程美東 侯松濤

改革開放以來(lái)中共處置城市群體性突發(fā)事件的經(jīng)驗(yàn)*

程美東 侯松濤

中共在改革開放以來(lái)城市群體性突發(fā)事件的處理中積累的經(jīng)驗(yàn)主要有：在事件預(yù)防中，不斷完善相關(guān)法律法規(guī)，重視提高領(lǐng)導(dǎo)干部處理能力的專業(yè)性培訓(xùn)，以 “政研合一”為基礎(chǔ)促進(jìn)社會(huì)預(yù)警系統(tǒng)的構(gòu)建；在事件現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)對(duì)中，要合理定性，主要領(lǐng)導(dǎo)及時(shí)出場(chǎng)和積極主動(dòng)協(xié)商溝通，堅(jiān)持信息透明和正確引導(dǎo)大眾傳媒，慎用警力；在事件善后處置中，要找出根源努力化解矛盾，科學(xué)有效問(wèn)責(zé)干部，將相關(guān)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)系統(tǒng)化、公開化、普及化。

中共；改革開放；城市群體性突發(fā)事件；經(jīng)驗(yàn)

在中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程中，城市是體現(xiàn)整個(gè)社會(huì)發(fā)展的中心。在許多情況下，城市群體性突發(fā)事件的引源雖來(lái)自于農(nóng)村卻集中體現(xiàn)于城市。故此，與農(nóng)村相比，城市群體性突發(fā)事件的發(fā)生頻率更高，涵蓋更為廣泛，更具有復(fù)雜性和多樣性。有統(tǒng)計(jì)表明，城市群體性突發(fā)事件占群體性突發(fā)事件總數(shù)的90%以上。①《中國(guó)社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》，北京社會(huì)科學(xué)出版社，2004年，第17—21頁(yè)。因此，城市區(qū)域的群體性突發(fā)事件應(yīng)該是相關(guān)研究關(guān)照的重點(diǎn)。本文的主旨就是基于對(duì)改革開放以來(lái)城市群體性突發(fā)事件的整體性分析，整合和總結(jié)改革開放以來(lái)中共處理城市群體性突發(fā)事件的經(jīng)驗(yàn)，這一工作對(duì)于促動(dòng)群體性突發(fā)事件應(yīng)對(duì)機(jī)制的系統(tǒng)構(gòu)建具有重要意義。

一、防患未然：中共與改革開放以來(lái)城市群體性突發(fā)事件的前期預(yù)防

根據(jù)2007年頒布的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第5條規(guī)定：突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作實(shí)行預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合的原則。國(guó)家建立重大突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，對(duì)可能發(fā)生的突發(fā)事件進(jìn)行綜合性評(píng)估，減少重大突發(fā)事件的發(fā)生，最大限度地減輕重大突發(fā)事件的影響。①孫慶聚等：《提高領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力》，方正出版社，2009年，第183頁(yè)。因此，以突發(fā)事件預(yù)防機(jī)制的建立健全為基礎(chǔ)，防患于未然，努力將突發(fā)事件控制和消弭于萌芽狀態(tài)，從而防止突發(fā)事件的發(fā)生，已經(jīng)被中共視為處理突發(fā)事件的第一要?jiǎng)?wù)。改革開放以來(lái)，在處理城市群體性突發(fā)事件的過(guò)程中，中共也積累了不少相應(yīng)的現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)，但是，這些現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)還是零碎的、不成系統(tǒng)的種種片段，尚需系統(tǒng)性的整理。

（一）不斷完善相關(guān)法律法規(guī)

將引發(fā)城市群體性突發(fā)事件的種種矛盾的處理納入法制化渠道，是應(yīng)對(duì)群體性突發(fā)事件的重要保障。改革開放之后，關(guān)于城市群體性突發(fā)事件的相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)隨著改革開放的不斷深入而不斷完善。據(jù)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，新中國(guó)成立至2006年至少已經(jīng)出臺(tái)涉及城市突發(fā)事件的應(yīng)急法律35件、行政法規(guī)36件、部門規(guī)章55件，黨中央、國(guó)務(wù)院及部門文件113件。而且，各省市自治區(qū)，各地市縣等政府都設(shè)立了專門的城市突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)構(gòu)，很多都制定了相應(yīng)的應(yīng)急制度。②程美東：《透視當(dāng)代中國(guó)重大突發(fā)事件》，中共黨史出版社，2008年，第3頁(yè)。至目前，我國(guó)與城市群體性事件相關(guān)的法律法規(guī)主要有： 《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)刑法》 《集會(huì)游行示威法》及其實(shí)施條例 《治安管理處罰條例》 《信訪條例》等，此外還有公安部制定的 《公安機(jī)關(guān)處置群體性治安事件規(guī)定》等部門規(guī)章。尤其是2006年 《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和2007年 《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的頒布，體現(xiàn)了城市群體性突發(fā)事件法律法規(guī)建設(shè)方面的重要進(jìn)展。一些城市群體性突發(fā)事件易發(fā)領(lǐng)域的法規(guī)建設(shè)也受到重視。如城市化過(guò)程中不斷引發(fā)群體性事件的拆遷問(wèn)題就引起了黨中央和國(guó)務(wù)院的高度重視，2003年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了 《關(guān)于認(rèn)真做好城鎮(zhèn)房屋拆遷工作維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的緊急通知》，在很多城市成為改革拆遷辦法的直接動(dòng)力，也為預(yù)防和化解拆遷引發(fā)的群體性突發(fā)事件提供了指導(dǎo)性意見。但是正如學(xué)者所說(shuō)，從法理的角度來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)有的有關(guān)城市群體性事件的法律法規(guī)中，禁止性、義務(wù)性規(guī)定多，授權(quán)性、可行性條款少，還未形成一個(gè)從權(quán)利的設(shè)置、組成到行使、保護(hù)、規(guī)范的完整體系。③《預(yù)防和處置群體性事件黨政干部讀本》，人民日?qǐng)?bào)出版社，2009年，第128頁(yè)。因此，及時(shí)制定缺失法律法規(guī)、不斷補(bǔ)充完善已有法律法規(guī)、隨時(shí)改進(jìn)過(guò)時(shí)法律法規(guī)，這些以相關(guān)法律法規(guī)的不斷完善為預(yù)防和化解群體性突發(fā)事件提供保障的建設(shè)工作正在進(jìn)行過(guò)程中。

（二）重視提高領(lǐng)導(dǎo)干部處理群體性突發(fā)事件能力的專業(yè)性培訓(xùn)

群體性突發(fā)事件的處理，是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部綜合素質(zhì)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。它要求領(lǐng)導(dǎo)干部能夠理性把握事件的發(fā)展趨勢(shì)，它要求領(lǐng)導(dǎo)干部善于審時(shí)度勢(shì)靈活應(yīng)對(duì)，它要求領(lǐng)導(dǎo)干部在理性、及時(shí)決策的同時(shí)做好民眾的心理疏導(dǎo)工作，它還要求領(lǐng)導(dǎo)干部在事件發(fā)生前后善于與民眾協(xié)調(diào)溝通。因此，一個(gè)能夠成功處理群體性突發(fā)事件的合格領(lǐng)導(dǎo)干部，不僅需要具有領(lǐng)導(dǎo)學(xué)、組織行為學(xué)、管理學(xué)、心理學(xué)等方面的理論知識(shí)，還要具有在實(shí)際工作中靈活操作的技能。就現(xiàn)實(shí)狀況而言，直至現(xiàn)在，黨和政府各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部處理城市突發(fā)事件的能力還是比較薄弱。據(jù)上海市虹口區(qū)委組織部2011年的調(diào)查，當(dāng)?shù)?1%的處級(jí)干部認(rèn)為危機(jī)管理能力是干部最需要提高的能力。④中共上海市虹口區(qū)委組織部：《提高干部教育培訓(xùn)的質(zhì)量》，《黨建研究》2011年第5期。因此，旨在提高領(lǐng)導(dǎo)干部處理城市群體性突發(fā)事件能力的專業(yè)性培訓(xùn)，成為中央和地方日益重視的工作。

2008年，來(lái)自全國(guó)各地的500名縣委書記走進(jìn)中央黨校，接受了為期七天內(nèi)容為 “如何正確處理各種利益矛盾，妥善處置突發(fā)事件”的培訓(xùn)。①《中央黨校對(duì)縣委書記輪訓(xùn) 關(guān)注突發(fā)性事件處理等》，央視《新聞1＋1》，2008年11月15日。加上國(guó)家行政學(xué)院等國(guó)家級(jí)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的參與，全國(guó)2000多位縣委書記幾乎都接受了培訓(xùn)。這是黨和政府首次如此大規(guī)模地對(duì)來(lái)自基層的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行應(yīng)急培訓(xùn)。2009年，國(guó)家行政學(xué)院開始籌建首個(gè)國(guó)家級(jí)的應(yīng)急管理培訓(xùn)基地，該基地的任務(wù)是對(duì)官員進(jìn)行培訓(xùn)，包括應(yīng)急管理的知識(shí)、理念、技能和能力方面的綜合培訓(xùn)，旨在提高各級(jí)官員應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件和災(zāi)害事故的能力，健全國(guó)家應(yīng)急管理體系，并對(duì)突發(fā)事件和應(yīng)急管理進(jìn)行課題研究。②《國(guó)家建基地培訓(xùn)官員應(yīng)對(duì)突發(fā)事件》， 《南方都市報(bào)》2009年7月31日。各地對(duì)此工作也開始重視。2009年4月，廣東省首期廳局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急管理工作培訓(xùn)班在暨南大學(xué)開班，暨南大學(xué)掛牌成立了應(yīng)急管理學(xué)院，以為相關(guān)培訓(xùn)提供基地，并成為全國(guó)首個(gè)應(yīng)急管理學(xué)院。③張勝波、彭梅蕾：《廳局級(jí)應(yīng)急管理培訓(xùn)班開班》，《南方日?qǐng)?bào)》2009年4月21日。這種旨在提升領(lǐng)導(dǎo)干部處理突發(fā)事件行政作為能力的培訓(xùn)已經(jīng)初見效果。據(jù)報(bào)道，西南某省縣委書記結(jié)束了在中央黨校的培訓(xùn)之后不久，就將所學(xué)用于實(shí)踐，成功化解了一場(chǎng)可能引發(fā)流血沖突的群體性事件。④汪言安：《處置突發(fā)事件：縣委書記們的課業(yè)》，《領(lǐng)導(dǎo)文粹》2009年第6期。這種提高領(lǐng)導(dǎo)干部處理城市群體性突發(fā)事件能力的專業(yè)性培訓(xùn)，也是有效預(yù)防和化解城市群體性突發(fā)事件的重要方面。

（三）以“政研合一”為基礎(chǔ)促進(jìn)社會(huì)預(yù)警系統(tǒng)的構(gòu)建

社會(huì)預(yù)警系統(tǒng)的構(gòu)建是預(yù)防和化解城市群體突發(fā)事件最為基礎(chǔ)性的工作。城市群體性突發(fā)事件雖然具有偶發(fā)性和突發(fā)性，但形成和導(dǎo)致事件的矛盾往往是深層次因素長(zhǎng)期積累和演化的結(jié)果。如學(xué)者的總結(jié)，城市群體性突發(fā)事件 “并非只是事件，更是一個(gè)過(guò)程”、“并非只是孤立的事件，而是互動(dòng)的系統(tǒng)”。⑤童星、張海波：《群體性突發(fā)事件及其治理——社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與公共危機(jī)綜合分析框架下的再考量》，《學(xué)術(shù)界》2008年第2期。在城市群體性突發(fā)事件中，如2004年10月至11月發(fā)生的四川 “漢源事件”，早在同年4月份，當(dāng)?shù)厝罕娋筒粩嗟街醒?、省、市、縣有關(guān)部門反復(fù)上訪，呈遞了80多份報(bào)告和萬(wàn)人簽名的 “萬(wàn)言書”，但卻均未引起應(yīng)有的重視，以致引發(fā)了嚴(yán)重的群體性事件。⑥中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)課題組：《中國(guó)群體性突發(fā)事件成因及對(duì)策》，國(guó)家行政學(xué)院出版社，2009年，第36頁(yè)。又如 “法輪功”組織，從一個(gè)普通的宗教組織逐漸發(fā)展到全國(guó)性的邪教組織，最后圍攻中南海，對(duì)社會(huì)造成嚴(yán)重破壞和惡劣影響，也是經(jīng)歷了一個(gè)過(guò)程的。這些事件典型體現(xiàn)了因預(yù)警系統(tǒng)的不健全而造成的疏漏。

社會(huì)預(yù)警系統(tǒng)的構(gòu)建是一個(gè)系統(tǒng)工程，它需要以相關(guān)專家學(xué)者的實(shí)證研究為理論基礎(chǔ)，形成 “政研合一”式的構(gòu)建思路。在此方面，美國(guó)的做法已經(jīng)受到許多中國(guó)學(xué)者的關(guān)注。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)與美國(guó)之間的GDP之比為1∶5，然而在民意調(diào)查的資金投入方面為1∶65。其中，中國(guó)投入費(fèi)用的75%由海外調(diào)查機(jī)構(gòu)投入。僅計(jì)算國(guó)內(nèi)自身投入，那么中美之比為1∶280。因此，中國(guó)在民意調(diào)查上的資金投入嚴(yán)重不足，從而制約了政府對(duì)社情民意的了解。⑦林竹：《西方民間調(diào)查的發(fā)展及其對(duì)中國(guó)的借鑒》，《社科縱橫》2007年第5期。直至當(dāng)前，國(guó)家雖然已經(jīng)陸續(xù)公布了公共突發(fā)事件的處置意見，對(duì)自然性、事故性、衛(wèi)生性的事件已經(jīng)有了處置的預(yù)案，唯獨(dú)缺少社會(huì)安全類突發(fā)事件的專門處置預(yù)案，政府相關(guān)的預(yù)警、救治措施的研究也相對(duì)要少。⑧蘇嫻：“我國(guó)城市突發(fā)性事件管理研究”，碩士學(xué)位論文，武漢科技大學(xué)，2006年。我國(guó)在包括城市群體性突發(fā)事件在內(nèi)的社會(huì)性突發(fā)事件方面的研究仍然是薄弱環(huán)節(jié)。

隨著改革開放過(guò)程中城市群體性突發(fā)事件的不斷增多，相關(guān)研究也開始起步。1999年，中國(guó)科學(xué)院心理所啟動(dòng)了 “邪教的社會(huì)和心理基礎(chǔ)與建立反邪教社會(huì)預(yù)警系統(tǒng)”研究項(xiàng)目，從而揭開了中國(guó)構(gòu)建 “政研合一”式預(yù)警系統(tǒng)的序幕。從2004年開始，中國(guó)科學(xué)院心理所又在全國(guó)5個(gè)省193個(gè)縣（市）開展了4輪城鄉(xiāng)居民社會(huì)態(tài)度調(diào)查，又通過(guò)各種渠道獲得了35個(gè)縣（市）2004年至2007年的群體性事件等社會(huì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，并對(duì)積累的數(shù)據(jù)加以整合，建立了一個(gè)初步的社會(huì)預(yù)警系統(tǒng)?，F(xiàn)在，中國(guó)科學(xué)院心理所在群體性事件預(yù)測(cè)方面取得重要突破，對(duì)以縣 （市）為單位當(dāng)年和來(lái)年發(fā)生群體性事件的正確預(yù)測(cè)率可達(dá)到50%至90%。①孫元明：《國(guó)內(nèi)群體性突發(fā)事件預(yù)警研究》，《江南社會(huì)學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第1期。這些研究成果為增加政府預(yù)防城市群體性突發(fā)事件的有效性提供了理論支撐。

二、綜合運(yùn)籌：中共與改革開放以來(lái)城市群體性突發(fā)事件的現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)對(duì)

當(dāng)群體性突發(fā)事件因種種原因不可避免地發(fā)生，現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)對(duì)就成為對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部綜合素質(zhì)的直接性考驗(yàn)。尤其是城市群體性突發(fā)事件，相對(duì)于農(nóng)村而言，其參與主體構(gòu)成、參與動(dòng)機(jī)和事件起因等等更為復(fù)雜。從參與主體來(lái)看，除了城市中的弱勢(shì)群體之外，一些機(jī)關(guān)工作人員、企業(yè)經(jīng)營(yíng)者、教師甚至黨員干部、法律工作者也開始參與其中。2007年福建廈門市發(fā)生的PX事件就是如此。尤其值得關(guān)注的是，城市群體性突發(fā)事件參與者的組織性取向更為明顯。如近年全國(guó)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)多個(gè)由下崗工人、離退休人員成立的 “下崗職工合作社”、“維權(quán)辦”等組織。②中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)課題組：《中國(guó)群體性突發(fā)事件成因與對(duì)策》，第143頁(yè)。從參與動(dòng)機(jī)來(lái)看，大多參與者是基于利益問(wèn)題，但也有所謂的 “無(wú)直接利益訴求”參與者，因?yàn)槌鞘惺且恍┱紊系臄硨?duì)勢(shì)力關(guān)注的中心區(qū)域，甚至還會(huì)有敵對(duì)勢(shì)力混雜其中借機(jī)發(fā)難。從事件起因來(lái)看，誘發(fā)城市群體性突發(fā)事件的原因非常復(fù)雜，有歷史的也有現(xiàn)實(shí)的，有主觀的也有客觀的，大多涉及改革開放以來(lái)的體制性、結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，短期內(nèi)很難徹底解決。以上因素在很大程度上增加了城市群體性突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)難度，更需要各種應(yīng)對(duì)措施的綜合運(yùn)籌。許多研究者從政府管理的角度提出了諸多甚至非常詳盡的現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)對(duì)舉措，但由于城市群體性突發(fā)事件的復(fù)雜性，這些舉措的現(xiàn)實(shí)可操作意義還是相對(duì)有限。而對(duì)改革開放以來(lái)中共作為執(zhí)政黨對(duì)城市群體性突發(fā)事件的處置進(jìn)行分析匯總，從而提煉出具有共通性和可操作性的經(jīng)驗(yàn)，也是非常重要的。

（一）合理定性應(yīng)該成為城市群體性突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)對(duì)中貫穿始終的理念

在我國(guó)，由于受不同時(shí)期的政治環(huán)境和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)因素的影響，對(duì)群體性事件的認(rèn)識(shí)也經(jīng)歷了一個(gè)逐步 “脫敏”的過(guò)程。在新中國(guó)成立初期稱之為 “群眾鬧事”、“聚眾鬧事”；20世紀(jì)80年代稱之為 “治安事件”、“群眾性治安事件”；20世紀(jì)90年代稱之為 “突發(fā)事件”、“治安突發(fā)事件”、“治安緊急事件”、“突發(fā)性治安事件”；在21世紀(jì)初期稱之為 “群體性治安事件”、“群發(fā)性事件”、“群體性突發(fā)事件”。2005年7月7日，由國(guó)務(wù)院新聞辦主持、中組部領(lǐng)導(dǎo)出席的新聞發(fā)布會(huì)首次向世界媒體公開使用了 “群體性事件”的稱謂：“當(dāng)前中國(guó)改革和現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，有些矛盾集中顯現(xiàn)，并因此發(fā)生了一些 ‘群體性事件’”。由此，在主流媒體和官方話語(yǔ)體系中，“群體性事件”逐漸被當(dāng)作一個(gè)中性詞使用。③《預(yù)防和處置群體性事件黨政干部讀本》，第4頁(yè)。可見，我國(guó)對(duì)群體性事件的認(rèn)識(shí)如學(xué)者所言經(jīng)歷了從單純重視其政治屬性到重視其社會(huì)和經(jīng)濟(jì)屬性的變化，并將對(duì)其認(rèn)識(shí)納入到法律視角之下的逐步成長(zhǎng)的過(guò)程。④王學(xué)輝等：《群發(fā)性事件防范機(jī)制研究》，科學(xué)出版社，2010年，第23頁(yè)。這一點(diǎn)典型體現(xiàn)了中共執(zhí)政理念的進(jìn)步。

雖然城市群體性突發(fā)事件包含著對(duì)抗性因素，且破壞性日益嚴(yán)重。但由其參與主體、參與動(dòng)機(jī)而言，大部分群體性突發(fā)事件在性質(zhì)上仍然屬于人民內(nèi)部矛盾。因此，中共作為執(zhí)政黨，拋棄上綱上線的思維，正視改革開放以來(lái)累積形成的社會(huì)矛盾，以及利益分化乃至對(duì)立的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，從中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的客觀實(shí)際出發(fā)，樹立新群體事件觀，就事論事，避免 “政治化”解讀，不輕易動(dòng)用鎮(zhèn)壓手段激化矛盾，避免將大多數(shù)群眾推向政府的對(duì)立面，應(yīng)該成為城市群體性突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)對(duì)中貫穿始終的理念，也是改革開放以來(lái)中共應(yīng)對(duì)城市群體性突發(fā)事件的一條重要經(jīng)驗(yàn)。如在2004年萬(wàn)州事件中，個(gè)別地方領(lǐng)導(dǎo)將其視為 “有敵對(duì)勢(shì)力參與”的動(dòng)亂，但更高層的領(lǐng)導(dǎo)將它定性為 “突發(fā)性群體事件，屬于人民內(nèi)部矛盾”。這種實(shí)事求是的定性為沖突的解決鋪平了道路。①鄢烈山：《解讀漢源事件的謎底》，東方網(wǎng)，鳳凰資訊2008年6月30日。在2008年甕安事件中，事件初始，官方新聞發(fā)布中有 “一小撮別有用心的人”、 “黑惡勢(shì)力幕后指使策劃”這樣的語(yǔ)匯，這種定性加劇了事態(tài)的惡化，但是地方政府很快迫于輿論壓力，開始還原事實(shí)真相，指出這些都是因?yàn)槊癖娀镜睦嬖V求得不到正常宣泄和正當(dāng)滿足，是民眾積怨的集中爆發(fā)。這種定性為事件的妥善解決打下了良好基礎(chǔ)。②趙麗：《城市群體性事件的原因分析》，《消費(fèi)導(dǎo)報(bào)（理論版）》2008年第7期。

（二）主要領(lǐng)導(dǎo)及時(shí)出場(chǎng)和積極主動(dòng)的協(xié)商溝通是城市群體性突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)對(duì)的關(guān)鍵

由于城市人口較為集中和復(fù)雜，城市群體性突發(fā)事件發(fā)生之后，其規(guī)模、方式、后果等等都具有不確定性。尤其重要的是，在城市群體性突發(fā)事件中，有不少參與者是 “有備而來(lái)”，他們對(duì)相關(guān)政策和法律法規(guī)有一定程度的了解，因此，如果主要領(lǐng)導(dǎo)能夠及時(shí)出場(chǎng)并進(jìn)行積極主動(dòng)的協(xié)商溝通，將為城市群體性突發(fā)事件的解決提供重要促動(dòng)力，此為現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)對(duì)的關(guān)鍵。改革開放以來(lái)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)證明，在城市群體性突發(fā)事件的現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)對(duì)中，主要領(lǐng)導(dǎo)及時(shí)出場(chǎng)往往能夠使之掌控事件的主動(dòng)權(quán)及至妥善處置事件。如在廣東省江門市某區(qū)，2005年共發(fā)現(xiàn)和處置群體性事件及其苗頭50起，其中30起因有相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及時(shí)出場(chǎng)積極溝通而得到妥善處置，占總數(shù)的60%。③陳云燕：《妥善處置種種群體性事件的原則和措施》，胡關(guān)祿、林維業(yè)主編： 《新時(shí)期群體性事件研究》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2006年，第31頁(yè)。一些具體的城市群體性突發(fā)事件的處置也充分體現(xiàn)了這一點(diǎn)。如2000年2月浙江杭州市“兩會(huì)”期間的一天上午，某廠20余名職工因企業(yè)兼并安置問(wèn)題到人代會(huì)所在地大華飯店及省信訪局上訪，并揚(yáng)言要到省政府上訪。接報(bào)后，區(qū)委相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)立即趕赴現(xiàn)場(chǎng)，耐心勸說(shuō)職工到區(qū)政府協(xié)商，從而及時(shí)有效地化解了一起群體性上訪事件。④陳月生：《群體性突發(fā)事件與輿情》，天津社會(huì)科學(xué)院出版社，2005年，第128頁(yè)。2009年貴州省德江縣舞龍事件的處置也是如此。德江縣領(lǐng)導(dǎo)在第一時(shí)間趕到現(xiàn)場(chǎng)，主動(dòng)與行動(dòng)者展開談判，兌現(xiàn)承諾，消解現(xiàn)場(chǎng)民眾情緒，從而贏得了時(shí)間和主動(dòng)權(quán)，為事件的平息打下了良好的基礎(chǔ)。⑤詹祖良、尹合遠(yuǎn)：《群體性突發(fā)事件的特點(diǎn)及其處置原則初探》，《法制與社會(huì)》2011年第19期。

與之相反，主要領(lǐng)導(dǎo)人的不在場(chǎng)則非常容易授人以柄從而導(dǎo)致事態(tài)的惡化。2008年貴州甕安事件是一個(gè)典例，據(jù)報(bào)道，在事發(fā)當(dāng)天晚上，當(dāng)受害者家人報(bào)案之后，公安部門如果進(jìn)行積極主動(dòng)的處理，完全可以刑事案件的定性解決問(wèn)題。但聞?dòng)嵹s來(lái)的警察拿著手電筒在河面上掃了兩圈就放棄了努力。理由是 “夜太黑，明天再說(shuō)”。受害人尸體被救起的時(shí)候，已經(jīng)天色泛白，受害人父親來(lái)到派出所，希望警察去下現(xiàn)場(chǎng)。得到的答復(fù)還是 “白天再說(shuō)”。⑥《甕安事件調(diào)查：刑事案件如何演變?yōu)槿后w性事件》，《中國(guó)新聞周刊》2008年第25期。當(dāng)?shù)鼐斓倪@種行政不作為延誤了案件的處理，醞釀了群眾最初的不滿情緒，使一起簡(jiǎn)單的刑事案件演變?yōu)槿后w性突發(fā)事件。更為關(guān)鍵的是，當(dāng)這一群體性突發(fā)事件發(fā)生之后，甕安縣委縣政府主要負(fù)責(zé)人消極對(duì)待，在事件發(fā)生后數(shù)小時(shí)內(nèi)都未主動(dòng)到現(xiàn)場(chǎng)和群眾進(jìn)行溝通與對(duì)話，從而引起了群眾的強(qiáng)烈不滿，事態(tài)進(jìn)一步加劇。當(dāng)政府大樓被點(diǎn)燃后，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)仍然沒(méi)有站出來(lái)采取果斷措施，而是在辦公室里進(jìn)行所謂的“開會(huì)研究”，層層請(qǐng)示、消極等待，從而使處理事件的時(shí)機(jī)一誤再誤，最終導(dǎo)致了本來(lái)可以避免的嚴(yán)重后果。

（三）堅(jiān)持信息透明和正確引導(dǎo)大眾傳媒是城市群體性突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)對(duì)的保障

在現(xiàn)代科技發(fā)展的條件下，信息傳播的速度與廣度往往出人意料。尤其是在突發(fā)事件發(fā)生之后，如果政府不能堅(jiān)持信息透明，不能及時(shí)向民眾提供相關(guān)信息或提供的信息量不足，就會(huì)給謠言等虛假信息的產(chǎn)生與傳播提供土壤。正如西方學(xué)者所說(shuō)，“當(dāng)人們希望了解某事而得不到官方答復(fù)時(shí)，謠言便會(huì)甚囂塵上。這就是信息的黑市?！雹佟卜ā匙專Z埃爾·卡普費(fèi)雷著，鄭若麟譯：《謠言——世界最古老的傳媒》，上海人民出版社，2008年，第9頁(yè)。

在突發(fā)事件發(fā)生和發(fā)展的過(guò)程中，謠言等虛假信息往往會(huì)加劇事態(tài)的復(fù)雜性，干擾和破壞事件的解決，甚至有些突發(fā)事件本身就由謠言引起。在近年發(fā)生的城市群體性突發(fā)事件中，謠言往往成為重要的催化劑。2009年石首事件、2008年甕安事件、2007年四川大竹事件、2006年浙江瑞安戴海靜事件等等都是如此。其中據(jù)人民網(wǎng)輿情監(jiān)測(cè)室發(fā)布的2009年上半年地方應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情能力排行榜，石首政府排名最差，在應(yīng)對(duì)輿情、處置事件、控制謠言方面表現(xiàn)出很大的缺陷。②彭濤、陳麗：《群體性突發(fā)事件中的謠言：形成、傳播與作用機(jī)制及其控制——以湖北石首事件為例》，《柳州師專學(xué)報(bào)》2010年第6期。石首事件的發(fā)生與此不無(wú)關(guān)系。2009年發(fā)生的河南開封杞縣鈷60事件則直接由謠言引發(fā)。由于當(dāng)?shù)卣怄i相關(guān)信息長(zhǎng)達(dá)一月之久，不及時(shí)引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿情，致使謠言“跑過(guò)了”政府，從而導(dǎo)致了群體性突發(fā)事件的發(fā)生。在2009年湖北石首事件中，由于當(dāng)?shù)卣疀](méi)有及時(shí)掌握事件真相，事中的新聞發(fā)布會(huì)語(yǔ)焉不詳，使事態(tài)久久不能平息。與之相反，在城市群體性事件的應(yīng)對(duì)過(guò)程中，信息透明甚至可以帶來(lái)輿論導(dǎo)向的變化，從而有利于事件的處置。如在2008年甕安事件中，在事件爆發(fā)初期，網(wǎng)上謠言四起，群眾質(zhì)疑不斷。在貴州省政府召開新聞發(fā)布會(huì)、公開案件詳細(xì)信息、主流媒體也開始站在群眾的立場(chǎng)報(bào)道新聞之后，網(wǎng)絡(luò)上的輿論也開始發(fā)生傾向于政府的變化，這為甕安事件的解決提供了保障。貴州省委在總結(jié)甕安事件時(shí)曾經(jīng)明確指出，信息透明是迅速平息甕安事件的最重要原因。③《京華時(shí)報(bào)》2009年3月7日。由此可見，堅(jiān)持信息透明和正確引導(dǎo)大眾傳媒是城市群體性突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)對(duì)的保障。

在信息公開的制度建設(shè)方面，中共作為執(zhí)政黨也在不斷表現(xiàn)出積極的姿態(tài)。2003年，中辦、國(guó)辦下發(fā)了 《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)國(guó)內(nèi)突發(fā)事件新聞報(bào)道工作的通知》，使我國(guó)突發(fā)事件新聞發(fā)布機(jī)制的建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期。黨的十六屆四中全會(huì)通過(guò)的 《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，明確提出要完善新聞發(fā)布制度和重大突發(fā)事件新聞報(bào)道快速反應(yīng)機(jī)制。2005年頒布的 《國(guó)家突發(fā)公共事件新聞報(bào)道應(yīng)急預(yù)案》，對(duì)突發(fā)公共事件新聞報(bào)道的機(jī)制建設(shè)作出了明確規(guī)定，使突發(fā)事件新聞報(bào)道走上了法制化的軌道。④《公共危機(jī)管理》，人民出版社、黨建讀物出版社，2006年，第135—136頁(yè)。2007年全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò) 《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》時(shí)，刪除了草案中關(guān)于新聞媒體不得 “違規(guī)擅自發(fā)布”突發(fā)事件信息和突發(fā)事件所在地政府 “對(duì)新聞媒體的相關(guān)報(bào)道進(jìn)行管理”的規(guī)定。隨著2008年《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》的公布施行，中國(guó)政府信息公開進(jìn)入了一個(gè)新的階段。最典型的對(duì)比，2004年漢源事件時(shí)，地方政府封鎖消息，連主流媒體的記者都不讓進(jìn)去。而到2008年甕安事件時(shí)，有許多媒體被允許參與到了公開調(diào)查中，這些都說(shuō)明中國(guó)政府開始懂得和媒體進(jìn)行合作，利用信息公開的辦法謀求群體性突發(fā)事件的解決。

（四）慎用警力是城市群體性突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)對(duì)必須堅(jiān)持的底限

在群體性突發(fā)事件發(fā)生和發(fā)展的過(guò)程中，當(dāng)參與者處于非理性狀態(tài)、情緒與行為失控時(shí)，在 “法不責(zé)眾”的心理作用下，很容易造成打砸搶燒等極端化行為，從而給社會(huì)造成極大破壞。如2008年甕安事件造成的直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)1600多萬(wàn)元，同年發(fā)生的甘肅隴南事件造成的損失也達(dá)503．8萬(wàn)元。⑤王賜江：《集體暴力抗?fàn)帲阂环N值得高度關(guān)注的極端維權(quán)方式——對(duì)2008年 “貴州甕安”等三起群體性事件的考察分析》，《學(xué)習(xí)與探索》2010年第2期。其他難以彌補(bǔ)的非物質(zhì)方面的損失更是無(wú)法估算。因此，在群體性突發(fā)事件的現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)對(duì)中，適度地使用強(qiáng)力手段控制事態(tài)發(fā)展，以盡量減少事件造成的破壞與損失，是有其必要性的。但是，在群體性突發(fā)事件的現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)對(duì)中，還是要慎用警力。尤其是在處置城市群體性突發(fā)事件的過(guò)程中，更要注意此點(diǎn)。因?yàn)槿缜八f(shuō)，相對(duì)于農(nóng)村而言，城市群體性突發(fā)事件的參與者文化素質(zhì)相對(duì)要高，一些參與者對(duì)相關(guān)政策與法律法規(guī)有一定的了解，他們會(huì)進(jìn)行 “合法維權(quán)”的嘗試，如2007年福建廈門的PX事件。而非正常的維權(quán)方式往往是萬(wàn)不得已的選擇，如2007年陜西咸陽(yáng)市發(fā)生的天王興業(yè)集團(tuán)數(shù)千工人走上隴海線堵塞鐵路的群體事件。該企業(yè)數(shù)千工人曾在廠內(nèi)靜坐抗議國(guó)企改制不公達(dá)40天，應(yīng)該說(shuō)還是懂法律有節(jié)制的。在 “靜坐逾月無(wú)法達(dá)成目標(biāo)的情況下，曾經(jīng)想過(guò)請(qǐng)律師去打官司，通過(guò)法律手段解決與廠方的矛盾”，此路走不通，他們才 “決定以走上隴海線的方式 ‘驚動(dòng)’更高層領(lǐng)導(dǎo)，管自己的事”①鄢烈山：《解讀漢源事件的謎底》，鳳凰資訊2008年6月30日，http：／／news．ifeng．com／opinion／200806／0630＿23＿624507．shtml。。

在城市群體性突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)中，警力的不當(dāng)使用往往不但不能解決問(wèn)題，反而會(huì)導(dǎo)致事態(tài)的進(jìn)一步激化。如在2008年甕安事件中，公安機(jī)關(guān)對(duì)于群眾關(guān)于一個(gè)少女死因的質(zhì)疑沒(méi)有及時(shí)給出令人信服的說(shuō)法，面對(duì)聚集在政府門前的群眾只是簡(jiǎn)單地出動(dòng)警力劃定警戒線，從而加劇了群眾的不滿，錯(cuò)失了處置事件的最佳時(shí)機(jī)。在案件處理過(guò)程中，警方的簡(jiǎn)單武斷導(dǎo)致群眾情緒激化。而當(dāng)游行示威群眾與警察發(fā)生沖突時(shí)，警察即開始強(qiáng)力鎮(zhèn)壓。②胡印斌：《甕安事件應(yīng)成疏導(dǎo)民怨范本提示基層政府轉(zhuǎn)型迫切》，《中國(guó)青年報(bào)》2008年7月8日。結(jié)果警力的濫用導(dǎo)致矛盾激化和事態(tài)的進(jìn)一步升級(jí)擴(kuò)大。在對(duì)甕安事件的反思中，前甕安縣公安局某領(lǐng)導(dǎo)指出：“遇到群體性事件就出動(dòng)警察，這種‘得罪’老百姓的事，都得我們?nèi)プ觥覀儙缀醢讶硕?‘得罪’完了?！辟F州省委在事后也指出：“縣委、縣政府某些領(lǐng)導(dǎo)違反規(guī)定，濫用警力，一出事，一遇到群體性事件，就把公安機(jī)關(guān)推上第一線，群眾反映強(qiáng)烈，造成警民對(duì)立?！雹邸顿F州甕安6．28事件官方承認(rèn)長(zhǎng)期瀆職濫用警力》，《世界財(cái)經(jīng)報(bào)道》2008年7月4日。這是一條非常值得關(guān)注的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。三、根除隱患：中共與改革開放以來(lái)城市群體性突發(fā)事件的善后處置

與其他類型的突發(fā)事件不同，群體性突發(fā)事件的現(xiàn)場(chǎng)平息并不等于事件的徹底解決，大量的工作還在后期。因?yàn)槿后w性突發(fā)事件的成因大多具有深層次的復(fù)雜性，現(xiàn)場(chǎng)的控制只是表面的疏緩。如果善后工作沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)，往往導(dǎo)致事態(tài)的進(jìn)一步升級(jí)或惡化，甚至?xí)?dǎo)致事件了而不了、一出再出的反復(fù)。如學(xué)者所言，完成群體性事件的善后處置，根除隱患，才是成功處置群體性事件的標(biāo)志。④《預(yù)防和處置群體性事件黨政干部讀本》，第176頁(yè)。尤其是城市群體性突發(fā)事件，涉及問(wèn)題大多與改革開放以來(lái)社會(huì)轉(zhuǎn)型的宏觀時(shí)代背景相關(guān)，更需要注重事件的善后處置。

（一）找出事件根源努力化解矛盾

在事件平息之后，組織相關(guān)力量對(duì)事件的起因進(jìn)行追根溯源，找出矛盾糾紛問(wèn)題所在，對(duì)于事件的徹底解決至關(guān)重要。一些地方已經(jīng)就此形成了有借鑒意義的解決方法。如湖南省各級(jí)黨委對(duì)影響重大的群體性事件采取 “一個(gè)問(wèn)題、一名領(lǐng)導(dǎo)、一套班子、一套方案、一抓到底”的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制。山東省金鄉(xiāng)縣為了對(duì)群眾關(guān)心的事件事事有回復(fù)，件件有著落，專門開辟了 “縣長(zhǎng)熱線”，群眾反映的問(wèn)題不僅得到了快速解決還使問(wèn)題處置過(guò)程得到了有效監(jiān)督。⑤陳月生：《群體性突發(fā)事件與輿情》，第153—154頁(yè)。在改革開放以來(lái)中共對(duì)城市群體性突發(fā)事件的處理中，此點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)與相關(guān)教訓(xùn)也有章可循。如在一起集體上訪事件中，事前根據(jù)相關(guān)信息，公安部門就已知道某廠退休工人，因一些利益問(wèn)題要到市政府集體上訪，并將情況反映到當(dāng)?shù)卣?，而?dāng)?shù)卣畡t只是通知公安部門做好在政府門前應(yīng)對(duì)的準(zhǔn)備，而不是設(shè)法解決問(wèn)題，把矛盾轉(zhuǎn)移給了公安部門?？梢韵胂螅@樣對(duì)待此次事件的結(jié)果不容樂(lè)觀，同時(shí)為更加嚴(yán)重的群體性事件埋下禍根①王體亮：《處置群體性突發(fā)事件預(yù)案應(yīng)用中存在的問(wèn)題及思考》，《警察實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練研究》2010年第1期。。與之相反，2008年甘肅隴南事件中，當(dāng)?shù)卣檎{(diào)了1820名干部組成工作組，直接向群眾面對(duì)面講清事件真相，化解矛盾，理順情緒，聽取訴求，解決問(wèn)題。最終使事件得以平息②《預(yù)防和處置群體性事件黨政干部讀本》，第25頁(yè)。。

必須注意的是，由于群體性突發(fā)事件發(fā)生原因的復(fù)雜性，“找出事件根源努力化解矛盾”往往是知易行難。一些誘因相對(duì)單純的事件處理起來(lái)難度也相對(duì)小一些。但大多數(shù)城市群體性突發(fā)事件則在偶發(fā)因素的背后隱含著深層次的誘因。如甕安事件，表面上只是由一個(gè)少女溺水死亡而起，但深層次的誘因正如甕安縣委在事后的總結(jié)，是 “社會(huì)建設(shè)滯后，社會(huì)管理軟弱，社會(huì)功能不完善，人民群眾不能各盡所能、各得其所，人民政府不能為人民群眾提供和諧相處的社會(huì)環(huán)境”③劉子富：《新群體事件觀——貴州甕安 “6·28”事件的啟示》，新華出版社，2009年，第113頁(yè)。；是該地領(lǐng)導(dǎo)官僚主義嚴(yán)重，對(duì)本地區(qū)存在的社會(huì)矛盾和問(wèn)題長(zhǎng)期置之不理，不管不問(wèn)，漠視甚至侵犯群眾的利益和權(quán)利。因此，由宏觀而言，城市群體性突發(fā)事件的徹底化解所需要的，是影響城市社會(huì)穩(wěn)定的突出問(wèn)題的徹底解決，它包括建立健全社會(huì)保障制度、建立社會(huì)利益調(diào)節(jié)分配機(jī)制、在深化改革的過(guò)程中注意保護(hù)職工合法利益、努力擴(kuò)大就業(yè)渠道做好下崗職工再就業(yè)工作等等。而這些問(wèn)題的解決，絕非一朝一夕之功。

（二）進(jìn)行科學(xué)有效的干部問(wèn)責(zé)

群體性突發(fā)事件的發(fā)生在具有突發(fā)性的同時(shí)又具有極強(qiáng)的不確定性，尤其是城市群體性突發(fā)事件，與其他類型的突發(fā)事件相比更是具有復(fù)雜性和不可控性。中共作為執(zhí)政黨如果簡(jiǎn)單地將群體性突發(fā)事件的處理作為考核領(lǐng)導(dǎo)干部的指標(biāo)，或?qū)⑷后w性突發(fā)事件的發(fā)生與領(lǐng)導(dǎo)干部的行政責(zé)任簡(jiǎn)單鏈接，是不合適的。但是，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部確實(shí)承擔(dān)著預(yù)防事件發(fā)生和在事件發(fā)生后以各種有效措施盡量減少損失和盡快平息事件的責(zé)任。我國(guó)發(fā)生的群體性突發(fā)事件，很多就是由于對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的問(wèn)責(zé)不力，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任心不強(qiáng)，在事件發(fā)生時(shí)未采取有效措施，將責(zé)任置之腦后造成的。因此，對(duì)在群體性突發(fā)事件處置中不作為或作為失當(dāng)?shù)母刹窟M(jìn)行科學(xué)有效的問(wèn)責(zé)，亦為善后工作的關(guān)鍵。在城市群體性突發(fā)事件中，貴州省委在2008年甕安事件后僅一周即迅速啟動(dòng)干部問(wèn)責(zé)程序，對(duì)州、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)政府主要相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行問(wèn)責(zé)處理，甕安縣縣委書記、縣長(zhǎng)以及縣公安局長(zhǎng)、政委均被免職，力度可謂極大。此舉被稱為 “開了中國(guó)重大突發(fā)群體性事件干部問(wèn)責(zé)的先河”④劉子富：《新群體事件觀——貴州甕安 “6·28”事件的啟示》，第27頁(yè)。。2009年石首事件發(fā)生后，石首市委書記、市政法委書記和市公安局黨委書記兼公安局長(zhǎng)等相關(guān)官員均被免職。經(jīng)驗(yàn)證明，這些問(wèn)責(zé)舉措對(duì)于解決事件和消解事件在全國(guó)及至世界的負(fù)面影響、重塑黨和政府形象具有重要作用。

學(xué)界一般認(rèn)為我國(guó)干部問(wèn)責(zé)的實(shí)踐始于2003年“非典”，在此之后群體性事件的處置中，對(duì)相關(guān)責(zé)任干部的問(wèn)責(zé)力度也不斷加大。2009年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》，被視為我國(guó)官員問(wèn)責(zé)制走向法制化規(guī)范化的第一步，體現(xiàn)出了問(wèn)責(zé)向群體性事件傾斜的新動(dòng)向。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：僅2009年，全國(guó)范圍內(nèi)就有7000多名干部被問(wèn)責(zé)。⑤《新華社每日電訊》2010年1月9日。在很大程度上彰顯了中共作為執(zhí)政黨在風(fēng)雨歷練中的不斷成長(zhǎng)與成熟。但是，當(dāng)前的中國(guó)尚無(wú)健全、統(tǒng)一和更具可操作性的問(wèn)責(zé)法規(guī)，因此，在一些事件善后的責(zé)任追究上，還存在大量爭(zhēng)議。一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)被免職之后不久卻 “悄悄地復(fù)出”或者明目張膽地異地為官，使得問(wèn)責(zé)制在事實(shí)上形同虛設(shè)，成為 “問(wèn)責(zé)秀”。⑥中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)課題組：《中國(guó)群體性突發(fā)事件成因及對(duì)策》，第60頁(yè)。曾經(jīng)號(hào)稱 “迅速啟動(dòng)的問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”的甕安事件問(wèn)責(zé)尚且在一定程度上存在這種取向①《甕安事件撤職縣委書記悄悄復(fù)出》， 《重慶晚報(bào)》2009年5月14日。，更遑論其他事件。這種形式化問(wèn)責(zé)直接導(dǎo)致了問(wèn)責(zé)制的虛化，尚需在今后不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以期干部問(wèn)責(zé)制的進(jìn)一步完善。

（三）將處置的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)系統(tǒng)化、公開化、普及化

此當(dāng)為改革開放以來(lái)中共處置城市群體性突發(fā)事件過(guò)程中形成的 “經(jīng)驗(yàn)之經(jīng)驗(yàn)”。由于城市群體性突發(fā)事件所具有的復(fù)雜性和不確定性，其具體處置方法的選擇具有差異性和靈活性，但有一點(diǎn)是共通的：即必須有一個(gè)系統(tǒng)性的應(yīng)對(duì)與處置機(jī)制的構(gòu)建與設(shè)計(jì)。否則，所謂應(yīng)對(duì)、處置只能是治標(biāo)不治本，各級(jí)政府陷于頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳、疲于應(yīng)付而無(wú)大效果。其中最為重要的，就是在現(xiàn)實(shí)應(yīng)對(duì)實(shí)踐中隨時(shí)將相關(guān)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)系統(tǒng)化，以利于逐漸形成完善系統(tǒng)的應(yīng)對(duì)機(jī)制。這與前述干部問(wèn)責(zé)制的完善是相互呼應(yīng)的，二者缺一不可。在群體性突發(fā)事件的善后處置中，如果執(zhí)政黨不注意總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，“不清醒地看到引發(fā)群體性事件的深層次原因，主要是體制、機(jī)制、制度上程度不同地出了偏差，而將發(fā)生群體性事件的負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部 ‘一棍子打死’，以謝天下，這樣做實(shí)際上是在找替罪羊，簡(jiǎn)單化處理干部，只會(huì)造成人人自危，必然導(dǎo)致萬(wàn)馬齊喑的政治局面，最終受損的是黨和國(guó)家?！雹趧⒆痈唬骸缎氯后w事件觀——貴州甕安 “6．28”事件的啟示》，第185頁(yè)。關(guān)于此方面的工作，中國(guó)地方政府按照 “條塊結(jié)合，以塊為主”的屬地原則，不斷積累應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件的經(jīng)驗(yàn)，目前已經(jīng)形成了較有特色的應(yīng)急體制類型：如以北京市為代表的整合條塊關(guān)系，強(qiáng)化屬地管理模式，以南寧市、上海市為代表的多元聯(lián)運(yùn)型模式，以廣州市為代表的公安型模式等等。③周定平：《社會(huì)安全事件應(yīng)對(duì)研究》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2008年，第51—52頁(yè)。但是，總體而言，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)已有累積，但缺少系統(tǒng)性整理，在現(xiàn)實(shí)應(yīng)對(duì)實(shí)踐中隨時(shí)將相關(guān)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)系統(tǒng)化尚未形成普遍共識(shí)。與此同時(shí)，在將處置的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)系統(tǒng)化的基礎(chǔ)上公開化、普及化雖至關(guān)重要但也尚未受到重視。如在2008年貴州甕安事件的應(yīng)對(duì)中，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部和部門總結(jié)了諸多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，而且這些總結(jié)已經(jīng)初步具有系統(tǒng)化的取向。但是，并未在此后受到普遍性重視。僅僅一年之后，湖北石首事件又發(fā)生了。相對(duì)于甕安事件，石首事件的局面雖更為復(fù)雜，但背景 “似曾相識(shí)”，④陸俠：《人民日?qǐng)?bào)評(píng)石首事件：批評(píng)政府新聞發(fā)布語(yǔ)焉不詳》，《人民日?qǐng)?bào)》2009年6月24日。在石首事件的應(yīng)對(duì)與處置中，當(dāng)?shù)卣耆茨芪‘Y安的前車之鑒，幾乎復(fù)制和重現(xiàn)了甕安事件的全部處置失誤和教訓(xùn)。真如媒體人士所言：甕安教訓(xùn)猶存，石首重蹈覆轍；甕安有經(jīng)驗(yàn)，石首無(wú)用場(chǎng)。⑤徐瓊： 《甕安有經(jīng)驗(yàn)，石首無(wú)用場(chǎng)》， 《成都商報(bào)》2009年6月25日。此等 “教訓(xùn)的教訓(xùn)”也同樣沉重。

概而言之，中共在改革開放以來(lái)城市群體性突發(fā)事件的處理中，諸多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得進(jìn)行系統(tǒng)性的總結(jié)。以這些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)為基礎(chǔ)，促進(jìn)系統(tǒng)化、正規(guī)化的群體性突發(fā)事件應(yīng)對(duì)機(jī)制的構(gòu)建，這一工作正在進(jìn)行之中。一切尚為初步，一切尚需努力。

（本文作者 程美東，北京大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授 北京 100871；侯松濤，中國(guó)政法大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授 北京 102249）

（責(zé)任編輯 劉學(xué)禮）

Experiences of the Communist Party of China in Hand ling the Unexpected Mass Disturbances in Urban Areas since the Reform and Opening Up

Cheng Meidong＆Hou Songtao

The experiences gained by the Communist Party of China（CPC）in handling the unexpected mass disturbances in urban areas since the reform and opening up may be summarized as follows：Before the occurrence of the disturbance efforts should be exerted for the prevention，including the improvement of relevant laws and regulations，attaching importance to the professional training of leading cadres for strengthening their handling capabilities and developing a social early warning system based on the integration of the governmentand research institutions．During the on-the-spot response to the disturbance，theremustbe an accurate determination of the nature of the event，the principal leaders should appear at the scene promptly and actively promote communication among the parties concerned，the principle of information transparency should be adhered to，the massmedia correctly guided，and the use of police forcemust be cautious．In the aftermath of the disturbance，efforts should bemade to analyze the root causes of the disturbance and resolve the contradictions，the cadres concerned are held accountable in a scientific and effective manner and the experiences and lessons are made systemic，open and useful to the public．

D232；D631．19

A

1003－3815（2012）－04－0061－09

* 本文為國(guó)家社科基金項(xiàng)目 “改革開放以來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)”（05CDJ001）的階段性成果。