熊 輝 仰義方

解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度的歷史考察

熊 輝 仰義方

解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中共中央和毛澤東從加強(qiáng)黨的建設(shè)著手，建立了黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度，并對(duì)該制度作了具體詳細(xì)規(guī)定。黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度的建立對(duì)加強(qiáng)當(dāng)時(shí)黨的建設(shè)尤其是黨的組織建設(shè)起到了重要作用，鞏固和發(fā)展了黨的民主集中制，轉(zhuǎn)變了黨的干部作風(fēng)，提高了干部的政策水平和領(lǐng)導(dǎo)能力，為解放戰(zhàn)爭(zhēng)最后勝利起到了重要作用。黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度對(duì)當(dāng)前樹立黨中央的權(quán)威，保證政令暢通和黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期；黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度；黨的建設(shè)

黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度作為實(shí)現(xiàn)黨的民主集中制領(lǐng)導(dǎo)的有效工作機(jī)制，是保證的黨的路線、方針、政策得以貫徹執(zhí)行的重要制度。該制度早在土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期就已經(jīng)提出，由于受當(dāng)時(shí)的環(huán)境與條件的制約，黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度并沒有完全得到貫徹執(zhí)行。1947年下半年解放戰(zhàn)爭(zhēng)由戰(zhàn)略防御進(jìn)入戰(zhàn)略進(jìn)攻階段，各地黨和軍隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)過去長(zhǎng)期保持著很大自治權(quán)狀況，已不能適應(yīng)戰(zhàn)爭(zhēng)形勢(shì)迅速發(fā)展的需要，無紀(jì)律無政府狀態(tài)嚴(yán)重影響著革命事業(yè)的發(fā)展。在這種情況下，以毛澤東為核心的中共中央以建立黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度為抓手，并要求全黨全軍把建立和執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度作為一項(xiàng) “絕對(duì)不允許違背的命令”來貫徹執(zhí)行。解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度的普遍建立和全面貫徹，有力克服了當(dāng)時(shí)的無紀(jì)律無政府狀態(tài)，促進(jìn)了軍隊(duì)的正規(guī)化建設(shè)和戰(zhàn)爭(zhēng)形式的轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)了黨的集中領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步堅(jiān)持和完善了民主集中制，加強(qiáng)了黨的組織紀(jì)律建設(shè)，保證了政令軍令暢達(dá)，促進(jìn)了黨的干部作風(fēng)的轉(zhuǎn)變，為解放戰(zhàn)爭(zhēng)最終勝利提供了重要保障。目前對(duì)于解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度的建立的背景、過程以及作用，學(xué)術(shù)界已有一些研究①相關(guān)成果可參見溫瑞茂：《解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期我軍請(qǐng)示報(bào)告制度述略》，《軍事歷史》2000年第6期；張鶯：《毛澤東對(duì)建立健全黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度的貢獻(xiàn)》，《黨史文苑》2008年第8期；張積毅：《毛澤東在解放戰(zhàn)爭(zhēng)中后期抓反對(duì)無紀(jì)律無政府狀態(tài)概述》，《黨的文獻(xiàn)》2002年第2期；廖勝平，林鳳鳴：《解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期中共請(qǐng)示報(bào)告制度的建立及其現(xiàn)實(shí)價(jià)值》，《廣西師范大學(xué)學(xué)報(bào) （哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2007年第1期；廖勝平：《解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期中共制度建設(shè)的歷史作用和現(xiàn)實(shí)價(jià)值》，《電子科技大學(xué)學(xué)報(bào) （社科版）》2009年第5期。盡管學(xué)界已有些研究，但研究深度和廣度還很不夠。例如，就黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度建立的過程而言，學(xué)界著重研究的是1948年1月至“九月會(huì)議”召開這段時(shí)間內(nèi)的黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告建立情況，而對(duì) “九月會(huì)議”以后黨內(nèi)、軍內(nèi)是如何執(zhí)行和建立的，研究還不夠。，但是研究還不夠全面或深入。本文擬在這些方面進(jìn)一步深化研究。

一、建立黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度的原因分析

解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期革命形勢(shì)迅速發(fā)展，為了保證解放戰(zhàn)爭(zhēng)取得最后勝利，中央必須加強(qiáng)黨的集中領(lǐng)導(dǎo)，確保黨的路線方針政策得到正確貫徹執(zhí)行。以毛澤東為核心的黨中央基于歷史和現(xiàn)實(shí)兩方面的考慮，建立了黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度。

（一）歷史上形成的無紀(jì)律無政府狀態(tài)影響了黨的工作的發(fā)展，是建立黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度的根本原因

革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期各地革命形勢(shì)發(fā)展不平衡，人民軍隊(duì)和紅色政權(quán)長(zhǎng)期處在敵人白色政權(quán)的包圍和分割以及農(nóng)村環(huán)境之中，實(shí)行武裝割據(jù)和游擊戰(zhàn)爭(zhēng)是中國革命發(fā)展的必然趨勢(shì)，因此，各地方黨和軍事的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)保持著很大的自治權(quán)，這在當(dāng)時(shí)對(duì)于地方黨組織和軍隊(duì)發(fā)揮他們的主動(dòng)性和積極性，度過長(zhǎng)期的嚴(yán)重的困難局面是非常必要的；但也因此 “產(chǎn)生了某些無紀(jì)律狀態(tài)和無政府狀態(tài)，地方主義和游擊主義，損害了革命事業(yè)”②《毛澤東選集》第4卷，人民出版社，1991年，第1346頁。。《一九四八年的土地改革工作和整黨工作》的黨內(nèi)指示中將這種無政府無紀(jì)律狀態(tài)總結(jié)為：“擅自修改中央的或上級(jí)黨委的政策和策略，執(zhí)行他們自以為是的違背統(tǒng)一意志和統(tǒng)一紀(jì)律的極端有害的政策和策略；在工作繁忙的借口之下，采取事前不請(qǐng)示事后不報(bào)告的錯(cuò)誤態(tài)度，將自己管理的地方，看成好像一個(gè)獨(dú)立國?！雹邸睹珴蓶|選集》第4卷，第1332頁。這種無政府無紀(jì)律狀態(tài)集中表現(xiàn)為：其一，某些地方黨組織和軍隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)在游擊主義、地方主義、經(jīng)驗(yàn)主義影響下從狹隘的經(jīng)驗(yàn)論出發(fā)，在執(zhí)行土改政策 “滿足貧雇農(nóng)的要求”過程中，打出 “貧雇農(nóng)打江山坐江山”、“群眾要怎么辦就怎么辦”、“村里的一切事，由貧農(nóng)團(tuán)領(lǐng)頭來辦”等 “左”傾錯(cuò)誤口號(hào)，片面強(qiáng)調(diào)滿足貧雇農(nóng)的一切要求。有些農(nóng)會(huì)明文規(guī)定：對(duì)于地主階級(jí)、富農(nóng)以及農(nóng)民中的惡霸、敵偽爪牙和地主的狗腿子等，“大家要怎樣懲辦，就怎樣懲辦”④晉綏邊區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史編寫組、山西省檔案館編：《晉綏邊區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編》農(nóng)業(yè)編，山西人民出版社，1986年，第374頁。。其二，無政府無紀(jì)律嚴(yán)重影響了軍紀(jì)，違反軍紀(jì)的事件常有發(fā)生。某些部隊(duì)的后勤人員，借口軍用或沒收蔣偽敵產(chǎn)，侵犯工商業(yè)；某些后方機(jī)關(guān)的生產(chǎn)人員，不顧黨紀(jì)軍紀(jì)，為本單位利益到新收復(fù)的城市搶購物資，擾亂新收復(fù)城市的金融物價(jià)⑤參見 《中共中央文件選集》第17冊(cè)，中共中央黨校出版社，1992年，第211頁。，亂打亂殺現(xiàn)象嚴(yán)重。其三，某些地方黨組織和軍隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)各自為政，將自己管理的地方看成是一個(gè)無須服從上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的 “獨(dú)立王國”。例如，未向中央請(qǐng)示擅自將美國連同英、法領(lǐng)事館人員也都統(tǒng)統(tǒng)軟禁起來，并全面切斷領(lǐng)事館內(nèi)的電燈、電話和自來水供應(yīng)⑥參見趙寶煦：《跨世紀(jì)的中美關(guān)系——中美學(xué)者論中美關(guān)系的現(xiàn)狀與前景》，東方出版社，1999年，第273頁。，與蘇聯(lián)訂立商業(yè)性協(xié)定，隨便向外國記者發(fā)表講話等私自處理外事問題；宣傳部門對(duì)影響全國性的政策事前不向中央請(qǐng)示就輕易發(fā)表等違反宣傳紀(jì)律的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（二）戰(zhàn)爭(zhēng)形勢(shì)迫切要求加強(qiáng)中央與地方密切聯(lián)系，是建立黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度的重要原因

1948年初解放戰(zhàn)爭(zhēng)已進(jìn)入新的發(fā)展階段，戰(zhàn)爭(zhēng)形勢(shì)由游擊戰(zhàn)爭(zhēng)向正規(guī)戰(zhàn)爭(zhēng)轉(zhuǎn)變，解放區(qū)的工作由分散向集中轉(zhuǎn)變，全黨工作的重心由鄉(xiāng)村向城市轉(zhuǎn)變①參見薄一波：《七十年奮斗與思考》上卷，中共黨史出版社，1996年，第470頁。。戰(zhàn)爭(zhēng)的正規(guī)化程度大大提高，戰(zhàn)爭(zhēng)形勢(shì)的轉(zhuǎn)變，迫切要求全黨全軍在政治上思想上和行動(dòng)上同中央保持高度一致，要求 “將全國一切可能和必須統(tǒng)一的權(quán)力統(tǒng)一于中央，而在各地區(qū)和各部分則統(tǒng)一于受中央委托的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)”②《毛澤東年譜（1893—1949）》下卷，中央文獻(xiàn)出版社，2002年，第301頁。。一方面，黨的七大以后，由于沒能把黨內(nèi)請(qǐng)示和報(bào)告制度化、經(jīng)?；?，有一些中央局和分局的領(lǐng)導(dǎo)，沒能認(rèn)識(shí)到向中央請(qǐng)示和報(bào)告的必要性和重要性，出現(xiàn)了 “地方黨和軍隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)不得中央同意，甚至不得中央委托的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān) （即各中央局、中央分局、前委及其他中央委托的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)）的同意，自由地迫不及待地粗率地冒險(xiǎn)地規(guī)定及執(zhí)行明顯地違背中央路線和政策的某些政策”③《毛澤東文集》第5卷，人民出版社，1996年，第86頁。，“或僅僅作了一些技術(shù)性的報(bào)告和請(qǐng)示，以致中央不明了或者不充分明了他們重要的 （不是次要的或技術(shù)性的）活動(dòng)和政策的內(nèi)容，因而發(fā)生了某些不可挽救的、或難以挽救的、或能夠挽救但已受了損失的事情。而那些事前請(qǐng)示、事后報(bào)告的中央局或分局，則避免了或減少了這樣的損失”。另一方面，“各中央局和分局是受中央委任、代表中央執(zhí)行其所委托的任務(wù)的機(jī)關(guān)，必須同中央發(fā)生最密切的聯(lián)系。各省委或區(qū)黨委，同各中央局和分局也須密切聯(lián)系”④《毛澤東選集》第4卷，第1265頁。。當(dāng)革命進(jìn)入新的高潮之時(shí)，到1948年 “九月會(huì)議”前夕，解放區(qū)面積為253萬平方公里，占全國面積的24．5%；人口為1．68億，占全國人口的35．5%；縣城以上的大中城市586座，占全國城市的29%⑤參見沙健孫主編：《中國共產(chǎn)黨史稿（1921—1949）》第5卷，中央文獻(xiàn)出版社，2006年，第300頁。，“許多解放區(qū)已經(jīng)連成一片，許多城市已經(jīng)解放或者即將解放”⑥《毛澤東選集》第4卷，第1264頁注釋。，黨的領(lǐng)導(dǎo)工作的空間范圍空前擴(kuò)大，加強(qiáng)中央與地方的聯(lián)系顯得極為必要。此外，隨著黨的工作重心向城市轉(zhuǎn)移，黨的中心工作轉(zhuǎn)變?yōu)榛謴?fù)和發(fā)展生產(chǎn)力；解放區(qū)逐漸擴(kuò)大，地方各級(jí)新政權(quán)相繼建立，黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度就成了緊密加強(qiáng)中央與地方聯(lián)系的橋梁。所以，中共中央和毛澤東要求全黨各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，必須改正事前不請(qǐng)示、事后不報(bào)告的不良習(xí)慣， “以便掌握運(yùn)動(dòng)的動(dòng)態(tài)，隨時(shí)互通情報(bào)，交流經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)糾正錯(cuò)誤，發(fā)揚(yáng)成績(jī)。……全黨迫切需要的，是不失時(shí)機(jī)的生動(dòng)的具體的報(bào)告和指示”⑦《毛澤東選集》第4卷，第1333頁。。

二、請(qǐng)示報(bào)告制度建立的歷史過程

出于以上原因考慮，從1948年1月開始，中共中央著手在全黨全軍全面建立黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度，在黨內(nèi)和軍隊(duì)開展了反對(duì)無紀(jì)律無政府狀態(tài)、經(jīng)驗(yàn)主義和地方主義的 “斗爭(zhēng)”，到1949年上半年全黨和全軍普遍建立起了請(qǐng)示報(bào)告制度，這一建立的過程大致可以分為以下三個(gè)階段。

（一）黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度的文本制定階段

早在土地革命時(shí)期，黨就提出了請(qǐng)示報(bào)告制度建設(shè)的問題。1928年10月17日中央在《關(guān)于各省委對(duì)中央的報(bào)告大綱》中，對(duì)報(bào)告的時(shí)間、種類、內(nèi)容以及保密要求都作出了規(guī)定，并警示不按時(shí)上送詳細(xì)報(bào)告者 “中央即停發(fā)經(jīng)費(fèi)”。1931年12月15日，毛澤東同項(xiàng)英等發(fā)布中華蘇維埃共和國臨時(shí)中央政府 《關(guān)于建立報(bào)告制度問題》的通令，要求各級(jí)蘇維埃政府要建立下級(jí)向上級(jí)經(jīng)常作報(bào)告的制度，上級(jí)對(duì)下級(jí)實(shí)行工作檢查的制度。1932年11月25日《中央革命軍事委員會(huì)通令》也要求各部隊(duì)把向上級(jí)報(bào)送材料作為一項(xiàng)制度。抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，針對(duì)王明等在重大問題上不請(qǐng)示中央、反對(duì)集中領(lǐng)導(dǎo)等問題⑧1937年底，王明從蘇聯(lián)回國后，總把自己凌駕于中央之上，不經(jīng)過中央統(tǒng)一就以中央的名義發(fā)表宣言、聲明。例如：1937年12月25日，王明以中共中央的名義發(fā)表 《中國共產(chǎn)黨對(duì)時(shí)局宣言》；1938年2月9日，又以毛澤東的名義發(fā)表對(duì) 《新中華報(bào)》記者的談話；1938年3月24日，又擅自以中共中央的名義向國民黨遞交了 《對(duì)國民黨臨時(shí)全國代表大會(huì)的提議》等。王明的這些無視黨的組織紀(jì)律的行為，嚴(yán)重威脅到黨的權(quán)威和黨的集中統(tǒng)一。，中共中央1941年7月作出《關(guān)于增強(qiáng)黨性的決定》，明確提出：“要求各個(gè)獨(dú)立工作區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)人員，特別注意在今天比任何時(shí)候更需要相信與服從中央的領(lǐng)導(dǎo)。應(yīng)當(dāng)在黨內(nèi)開展反對(duì) ‘分散主義’、 ‘獨(dú)立主義’、‘個(gè)人主義’的斗爭(zhēng)”①中共中央組織部、中共中央黨史研究室、中央檔案館：《中國共產(chǎn)黨組織史資料》第8卷文獻(xiàn)選編上，中共黨史出版社，2000年，第572頁。。1942年9月，中央面對(duì)有些地方對(duì)黨的決定執(zhí)行不力的問題，作出《中共中央關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》，要求：“各根據(jù)地領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)在實(shí)行政策及制度時(shí)，必須依照中央的指示。在決定含有全國全黨全軍普遍性的新問題時(shí)，必須請(qǐng)示中央，不得標(biāo)新立異，自作決定，危害全黨領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一。”②《中共中央文件選集》第13冊(cè)，中共中央黨校出版社，1991年，第433—434頁。中共七大黨章也規(guī)定：凡關(guān)于全國性質(zhì)的問題，在中央沒有發(fā)布意見和決定以前，各部分和各地方黨的組織及黨的負(fù)責(zé)人，除自行討論及向中央建議外，均不得自由發(fā)布意見和決定。凡關(guān)于地方性質(zhì)的問題，黨的地方組織有自主決定之權(quán)；但不得和中央及上級(jí)的決定相抵觸。同時(shí)要求：各級(jí)黨的組織，必須保證在自己指導(dǎo)下的報(bào)紙，宣傳中央機(jī)關(guān)和上級(jí)組織的決議與所定的政策③參見盛繼紅編：《中國共產(chǎn)黨黨章匯編》，中國人民大學(xué)出版社，1991年，第60頁。。由于在解放戰(zhàn)爭(zhēng)以前黨所處的環(huán)境以及條件的制約，請(qǐng)示報(bào)告制度雖已提出，但當(dāng)時(shí)并未在全黨上下作為一項(xiàng)正式的黨內(nèi)工作制度。

解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，由于戰(zhàn)爭(zhēng)的正規(guī)化程度大大提高，迫切需要加強(qiáng)全黨全軍的集中統(tǒng)一指揮，黨在早期提出的報(bào)告制度成為加強(qiáng)集中統(tǒng)一指揮的有效武器。為此，1948年1月7日，毛澤東為中共中央起草了 《關(guān)于建立報(bào)告制度》（即著名的 “子虞電”）的指示，明確指出從當(dāng)年起，全黨各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)必須反對(duì)無政府無紀(jì)律狀態(tài)，各中央局和分局書記以及各野戰(zhàn)軍首長(zhǎng)和軍區(qū)首長(zhǎng)必須定期向中央作報(bào)告，并對(duì)報(bào)告內(nèi)容、發(fā)送方式、發(fā)送頻率、寫作風(fēng)格等報(bào)告的內(nèi)容和形式作了具體規(guī)定。“子虞電”發(fā)出之后，中共中央根據(jù)當(dāng)時(shí)形勢(shì)的需要，對(duì)請(qǐng)示報(bào)告制度作出了補(bǔ)充，對(duì)黨組織和軍事機(jī)關(guān)落實(shí)請(qǐng)示報(bào)告制度作了具體指導(dǎo)。同年2月，中共中央、中央軍委又發(fā)出指示，指出在革命形勢(shì)嚴(yán)峻的情況下及時(shí)向中央作報(bào)告的必要性以及不作報(bào)告對(duì)于革命工作的危險(xiǎn)，在重申各中央局、分局書記以及各軍區(qū)、野戰(zhàn)軍首長(zhǎng)分別向中央主席和軍委主席作報(bào)告的同時(shí)，還要求把實(shí)行請(qǐng)示報(bào)告制度的范圍擴(kuò)大到各兵團(tuán)首長(zhǎng)級(jí)，要求各兵團(tuán)首長(zhǎng)也要向軍委主席寫綜合報(bào)告。處于當(dāng)時(shí)情況的考慮，為了加強(qiáng)中央對(duì)地方的領(lǐng)導(dǎo)，3月25日，毛澤東為中共中央起草了 《關(guān)于建立報(bào)告制度的補(bǔ)充指示》，對(duì)請(qǐng)示報(bào)告制度作了三項(xiàng)具體補(bǔ)充，對(duì)如何落實(shí)請(qǐng)示報(bào)告制度，保證中央的知情權(quán)以及中央權(quán)威作了具體規(guī)定，至此，黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度在文本制定的規(guī)范上基本實(shí)現(xiàn)制度化。

（二）黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度的督促執(zhí)行和逐步落實(shí)階段

中央在作出請(qǐng)示報(bào)告制度的規(guī)定后，要求各級(jí)黨組織和軍事機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)行，采用嚴(yán)厲督促、轉(zhuǎn)批報(bào)告、綜合通報(bào)和個(gè)別指導(dǎo)等方法，促進(jìn)請(qǐng)示該項(xiàng)制度落到實(shí)處④參見張積毅：《毛澤東思想若干閃光點(diǎn)》，中央文獻(xiàn)出版社，2010年，第57頁。。中央發(fā)出嚴(yán)格執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度指示后，處在大別山嚴(yán)峻環(huán)境中的鄧小平，于1948年3月8日致電中共中央（即 “寅齊電”），報(bào)告了新解放區(qū)全盤的策略與政策問題，檢查了大別山地區(qū)土改等問題上“左”的表現(xiàn)及其危害。3月14日，毛澤東復(fù)電鄧小平：“寅齊電悉，非常之好，立即轉(zhuǎn)發(fā)各地仿照辦理?！雹荨睹珴蓶|年譜（1893—1949）》下卷，第294頁。山東某兵團(tuán)在向敵人宣傳時(shí)嚴(yán)重違犯了黨的 “首惡者必辦”的政策規(guī)定，中央于4月10日作出指示：中央的一切政策必須無保留地執(zhí)行，不能允許不得中央同意由任何下級(jí)機(jī)關(guān)自由修改⑥《毛澤東文集》第5卷，第86頁。。5月25日，毛澤東在為中共中央起草的黨內(nèi)指示中對(duì)無紀(jì)律無政府的具體表現(xiàn)形式作了列舉，強(qiáng)調(diào)要 “認(rèn)真克服這種無紀(jì)律狀態(tài)或無政府狀態(tài)，將一切可能和必須集中的權(quán)力，集中于中央和中央代表機(jī)關(guān)?！雹佟睹珴蓶|選集》第4卷，第1332頁。為了加強(qiáng)黨的組織紀(jì)律性和提高黨員干部理論認(rèn)識(shí)水平，中共中央號(hào)召全黨學(xué)習(xí)列寧的 《共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)中的 “左派”幼稚病》一文的第二章，要求全黨同志懂得必須消滅工作中的某些嚴(yán)重的無紀(jì)律無政府狀態(tài)。1948年6月1日中央宣傳部重印該書第二章前言，指出：“如果領(lǐng)導(dǎo)中國革命的中國共產(chǎn)黨沒有極嚴(yán)格的真正鐵的紀(jì)律”，“那末，我們就將不能取全國革命的勝利，而且不能保持已得的勝利?！雹凇吨泄仓醒胛募x集》第17冊(cè)，第189—190頁。為了嚴(yán)格統(tǒng)一黨的宣傳紀(jì)律，6月5日，中共中央作出《關(guān)于宣傳工作中請(qǐng)示與報(bào)告制度的規(guī)定》，對(duì)宣傳部門的宣傳紀(jì)律也作了具體規(guī)定。6月25日，毛澤東為中共中央起草了 《各中央局、分局、前委應(yīng)向中央報(bào)告的事項(xiàng)》，具體規(guī)定涵蓋金融、外交、文教、軍隊(duì)等方面18項(xiàng)內(nèi)容必須事前請(qǐng)示或事后報(bào)告中央。7月26日，毛澤東再次發(fā)出黨內(nèi)指示，命令各中央局、分局和前委 “徹底消滅事前不請(qǐng)示、事后不報(bào)告的不正確態(tài)度，徹底糾正存在著的某些嚴(yán)重的無紀(jì)律無政府狀態(tài)”③《毛澤東年譜（1893—1949）》下卷，第327頁。。針對(duì)軍內(nèi)對(duì)無紀(jì)律狀態(tài)的危險(xiǎn)傾向仍沒有認(rèn)真檢討和反省，8月14日，毛澤東要求各兵團(tuán)及軍區(qū)負(fù)責(zé)人嚴(yán)格執(zhí)行及時(shí)的和完備的報(bào)告制度。9月4日，中共中央發(fā)出《關(guān)于在全黨全軍中開展執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度之檢討的指示》，指出： “我們希望不但各中央局，分局，工委會(huì)，大軍區(qū)，軍委分會(huì)及前委會(huì)在自己的會(huì)議上進(jìn)行認(rèn)真的檢討，寫出明確的決議，各省委、區(qū)黨委、地委、市委、小軍區(qū)、軍分區(qū)、縱委、師委、旅委也要召集會(huì)議，進(jìn)行認(rèn)真的檢討，寫出明確的決議，并將這一切會(huì)議檢討的情況及決議的全文用電報(bào)或用書面送達(dá)中央。這一工作，希望于今年秋冬兩季辦理完畢?！雹苤泄仓醒虢M織部、中共中央黨史研究室、中央檔案館：《中國共產(chǎn)黨組織史資料》第8卷文獻(xiàn)選編上，第666頁。9月8日，毛澤東再次強(qiáng)調(diào)要增強(qiáng)黨的紀(jì)律性，要求從中央機(jī)關(guān)、中央代表機(jī)關(guān)一直到各地 “要在戰(zhàn)爭(zhēng)的第三年內(nèi)，在全黨全軍克服無政府、無紀(jì)律狀態(tài)。”⑤《毛澤東文集》第5卷，第138—139頁。在此次政治局會(huì)議 （史稱 “九月會(huì)議”）上通過了 《關(guān)于各中央局、分局、軍區(qū)、軍委分會(huì)及前委會(huì)向中央請(qǐng)示報(bào)告制度的決議》（下稱 《決議》），《決議》對(duì)各項(xiàng)工作中的決定權(quán)和請(qǐng)示備案等制度作了詳細(xì)規(guī)定，并規(guī)定區(qū)黨委、省委、軍黨委至縣委和師 （旅）團(tuán)級(jí)須向上級(jí)請(qǐng)示與報(bào)告，標(biāo)志著請(qǐng)示報(bào)告這項(xiàng)工作規(guī)定轉(zhuǎn)變?yōu)榧訌?qiáng)黨內(nèi)上下溝通的一項(xiàng)正式工作制度。至此，經(jīng)過半年多時(shí)間，請(qǐng)示報(bào)告制度在全黨全軍最終確立下來。

（三）黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度的普遍建立階段

中央作出關(guān)于建立請(qǐng)示報(bào)告制度之后，各中央局、分局、軍區(qū)、軍委分會(huì)及前委會(huì)按照中央要求，結(jié)合各地的實(shí)際情況，紛紛展開了反對(duì)無紀(jì)律無政府狀態(tài)的斗爭(zhēng)，并報(bào)告了中央。1948年8月21日，西北野戰(zhàn)軍前委就作出《關(guān)于執(zhí)行中央報(bào)告制度指令的決定》，中央 “九月會(huì)議”召開之后，9月中下旬，西北野戰(zhàn)軍召開第三次前委擴(kuò)大會(huì)議，討論了中央關(guān)于加強(qiáng)請(qǐng)示報(bào)告制度的指令以及有關(guān)文件精神，為了使請(qǐng)示報(bào)告制度規(guī)范化，西北野戰(zhàn)軍政治部發(fā)出了 《關(guān)于建立報(bào)告制度的訓(xùn)令》，對(duì)報(bào)告的內(nèi)容、種類、時(shí)限作出了明確規(guī)定，對(duì)報(bào)告的質(zhì)量也提出了要求⑥參見 《中國人民解放軍第一野戰(zhàn)軍戰(zhàn)史》，解放軍出版社，1995年，第168頁。。10月9日，中央軍委向各前委、各軍區(qū)介紹了 《西野前委關(guān)于執(zhí)行報(bào)告制度之檢討態(tài)度與辦法》，指出：“西野及所屬各縱在這一問題上認(rèn)真檢討的態(tài)度和辦法值得全軍學(xué)習(xí)”，“地方地委以上，軍隊(duì)旅委以上均應(yīng)遵照中央指示，于今年秋冬兩季檢討完畢，一律作出簡(jiǎn)明決議，呈報(bào)中央及軍委，不許有例外”。⑦《中國人民解放軍第一野戰(zhàn)軍戰(zhàn)史》，第168頁。針對(duì)西北野戰(zhàn)軍中存在的無紀(jì)律無政府狀態(tài)，11月4日西北野戰(zhàn)軍前委作出 《關(guān)于擴(kuò)大會(huì)后執(zhí)行報(bào)告制度情形報(bào)告》，指出請(qǐng)示報(bào)告制度 “開始自上而下的建立起來了”⑧《中國人民解放軍第一野戰(zhàn)軍文獻(xiàn)選編》第3冊(cè)，解放軍出版社，2000年，第194頁。。1948年8月下旬至9月中旬，陜甘寧晉綏聯(lián)防軍區(qū)也召開了政工會(huì)議，對(duì)中共中央關(guān)于反對(duì)無紀(jì)律無政府狀態(tài)的指示以及西北局對(duì)此問題的檢討進(jìn)行了專門的傳達(dá)討論。政工會(huì)議以后，共收到各分區(qū)向軍區(qū)的綜合和臨時(shí)報(bào)告63件，其中綜合雙月報(bào)告37件，臨時(shí)或請(qǐng)示報(bào)告26件①參見軍事科學(xué)院軍事歷史研究部編著：《中國人民解放軍全國解放戰(zhàn)爭(zhēng)史》第4卷，軍事科學(xué)出版社，1997年，第538頁。。為了糾正 “歷來僅從工作關(guān)系上、組織原則上去認(rèn)識(shí)報(bào)告制度的觀點(diǎn)”，把請(qǐng)示報(bào)告制度 “提到原則的高度”，中原局于1948年9月6日作出了 《關(guān)于克服無紀(jì)律無政府狀態(tài)并建立請(qǐng)示與報(bào)告制度的決定》，指出中原局單月到期向中央?yún)R報(bào)，并就匯報(bào)工作做了具體分工②參見 《中原局關(guān)于克服無紀(jì)律無政府狀態(tài)并建立請(qǐng)示與報(bào)告制度的決定》，中國人民解放軍政治學(xué)院黨史教研室：《中共黨史參考資料》第18冊(cè)，第481—483頁。。9月12日中原軍區(qū)頒布 《建立政治工作報(bào)告制度的命令》，之后，中原部隊(duì)團(tuán)以上單位相繼作出嚴(yán)格執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度的決議。9月28日，中央發(fā)出 《關(guān)于各地執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度情況的通報(bào)》，認(rèn)為：“中原局的檢討是深刻的?！睘榱苏J(rèn)真貫徹中央“九月會(huì)議”精神，1948年10月5日，華東野戰(zhàn)軍召開前委擴(kuò)大會(huì)議，華東局書記饒漱石檢討了華東野戰(zhàn)軍存在的無紀(jì)律無政府狀態(tài)，10月25日作出 《關(guān)于加強(qiáng)紀(jì)律性，克服黨內(nèi)無紀(jì)律無政府無組織狀態(tài)的決議》，11月9日中央將華東野戰(zhàn)軍前委的決議通報(bào)全軍，稱“檢討很深入，決定很具體”。12月15日，華東野戰(zhàn)軍前委作出 《關(guān)于建立與健全報(bào)告制度的決定》，對(duì)各種報(bào)告的內(nèi)容、報(bào)告頻率等作了具體詳細(xì)的規(guī)定，12月26日又作出了 《關(guān)于貫徹加強(qiáng)紀(jì)律性的指示》，請(qǐng)示報(bào)告制度在華東局和華東野戰(zhàn)軍中得到有效落實(shí)，為淮海戰(zhàn)役的勝利發(fā)揮了重要作用。1949年3月下旬，第四野戰(zhàn)軍③根據(jù)中央軍委1949年1月15日和3月7日的命令，東北野戰(zhàn)軍于3月11日改稱中國人民解放軍第四野戰(zhàn)軍。召開高級(jí)干部會(huì)議，政治委員羅榮桓作了 《關(guān)于反對(duì)無政府無紀(jì)律現(xiàn)象問題》的報(bào)告，指出 “目前野戰(zhàn)軍、兵團(tuán)、軍，請(qǐng)示報(bào)告制度一般說是建立起來了，無政府、無紀(jì)律現(xiàn)象在減少中”④《羅榮桓軍事文選》，解放軍出版社，1997年，第500頁。，為了繼續(xù)進(jìn)行反對(duì)無紀(jì)律無政府現(xiàn)象的斗爭(zhēng)，會(huì)議最后作出 《關(guān)于反無組織無紀(jì)律狀態(tài)的決議》，指出野戰(zhàn)軍、兵團(tuán)、軍、師四級(jí)對(duì)報(bào)告制度已有了一般的遵守，無紀(jì)律無政府現(xiàn)象逐步減少，會(huì)后，各兵團(tuán)、軍、師黨委針對(duì)存在的無組織無紀(jì)律的現(xiàn)象，開展批評(píng)，開展教育并做出了相應(yīng)決定。中央九月會(huì)議后，華北局召開會(huì)議，1948年10月15日作出了 《關(guān)于報(bào)告制度的執(zhí)行情況及健全黨委制的檢討報(bào)告》，對(duì)如何向中央作報(bào)告作了規(guī)定和分工。10月20日，中共中央對(duì)華北局的報(bào)告給予了充分肯定。從九月會(huì)議開始至1949年初，人民解放軍軍團(tuán)以上單位普遍建立了請(qǐng)示報(bào)告制度⑤軍事科學(xué)院軍事歷史研究部編著：《中國人民解放軍全國解放戰(zhàn)爭(zhēng)史》第4卷，第536頁。。

按照中央九月會(huì)議精神，黨的組織部門和宣傳部門檢查了本部門中無紀(jì)律無政府狀態(tài)，并對(duì)此進(jìn)行了斗爭(zhēng)。1948年11月，中央組織部作出了 《關(guān)于組織部門業(yè)務(wù)與請(qǐng)示報(bào)告制度的通知》，明確了組織部門的作用和任務(wù)，規(guī)定了黨的各級(jí)組織部門的經(jīng)常性業(yè)務(wù)，為了建立健全各項(xiàng)業(yè)務(wù)，要求建立組織部門經(jīng)常的請(qǐng)示報(bào)告制度，并對(duì)此作了相應(yīng)的規(guī)定。1949年3月9日，東北日?qǐng)?bào)和新華總分社作了 《關(guān)于無政府無組織無紀(jì)律的檢查報(bào)告》，指出：過去請(qǐng)示與報(bào)告 “多是為了臨時(shí)有了什么問題或需要解決什么問題而做的，常常含有 ‘叫苦’的性質(zhì)，沒有經(jīng)常的做系統(tǒng)的口頭和書面的報(bào)告”⑥《東北日?qǐng)?bào)和新華社作了關(guān)于無政府無組織無紀(jì)律的檢查報(bào)告》，《宣教工作通訊》1949年第3期。，以后必須加強(qiáng)黨的政策理論學(xué)習(xí)克服無政府無組織無紀(jì)律狀態(tài)。中原日?qǐng)?bào)中原總分社、中原新華書店于3月20日作出了 《關(guān)于克服無政府無紀(jì)律狀態(tài)的檢討報(bào)告》，針對(duì)工作中存在的 “對(duì)黨的文件指示與決議未經(jīng)常進(jìn)行認(rèn)真地研究與討論”、“工作制度與工作紀(jì)律沒有嚴(yán)格執(zhí)行”等問題，要求 “堅(jiān)決執(zhí)行各種必要的制度和紀(jì)律”，“每?jī)稍路謩e向中央宣傳部、總社及中原局作綜合報(bào)告”。①《中原日?qǐng)?bào)中原總分社、中原新華書店關(guān)于克服無政府無紀(jì)律狀態(tài)的檢討匯報(bào)》，《宣教工作通訊》1949年第6期。至1949年上半年，黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度在全黨全軍得到全面落實(shí)并普遍建立起來。

三、黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度的具體規(guī)定

對(duì)一項(xiàng)制度作出詳細(xì)的、可操作性的規(guī)定，是使該項(xiàng)制度得到有效落實(shí)的關(guān)鍵。解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期以毛澤東為核心的中共中央通過黨內(nèi)指示和決議等形式，對(duì)如何撰寫報(bào)告、報(bào)告的內(nèi)容以及如何落實(shí)請(qǐng)示報(bào)告制度等基本問題作出了具體規(guī)定，為各級(jí)黨組織和軍事機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行該制度提供了指導(dǎo)。

（一）關(guān)于如何撰寫報(bào)告

解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期以毛澤東為核心的中共中央就對(duì)如何撰寫報(bào)告作了嚴(yán)格規(guī)定。首先，關(guān)于報(bào)告的撰寫人。早在1928年，賀子珍給毛澤東當(dāng)秘書時(shí)，毛澤東每次親自起草文件或文章，從不要秘書代勞；秘書只管找材料、謄抄稿件。1958年毛澤東起草的 《工作方法六十條》中第38條也明確規(guī)定：“不可以一切依賴秘書，或者 ‘二排議員’。要以自己動(dòng)手為主，別人幫助為輔?！雹凇督▏詠砻珴蓶|文稿》第7冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社，1992年，第61頁。“子虞電”要求報(bào)告應(yīng)該由各中央局和分局的書記負(fù)責(zé)，報(bào)告由書記 “自己動(dòng)手，不要秘書代勞”③《毛澤東選集》第4卷，第1264頁。。書記是各級(jí)黨組織的主要負(fù)責(zé)人，由各中央局和分局的書記親自撰寫報(bào)告，不要秘書代勞，可以使中央了解各地解放戰(zhàn)爭(zhēng)的真實(shí)情況。同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)親自寫報(bào)告也是領(lǐng)導(dǎo)干部注重調(diào)查研究、克服官僚主義的有效方法。其次，關(guān)于撰寫報(bào)告的態(tài)度?！稕Q議》指出：報(bào)告的撰寫人 “必須是實(shí)事求是，知之為知之，不知為不知的老實(shí)態(tài)度，切忌敷衍塞責(zé)，使報(bào)告流為形式”④《中共中央文件選集》第17冊(cè)，第366頁。，報(bào)告要反映現(xiàn)實(shí)情況，指出存在問題，提出解決辦法，要充分反映現(xiàn)實(shí)問題。再次，報(bào)告要求文字精練?！皥?bào)告文字每次一千字左右為限，除特殊情況外，至多不要超過兩千字”⑤《毛澤東選集》第4卷，第1264頁。。戰(zhàn)火紛紜的歲月，各方面的工作繁雜，報(bào)告的文字簡(jiǎn)明扼要，指出問題或爭(zhēng)論之所在，既能說明問題又可提高辦事效率。

（二）關(guān)于請(qǐng)示報(bào)告的內(nèi)容

報(bào)告的內(nèi)容是報(bào)告的核心，它能否如實(shí)反映客觀現(xiàn)實(shí)，直接影響到報(bào)告的價(jià)值。首先，報(bào)告的內(nèi)容不應(yīng)只局限某一方面，而應(yīng)反映現(xiàn)實(shí)情況的多方面。根據(jù)解放戰(zhàn)爭(zhēng)形勢(shì)迅速發(fā)展的需要，中央要求：各中央局和分局的報(bào)告內(nèi)容應(yīng) “包括該區(qū)軍事、政治、土地改革、整黨、經(jīng)濟(jì)、宣傳和文化等各項(xiàng)活動(dòng)的動(dòng)態(tài)”，各野戰(zhàn)軍首長(zhǎng)和軍區(qū)首長(zhǎng)報(bào)告和請(qǐng)示的內(nèi)容應(yīng)包括“關(guān)于該軍紀(jì)律，物質(zhì)生活，指戰(zhàn)員情緒，指戰(zhàn)員中發(fā)生的偏向，克服偏向的方法，技術(shù)、戰(zhàn)術(shù)進(jìn)步或退步的情況，敵軍的長(zhǎng)處、短處和士氣高低，我軍政治工作的情況，我軍對(duì)土地政策、城市政策、俘虜政策的執(zhí)行情況和克服偏向的方法，軍民關(guān)系和各階層人民的動(dòng)向等?！敝醒胝J(rèn)為反映上來的應(yīng)該是帶有政策性的綜合性的報(bào)告，而不是作一些技術(shù)性或次要的報(bào)告和請(qǐng)示。1948年黨的工作重心逐步由農(nóng)村轉(zhuǎn)到城市，全面反映城鄉(xiāng)各方面工作的報(bào)告，可使中央制定的方針政策更科學(xué)化。其次，就一次報(bào)告而言，“一次不能寫完全部問題時(shí)，分兩次寫?；蛞淮沃貙憥讉€(gè)問題，對(duì)其余問題則不著重寫，只略帶幾筆；另一次，則著重寫其余問題，而對(duì)上次著重寫過的只略帶幾筆”。⑥《毛澤東選集》第4卷，第1264—1266頁。有限的篇幅不能反映錯(cuò)綜復(fù)雜的情況，而且戰(zhàn)事緊急，報(bào)告的撰寫人也不可能在一份報(bào)告中面面俱到地反映當(dāng)時(shí)該地區(qū)所有的問題，所以報(bào)告的內(nèi)容必須主題鮮明，規(guī)定一份報(bào)告著重反映一個(gè)問題是十分必要的。再次，報(bào)告的內(nèi)容在對(duì)工作動(dòng)態(tài)要有充分反映的同時(shí)，還應(yīng)對(duì)所反映的問題提出解決方法。中央要求：報(bào)告內(nèi)容不僅要反映 “活動(dòng)中發(fā)生的問題和傾向”①《毛澤東選集》第4卷，第1264頁。，說明工作動(dòng)態(tài)，而且要分析策略與政策的規(guī)定、策略與政策在實(shí)行后的結(jié)果并根據(jù)這種結(jié)果作出自我檢討②參見中共中央文獻(xiàn)研究室編： 《毛澤東著作專題摘編》下卷，中央文獻(xiàn)出版社，2003年，第1704頁。，對(duì)于這些問題和傾向要有 “解決方法”；“報(bào)告中述及的具體材料，必須是經(jīng)過證實(shí)及分析整理者，而不是把下面的繁瑣冗長(zhǎng)的原料，甚至不確實(shí)的數(shù)字，簡(jiǎn)單地加在一起”③《中共中央文件選集》第17冊(cè)，第366頁。，報(bào)告的內(nèi)容全面反映戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下的各方面的真實(shí)信息，為中央根據(jù)具體的戰(zhàn)爭(zhēng)形勢(shì)制定可行的方針政策提供了依據(jù)。

（三）關(guān)于如何落實(shí)請(qǐng)示報(bào)告制度

一項(xiàng)制度能否發(fā)揮預(yù)期的作用，關(guān)鍵是看對(duì)如何落實(shí)該項(xiàng)制度做了哪些具體規(guī)定。首先，中央和毛澤東要求各單位及時(shí)報(bào)告、定期報(bào)告。各中央局和分局的書記 “每?jī)蓚€(gè)月，向中央和中央主席作一次綜合報(bào)告”，“寫發(fā)綜合報(bào)告的日期是單月的上旬”，各野戰(zhàn)軍首長(zhǎng)和軍區(qū)首長(zhǎng)“每月作一次戰(zhàn)績(jī)報(bào)告、損耗報(bào)告和實(shí)力報(bào)告外，從今年起 （1948年——引者注），每?jī)蓚€(gè)月要作一次政策性的綜合報(bào)告和指示”，④《毛澤東選集》第4卷，第1264—1266頁。這里，對(duì)各中央局和分局的書記和各野戰(zhàn)軍首長(zhǎng)和軍長(zhǎng)對(duì)報(bào)告的發(fā)送頻率作了不同要求，這主要是考慮到各自職責(zé)和分工不同，但都堅(jiān)持定期定時(shí)做報(bào)告這一基本原則。同時(shí)考慮到戰(zhàn)爭(zhēng)形勢(shì)的復(fù)雜性，中央要求報(bào)告的發(fā)送時(shí)間也應(yīng)依據(jù)現(xiàn)實(shí)的需要靈活確定，指出各野戰(zhàn)軍首長(zhǎng)和軍區(qū)首長(zhǎng)除作戰(zhàn)方針必須 “隨時(shí)”報(bào)告和請(qǐng)示，各中央局和分局根據(jù)需要向中央作 “臨時(shí)性”的報(bào)告和指示⑤《毛澤東選集》第4卷，第1265頁。。書記在前線指揮作戰(zhàn)時(shí)要作前線報(bào)告，指定代理書記或副書記要作后方活動(dòng)的報(bào)告。為了確保報(bào)告的實(shí)效性，中央對(duì)報(bào)告的發(fā)送方式作了特別規(guī)定。 《決議》指出：各種請(qǐng)示報(bào)告事項(xiàng)以及需送中央備審之文件材料等，時(shí)間緊迫者，由電報(bào)拍來；時(shí)間不很緊迫者，關(guān)內(nèi)各地應(yīng)盡量用書面送達(dá)。其次，對(duì)何者必須請(qǐng)示報(bào)告以及何者事前請(qǐng)示、何者事后報(bào)告作了明確規(guī)定。1948年3月《中央關(guān)于建立報(bào)告制度的補(bǔ)充指示》規(guī)定：中央局、分局和前委 “對(duì)于下級(jí)發(fā)出的一切有關(guān)政策及策略性質(zhì)的指示及答復(fù)，不論是屬于何項(xiàng)問題……均須同時(shí)發(fā)給中央一份”，下級(jí)所作的政策及策略性的報(bào)告，其內(nèi)容重要者，亦須同時(shí)告知中央⑥《中共中央文件選集》第17冊(cè)，第132頁。。《決議》指出：決策權(quán)屬于各地的事項(xiàng)，一律將決議、指示、條例、命令等，呈報(bào)中央備審，待中央批準(zhǔn)后，始得執(zhí)行⑦呂澄等主編：《黨的建設(shè)七十年紀(jì)事 （1921．7—1991．9）》，中共黨史出版社，1992年，第237頁。。凡屬?zèng)Q定權(quán)完全屬于中央的事項(xiàng)，中央已有決定指示者，各地必須嚴(yán)格遵守，正確執(zhí)行。在執(zhí)行中遇有困難及特殊情形，或有不同意見時(shí)，均可向中央說明理由，提出意見，等候中央批示，但不允許擅自修改。中央尚未作出決定指示者，各地有權(quán)向中央建議，并得根據(jù)本區(qū)情況和經(jīng)驗(yàn)，向中央提出處理的方案，擬出決議或條例的草案，請(qǐng)求中央決定公布，或由中央批準(zhǔn)，用地方名義發(fā)表。除此之外，“其他各事項(xiàng)，各中央局，分局及軍委分會(huì)、前委會(huì)有自己決定實(shí)行之權(quán)”⑧《中共中央文件選集》第17冊(cè)，第363頁。。再次，中共中央對(duì)宣傳部門如何執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度也作了要求。作為宣傳黨的政策路線的輿論工具的黨報(bào)，必須堅(jiān)持正確的辦報(bào)導(dǎo)向，“必須無條件地宣傳中央的路線和政策，并不得在宣傳中將中央和受中央委托執(zhí)行中央的路線、政策和任務(wù)的機(jī)關(guān)處于平列的地位”⑨《毛澤東文集》第5卷，第127頁。；各地黨的負(fù)責(zé)人必須執(zhí)行每天或每期看大樣制度，對(duì)于帶有全國性或全黨性的問題的言論，“凡其內(nèi)容有不同于中央現(xiàn)行政策和指示者，均應(yīng)事前將意見和理由報(bào)告中央批準(zhǔn)”⑩《中共中央文件選集》第17冊(cè)，第203頁。，有力地保證了地方在思想上、政治上、行動(dòng)上與黨中央保持高度一致。

四、黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度的歷史作用

解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期建立和實(shí)行的黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度，對(duì)解放戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利有著重大的歷史作用，對(duì)當(dāng)時(shí)加強(qiáng)黨的建設(shè)尤其是黨的組織建設(shè)具有重要意義，維護(hù)了黨的權(quán)威與集中領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)了黨的民主集中制建設(shè)，克服了無政府無紀(jì)律狀態(tài)，加強(qiáng)了黨的組織紀(jì)律建設(shè)，轉(zhuǎn)變了干部作風(fēng)，提高了黨的干部政策水平和領(lǐng)導(dǎo)能力。

（一）維護(hù)了黨的統(tǒng)一與領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)了黨的民主集中制建設(shè)

解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，當(dāng)黨和軍隊(duì)內(nèi)存在的無紀(jì)律無政府狀態(tài)嚴(yán)重影響黨的工作之時(shí)，中央在全黨全軍建立和實(shí)行了請(qǐng)示報(bào)告制度以保持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是黨的民主集中制在當(dāng)時(shí)歷史條件下的重要運(yùn)用與發(fā)展。民主集中制是民主與集中的有機(jī)結(jié)合。請(qǐng)示報(bào)告制度體現(xiàn)了黨內(nèi)民主，使地方黨組織的民主權(quán)利得到有效實(shí)現(xiàn)。1948年4月10日毛澤東給許世友等的電報(bào)指出：“革命形勢(shì)要求我黨縮小 （不是廢除）各地方各兵團(tuán)的自治權(quán)”①《毛澤東年譜（1893—1949）》下卷，第301頁。，意味著在保持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)及堅(jiān)決貫徹黨的政策和策略的前提下，中央并不是要取消下級(jí)的一切權(quán)力，而是享有一部分自治權(quán)。1948年8月23日，毛澤東在為中央起草給各中央局、分局、軍區(qū)及前委的指示中，要求各地改進(jìn)向中央作綜合報(bào)告的工作，指出 “你們對(duì)于中央的領(lǐng)導(dǎo)工作，不論是內(nèi)容和方法，如有批評(píng)，亦請(qǐng)?zhí)岢觥！雹凇睹珴蓶|年譜（1893—1949）》下卷，第337頁?！熬旁聲?huì)議”形成的 《決議》對(duì)請(qǐng)示報(bào)告制度體現(xiàn)黨內(nèi)民主也有充分反映?！稕Q議》對(duì)中央和地方的權(quán)力作了科學(xué)劃分，還具體規(guī)定了政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、文教宣傳以及黨務(wù)等方面中央與地方各自的權(quán)限③參見《中共中央文件選集》第17冊(cè)，第358—363頁。。請(qǐng)示報(bào)告制度又是各級(jí)組織貫徹中央決策的重要保證。1948年中央發(fā)出 “子虞電””以后，毛澤東兩次致電東北局書記林彪，督促他按時(shí)向中央作綜合報(bào)告。當(dāng)年3月25日，毛澤東致電東北局指出：“按中央規(guī)定，1月和3月東北局書記應(yīng)向中央主席作兩次政策性的綜合報(bào)告，……但你處的報(bào)告沒有發(fā)來，亦未聲明理由?！绷直胗捎跊]有按時(shí)向中央作報(bào)告，毛澤東對(duì)其進(jìn)行了批評(píng)。8月9日，中央再次催促林彪執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度，指出：中央規(guī)定的報(bào)告制度，各中央局、分局的負(fù)責(zé)同志 “均已嚴(yán)格遵照實(shí)行，惟獨(dú)東北局沒有實(shí)行。……前已電催一次，你們亦承認(rèn)應(yīng)當(dāng)作報(bào)告，但仍未實(shí)行，是何原因，究竟你們何時(shí)間開始作第一次綜合性的報(bào)告，望復(fù)”④轉(zhuǎn)引自張積毅： 《毛澤東思想若干閃光點(diǎn)》，第57頁。。林彪在四天后致電中共中央，表示第一次報(bào)告 “一星期后當(dāng)可發(fā)給中央”，“從此以后當(dāng)堅(jiān)決按期作報(bào)告”。⑤轉(zhuǎn)自雙傳學(xué)：《毛澤東干部教育思想研究——新民主主義革命時(shí)期》，江蘇人民出版社，2006年，第515頁。這也是羅榮桓堅(jiān)持與林彪進(jìn)行思想斗爭(zhēng)的結(jié)果。林彪于1948年8月15日向中共中央作了綜合報(bào)告，東北局于8月19日作出了 《關(guān)于執(zhí)行報(bào)告制度的檢討報(bào)告》，認(rèn)真檢討了沒能及時(shí)執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度的錯(cuò)誤，并保證今后定期向中央作報(bào)告。中央要求東北局認(rèn)真貫徹執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度，使得東北局和林彪所存在的無紀(jì)律無政府狀態(tài)得到有效克服，保證了黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。因此，8月22日，毛澤東發(fā)出復(fù)電對(duì)東北局的檢討表示滿意，指出 “你們這次檢討是有益的”。請(qǐng)示報(bào)告制度是通過上下級(jí)間的雙向反饋機(jī)制來實(shí)現(xiàn)的，下級(jí)經(jīng)常性地向上級(jí)作報(bào)告或請(qǐng)示重要問題或重大事項(xiàng)，客觀上起到了黨的上級(jí)組織對(duì)下級(jí)組織的一種監(jiān)督和管理作用，加強(qiáng)了黨的上級(jí)組織與下級(jí)組織之間的交流：一方面，保證了中央相對(duì)集中的權(quán)力，鞏固了黨的團(tuán)結(jié)、權(quán)威與集體領(lǐng)導(dǎo)；另一方面，地方根據(jù)中央劃定的權(quán)限，在貫徹黨的路線方針政策的同時(shí)可以根據(jù)地方的具體實(shí)際情況制定具體可行的措施，又有利于地方積極性的發(fā)揮。

（二）克服了無紀(jì)律無政府狀態(tài)，加強(qiáng)了黨的組織紀(jì)律建設(shè)

中央宣傳部在 《關(guān)于重印 〈左派幼稚病〉第二章》前言中指出：“如果我們不能實(shí)現(xiàn)全黨的統(tǒng)一意志、統(tǒng)一行動(dòng)與統(tǒng)一紀(jì)律，那末，我們就不能實(shí)現(xiàn)對(duì)于全國革命人民的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，就不能克服革命陣營(yíng)內(nèi)部的各種動(dòng)搖，就不能戰(zhàn)勝敵人的各種反抗，就不能把四萬萬五千萬人民的中國團(tuán)結(jié)成為統(tǒng)一的國家?！雹佟吨泄仓醒胛募x集》第17冊(cè)，第191—192頁。解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期中央要求，黨的各級(jí)組織和軍事機(jī)關(guān)把嚴(yán)格執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度作為一項(xiàng) “絕對(duì)不允許違背的命令”，有些單位在請(qǐng)示報(bào)告制度建立之前，事前不請(qǐng)示、事后不報(bào)告的現(xiàn)象嚴(yán)重影響到黨的工作的發(fā)展，妨礙黨的路線方針政策的貫徹。遼沈戰(zhàn)役中，黨中央采取先攻打錦州，切斷北寧線的政策策略，以堵住東北國民黨軍隊(duì)的陸上退路。東北局書記林彪對(duì)南下作戰(zhàn)心存顧慮，主張先打長(zhǎng)春，以解決我軍南下后顧之憂。黨中央考慮到如果先攻打長(zhǎng)春，就有可能使敵軍撤回關(guān)內(nèi)，增加華北戰(zhàn)場(chǎng)的壓力，因此堅(jiān)決采取 “關(guān)門打狗”的戰(zhàn)爭(zhēng)策略，在毛澤東的一再指令甚至是措辭嚴(yán)厲的批評(píng)之下，經(jīng)過五個(gè)多月的請(qǐng)示與報(bào)告的反復(fù)商討，東北野戰(zhàn)軍主要指戰(zhàn)員與中央軍委在認(rèn)識(shí)上達(dá)到統(tǒng)一②參見廖勝平：“解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期黨的制度建設(shè)研究”，碩士學(xué)位論文，廣西師范大學(xué)，2007年，第17頁。。解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，解放軍在華北接管城市，如井陘、陽泉等工業(yè)區(qū)時(shí)，部分黨員干部違反黨的組織紀(jì)律，發(fā)生亂抓物資、亂搶機(jī)器的現(xiàn)象。收復(fù)張家口的時(shí)候，一些黨員干部隨便往城里跑，放松了對(duì)鄉(xiāng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)。類似的情況在邯鄲、焦作、運(yùn)城等城市也有發(fā)生。華北局按照 “子虞電”要求，認(rèn)真執(zhí)行黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度，薄一波于1948年4月19日給中共中央和毛澤東寫了專題報(bào)告，毛澤東作出重要批示，要求 “原封原樣、原封不動(dòng)”接管城市。華北局按照中央精神在廣大黨員干部中開展教育，保護(hù)了城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的生產(chǎn)力，克服了城市接管過程中的混亂狀態(tài)③參見薄一波：《若干重大決策與事件的回顧》上卷，中共中央黨校出版社，1991年，第6—7頁。。請(qǐng)示報(bào)告制度使黨對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)制度化、經(jīng)?；?、具體化，為嚴(yán)肅黨紀(jì)軍紀(jì)提供了制度保障，實(shí)現(xiàn)了 “軍隊(duì)向前進(jìn)，生產(chǎn)長(zhǎng)一寸，加強(qiáng)紀(jì)律性，革命無不勝”④李庚辰主編：《中國共產(chǎn)黨百科全書》，四川人民出版社，2001年，第2758頁。的革命號(hào)召，保證了全國上下一盤棋，為游擊戰(zhàn)爭(zhēng)向正規(guī)戰(zhàn)的轉(zhuǎn)變，為解放戰(zhàn)爭(zhēng)的全國勝利提供了強(qiáng)有力的保障，使全黨全軍自中共七大以來在思想上政治上組織上的空前團(tuán)結(jié)和統(tǒng)一得到了進(jìn)一步鞏固和加強(qiáng)。

（三）促進(jìn)了黨的干部作風(fēng)轉(zhuǎn)變，提高了干部的政策水平和領(lǐng)導(dǎo)能力

認(rèn)真執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度，是落實(shí)黨的路線方針政策的關(guān)鍵。1948年8月20日毛澤東在給林彪的復(fù)電中說道：“對(duì)于寫作此種報(bào)告的同志亦有一種好處，就是他必須在寫作時(shí)既要聯(lián)系又要超脫各項(xiàng)具體問題、各項(xiàng)事務(wù)工作，在全局上，在共同性上，好好思索一會(huì)。而這種思索則是一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)同志所不可缺少的，缺少了此種思索，領(lǐng)導(dǎo)工作就會(huì)失敗。”⑤《毛澤東年譜（1893—1949）》下卷，第336頁。1947年10月至12月，中共晉冀魯豫中央局在河北省武安縣冶陶村召開太行區(qū)土地工作，檢查和部署了太行區(qū)的土地改革會(huì)議。針對(duì)太行區(qū)土改中的“左”傾的情緒，華北局和薄一波于1948年2月5日，向中央和毛澤東作了關(guān)于土改復(fù)查的問題的報(bào)告，對(duì)過去工作中的錯(cuò)誤進(jìn)行了總結(jié)，指出過去的錯(cuò)誤 “使運(yùn)動(dòng)陷入無政府狀態(tài)中，無組織、無計(jì)劃、無紀(jì)律，作落后思想的尾巴，使我們吃了很大的虧”，毛澤東于2月9日對(duì)薄一波的報(bào)告進(jìn)行了肯定，批復(fù)：“你們的指示是正確的?！雹蕖侗∫徊ㄎ倪x（1937—1992）》，人民出版社，1992年，第62頁，第59頁注釋。2月7日，毛澤東給薄一波等發(fā)出電報(bào)，就老區(qū)、半老區(qū)、新解放區(qū)實(shí)行土改的不同內(nèi)容和步驟，以及在這三種地區(qū)內(nèi)貧農(nóng)團(tuán)與農(nóng)會(huì)的組織形式、貧農(nóng)與中農(nóng)在農(nóng)會(huì)中應(yīng)占的比例等問題征詢意見，薄一波于2月10日立即作出關(guān)于分三類地區(qū)實(shí)行土改問題給毛澤東的復(fù)電，對(duì)該地區(qū)的土地改革分三類地區(qū)的情況作了詳細(xì)介紹。毛澤東于2月19日作出批示：“這樣做是正確的”。“你們必須經(jīng)常和下面保持通訊聯(lián)系，隨時(shí)糾正偏向?！雹摺侗∫徊ㄎ倪x（1937—1992）》，第64頁注釋。正是有了黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度，中央與地方交流更加緊密，在落實(shí)請(qǐng)示報(bào)告過程中，中央要求各級(jí)黨組織根據(jù)本區(qū)域的無紀(jì)律無政府的表現(xiàn)，作出實(shí)事求是的分析與深入檢查和細(xì)致剖析，大力開展批評(píng)和自我批評(píng)，有力克服了黨的領(lǐng)導(dǎo)干部事前不請(qǐng)示、事后不報(bào)告的不良習(xí)慣和惡劣作風(fēng)，密切了黨群聯(lián)系，提高了干部的政策水平和領(lǐng)導(dǎo)能力。正如薄一波在 《七十年奮斗與思考》一書中指出：領(lǐng)導(dǎo)干部親自寫報(bào)告是 “一種實(shí)際有效的學(xué)習(xí)馬克思列寧主義、毛澤東思想的好方法”，有利于 “提高對(duì)問題的分析綜合能力，提高理論水平，有助于防止和克服工作中的經(jīng)驗(yàn)主義、事務(wù)主義，去掉盲目性，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)工作所必需的自覺性、系統(tǒng)性和預(yù)見性。”①薄一波：《七十年奮斗與思考》上卷，第472頁。1949年1月8日，也就是黨的請(qǐng)示報(bào)告制度正式提出一周年的時(shí)候，毛澤東指出：全黨大多數(shù)干部，在過去幾年，特別是在1948年，有系統(tǒng)地學(xué)會(huì)了在農(nóng)村工作中，在城市工作中和在軍事工作中的各項(xiàng)具體的政策和策略，有系統(tǒng)地糾正了右的和 “左”的傾向，使黨的總路線在全黨內(nèi)能夠貫徹執(zhí)行，這是一個(gè)最偉大和最根本的勝利，是我黨政治成熟程度的極大的增長(zhǎng)②參見 《中共中央文件選集》第18冊(cè)，中共中央黨校出版社，1992年，第18頁。。

五、結(jié) 語

解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，為了保證政令暢通，加強(qiáng)中央與地方的緊密聯(lián)系，以毛澤東為核心的中共中央從加強(qiáng)黨的建設(shè)著手，建立和堅(jiān)持了請(qǐng)示報(bào)告制度，在黨內(nèi)和軍內(nèi)開展了反對(duì)無政府無紀(jì)律狀態(tài)的斗爭(zhēng)，糾正了工作中的錯(cuò)誤傾向和不良作風(fēng)，保證了黨的政策和策略在全黨上下得到有效貫徹，是解放戰(zhàn)爭(zhēng)取得最后勝利的重要保障，為黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變作了重要準(zhǔn)備。新中國成立以來，黨中央一直把請(qǐng)示報(bào)告制度作為加強(qiáng)黨內(nèi)信息交流、緊密中央與地方聯(lián)系的一項(xiàng)黨內(nèi)工作制度，確保了黨領(lǐng)導(dǎo)中國革命、建設(shè)取得徹底勝利。中共十七大報(bào)告把 “建立健全中央政治局向中央委員會(huì)全體會(huì)議、地方各級(jí)黨委常委會(huì)向委員會(huì)全體會(huì)議定期報(bào)告工作并接受監(jiān)督的制度”，作為推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)，增強(qiáng)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的重要制度；把 “中央政治局向中央委員會(huì)全體會(huì)議報(bào)告工作，接受監(jiān)督”的規(guī)定和 “黨的地方各級(jí)委員會(huì)的常務(wù)委員會(huì)定期向委員會(huì)全體會(huì)議報(bào)告工作，接受監(jiān)督”寫進(jìn)新的黨章，是對(duì)解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期建立起來的請(qǐng)示報(bào)告制度的堅(jiān)持與發(fā)展。新時(shí)期新形勢(shì)下堅(jiān)持黨的請(qǐng)示報(bào)告制度對(duì)加強(qiáng)黨的建設(shè)具有現(xiàn)實(shí)意義。請(qǐng)示報(bào)告制度是黨內(nèi)的交流機(jī)制，也是一項(xiàng)加強(qiáng)黨內(nèi)學(xué)習(xí)的制度，它要求服從組織領(lǐng)導(dǎo)的工作原則、注重調(diào)查研究的務(wù)實(shí)作風(fēng)、樹立實(shí)事求是的工作態(tài)度、走群眾路線的工作方法等，有利于貫徹黨的民主集中制組織原則，把維護(hù)中央權(quán)威與發(fā)揮地方積極性結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)黨的集中統(tǒng)一與黨內(nèi)民主的有效統(tǒng)一；有利于加強(qiáng)上下級(jí)黨組織密切聯(lián)系，發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，建立黨內(nèi)和諧的良性政治生態(tài)環(huán)境；有利于加強(qiáng)黨的組織紀(jì)律建設(shè)，克服工作中無組織無紀(jì)律等不良工作作風(fēng)出現(xiàn)；有利于提高領(lǐng)導(dǎo)干部的理論修養(yǎng)和政策水平，提高對(duì)工作全局的駕馭能力、分析和解決問題的能力，推動(dòng)黨的決策民主化和科學(xué)化水平。

（本文作者 熊輝，湘潭大學(xué)毛澤東思想研究中心教授；仰義方，湘潭大學(xué)毛澤東思想研究中心碩士研究生 湘潭 411105）

（責(zé)任編輯 劉海飛）

A Historical Investigation of the System of Asking Higher Authorities for Instructions Beforehand and Subm itting Reports Afterwards with in the Party during the War of Liberation

Xiong Hui＆Yang Yifang

During the War of Liberation，starting with the improvement of Party building，the CPCCentral Committee and Mao Zedong set up within the Party the system of asking higher authorities for instructions beforehand and submitting reports afterwards and laid specific and detailed regulations．The establishment of this system played an important role in strengthening the Party building，especially in its organizational building．It consolidated and developed the Party’s democratic centralism，improved the work style of Party cadres and raised their level in implementing the policies and their leadership capabilities，thusmaking great contribution to the winning of the final victory of the War of Liberation．This system is still of great practical significance for establishing the authority of the Party Central Committee，ensuring the smooth implementation of the central authorities’instructions and guaranteeing the Party’s centralized and unified leadership．

D231；D262．13

A

1003－3815（2012）－04－0028－11