冷鐵勛

一、問題的提出

根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)澳門特別行政區(qū)基本法〉附件一第七條和附件二第三條的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）的規(guī)定，2009年及以后澳門特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法和立法會(huì)的產(chǎn)生辦法，可以進(jìn)行修改，也可以不進(jìn)行修改，是否需要修改，由行政長(zhǎng)官向全國(guó)人大常委會(huì)提出報(bào)告，由全國(guó)人大常委會(huì)依照《澳門基本法》第四十七條和第六十八條的規(guī)定，根據(jù)澳門特別行政區(qū)的實(shí)際情況予以確定。上述《解釋》雖然是因應(yīng)澳門特區(qū)政府就2013年立法會(huì)產(chǎn)生辦法和2014年行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法（以下簡(jiǎn)稱“兩個(gè)產(chǎn)生辦法”）是否需要修改而作出的，但根據(jù)《解釋》的規(guī)定內(nèi)容，隨著澳門社會(huì)的不斷發(fā)展進(jìn)步，澳門特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法和立法會(huì)產(chǎn)生辦法可根據(jù)澳門的實(shí)際情況依法適時(shí)作出適當(dāng)?shù)男薷摹?/p>

關(guān)于行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法，《澳門基本法》沒有如《香港基本法》那樣，規(guī)定一個(gè)最終達(dá)至普選的目標(biāo)。根據(jù)《澳門基本法》起草委員會(huì)政治體制專題小組最后一次會(huì)議的工作報(bào)告，《澳門基本法》第四十七第一款“澳門特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官在當(dāng)?shù)赝ㄟ^選舉或協(xié)商產(chǎn)生”的規(guī)定，并未排除將來澳門選擇普選行政長(zhǎng)官的制度。那么，在現(xiàn)行《澳門基本法》沒有就行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法規(guī)定一個(gè)最終達(dá)至普選的目標(biāo)的情況下，如果將來澳門選擇選舉行政長(zhǎng)官的制度，是僅僅通過修改《澳門基本法》附件一就可實(shí)現(xiàn)，還是涉及修改《澳門基本法》正文的規(guī)定呢？因?yàn)椤栋拈T基本法》正文的修改和附件一的修改是兩種不同的法律程序。此外，在沒有依法確定普選行政長(zhǎng)官的目標(biāo)之前，對(duì)《澳門基本法》附件一關(guān)于行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法的規(guī)定進(jìn)行修改時(shí)，又如何確定它的法律邊界？換言之，它在法律上應(yīng)受到什么樣的限制？這些問題都非常值得研究，對(duì)于正確理解《澳門基本法》關(guān)于行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法的規(guī)定也很有必要和意義。本文擬就澳門特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法修改的上述問題作一探討。

二、確定普選行政長(zhǎng)官的目標(biāo)涉及《澳門基本法》正文的修改程序

《香港基本法》在其正文的第四十五條專門規(guī)定了行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法最終達(dá)至普選產(chǎn)生的目標(biāo)，因此，香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官實(shí)行普選的時(shí)候，只需按照修改《香港基本法》附件一的程序進(jìn)行便可，無需涉及《香港基本法》正文的修改程序?！栋拈T基本法》正文沒有明確規(guī)定行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法最終達(dá)至普選的目標(biāo)，如果將來澳門確定選擇普選行政長(zhǎng)官的制度，是否也一樣只需按照修改《澳門基本法》附件一的程序便可解決呢？對(duì)此，有著兩種截然不同的意見。第一種意見認(rèn)為，既然《澳門基本法》正文第四十七條第一款規(guī)定行政長(zhǎng)官在當(dāng)?shù)赝ㄟ^“選舉或協(xié)商”產(chǎn)生并未排除將來澳門選擇普選行政長(zhǎng)官的制度，那么，澳門實(shí)行普選行政長(zhǎng)官的制度時(shí)，就像香港一樣，只需按照修改《澳門基本法》附件一的程序便可實(shí)現(xiàn)，無需修改《澳門基本法》的正文，因?yàn)檎牡谒氖邨l第一款中的“選舉”未排除普選，無需再修改正文。第二種意見則認(rèn)為，《澳門基本法》正文中就行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法沒有規(guī)定最終達(dá)至普選目標(biāo)，不是漏寫，也不是寫與不寫都一樣，它表明《澳門基本法》的現(xiàn)行框架下，沒有作出普選行政長(zhǎng)官的制度安排。因此，澳門要實(shí)行普選行政長(zhǎng)官的制度，涉及《澳門基本法》正文的修改問題，不是僅僅通過修改《澳門基本法》附件一就可解決的。

從表面上來看，第一種意見，似乎是有一定道理的：《澳門基本法》正文第四十七條第一款中行政長(zhǎng)官在當(dāng)?shù)赝ㄟ^“選舉或協(xié)商產(chǎn)生”的規(guī)定并未排除將來選擇普選的可能，所以，澳門在將來選擇普選行政長(zhǎng)官的制度時(shí)，僅需通過修改《澳門基本法》附件一的規(guī)定便可，因?yàn)檎牡谒氖邨l的規(guī)定已經(jīng)包含了可以選擇普選的制度安排。然而，按照這種意見的邏輯，那《香港基本法》正文第四十五條完全沒有必要再寫上一款，專門規(guī)定行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法最終達(dá)到普選的目標(biāo)。因?yàn)?，按照同樣的解釋，《香港基本法》正文第四十五條第一款中行政長(zhǎng)官在當(dāng)?shù)赝ㄟ^“選舉或協(xié)商產(chǎn)生”的規(guī)定，同樣未排除將來香港選擇普選行政長(zhǎng)官的制度，所以，有了第四十五條第一款的規(guī)定，完全沒有必要再寫上另一款專門去規(guī)定行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法最終達(dá)至普選的目標(biāo)。由此看來，在基本法的正文中寫上與不寫上行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法最終達(dá)至普選的目標(biāo)還是有區(qū)別的。作為一種憲制性法律，有關(guān)的內(nèi)容寫與不寫絕不是沒有法律意義的。《澳門基本法》沒有寫上最終達(dá)至普選行政長(zhǎng)官的目標(biāo)，說明在《澳門基本法》的現(xiàn)行框架下，沒有作出普選行政長(zhǎng)官的制度安排，這應(yīng)該是一個(gè)不爭(zhēng)的客觀事實(shí)，否則，也就不會(huì)有人提出要普選行政長(zhǎng)官，而是像香港那樣直接奔向普選的時(shí)間表和路線圖了。盡管《澳門基本法》第四十七條第一款中行政長(zhǎng)官在當(dāng)?shù)赝ㄟ^“選舉或協(xié)商產(chǎn)生”并未排除將來澳門選擇普選行政長(zhǎng)官的制度，但也不能據(jù)此就認(rèn)為《澳門基本法》的現(xiàn)行框架下已經(jīng)有了普選行政長(zhǎng)官的目標(biāo)。是否有普選行政長(zhǎng)官的目標(biāo)，關(guān)鍵還是要看《澳門基本法》有沒有作出明確規(guī)定。正如全國(guó)人大常委會(huì)副秘書長(zhǎng)喬曉陽在2012年3月1日與澳門各界人士座談會(huì)上講話中所指出的那樣，“由于沒有規(guī)定一個(gè)普選目標(biāo)，這就決定了澳門特別行政區(qū)兩個(gè)產(chǎn)生辦法的修改，同基本法其他條文一樣，只能立足于特定時(shí)期澳門的實(shí)際情況作出適當(dāng)?shù)男薷?，以后有需要再作修改，而不能在基本法之外設(shè)定一個(gè)目標(biāo)，然后提出所謂時(shí)間表”。1

由此看來，《澳門基本法》的現(xiàn)有框架并沒有確立行政長(zhǎng)官最終普選的目標(biāo)，雖然這并不意味著澳門日后不能朝最終普選目標(biāo)邁進(jìn)，但要在現(xiàn)行《澳門基本法》中確立這一目標(biāo)的話，并不是簡(jiǎn)單通過修改《澳門基本法》附件一所能解決的，它實(shí)際上涉及修改《澳門基本法》正文的問題，因?yàn)樵凇栋拈T基本法》的現(xiàn)有框架下，要求普選行政長(zhǎng)官的主張，實(shí)際上是要在現(xiàn)行《澳門基本法》第四十七條所規(guī)定的內(nèi)容的基礎(chǔ)上增加新的內(nèi)容，使《澳門基本法》正文關(guān)于行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法的規(guī)定與《香港基本法》的表述一樣。任何對(duì)現(xiàn)行《澳門基本法》第四十七條內(nèi)容的增減，無疑是對(duì)該條文的修改，無疑是對(duì)基本法有關(guān)行政長(zhǎng)官產(chǎn)生的框架規(guī)定作出重大改變，這已不屬于對(duì)基本法附件一是否需要修改的問題了，而是對(duì)基本法正文是否需要修改的問題了。當(dāng)然，由于《澳門基本法》正文第四十七條第一款中行政長(zhǎng)官在當(dāng)?shù)赝ㄟ^“選舉或協(xié)商產(chǎn)生”的表述，在內(nèi)容上并未排除澳門將來選擇普選行政長(zhǎng)官的制度，確實(shí)容易使人形成這樣一種理解：只需修改《澳門基本法》附件一便可實(shí)現(xiàn)普選行政長(zhǎng)官的制度安排。鑒此，若將來澳門選擇普選行政長(zhǎng)官的制度，是僅僅通過修改《澳門基本法》附件一即可實(shí)現(xiàn)，抑或是要通過修改《澳門基本法》正文的程序來實(shí)現(xiàn)，屆時(shí)最好是通過全國(guó)人大常委會(huì)釋法的形式予以明確。

在《澳門基本法》現(xiàn)行框架沒有規(guī)定最終達(dá)至普選行政長(zhǎng)官目標(biāo)的前提下，就《澳門基本法》附件一關(guān)于行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法的修改，只是一種根據(jù)澳門實(shí)際情況的適當(dāng)修改，仍有一定的法律邊界，仍要受《澳門基本法》及全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)決定等的限制。

三、行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法的修改受國(guó)家對(duì)澳門既定的基本方針政策的限制

《中葡聯(lián)合聲明》第二條明確規(guī)定，中華人民共和國(guó)根據(jù)“一個(gè)國(guó)家，兩種制度”的方針，對(duì)澳門執(zhí)行的基本政策，將由中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)以中華人民共和國(guó)澳門特別行政區(qū)基本法規(guī)定之，并在50年內(nèi)不變。為了確?！栋拈T基本法》中關(guān)于國(guó)家對(duì)澳門的基本方針政策的規(guī)定內(nèi)容保持不變，《澳門基本法》對(duì)其修改在程序上作出了非常嚴(yán)格的限制。例如，將修改提案的門檻提高，規(guī)定只有全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院和澳門特別行政區(qū)才享有修改提案權(quán)；設(shè)置相關(guān)的前置程序，規(guī)定澳門特別行政區(qū)的修改議案須經(jīng)澳門特別行政區(qū)全國(guó)人大代表的三分之二多數(shù)、澳門特別行政區(qū)立法會(huì)全體議員三分之二多數(shù)和澳門特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官同意后才能提交，幷且規(guī)定所有的修改議案在列入全國(guó)人大議程前，均應(yīng)先由澳門基本法委員會(huì)研究并提出意見。除此之外，《澳門基本法》還在其第一百四十四條第四款特別規(guī)定：“本法的任何修改，均不得同中華人民共和國(guó)對(duì)澳門既定的基本方針政策相抵觸?！痹谛轮袊?guó)立法史上，除《香港基本法》外，這是第二次明確在一部法律里邊規(guī)定了限制修改的內(nèi)容。作為由國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的全國(guó)人大制定并通過的法律，自身對(duì)其修改的內(nèi)容作出嚴(yán)格的限制，這也是非常罕見的。

有學(xué)者認(rèn)為，“基于憲法所確認(rèn)的人民主權(quán)，人民（通過全國(guó)人大）在任何時(shí)候都有制定、修改和廢除任何法律的自由，這就必然意味著人民或全國(guó)人大先前制定的法律，在實(shí)體規(guī)范方面不能約束后來的人民或全國(guó)人大。全國(guó)人大先前制定的法律，在發(fā)生效力之后，后來的全國(guó)人大仍擁有完全的權(quán)力修改或廢除它們。從這一意義上講，先前立法在實(shí)體規(guī)范方面不構(gòu)成對(duì)全國(guó)人大立法權(quán)的限制，它們對(duì)后來的全國(guó)人大在行使立法權(quán)時(shí)不具有拘束力。即使全國(guó)人大在先前的立法中明文宣告該立法或該立法的某些條款一經(jīng)制定即不得修改或廢除，這樣的宣告也是沒有法律拘束力的”。該學(xué)者據(jù)此得出結(jié)論：《澳門基本法》第一百四十四條第四款作為一項(xiàng)實(shí)體規(guī)范對(duì)全國(guó)人大并沒有拘束力。如果全國(guó)人大決定修改基本法，即使該修改同國(guó)家對(duì)澳門既定的方針政策相抵觸，也仍然有效。2筆者認(rèn)為，上述觀點(diǎn)并不符合《澳門基本法》第一百四十四條第四款的規(guī)定。誠(chéng)然，全國(guó)人大是國(guó)家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，擁有至高無上的立法權(quán)，全國(guó)人大的立法行為是任何機(jī)構(gòu)都不能挑戰(zhàn)和否定的，但立法者本身要受到其所制定的法律的約束，而不能夠任意違反自身所制定的法律，這也是法治原則的題中應(yīng)有之義。因此，全國(guó)人大同樣要受到其自身所制定的法律的約束，并遵守其自身所制定的法律的規(guī)定。按照這一邏輯，《澳門基本法》第一百四十四條第四款的規(guī)定對(duì)全國(guó)人大是具有拘束力的，全國(guó)人大依照法定程序修改《澳門基本法》時(shí)，同樣要遵守《澳門基本法》第一百四十四條第四款的規(guī)定，修改的內(nèi)容不得與國(guó)家對(duì)澳門既定的基本方針政策相抵觸，這是修改《澳門基本法》所必須遵循的一項(xiàng)原則。

根據(jù)《澳門基本法》第一百四十四條第四款的規(guī)定，任何違背國(guó)家對(duì)澳門既定的基本方針政策而對(duì)《澳門基本法》作出的修改都是不允許的，也是無效的。這其中當(dāng)然也包括了《澳門基本法》附件一《澳門特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法》的修改。這是因?yàn)?，從?gòu)成上看，《澳門基本法》包括序言、正文和三個(gè)附件三部分，《澳門基本法》附件一是《澳門基本法》的有機(jī)組成部分，具有與正文同等的法律效力。《澳門基本法》的修改，不僅指序言或正文部分的修改，也包括了附件的修改。《澳門基本法》在規(guī)定其修改不得與國(guó)家對(duì)澳門既定的基本方針政策相抵觸時(shí)，雖然是放在正文部分，但在“修改”前加上了“任何”兩個(gè)字，意味著不論是對(duì)序言還是正文抑或是附件的修改，均不得同國(guó)家對(duì)澳門既定的基本方針政策相抵觸。盡管《澳門基本法》正文的修改和附件的修改在程序上不完全一樣，但只要是涉及《澳門基本法》的修改，均須遵守《澳門基本法》第一百四十四條第四款的規(guī)定。鑒此，在對(duì)澳門特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法進(jìn)行修改時(shí)，不論是涉及正文還是附件的修改，只要是屬于國(guó)家對(duì)澳門既定的基本方針政策的內(nèi)容范疇的，都不得輕言修改，更不得與其相抵觸。

《澳門基本法》關(guān)于行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法的規(guī)定，有哪些內(nèi)容是屬于國(guó)家對(duì)澳門既定的基本方針政策范疇？這是對(duì)澳門特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法進(jìn)行修改時(shí)首先必須加以明確的。

根據(jù)《中葡聯(lián)合聲明》第二條及其附件一第二條的規(guī)定，行政長(zhǎng)官在澳門通過選舉或協(xié)商產(chǎn)生，由中央人民政府任命，這是國(guó)家對(duì)澳門特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法所執(zhí)行的一項(xiàng)基本政策。與此相應(yīng)，《澳門基本法》第四十七條第一款明確規(guī)定，行政長(zhǎng)官在當(dāng)?shù)赝ㄟ^選舉或協(xié)商產(chǎn)生，由中央人民政府任命。在這里，《澳門基本法》完全依照中國(guó)政府在《中葡聯(lián)合聲明》中闡明的對(duì)澳門的基本方針政策來規(guī)定行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法。《澳門基本法》第四十七條所規(guī)定的行政長(zhǎng)官在當(dāng)?shù)赝ㄟ^選舉或協(xié)商產(chǎn)生，由中央人民政府任命，正是國(guó)家對(duì)澳門特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法的基本政策在法律上的直接體現(xiàn)。根據(jù)《澳門基本法》的上述規(guī)定，澳門特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生必須先后經(jīng)過以下兩個(gè)環(huán)節(jié)：首先必須在當(dāng)?shù)赝ㄟ^選舉或協(xié)商產(chǎn)生，然后必須由中央人民政府任命。以上兩個(gè)環(huán)節(jié)缺一不可，既緊密相連，又相互統(tǒng)一。而且這兩個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)說都是實(shí)質(zhì)性的，而不只是形式上的。行政長(zhǎng)官在當(dāng)?shù)赝ㄟ^選舉或協(xié)商產(chǎn)生，體現(xiàn)了高度自治的精神，由中央人民政府任命，則體現(xiàn)了“一國(guó)”的主權(quán)和統(tǒng)一。3從法律上來講，在澳門當(dāng)?shù)剡x舉或協(xié)商產(chǎn)生的人選，還不能稱為行政長(zhǎng)官，而應(yīng)稱作行政長(zhǎng)官候任人，即等候中央人民政府任命為行政長(zhǎng)官的人。行政長(zhǎng)官候任人只有依法經(jīng)過中央人民政府任命，才是行政長(zhǎng)官。同時(shí)，中央對(duì)行政長(zhǎng)官的任命，必須是對(duì)經(jīng)澳門當(dāng)?shù)剡x舉或協(xié)商產(chǎn)生的人作出任命，而不能不經(jīng)過當(dāng)?shù)剡x舉或協(xié)商直接去任命行政長(zhǎng)官。其中，中央對(duì)行政長(zhǎng)官的任命，既是行政長(zhǎng)官產(chǎn)生的最后必經(jīng)法律程序，也是中央依據(jù)《澳門基本法》所享有的決定行政長(zhǎng)官人選的一項(xiàng)憲制性權(quán)力。從法律上來講，中央對(duì)行政長(zhǎng)官的任命是實(shí)質(zhì)性的，而不僅僅只是形式上或程序上的，對(duì)于在澳門當(dāng)?shù)赝ㄟ^選舉或協(xié)商產(chǎn)生的人選，中央人民政府既可任命，也可不任命，而不是必須任命。

對(duì)于《澳門基本法》第四十七條所規(guī)定的體現(xiàn)國(guó)家對(duì)澳門特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法的基本政策的內(nèi)容，在修改行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法時(shí)，必須切實(shí)予以維護(hù)，而不能偏離《澳門基本法》的有關(guān)規(guī)定，更不能違反《澳門基本法》的有關(guān)規(guī)定，這是在對(duì)澳門特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法進(jìn)行修改時(shí)首先要明確的一個(gè)法律邊界。正如《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于澳門特別行政區(qū)2013年立法會(huì)產(chǎn)生辦法和2014年行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法有關(guān)問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）中所指出的那樣，有關(guān)澳門特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法的任何修改，都應(yīng)當(dāng)符合《澳門基本法》第四十七關(guān)于行政長(zhǎng)官在當(dāng)?shù)赝ㄟ^選舉或協(xié)商產(chǎn)生、由中央人民政府任命的規(guī)定。具體來說，就是不能通過對(duì)行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法的修改，改變行政長(zhǎng)官在當(dāng)?shù)赝ㄟ^選舉或協(xié)商產(chǎn)生、由中央人民政府任命這一基本政策。任何只強(qiáng)調(diào)行政長(zhǎng)官在當(dāng)?shù)赝ㄟ^選舉或協(xié)商產(chǎn)生即可，不必經(jīng)中央人民政府任命，或認(rèn)為中央人民政府只是走走程序，履行一個(gè)任命手續(xù)而已的觀點(diǎn)，以及忽視行政長(zhǎng)官在當(dāng)?shù)赝ㄟ^選舉或協(xié)商產(chǎn)生的環(huán)節(jié)，認(rèn)為當(dāng)?shù)剡x舉或協(xié)商只是走走形式，僅僅強(qiáng)調(diào)由中央人民政府來任命的觀點(diǎn)，都是與我國(guó)對(duì)澳門既定的基本方針政策不相符合的。正確的理解應(yīng)該是，嚴(yán)格依照《澳門基本法》的相關(guān)規(guī)定，將行政長(zhǎng)官在當(dāng)?shù)赝ㄟ^選舉或協(xié)商產(chǎn)生和由中央人民政府任命這兩個(gè)方面有機(jī)完整地結(jié)合起來，不能只強(qiáng)調(diào)其中的一個(gè)方面而弱化另一個(gè)方面。

四、行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法的修改受《澳門基本法》附件一關(guān)于行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法基本制度安排的限制

關(guān)于行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法，《澳門基本法》在其正文第四十七條和附件一《澳門特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法》中作了全面的規(guī)定。除第一任行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生適用《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于澳門特別行政區(qū)第一屆政府、立法會(huì)和司法機(jī)關(guān)產(chǎn)生辦法的決定》外，行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法均適用《澳門基本法》第四十七條和附件一的規(guī)定。

《澳門基本法》附件一和正文第四十七條一樣，同屬《澳門基本法》的有機(jī)組成部分，具有同等的法律效力。其中，正文第四十七條第一款規(guī)定：“澳門特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官在當(dāng)?shù)赝ㄟ^選舉或協(xié)商產(chǎn)生，由中央人民政府任命?！焙翢o疑問，這一規(guī)定內(nèi)容體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)澳門既定的基本政策，是關(guān)于行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法的原則性規(guī)定，屬于《澳門基本法》就行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法在整體上的基本制度安排。該條第二款規(guī)定：“行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法由附件一《澳門特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法》規(guī)定?！鄙鲜鲆?guī)定表明，附件一是落實(shí)《澳門基本法》第四十七條第一款的規(guī)定的，從這個(gè)意義上來說，可以把整個(gè)附件一《澳門特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法》作為一項(xiàng)具體制度安排。也就是說，它是落實(shí)《澳門基本法》第四十七條第一款的規(guī)定而制定的規(guī)則，其內(nèi)容必須遵守第四十七條第一款的規(guī)定，而不能違反第四十七條第一款的規(guī)定。對(duì)于這一點(diǎn)，《香港基本法》的寫法可能更明顯些。《香港基本法》第四十五條前兩款在對(duì)行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法作出原則性規(guī)定后，其第三款規(guī)定：“行政長(zhǎng)官產(chǎn)生的具體辦法由附件一《香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法》規(guī)定?！逼鋵?shí)，《澳門基本法》的草案文本中，第四十七條第二款最初的寫法也是“行政長(zhǎng)官產(chǎn)生的具體辦法由附件一《澳門特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法》規(guī)定”，后來有委員提出，附件一不包括第一任行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法，因此不宜用“行政長(zhǎng)官產(chǎn)生的具體辦法”這樣的表述，后來改為現(xiàn)在“行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法”的表述。

《澳門基本法》附件一《澳門特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法》在整體上雖為落實(shí)《澳門基本法》第四十七第一款的具體制度，但其自身內(nèi)容又自成體系。附件一共有七條，從附件一與正文的關(guān)系以及附件一的條文所反映的內(nèi)容來看，就行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法這一制度層面而言，附件一第一條關(guān)于行政長(zhǎng)官由一個(gè)具有廣泛代表性的選舉委員會(huì)選舉產(chǎn)生，由中央人民政府任命的規(guī)定又屬基本制度安排，其余條文則是落實(shí)附件一第一條規(guī)定的具體執(zhí)行的方法，屬具體制度安排。之所以這樣認(rèn)為，是出于以下幾點(diǎn)理由。

第一，附件一第一條的規(guī)定與《澳門基本法》正文第四十七條第一款的規(guī)定密不可分，構(gòu)成一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體。附件一第一條的內(nèi)容正是對(duì)正文第四十七條第一款中有關(guān)“澳門特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官在當(dāng)?shù)赝ㄟ^選舉產(chǎn)生”這一規(guī)定內(nèi)容的進(jìn)一步規(guī)定。如前所述，《澳門基本法》第四十七條第一款的內(nèi)容本身就是關(guān)于行政長(zhǎng)官產(chǎn)生的一項(xiàng)原則性規(guī)定，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)澳門既定的基本政策，屬基本制度安排。與此相適應(yīng)，附件一第一條的規(guī)定屬基本制度安排范疇，應(yīng)是順理成章。

第二，附件一第一條的內(nèi)容本身也是一項(xiàng)原則性規(guī)定。“原則”一詞，按照字面含義來理解的話，是指說話或行事在總的方面所依據(jù)的法則或準(zhǔn)則。法律規(guī)范中的原則性規(guī)定通常只是從總體上訂出相關(guān)的準(zhǔn)則，具體的落實(shí)則有賴于有關(guān)的細(xì)則性規(guī)定，而且細(xì)則性規(guī)定必須遵從原則性的規(guī)定。附件一第一條的內(nèi)容正是從整體上對(duì)行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生方式作出一個(gè)總的規(guī)則，即必須由一個(gè)具有廣泛代表性的選舉委員會(huì)選舉產(chǎn)生，并由中央人民政府任命。至于如何組成選舉委員會(huì)、選舉委員會(huì)怎樣才能體現(xiàn)出廣泛代表性、選舉委員會(huì)如何選舉產(chǎn)生行政長(zhǎng)官等細(xì)則性規(guī)定內(nèi)容，則不在附件一第一條中予以規(guī)定，而是由附件一的其他條文去具體落實(shí)。

第三，從附件一各條文之間的關(guān)系看，第一條與其他各條之間具有明顯的原則規(guī)定與具體規(guī)則的特征。附件一第二條關(guān)于選舉委員會(huì)委員的人數(shù)和界別組成及任期的規(guī)定、第三條關(guān)于選舉委員會(huì)委員的產(chǎn)生方式及委員以何種身份投票的規(guī)定、第四條關(guān)于選舉委員會(huì)委員提名的規(guī)定、第五條關(guān)于選舉委員會(huì)投票方式的規(guī)定，均是直接落實(shí)第一條關(guān)于行政長(zhǎng)官由一個(gè)具有廣泛代表性的選舉委員會(huì)選舉產(chǎn)生這一原則性規(guī)定的具體規(guī)則。

第四，從附件一的不同內(nèi)容所處的條文位置看，關(guān)于行政長(zhǎng)官由一個(gè)具有廣泛代表性的選舉委員會(huì)選舉產(chǎn)生的規(guī)定，置于附件一的第一條。在一個(gè)法律規(guī)范中，不同的規(guī)則所處的位置不同，也能說明該規(guī)則在這個(gè)法律規(guī)范中的地位和作用。通常，法律規(guī)范中的法律原則或原則性規(guī)定總是置于該法律規(guī)范的前面甚至最前面。例如，作為調(diào)整平等主體之間財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系基本法律的《中華人民共和國(guó)民法通則》，便將民事活動(dòng)中的基本原則列專章系統(tǒng)規(guī)定，并將其置于該法的最前面。附件一的七條規(guī)定，其中關(guān)于行政長(zhǎng)官由一個(gè)具有廣泛代表性的選舉委員會(huì)選舉產(chǎn)生的規(guī)定，是置于附件一的最前面即第一條，這也從一個(gè)方面印證了這一條所規(guī)定的內(nèi)容并非一般的內(nèi)容，而是十分重要的內(nèi)容，屬原則性規(guī)定。

第五，從附件一第一條制定及實(shí)踐的情況看，它符合澳門的實(shí)際情況，有利于維護(hù)澳門的長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定和發(fā)展?！栋拈T基本法》包括三個(gè)附件在內(nèi)，其起草過程充分體現(xiàn)出了民主協(xié)商的精神，尤其是澳門委員發(fā)揮了其了解澳門實(shí)際情況的優(yōu)勢(shì)，加上起草過程中的相關(guān)咨詢活動(dòng)安排得當(dāng)，使得《澳門基本法》被認(rèn)為是一部極具澳門特色、完全體現(xiàn)“一國(guó)兩制”方針和政策、符合澳門實(shí)際和充分反映了廣大澳人意愿的具有澳門社會(huì)和文化特點(diǎn)的基本法，這其中就包括了行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法的制度安排，《澳門基本法》沒有完全照搬《香港基本法》的模式，而是結(jié)合自身的情況作了不同的規(guī)定。

需要注意的是，雖然《決定》中只提及了《澳門基本法》附件一第一條關(guān)于行政長(zhǎng)官由一個(gè)具有廣泛代表性的選舉委員會(huì)選舉產(chǎn)生的規(guī)定是一項(xiàng)基本制度安排，但在理解時(shí)，還要把它與《澳門基本法》正文第四十七第一款的規(guī)定，以及附件一第一條的其他內(nèi)容結(jié)合起來，即由一個(gè)具有廣泛性的選舉委員會(huì)依照《澳門基本法》的規(guī)定選出行政長(zhǎng)官人選后，還要報(bào)中央人民政府任命，這樣才是《澳門基本法》關(guān)于行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法的一個(gè)完整的基本制度安排。

《澳門基本法》附件一第一條關(guān)于行政長(zhǎng)官由一個(gè)具有廣泛代表性的選舉委員會(huì)選舉產(chǎn)生的規(guī)定，既然是一項(xiàng)基本制度安排，這就意味著它也是關(guān)于行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法的一項(xiàng)重要法律原則或原則性規(guī)定，直接決定了行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法在制度安排上的基本內(nèi)容，并對(duì)行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法的制度發(fā)展具有導(dǎo)向作用。之所以如此，是因?yàn)槿魏畏梢?guī)范中的法律原則或原則性規(guī)定是法律規(guī)則的基礎(chǔ)或本源的綜合性、穩(wěn)定性的原理和準(zhǔn)則。4從立法政策上說，原則是規(guī)則的價(jià)值目標(biāo)，規(guī)則是原則的實(shí)現(xiàn)手段和表現(xiàn)方式。規(guī)則的制定以法律原則為基本準(zhǔn)則，不得與原則相抵觸。5與法律規(guī)則相比，法律原則在法律規(guī)范的運(yùn)行中具有適用準(zhǔn)則性、宏觀指導(dǎo)性和相對(duì)穩(wěn)定性的作用。無論是對(duì)該法律規(guī)范的理解和適用，還是對(duì)該法律規(guī)范的修改完善，都必須維護(hù)其中的法律原則或原則性規(guī)定，而不能擅自進(jìn)行更改，更不能任意進(jìn)行破壞，否則，就是不正確理解和適用法律，最終會(huì)影響法律的實(shí)施效果。因此，對(duì)于《澳門基本法》附件一第一條體現(xiàn)行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法基本制度安排的內(nèi)容，在修改行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法時(shí)，同樣必須切實(shí)予以維護(hù)，而不能偏離《澳門基本法》附件一第一條的有關(guān)規(guī)定，更不能違反《澳門基本法》附件一第一條的有關(guān)規(guī)定。這是在對(duì)澳門行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法進(jìn)行修改時(shí)又需要明確的一個(gè)法律邊界。

五、行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法的修改受《決定》關(guān)于行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法的修改應(yīng)遵循的原則的限制

因應(yīng)澳門特區(qū)政府2012年的施政安排，《決定》于2012年2月29日通過并生效，這意味著特區(qū)政府處理政制發(fā)展的工作進(jìn)入“五步曲”中的第三步了?！稕Q定》的內(nèi)容雖然主要是就“兩個(gè)產(chǎn)生辦法”的修改問題作出規(guī)定，但對(duì)日后立法會(huì)產(chǎn)生辦法和行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法的修改同樣是具有法律意義的，尤其是《決定》有關(guān)立法會(huì)產(chǎn)生辦法和行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法的任何修改應(yīng)遵循的原則的規(guī)定，更是日后立法會(huì)產(chǎn)生辦法和行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法修改時(shí)仍必須遵守的原則。

《決定》認(rèn)為，有關(guān)澳門特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法和立法會(huì)產(chǎn)生辦法的任何修改，除應(yīng)符合《澳門基本法》的有關(guān)規(guī)定外，還要遵循從澳門的實(shí)際情況出發(fā)，有利于保持澳門特別行政區(qū)基本政治制度的穩(wěn)定，有利于行政主導(dǎo)政治體制的有效運(yùn)作，有利于兼顧澳門社會(huì)各階層各界別的利益，有利于保持澳門的長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定和發(fā)展等原則。這就是《決定》所規(guī)定的澳門政制發(fā)展應(yīng)從澳門實(shí)際情況出發(fā)以及符合四個(gè)“有利于”的原則。這些原則不僅對(duì)“兩個(gè)產(chǎn)生辦法”的修改具有法律約束力，而且對(duì)將來立法會(huì)產(chǎn)生辦法和行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法的修改同樣具有法律約束力。這些原則是行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法修改時(shí)仍要明確的又一個(gè)法律邊界。之所以如此，是由《決定》的法律性質(zhì)及地位所決定的。

《決定》的作出，是全國(guó)人大常委會(huì)行使修改“兩個(gè)產(chǎn)生辦法”的憲制性權(quán)力、履行法定職責(zé)而對(duì)澳門特別行政區(qū)“兩個(gè)產(chǎn)生辦法”是否需要修改的問題作出決策的行為，《決定》具有無可質(zhì)疑的法律效力。不僅如此，全國(guó)人大常委會(huì)作出《決定》，還是新形勢(shì)下貫徹落實(shí)“一國(guó)兩制”方針的一個(gè)重要舉措，是在全面檢視《澳門基本法》貫徹實(shí)施情況的基礎(chǔ)上，立足于澳門社會(huì)不斷發(fā)展進(jìn)步的實(shí)際情況，著眼于確?！栋拈T基本法》規(guī)定的澳門特別行政區(qū)制度的有效運(yùn)作，著眼于確保澳門長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定和發(fā)展，從大局出發(fā)，綜合考慮各方面因素后審慎作出的重大決策。6這表明，全國(guó)人大常委會(huì)在作出《決定》時(shí)，盡管只是針對(duì)澳門2013年立法會(huì)產(chǎn)生辦法和2014年行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法的修改問題，但全國(guó)人大常委會(huì)綜合考慮了各方面的情況，包括考慮到了澳門社會(huì)不斷發(fā)展進(jìn)步的這一實(shí)際情況，因而《決定》的內(nèi)容又具有前瞻性。所以，《決定》中有關(guān)“兩個(gè)產(chǎn)生辦法”的修改應(yīng)遵循的原則及有關(guān)指導(dǎo)性意見，不是僅僅只針對(duì)“兩個(gè)產(chǎn)生辦法”的修改有法律約束力，而是對(duì)將來澳門特別行政區(qū)立法會(huì)產(chǎn)生辦法和行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法的修改同樣具有法律約束力。對(duì)此，《決定》的內(nèi)容也有直接的體現(xiàn)。

《決定》中，全國(guó)人大常委會(huì)認(rèn)為，《澳門基本法》附件一第一條關(guān)于行政長(zhǎng)官由一個(gè)具有廣泛代表性的選舉委員會(huì)選舉產(chǎn)生的規(guī)定，《澳門基本法》附件二第一條關(guān)于立法會(huì)由直接選舉的議員、間接選舉的議員和委任的議員三部分組成的規(guī)定，是符合《決定》所規(guī)定的“兩個(gè)產(chǎn)生辦法”的修改應(yīng)遵循的原則的基本制度安排，并得到澳門社會(huì)各界的普遍肯定和認(rèn)同，應(yīng)當(dāng)長(zhǎng)期保持不變。這里所稱的應(yīng)當(dāng)長(zhǎng)期保持不變，就意味著在長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，就澳門行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法的修改，不能對(duì)《澳門基本法》附件一第一條所規(guī)定的行政長(zhǎng)官由一個(gè)具有廣泛代表性的選舉委員會(huì)選舉產(chǎn)生的基本制度安排作出根本性的改變，而只能在保持行政長(zhǎng)官由一個(gè)具有廣泛代表性的選舉委員會(huì)選舉產(chǎn)生的這一前提下，根據(jù)澳門社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的實(shí)際情況，就如何增加及保持選舉委員會(huì)的廣泛代表性方面，對(duì)行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法加以修改幷完善。盡管《澳門基本法》第四十七條第一款關(guān)于行政長(zhǎng)官在當(dāng)?shù)赝ㄟ^選舉產(chǎn)生的規(guī)定，并未排除澳門將來選擇普選行政長(zhǎng)官的制度，但在《澳門基本法》的現(xiàn)有框架內(nèi)沒有將普選行政長(zhǎng)官作為目標(biāo)加以規(guī)定的情況下，附件一第一條關(guān)于行政長(zhǎng)官由一個(gè)具有廣泛代表性的選舉委員會(huì)選舉產(chǎn)生的規(guī)定，反映了當(dāng)時(shí)《澳門基本法》起草委員會(huì)和澳門社會(huì)的共識(shí)，也是長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)的一項(xiàng)基本制度安排?！栋拈T基本法》沒有規(guī)定普選行政長(zhǎng)官的目標(biāo)，說明《澳門基本法》的立法愿意是傾向于保持“兩個(gè)產(chǎn)生辦法”的穩(wěn)定，希望“兩個(gè)產(chǎn)生辦法”能夠長(zhǎng)期實(shí)行。7這就決定了行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法的修改方向，在長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)將是增加選舉委員會(huì)的名額，并進(jìn)行合理分配，以繼續(xù)保持選舉委員會(huì)的廣泛代表性，而不是代之以其他的制度安排來徹底改變甚至否定行政長(zhǎng)官由選舉委員會(huì)選舉產(chǎn)生的基本制度安排。對(duì)此，全國(guó)人大常委會(huì)副秘書長(zhǎng)喬曉陽在澳門社會(huì)各界人士座談會(huì)上曾明確指出：“隨著澳門社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，兩個(gè)產(chǎn)生辦法的修改方向應(yīng)當(dāng)是使之能夠保持有廣泛代表性，而不是改弦更張，另起爐灶。”8至于長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)是一個(gè)多長(zhǎng)的期限，這要綜合考慮澳門社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的實(shí)際情況等各方面的因素而定。

由此看來，由于《澳門基本法》沒有就行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法規(guī)定一個(gè)普選的目標(biāo)，這就決定了澳門特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法的修改，只能立足于特定時(shí)期澳門的實(shí)際情況作出適當(dāng)?shù)男薷模院笥行枰僮餍薷?。而且這種修改必須有利于保持澳門特別行政區(qū)基本政治制度的穩(wěn)定，有利于行政主導(dǎo)政治體制的有效運(yùn)作，有利于兼顧澳門社會(huì)各階層各界別的利益，有利于保持澳門的長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定和發(fā)展等原則。對(duì)于行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法，不能為了修改而修改，任何修改都要以維護(hù)維護(hù)澳門特別行政區(qū)基本政治制度的穩(wěn)定為前提，以促進(jìn)澳門的長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定和發(fā)展為目的。就澳門2014行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法的修改而言，可適當(dāng)修改的范圍主要包括：一是行政長(zhǎng)官選舉委員會(huì)增加多少人以及新增加的部分在四大界別中如何分配；二是行政長(zhǎng)官選舉委員會(huì)中“市政機(jī)構(gòu)的代表”是否繼續(xù)保留。9根據(jù)《決定》關(guān)于行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法的基本制度安排應(yīng)當(dāng)長(zhǎng)期保持不變的精神，在長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法與時(shí)俱進(jìn)地作出修改時(shí)，擴(kuò)大行政長(zhǎng)官選舉委員會(huì)的人數(shù)，合理劃分相關(guān)界別，完善相關(guān)的選舉制度，不斷增強(qiáng)并保持行政長(zhǎng)官選舉委員會(huì)的廣泛代表性，相信仍是今后長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)澳門特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法因應(yīng)澳門社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的實(shí)際情況而作出適當(dāng)修改的主要方向。在《澳門基本法》規(guī)定的現(xiàn)行政治體制框架下，那種主張取消選舉委員會(huì)、將選舉委員會(huì)改為提名委員會(huì)進(jìn)而普選行政長(zhǎng)官的言論，都不符合《澳門基本法》及全國(guó)人大常委會(huì)所作《決定》的規(guī)定。

注：

1、7、8喬曉陽：《全國(guó)人大常委會(huì)決定遵循的原則——在澳門各界人士座談會(huì)上的講話》，《澳門日?qǐng)?bào)》2012年3月2日。

2凌兵：《香港特別行政區(qū)基本法與全國(guó)人大立法權(quán)的界限——對(duì)香港特區(qū)終審法院居留權(quán)案判決的憲法思考》，《法治論叢》第18卷第1期。

3肖蔚云：《論澳門基本法》，北京大學(xué)出版社2003年版，第71頁(yè)。

4張文顯主編：《法理學(xué)》，法律出版社2004年版，第59頁(yè)。

5陳金釗等：《法律方法論研究》，山東人民出版社2010年版，第265頁(yè)。

6李飛：《深入理解和全面貫徹全國(guó)人大常委會(huì)的決定——在澳門各界人士座談會(huì)上的講話》，《澳門日?qǐng)?bào)》2012年3月2日。

9張曉明：《凝聚共識(shí) 穩(wěn)中求進(jìn)——在澳門社會(huì)各界人士座談會(huì)上的講話》，《澳門日?qǐng)?bào)》2012年3月2日。