姚天宇 王 勇

在社會管理過程中，執(zhí)法機關(guān)的行政行為備受關(guān)注，尤其是執(zhí)法人員的執(zhí)法方式。在執(zhí)法經(jīng)濟利益的驅(qū)使之下，中國出現(xiàn)了所謂的“釣魚執(zhí)法”現(xiàn)象，并呈現(xiàn)擴展泛濫的趨勢。從具體表現(xiàn)形式上來看，“釣魚執(zhí)法”可分為以下三種：第一種是當(dāng)事人本身有違法的意圖，只是沒有顯露出來，執(zhí)法人員誘使其轉(zhuǎn)化為具體行為，可稱為“顯露式釣魚執(zhí)法”；第二種是當(dāng)事人本來沒有違法、犯罪意圖，而執(zhí)法人員故意引起當(dāng)事人的違法、犯罪意圖，使其轉(zhuǎn)化為具體行為，可稱為“勾引式釣魚執(zhí)法”；第三種是當(dāng)事人沒有任何的違法、犯罪意圖，而執(zhí)法人員故意采取計劃陷害當(dāng)事人，使其形成違法、犯罪事實，可稱為“陷害式釣魚執(zhí)法”。這種執(zhí)法方式破壞了行政權(quán)力的公信力，動搖了人民的法治觀念和信心，沖擊了社會道德，加重了社會的信任危機。尤其是在媒體曝光上海釣魚執(zhí)法事件1之后，行政執(zhí)法領(lǐng)域的違法現(xiàn)象引發(fā)了人們的深刻反思。本文對“釣魚執(zhí)法”的社會危害性及行政違法性進(jìn)行綜合分析，對其產(chǎn)生原因進(jìn)行探討，并對“釣魚執(zhí)法”的規(guī)制與防范提出若干建議。

一、“釣魚執(zhí)法”的產(chǎn)生原因、表現(xiàn)形式及其危害

（一）“釣魚執(zhí)法”產(chǎn)生的原因

“釣魚執(zhí)法”的產(chǎn)生主要根源于以下四個方面的原因。第一，權(quán)力濫用是根本性因素。行政權(quán)是最具主動性和擴張性的權(quán)力，受監(jiān)督和制約的難度較大。在行政管理日益復(fù)雜的當(dāng)今社會，立法機關(guān)無法給所有必要的行政行為制定法律依據(jù)，而社會穩(wěn)定又須臾不能離開政府的管控，因而行政機關(guān)獲得了大量的自由裁量權(quán)，其中包括執(zhí)法的方式與手段。在此背景下，許多合法的執(zhí)法手段被棄之不用，“釣魚執(zhí)法”反而成為常規(guī)執(zhí)法方式，這是濫用職權(quán)的典型表現(xiàn)。但濫權(quán)與否又是個主觀性較強的判斷，上級部門和司法機關(guān)往往從治理效果的角度出發(fā)而不輕易加以認(rèn)定，由此造成濫權(quán)現(xiàn)象無法根治。第二，利益誘惑是驅(qū)動性因素?！皥?zhí)法經(jīng)濟”現(xiàn)象在當(dāng)前非常盛行，它使執(zhí)法人員在執(zhí)法時更多地考慮現(xiàn)實利益。有些地方還沒有嚴(yán)格執(zhí)行罰沒款“收支分離”的規(guī)定，單位利益及個人收入與罰款數(shù)額掛鉤，即將罰款按照一定比例返還執(zhí)法單位和個人，這直接激發(fā)了執(zhí)法人員的牟利動機。在“行政便利”與“經(jīng)濟利益”的雙重促使下，執(zhí)法人員非理性地選擇了“釣魚執(zhí)法”。第三，“違法不究”是傳播性因素。根據(jù)行政處罰法、國家賠償法的規(guī)定，對違法處罰的直接責(zé)任人員，應(yīng)依法給予行政處分，如果造成行政相對人的人身與財產(chǎn)損害的，在進(jìn)行國家賠償之后還要受到經(jīng)濟追償，情況嚴(yán)重還應(yīng)追究刑事責(zé)任。同時，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第57條的規(guī)定，以利誘、欺詐、脅迫、暴力等違法手段且在嚴(yán)重的違反法律程序的情形下實施的“釣魚執(zhí)法”行為，以及在此過程中所采集的一切證據(jù)都是違法的，不具有法律效力。可是在“釣魚”問題上，執(zhí)法人員很少受到責(zé)任追究，其所屬或上級部門往往隱瞞包庇，如在孫中界案中，區(qū)城管執(zhí)法局就謊稱沒有發(fā)生違法取證行為，某地高院甚至以會議紀(jì)要的形式確認(rèn)“釣魚”的合法性，以至于一段時間內(nèi)受害人控告無門。這就為“釣魚執(zhí)法”的擴散與傳播提供了土壤，甚至使其成為各地互相借鑒的“執(zhí)法經(jīng)驗”。第四，執(zhí)法人員素質(zhì)不高是推動性因素。行政執(zhí)法主要是基層政府部門的職能，而公務(wù)員綜合素質(zhì)與其所屬的部門層級呈正相關(guān)，因此承擔(dān)巨大執(zhí)法任務(wù)的基層公務(wù)員的素質(zhì)普遍不高，主要表現(xiàn)為法律與政策的把握能力較差、辦案時人情因素考慮較多、對公民權(quán)利的尊重不夠等等。為解決執(zhí)法任務(wù)重和編制不足的矛盾，行政機關(guān)聘用了大量非在編的協(xié)管員協(xié)助執(zhí)法。這部分人員的法治觀念、服務(wù)意識、業(yè)務(wù)水平更加欠缺；他們深處“釣魚執(zhí)法”的第一線，一旦出現(xiàn)行政糾紛，卻又被排除在執(zhí)法人員的行列之外，成為行政機關(guān)的替罪羊。

（二）“釣魚執(zhí)法”的危害性

有人認(rèn)為，“釣魚執(zhí)法”類似于刑偵領(lǐng)域的誘惑偵查，它是誘惑偵查在行政執(zhí)法領(lǐng)域的創(chuàng)新運用。所謂誘惑偵查，是指在刑事司法活動中，偵查機關(guān)為偵辦特殊類型刑事案件（如間諜犯罪、毒品犯罪、非法武器犯罪），以明示或暗示的方式引誘他人實施違法犯罪行為，并借此收集證據(jù)，以達(dá)到偵辦案件的目的。誘惑偵查可以分為“犯意誘發(fā)型”和“機會提供型”兩種，前者是指行為人本身無犯意，偵查機關(guān)誘使行為人實施犯罪，各國立法機關(guān)普遍不承認(rèn)其合法性；后者是指行為人本身具有犯意，偵查機關(guān)只是提供一種暴露的機會，聯(lián)合國公約和歐洲人權(quán)法院都肯定這一做法。循此分類，“勾引式釣魚執(zhí)法”對應(yīng)于“犯意誘發(fā)型偵查”，“顯露型釣魚執(zhí)法”對應(yīng)于“機會提供型偵查”，似乎前者屬違法行為而后者屬合法行為。筆者不以為然，我們應(yīng)堅持任何“釣魚執(zhí)法”都是違法的立場。在刑偵過程中，偵查對象是有犯罪嫌疑的當(dāng)事人，其行為具有強烈的社會危害性以至于需刑法加以規(guī)制，不作追究就有放縱罪犯的風(fēng)險。然而在行政執(zhí)法中，相對人的行為只是涉嫌行政違法，社會危害性并非嚴(yán)重到不能放過“漏網(wǎng)之魚”的程度。因此按照比例原則之精神，當(dāng)爭議執(zhí)法行為所保護(hù)的法益尚不及其可能侵害的社會利益時，這項執(zhí)法活動就有失正當(dāng)性，“釣魚執(zhí)法”即如此。而且“機會提供型偵查”有嚴(yán)格的條件限制，一是僅適用于個別危害性高、隱蔽性強的犯罪領(lǐng)域，二是偵查部門已掌握部分犯罪證據(jù)，三是誘捕時的事實不作為犯罪證據(jù)；但“顯露式釣魚執(zhí)法”一旦使用起來便沒有節(jié)制，僅通過一次“上鉤”行為就證明當(dāng)事人原先就具有“犯意”，并完全以此認(rèn)定違法事實，這是極不妥當(dāng)?shù)摹Ｒ虼恕搬烎~執(zhí)法”和“誘惑偵查”既相似又不同，它是完全違法的行政執(zhí)法行為，“陷害式釣魚執(zhí)法”更是自不待言。

就釣魚執(zhí)法的泛濫必然會威脅我國艱難建立的初具雛形的法治社會，并極大地破壞我國的社會安定與和諧秩序。第一，行政機關(guān)執(zhí)法的根本宗旨是保護(hù)公共利益與公民權(quán)利，為廣大群眾提供服務(wù)。在“釣魚執(zhí)法”事件中，行政機關(guān)執(zhí)法不當(dāng)，知法而犯法，這不僅不能達(dá)至依法行政的目標(biāo)，而且嚴(yán)重侵害了社會的公平正義，侵犯了公民的人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利，給社會造成了嚴(yán)重的危害。第二，在“釣魚執(zhí)法”事件中，執(zhí)法機關(guān)以獲取經(jīng)濟利益為目的，完全不顧當(dāng)事人的陳述和辯解，直接推定當(dāng)事人違法，僅以一次“上鉤”行為為依據(jù)進(jìn)行處罰，而且沒有說服教育的程序，處罰手段也只是單一的罰款。這樣的執(zhí)法方式缺少起碼的正當(dāng)性與合法性，嚴(yán)重破壞了法律秩序，造成了對守法公民的迫害。第三，在“釣魚執(zhí)法”的過程中，執(zhí)法機關(guān)使用誘騙手段，讓完全沒有“犯意”的相對人臨時起意作出違法行為，這不僅不能懲治和預(yù)防違法行為，反而激發(fā)了人性中的弱點，讓人們產(chǎn)生與公權(quán)機關(guān)對立的情緒。有時，執(zhí)法人員縱容或授意職業(yè)“倒鉤”來誣陷守法公民，讓那些懷惻隱之心的善良公民受到法律追究，更是顛倒了黑白，違背了行政倫理。第四，當(dāng)一個執(zhí)法機關(guān)以利益為出發(fā)點進(jìn)行執(zhí)法活動，特別是引誘守法者“違法”甚至誣陷守法公民時，它就擊潰了社會道德的底線，使社會信任產(chǎn)生危機。第五，釣魚執(zhí)法破壞社會和諧，引發(fā)社會的不安定，造成廣大公民的危機感和不安全感。為了擴大“釣魚”的戰(zhàn)果，有的執(zhí)法機關(guān)大量招收“協(xié)查員”，或者高額懸賞提供黑車線索者，這就使得“協(xié)查員”和職業(yè)舉報者數(shù)量激增。他們完全以獲利為目的而四處出擊，把上鉤者帶入執(zhí)法人員布置的埋伏圈，以栽贓的形式讓守法公民受到處罰，由此引起公民的巨大不安和強烈不滿。

二、“釣魚執(zhí)法”與行政法基本原則之沖突

（一）“釣魚執(zhí)法”與合法行政原則的沖突

合法行政原則是依法行政的首要原則，它要求行政主體的行政職權(quán)由法律法規(guī)設(shè)定和授予，其實施行政行為必須依照和遵守行政法律規(guī)范，實體和程序上的違法行為都當(dāng)屬無效且須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任?！搬烎~執(zhí)法”與合法行政原則完全抵觸，它是在沒有任何法律依據(jù)的情況下對公民進(jìn)行了所謂的“執(zhí)法”。如在孫中界案中，行政機關(guān)所宣稱的行政執(zhí)法依據(jù)是《中華人民共和國道路運輸條例》第64條，然而該條實際規(guī)制的是“未取得道路運輸經(jīng)營許可，擅自從事道路運輸經(jīng)營的行為”。孫中界的行為屬于個人的善意幫助行為，并非經(jīng)營行為，因而行政機關(guān)對其處罰不具有實體合法性。同時，該處罰在程序上也是不合法的。因為實施行政行為的方式是行政程序的重要組成部分，程序合法性必然包含了執(zhí)法方式的法定化，而行政處罰法等法律并未規(guī)定行政機關(guān)可進(jìn)行“釣魚執(zhí)法”，所以這種執(zhí)法方式是沒有法律依據(jù)的，《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第57條的規(guī)定更加證明了這一點?？梢钥闯觯搬烎~執(zhí)法”實質(zhì)上是無法律授權(quán)的違法行政行為。

（二）“釣魚執(zhí)法”與合理行政原則的沖突

合理行政原則是與合法行政原則相并列的一項基本原則。首先，它要求行政主體作出行政行為在主觀上必須出于正當(dāng)?shù)膭訖C，在客觀上必須符合正當(dāng)?shù)哪康?；其次，它要求行政主體在選擇作出某種行政行為時，必須注意權(quán)利與義務(wù)、個人所受損害和社會所獲利益、個人利益與公共利益之間的平衡；最后，它要求行政主體作出行政行為，不能要求相對人承擔(dān)其無法履行或違背情理的義務(wù)。在普通的行政違法案件中，執(zhí)法機關(guān)采用“釣魚”手段就嚴(yán)重違背了合理行政原則。這是因為如查處黑車“釣魚”的目的不在于維護(hù)交通運輸管理秩序，而在于獲得非法收益，屬于權(quán)力的濫用；同時，一般的行政違法并不具有特別嚴(yán)重的社會危害性，無須按照刑事追訴的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行取證和處罰，更不能以損害社會信任為代價作出毫無節(jié)制的執(zhí)法行為，這樣做既不適當(dāng)也不必要；而且“釣魚執(zhí)法”對相對人個人的實際損害超過了社會的整體獲益，讓潛在的受害者承擔(dān)了過多的義務(wù)，屬于違反狹義的比例原則?？梢哉f，“釣魚執(zhí)法”方式并不是行政機關(guān)可以自由裁量的執(zhí)法方式，它已經(jīng)違反了合理行政原則，不應(yīng)受到容忍和放縱。

（三）“釣魚執(zhí)法”與誠實守信原則的沖突

誠信原則不僅是民法的基本原則，也是行政法需要貫徹的原則，對行政相對人的可預(yù)期利益的保護(hù)就是這個原則的體現(xiàn)。誠實守信既是對行政機關(guān)的道德要求，也是對其的法律要求。在現(xiàn)代國家中，政府和公民之間存在一種信賴關(guān)系。即公民充分信任政府依法做出的行政行為，通過可預(yù)測的行政活動來規(guī)范自己的行為，使法律希冀達(dá)到的社會狀態(tài)得以實現(xiàn)；同時，政府有義務(wù)保障行政相對人的信賴?yán)?，?jǐn)守公平與公正的理念，使相對人不因自己任意作出或變更行政行為而遭受損失，以實現(xiàn)社會秩序的穩(wěn)定性。如果行政機關(guān)首先失去誠信，則行政法治狀態(tài)必將受破壞，相對人的違法行為也會相應(yīng)增多。在“釣魚執(zhí)法”中，執(zhí)法機關(guān)采用設(shè)置圈套的方式誘使公民違法，并根據(jù)“舉報人”的不實證言對行政相對人予以行政處罰。運用這種違法的執(zhí)法方式得出的處罰結(jié)論，無疑會對政府的公信力與權(quán)威性產(chǎn)生負(fù)面影響，導(dǎo)致社會誠信機制的失效。

（四）“釣魚執(zhí)法”與尊重和保障人權(quán)原則的沖突

尊重和保障人權(quán)是憲法確定的基本原則，而憲法原則必須通過各個部門法加以貫徹實施，作為“動態(tài)憲法”的行政法更是責(zé)無旁貸。從法治層面講，政府行使行政公權(quán)力是為了保障公民的合法權(quán)益，使之不受非法侵犯。在“釣魚執(zhí)法”過程中，執(zhí)法機關(guān)片面地追求執(zhí)法效率，并過多地考慮經(jīng)濟利益，置公民的基本權(quán)利于不顧，這是一種本末倒置的權(quán)力濫用行為?！搬烎~執(zhí)法”中違法使用行政強制措施嚴(yán)重侵害了相對人的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。在上海閔行區(qū)發(fā)生的張暉案中，當(dāng)受害人中計后，“鉤子”強行拔車鑰匙、執(zhí)法人員強行將其塞入面包車、強迫他在調(diào)查處理通知書上簽字都屬于非法的即時強制，因為按照行政強制法的規(guī)定，只有法律才能制定限制人身自由的行政強制措施種類，執(zhí)法人員不能隨意實施，況且“鉤子”尚不屬于執(zhí)法人員，其行為已大大超出了協(xié)助取證的范圍。對受害人合法駕駛的車輛進(jìn)行扣押則侵犯了其財產(chǎn)權(quán)，之后對其按照“非法營運”的定性進(jìn)行經(jīng)濟處罰就更進(jìn)一步地侵害了他的財產(chǎn)權(quán)，以至于孫中界不惜以自斷其手指的方式向違法機關(guān)進(jìn)行無言的控訴，由此間接地侵害了受害人的生命健康權(quán)。

（五）“釣魚執(zhí)法”與非法證據(jù)排除原則的沖突

非法證據(jù)排除原則雖由刑訴法學(xué)界率先提出，但亦是行政執(zhí)法的基本原則。它是指執(zhí)法機關(guān)通過法律規(guī)定以外的手段收集的證據(jù)不得作為行政機關(guān)做出行政行為的依據(jù)，《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第57條已將應(yīng)予排除的證據(jù)范圍作了明確規(guī)定。在“釣魚執(zhí)法”案件中，行政機關(guān)不僅誘使行政相對人實施違法行為，還依靠“乘客”提供的虛假證據(jù)對當(dāng)事人實施行政處罰。依照《行政訴訟法》第54條之規(guī)定，在這種情況下作出處罰決定屬于主要證據(jù)不足，人民法院應(yīng)當(dāng)判決撤銷或者部分撤銷。雖然《行政復(fù)議法》和《行政復(fù)議法實施條例》并沒有關(guān)于非法證據(jù)排除的規(guī)定，但是復(fù)議機關(guān)也可參照上述司法解釋對爭議執(zhí)法行為進(jìn)行審查。另據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，對“非法營運”行為進(jìn)行處罰一般不得使用簡易程序，因為按照《道路運輸條例》對非法營運行為的應(yīng)罰金額大大超過可適用簡易程序的限額，因而行政機關(guān)在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時，執(zhí)法人員不得少于兩人，并應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示證件。在媒體曝光的一些案件中，“釣魚執(zhí)法”有時僅有一人，有時雖有兩人但至少有一人是沒有執(zhí)法權(quán)的執(zhí)法輔助人員，此種情形下所獲得的證據(jù)也都是非法證據(jù)，不能作為認(rèn)定違法事實的根據(jù)。

三、“釣魚執(zhí)法”的防范與規(guī)制

（一）完善行政執(zhí)法領(lǐng)域的立法

博登海默曾言：“法律的進(jìn)步作用之一乃是約束和限制權(quán)力，而不論這種權(quán)力是私人權(quán)力還是政府權(quán)力。在法律統(tǒng)治的地方，權(quán)力的自由行使受到了規(guī)則的阻礙，這些規(guī)則迫使掌權(quán)者按一定的行為方式行事。”2因此，任何國家權(quán)力必須在法律規(guī)定的范圍和權(quán)限內(nèi)行事，不得有逾越法律的特權(quán)。行政權(quán)雖然在市場經(jīng)濟條件下不再“無所不能”，但其始終具有主動性和廣泛性的特點，容易侵害公民的合法權(quán)益，因此必須加強依法行政工作，而依法行政的前提是“有法可依”。同時，行政機關(guān)在我國公權(quán)力機關(guān)中具有特殊地位，權(quán)力機關(guān)和司法機關(guān)難以對其進(jìn)行全面監(jiān)督，而行政機關(guān)的內(nèi)部糾錯機制也不完善，“釣魚執(zhí)法”的大面積出現(xiàn)就凸顯了這方面的缺陷，所以加強法律對行政的控制尤為重要。與行政執(zhí)法最具相關(guān)性的法律是行政處罰法，該法實施十六年來未曾修改，當(dāng)初的設(shè)計缺漏在“釣魚執(zhí)法”中被充分暴露，尤其是沒有規(guī)定行政處罰中非法證據(jù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，其后雖有司法解釋對非法證據(jù)的認(rèn)定作出規(guī)定，但僅在行政訴訟階段才有約束力，缺乏對行政處罰行為控制的直接效力，因此有必要在修改行政處罰法時增加相關(guān)規(guī)定，行政訴訟法和行政復(fù)議法也應(yīng)同步修訂。當(dāng)然更為簡便的方法是，在將來制定統(tǒng)一的行政程序法時，減少行政機關(guān)在執(zhí)法時選擇執(zhí)法方式的自由裁量權(quán)，并規(guī)定非法證據(jù)排除的具體規(guī)則。

（二）打擊“執(zhí)法經(jīng)濟”

所謂執(zhí)法經(jīng)濟，是指以犧牲公權(quán)力的公益性價值為代價而片面追求經(jīng)濟效益的權(quán)力尋租。當(dāng)前個別部門為了追求經(jīng)濟效益，追求執(zhí)法業(yè)績和追求日常執(zhí)法工作督查簡單化、指標(biāo)化，不惜以罰代管，用罰款數(shù)量和次數(shù)作為考核指標(biāo)，執(zhí)法人員的個人收入、執(zhí)法機關(guān)的收入、地方政府的財政收入與罰款直接掛鉤，于是這些部門及工作人員就利用手中的權(quán)力違法執(zhí)法，將公權(quán)力利益化和私有化，公共服務(wù)異變?yōu)榱艘詸?quán)謀私，客觀上也產(chǎn)生了“執(zhí)法經(jīng)濟”。打擊“執(zhí)法經(jīng)濟”，必須斬斷罰沒款與部門經(jīng)費之間的聯(lián)系，罰款應(yīng)按照國家法律的規(guī)定上交國庫，而不能逐級返還或按比例分成。各級政府要按照年度預(yù)算足額撥付辦案經(jīng)費，規(guī)范罰沒款的收支管理；另外，行政機關(guān)不要一味地追求執(zhí)法的便捷、效率和執(zhí)法考核簡單化，而要把行政執(zhí)法的公正性放在首位，把保護(hù)公共利益和公民的合法權(quán)益放在首位。可以將群眾對執(zhí)法機關(guān)的滿意度、行政訴訟的敗訴率、行政復(fù)議的糾錯率等指標(biāo)納入對執(zhí)法人員、執(zhí)法機關(guān)、本級政府的業(yè)績評判標(biāo)準(zhǔn)中，而他們的“創(chuàng)收”能力無論如何都不能成為考評其優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)。

（三）限制使用獎勵舉報機制

有獎舉報屬于行政懸賞的一種，它是指“行政機關(guān)為了達(dá)到某一目的而向不特定的人發(fā)出要約，對于接受和履行要約的人給予事先承諾物質(zhì)利益的行為”。3“舉報人”的作用僅限于提供違法線索，其提供的舉報材料不具有直接的法律效力，他們更多的是為行政執(zhí)法調(diào)查提供線索和便利。在黑車查處中，“乘客”不僅舉報真實的違法信息，而且故意引誘受害人“上鉤”，并使用記錄“交易過程”的錄音證據(jù)來指控上鉤者。其行為已經(jīng)超出了舉報的范圍，地位已類似于“執(zhí)法輔助人員”，其行為后果歪曲了執(zhí)法本意，違反了行政執(zhí)法程序正當(dāng)?shù)囊?。筆者認(rèn)為，無論是“執(zhí)法輔助人員”還是“舉報自愿者”的出現(xiàn)，都是行政執(zhí)法部門在執(zhí)法資源缺乏嚴(yán)重制約執(zhí)法效能提高的情況下采取的治標(biāo)之策。筆者不主張組織一般社會公眾擔(dān)任所謂的“舉報自愿者”，因為當(dāng)一般社會公眾被行政執(zhí)法機關(guān)組織起來，主動去尋找某一類違法行為的線索和證據(jù)，其地位就類似“執(zhí)法輔助人員”，與行政執(zhí)法部門的關(guān)系就不再是舉報人與舉報受理機關(guān)之間的關(guān)系，而帶有契約關(guān)系的特征，異化是必然的結(jié)果。4

（四）提高執(zhí)法人員素質(zhì)

權(quán)力的具體行使?fàn)顩r與公職人員的素質(zhì)能力密切相關(guān)。一個素質(zhì)良好的國家機關(guān)工作人員會更好地依法行使公權(quán)；而一個素質(zhì)較低的公職人員就容易濫用權(quán)力，孳生腐敗現(xiàn)象。作為法律的執(zhí)行人，執(zhí)法者的素質(zhì)直接影響法律的實施與運行效果，并最終關(guān)系到整個執(zhí)法機關(guān)的權(quán)威，乃至法律的權(quán)威。因此，要不斷提高國家機關(guān)工作人員的素質(zhì)，包括專業(yè)能力與道德法律素養(yǎng)。執(zhí)法人員應(yīng)牢記自己的身份和職責(zé)，強化服務(wù)意識和正當(dāng)程序觀念，學(xué)習(xí)和熟練掌握相關(guān)的法律知識，牢記依法行政的準(zhǔn)則。作為行政機關(guān)，則要通過制度構(gòu)建和培訓(xùn)機制培養(yǎng)具有良好思想意識和業(yè)務(wù)素質(zhì)的執(zhí)法隊伍。盡管當(dāng)前我國的執(zhí)法人員整體素質(zhì)已經(jīng)有了很大提高，但是由于我國執(zhí)法工作任務(wù)多且人員少，行政執(zhí)法機關(guān)尤其是基層行政執(zhí)法機關(guān)會雇傭一些編外的執(zhí)法輔助人員，即“協(xié)管員”，有些在“釣魚執(zhí)法”中就充當(dāng)了“鉤子”的角色。這些編外執(zhí)法輔助人員受限于知識欠缺和能力薄弱，素質(zhì)及業(yè)務(wù)水平難以保障，執(zhí)法過程中難免有違法不當(dāng)行為。因此，應(yīng)逐步對編外執(zhí)法人員加以培訓(xùn)，提高其整體素質(zhì)能力，在有條件的基礎(chǔ)上逐漸取消非專業(yè)執(zhí)法人員，實現(xiàn)執(zhí)法工作的職業(yè)化。

（五）強化對執(zhí)法行為的監(jiān)督

2004年國務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》中明確要求，各級行政機關(guān)實施行政管理要做到合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。然而“釣魚執(zhí)法”的產(chǎn)生和泛濫就是行政機關(guān)不嚴(yán)格依法行政最強有力的例證。要切實地推進(jìn)依法行政，最重要的是強化對行政權(quán)力的監(jiān)督，建立和加強我國的行政權(quán)力監(jiān)督機制，切實使行政活動起到維護(hù)公共秩序、促進(jìn)公共利益的目的。具體而言：一是重視人大的法律監(jiān)督，政府須積極配合人大的執(zhí)法檢查工作，認(rèn)真回答人大的專題詢問，對行政執(zhí)法過程中的發(fā)現(xiàn)的重要問題，要主動向同級人大常委會作匯報；二是強化監(jiān)察機關(guān)和政府法制部門的法定監(jiān)督職能，監(jiān)察機關(guān)要建立電子監(jiān)察、網(wǎng)絡(luò)投訴平臺，推進(jìn)行政問責(zé)制度，并將監(jiān)督的觸角延伸至授權(quán)或委托的執(zhí)法組織，同時要強化政府法制部門的行政執(zhí)法綜合監(jiān)督職責(zé)，更多地以法制監(jiān)督建議書的方式，指導(dǎo)督促行政法部門改進(jìn)工作；三是強化行政復(fù)議工作，逐步推進(jìn)相對集中行政復(fù)議權(quán)的試點工作，以增進(jìn)社會公眾對復(fù)議案件處理結(jié)果的認(rèn)同；四是加強司法監(jiān)督，行政機關(guān)要尊重司法機關(guān)的權(quán)威，認(rèn)真應(yīng)對行政訴訟并履行生效判決，對司法建議和檢查建議要予以積極反饋；五是重視和加強輿論媒體監(jiān)督的作用，構(gòu)造暢通的高效反映渠道，形成社會整體全方位的有效監(jiān)督。

注：

12009年發(fā)生在上海的張暉和孫中界“釣魚執(zhí)法”案詳見：http：//news.sina.com.cn/z/shdiaoyuzhifa/。

2[美]博登海默：《法理學(xué)──法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第358頁。

3姬亞平：《行政獎勵法制化研究》，法律出版社2009年版，第10頁。

4桂林：《行政違法行為舉報獎勵機制研究》，上海市行政法制研究所2010年課題報告。