人口的權益保障須引起立法者的關注。其三，政府管理與社會自治一手強一手弱的矛盾。上海城市體量龐大，并且處在日新月異的變革之中。城市建設和城市管理不能僅僅依賴政府的力量，更需要社會力量的充分參與。其四，經濟社會發(fā)展與環(huán)境保護不協(xié)調的矛盾。上海地域狹小，人口高度集中，在保障城市發(fā)展的同時，面臨防治有毒有害氣體、噪音、污水、化學品、城市垃圾的污染，節(jié)約能源消耗，保護歷史文化遺產的巨大壓力。

基于以上的分析，上海地方立法創(chuàng)新的重點首先應圍繞國際經濟中心、國際金融中心、國際航運中心和國際貿易中心的“四個中心”建設，借鑒國際大都市的立法經驗，加強城市安全運行和城市管理方面的地方立法。其次，應當結合社會管理創(chuàng)新的政策背景，進一步加強社會領域的地方立法。公共服務和民生保障領域的立法滯后是上海地方立法工作的“短板”，僅占總數(shù)的12%。29在社會矛盾凸顯的形勢下，鼓勵治理主體的多元參與，即從原有的政府主導的管理模式逐步轉入全民參與、精英參與的社會共同治理模式，使決策更加民主化和科學化，決策執(zhí)行能在社會多元監(jiān)督下及時、到位、有效。再次，應當回應不同利益主體的權利要求，在注重效率的同時，高度關注社會平等問題，加強民生領域的立法，創(chuàng)建利共同發(fā)展、利益共享的和諧城市。最后，通過地方立法進一步規(guī)范政府權力的運作，健全重大行政決策程序、行政執(zhí)法程序以及行政事業(yè)性收費等規(guī)范政府行為的地方立法，為實現(xiàn)上海市政府提出的“建設成為全國行政效率最高、透明度最高、行政收費最少的行政區(qū)之一”的目標提供法制保障。

注：

1丁祖年：《對浙江立法問題的幾點思考》，載萬斌主編：《2004年浙江發(fā)展報告（法制卷）》，杭州出版社2004年版，第242頁。

2簡松山：《深化地方立法定位認識 加強地方立法實務研究》，《人大研究》2007年第6期。

3、12王兆國：《關于形成中國特色社會主義法律體系的幾個問題》，《人民日報》2010年11月15日，第6版。

4張牢生主編：《人大制度建設論》，中國民主法制出版社2004年版，第89頁。

5徐向華：《中國立法關系論》，浙江人民出版社1999年版，第7頁。

6吳泓：《碎片化的地方立法權》，《民主法制建設》2004年第3期。

7謝天放等：《地方立法特色研究》，《政府法制研究》2006年第5期。

8田成有：《地方立法的理論與實踐》，中國法制出版社2004年年版，第109-111頁。

9《鄧小平文選》（第二卷），人民出版社1994年版，第147頁。

10吳邦國：《形成中國特色社會主義法律體系的重大意義和基本經驗》，《求是》2011年第3期。

11[法]若埃爾·勒·凱芒：《浦東新區(qū)：向外資開放的游戲新規(guī)則》，呂華編譯，載俞可平、田賽男主編：《海外學者論浦東開發(fā)開放》，中央編譯出版社2002年版，第101頁。

13周旺生：《立法學》，法律出版社2000年版，第376頁。

14俞榮根主編：《地方立法后評估研究》，中國民主法制出版社2009年版，第4頁。

15林尚立：《上海政治文明發(fā)展戰(zhàn)略研究》，上海人民出版社2004年版，第171頁。

16《彭真文選》，人民出版社1991年版，第387頁。

17張春生：《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社2000年版，第194頁。

18[奧]凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，中國大百科全書出版社1996年版，第141頁。

19李林：《走向憲政的立法》，法律出版社2003年版，第222頁。

20孫波：《和諧視角下的地方立法抄襲之弊害與成因析》，載金國華主編：《和諧社會與制度構建：2007年上海政法學院學術論壇》，上海社會科學院出版社2007年版，第54-61頁。

21柳經緯、黃洵：《關于地方立法創(chuàng)新問題的思考》，《理論與改革》2004年第3期。

22陳新民：《中國行政法學原理》，中國政法大學出版社2002年版，第81-82頁。

23喬新生：《中國立法史上值得注意的重大事件》，《經濟》2006年第9期。

24康慧：《長三角地區(qū)人大立法協(xié)作路徑初探——一種相對保守的思考》，見史德保主編：《長三角法學論壇——長三角區(qū)域法制協(xié)調中的地方立法》，上海人民出版社2008年版，第257-264頁。

25[法]霍爾巴赫：《自然政治論》，陳太先、睦茂譯，商務印書館1994年版，第287頁。

26王斐弘：《地方立法特色論》，《人大研究》2005年第5期。

27中國人大網：http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2002-04/12/content_291708.htm，2012年1月28日訪問。28唐立君：《北京市地方性法規(guī)立法概況》，《魅力中國》2011年第13期。

29劉云耕：《為民立良法：進一步加強和改進地方立法工作的思考》，《上海人大月刊》2011年第2期。