文◎白 潔*

工程建設(shè)勘察、設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)職務(wù)犯罪及預(yù)防對策

文◎白 潔*

勘察、設(shè)計(jì)是工程建設(shè)的龍頭，是工程質(zhì)量的基礎(chǔ)。勘察環(huán)節(jié)的一板一眼，設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)的一筆一劃，對工程選址、造價(jià)、費(fèi)用都有很大影響，極易發(fā)生權(quán)錢交易。

一、工程建設(shè)勘察、設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)職務(wù)犯罪風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

具體來說，勘察是工程建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃、選址、設(shè)計(jì)的前提，只有準(zhǔn)確勘察建設(shè)場地地質(zhì)地理環(huán)境特征才能進(jìn)行有效的項(xiàng)目規(guī)劃和科學(xué)的工程設(shè)計(jì)，只有各項(xiàng)基礎(chǔ)工作做扎實(shí)了，才能保證上部結(jié)構(gòu)物的安全可靠。在地質(zhì)勘察結(jié)束時(shí)，勘察單位將出具勘察意見，相關(guān)部門在此基礎(chǔ)上頒發(fā)“建設(shè)項(xiàng)目選址意見書”、“建設(shè)用地規(guī)劃許可證”、“建設(shè)工程許可證”，這些資質(zhì)直接關(guān)系到土地使用及其投資成本，對開發(fā)商的利益至關(guān)重要。因此，夾在掌管審批權(quán)的職能部門與擁有選擇權(quán)的建設(shè)單位之間，勘察單位及有關(guān)勘察技術(shù)人員極易成為建設(shè)工程利益鏈條的一環(huán)。

施工圖紙?jiān)O(shè)計(jì)環(huán)節(jié)由于具有極強(qiáng)的專業(yè)性與技術(shù)性，設(shè)計(jì)文件中涉及的建筑標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)、材料、設(shè)備等，對工程造價(jià)和設(shè)計(jì)費(fèi)都有很大影響，因此，設(shè)計(jì)單位往往成為建設(shè)單位重點(diǎn)“攻關(guān)”的對象，委托設(shè)計(jì)方有決定權(quán)的主管干部、圖紙?jiān)O(shè)計(jì)項(xiàng)目管理人員、圖紙?jiān)O(shè)計(jì)人員、相關(guān)職能部門人員等都極易涉案。

下面，我們將勘察、設(shè)計(jì)細(xì)劃為四個(gè)環(huán)節(jié)，并對各環(huán)節(jié)職務(wù)犯罪風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行深入查找：

（一）資質(zhì)資格管理環(huán)節(jié)

按照法律規(guī)定，國家對從事建設(shè)工程勘察、設(shè)計(jì)活動(dòng)的單位實(shí)行資質(zhì)管理制度。本環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要包括在建筑勘察、設(shè)計(jì)單位資質(zhì)審定中索賄或通過降低資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)而授意對方行賄；利用勘察、設(shè)計(jì)企業(yè)承攬項(xiàng)目的需求，借“介紹”項(xiàng)目從中受賄；在審批中，通過拖延審批等索賄；在資質(zhì)年檢過程中，索取或者收受勘察、設(shè)計(jì)單位賄賂，放松關(guān)口、使不合格的合格，使該降低資質(zhì)等級的未降級。

（二）建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)發(fā)包與承包環(huán)節(jié)

建設(shè)單位有關(guān)人員利用選擇勘察、設(shè)計(jì)承接單位的決定權(quán)，從中索取、收受賄賂，具體手段包括：建設(shè)單位將建設(shè)工程勘察、設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)發(fā)包給不具有相應(yīng)資質(zhì)等級的單位，從中收受賄賂；建設(shè)單位為私情、私利，以抽簽、搖號(hào)等不合理的條件限制或者排斥資格預(yù)審合格的潛在投標(biāo)人參加投標(biāo)，對潛在投標(biāo)人實(shí)行歧視待遇；建設(shè)單位為私情、私利，強(qiáng)制要求投標(biāo)人組成聯(lián)合體共同投標(biāo)；建設(shè)單位為私情、私利，限制投標(biāo)人之間競爭。除此之外，還包括投標(biāo)方采取租借資質(zhì)、掛靠等方式騙標(biāo)，有關(guān)人員為私利不予監(jiān)管；投標(biāo)方以壓低勘察設(shè)計(jì)費(fèi)、增加工作量、縮短勘察設(shè)計(jì)周期方式投標(biāo)，中標(biāo)后提高決算詐標(biāo)，有關(guān)人員監(jiān)管不力；勘察、設(shè)計(jì)單位未按規(guī)定辦理聘用或者借用手續(xù)，將工程項(xiàng)目私下轉(zhuǎn)給他人，從中賺取差價(jià)或者收受賄賂等。

（三）建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)文件的編制與實(shí)施環(huán)節(jié)

主要有委托方明示或者暗示勘察設(shè)計(jì)單位、施工單位違反工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，降低工程質(zhì)量，侵吞或者私分勘察設(shè)計(jì)費(fèi)；勘察設(shè)計(jì)單位未按照工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行勘察、設(shè)計(jì)，提供虛假資料，侵吞勘察設(shè)計(jì)費(fèi)；設(shè)計(jì)單位指定建筑材料、建筑構(gòu)配件的生產(chǎn)廠、供應(yīng)商，從中收受回扣；尤其在工程變更設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)中，很多單位在招投標(biāo)中采用先招標(biāo)，后簽合同的做法，為一些單位中標(biāo)后利用設(shè)計(jì)圖紙、勘察結(jié)果、施工合同的漏洞，變更設(shè)計(jì)項(xiàng)目，提高合同造價(jià)，謀取非法利潤留下隱患。此外，有些建設(shè)單位故意拖欠勘察、設(shè)計(jì)費(fèi)，迫使對方行賄；有些勘察、設(shè)計(jì)單位為了與建設(shè)單位搞好關(guān)系，為以后業(yè)務(wù)奠定基礎(chǔ)而定期或者不定期行賄對方等手段均成為行業(yè)盛行的“潛規(guī)則”。

（四）監(jiān)督管理環(huán)節(jié)

按照相關(guān)法律規(guī)定，審查機(jī)構(gòu)受政府委托對施工圖設(shè)計(jì)文件中涉及公眾利益、公共安全、工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容進(jìn)行審核，其專家委員會(huì)對復(fù)雜工程的技術(shù)爭議予以仲裁。而本環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要表現(xiàn)為有關(guān)地方人民政府及其所屬部門在勘察、設(shè)計(jì)單位在資質(zhì)證書規(guī)定的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)跨部門、跨地區(qū)承攬勘察設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)時(shí)設(shè)置障礙，索取賄賂，或者違反國家規(guī)定收取費(fèi)用；有關(guān)部門及其人員審查時(shí)，通過拖延審批索賄；國家機(jī)關(guān)工作人員在監(jiān)督管理工作中玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊等。

二、工程建設(shè)勘察、設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)職務(wù)犯罪的危害性

（一）工程質(zhì)量下降

例如，本環(huán)節(jié)的職務(wù)犯罪往往涉及超資質(zhì)勘察、設(shè)計(jì)，任意壓低設(shè)計(jì)費(fèi)，盲目縮短設(shè)計(jì)周期，肢解設(shè)計(jì)，項(xiàng)目招、議標(biāo)暗箱操作，惡意低價(jià)中標(biāo)，掛戶勘查設(shè)計(jì)等違規(guī)違法現(xiàn)象，許多通過變相手段取得勘察、設(shè)計(jì)項(xiàng)目的企業(yè)由于付出了行賄的成本，為了保證獲利，往往降低勘察設(shè)計(jì)成本。部分業(yè)內(nèi)人士向我們透露了其中的潛規(guī)則：在地質(zhì)勘察中，有些單位為了減少工作量，在土工試驗(yàn)中只做一個(gè)孔，其他均抄那個(gè)孔的數(shù)據(jù)，從而導(dǎo)致按此地質(zhì)報(bào)告設(shè)計(jì)的工程基礎(chǔ)出現(xiàn)問題；有的設(shè)計(jì)單位為了提高出圖速度，盲目套用標(biāo)準(zhǔn)圖集，造成施工進(jìn)程無法匹配；有的設(shè)計(jì)單位為了節(jié)約成本，將項(xiàng)目轉(zhuǎn)包給私人進(jìn)行業(yè)余設(shè)計(jì)，造成設(shè)計(jì)漏項(xiàng)和設(shè)計(jì)錯(cuò)誤……直接造成工程質(zhì)量下降，建筑安全性降低。

（二）破壞市場經(jīng)濟(jì)秩序

工程建設(shè)勘察、設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)的職務(wù)犯罪常常涉及到暗箱操作、權(quán)錢交易以及濫用職權(quán)，對公平公正、有序競爭的市場經(jīng)濟(jì)秩序造成強(qiáng)烈沖擊。

（三）損害有關(guān)單位及政府的形象

在工程建設(shè)勘察、設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)的職務(wù)犯罪中，不但有建設(shè)單位和管理部門的公職人員濫用公共權(quán)力，貪污受賄、瀆職侵權(quán)，也有勘察設(shè)計(jì)單位的非公職人員違規(guī)勘察設(shè)計(jì)、行賄官員。由于勘察、設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)位于整個(gè)建設(shè)工程的龍頭，源頭腐敗則難保后續(xù)質(zhì)量，繼而影響到相關(guān)國家機(jī)關(guān)以及整個(gè)建設(shè)工程的形象，毀壞單位信用，降低自身競爭力。

（四）侵害群眾利益

拙劣的勘察、設(shè)計(jì)危及工程的結(jié)構(gòu)安全和使用功能，低劣的建筑質(zhì)量會(huì)直接危害人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。

（五）造成社會(huì)資產(chǎn)巨大損失

一方面，工程建設(shè)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)回扣和行賄款往往數(shù)額驚人，動(dòng)輒以千萬、上億計(jì)，直接增加了工程建設(shè)和運(yùn)營成本。另一方面，由于勘察、設(shè)計(jì)疏漏造成的建筑工程事故損失巨大，勘察設(shè)計(jì)成本、建設(shè)施工成本、審查審批成本、人身損害賠償成本、環(huán)境污染成本、社會(huì)影響成本……難以計(jì)數(shù)。

三、犯罪原因分析

（一）前提原因——勘察、設(shè)計(jì)市場化程度低

由于我國的勘察設(shè)計(jì)行業(yè)實(shí)行的是企業(yè)資質(zhì)管理的模式，致使整個(gè)勘察、設(shè)計(jì)市場化程度低，企業(yè)的生存發(fā)展與競爭力差。絕大多數(shù)勘察設(shè)計(jì)單位將市場競爭簡單地理解為價(jià)格競爭，不注重自身技術(shù)水平與設(shè)計(jì)水平的提升。這樣的無序競爭衍生出一系列惡果：首先，競標(biāo)過程中產(chǎn)生的惡性壓價(jià)競爭極易誘發(fā)商業(yè)賄賂、違法審批等職務(wù)犯罪；其次，中標(biāo)單位會(huì)變相轉(zhuǎn)移壓價(jià)產(chǎn)生的虧損風(fēng)險(xiǎn)，造成勘察、設(shè)計(jì)單位力量投入不夠、設(shè)計(jì)深度不足、設(shè)計(jì)程序簡化，容易產(chǎn)生設(shè)計(jì)安全隱患。

（二）根本原因——建筑工程規(guī)模大，勘察、設(shè)計(jì)費(fèi)用高，勘查、設(shè)計(jì)項(xiàng)目相對稀缺，對腐敗行為誘惑力強(qiáng)

建筑市場無論從投資額、利潤回報(bào)率、利潤增長率來說，都處于各行業(yè)的前列，包括勘察、設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)在內(nèi)的單項(xiàng)環(huán)節(jié)投資是其他行業(yè)無法比擬的。向來具有趨利性的職務(wù)犯罪，也會(huì)瞄準(zhǔn)這一領(lǐng)域。

（三）直接原因——行業(yè)內(nèi)部監(jiān)督乏力

很多勘察設(shè)計(jì)單位雖然表面上被納入統(tǒng)一的公司法規(guī)則體系，但內(nèi)部遵循的卻是傳統(tǒng)的權(quán)力統(tǒng)治模式。重大事項(xiàng)通常是領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)人說了算，其他人員很難提出異議，更不敢監(jiān)督。尤其當(dāng)涉及到相關(guān)職能部門以及建設(shè)單位的時(shí)候，行業(yè)內(nèi)部監(jiān)督更是無法觸及。另一方面，行使權(quán)力的各部門之間，由于職權(quán)的條塊分工，通常缺乏有效溝通，很難及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題；有的甚至內(nèi)部各部門相互勾結(jié)，共同犯罪。

（四）犯罪黑數(shù)大，對犯罪威懾不夠

首先，勘察、設(shè)計(jì)程序啟動(dòng)較早，外界得知項(xiàng)目時(shí)此項(xiàng)工作早已完成，紀(jì)檢監(jiān)察部門很難及時(shí)介入；其次，勘察、設(shè)計(jì)專業(yè)性極強(qiáng)，監(jiān)督主體不易深入，難以發(fā)現(xiàn)其中“貓膩”；再次，勘察、設(shè)計(jì)單位部門龐雜，內(nèi)部自成體系，企業(yè)紀(jì)委難免遭遇內(nèi)部監(jiān)督的尷尬，有時(shí)迫于保護(hù)干部的壓力，不得不內(nèi)部消化案件，對打擊、震懾犯罪十分不利。

四、工程建設(shè)勘察、設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)職務(wù)犯罪預(yù)防對策分析

（一）加快工程建設(shè)勘察、設(shè)計(jì)領(lǐng)域市場化進(jìn)程

特別要加強(qiáng)合約制度，打破行業(yè)、地區(qū)壟斷保護(hù)，提高市場的競爭性、公平性和透明度，規(guī)范各類市場主體的行為，提升各市場主體的誠信度，真正實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰的競爭機(jī)制。

（二）形成打擊和預(yù)防勘察、設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)職務(wù)犯罪工作合力

1、建立預(yù)防職務(wù)犯罪領(lǐng)導(dǎo)小組，在預(yù)防網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上開展工作。堅(jiān)持定期召開預(yù)防工作會(huì)議，聽取各勘察、設(shè)計(jì)單位以及各建設(shè)項(xiàng)目開展預(yù)防工作的措施、制度落實(shí)情況以及存在問題的匯報(bào)，根據(jù)項(xiàng)目的進(jìn)展，分析研究，完善預(yù)防對策，加大監(jiān)督落實(shí)力度。

2、加強(qiáng)信息交流和情況通報(bào)，克服單個(gè)部門執(zhí)法的局限性。（1）建立部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制。建設(shè)主管部門在對企業(yè)責(zé)令進(jìn)行整頓的過程中，將整改情況反饋給檢察機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)結(jié)合查辦案件，就職務(wù)犯罪發(fā)生的原因、特點(diǎn)、手段、變化規(guī)律、趨勢，向有關(guān)部門通報(bào)，為相關(guān)單位完善管理、堵塞漏洞提供決策參考。

（2）理順案件線索移送渠道，使犯罪分子最大限度地受到法律制裁，震懾僥幸心理。職務(wù)犯罪預(yù)防部門可以與勘察、設(shè)計(jì)單位紀(jì)委定期交流，通過案件排查會(huì)議制度，對各類風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行重點(diǎn)排查，特別是對領(lǐng)導(dǎo)干部和重點(diǎn)崗位負(fù)責(zé)人排查有沒有失職瀆職、違紀(jì)違法行為，通過認(rèn)真整理，主動(dòng)查找案件線索。對在排查會(huì)議中發(fā)現(xiàn)的重大問題，及時(shí)反饋到反貪、反瀆部門，適時(shí)介入，使檢察機(jī)關(guān)的專業(yè)預(yù)防與勘察、設(shè)計(jì)單位的系統(tǒng)預(yù)防有機(jī)結(jié)合。

3、成立由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)牽頭，檢察、公安、法院、審計(jì)和行業(yè)主管部門等參加的查處案件協(xié)調(diào)小組，分析辦案形勢，梳理案件線索，整合辦案力量。

（三）建立長效聯(lián)動(dòng)社會(huì)防控體系

加強(qiáng)工程建筑勘察、設(shè)計(jì)市場的準(zhǔn)入機(jī)制，從源頭上把住預(yù)防職務(wù)犯罪的第一道關(guān)口。在工程初步設(shè)計(jì)前，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)委托具有相應(yīng)資質(zhì)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，根據(jù)工程特點(diǎn)和要求對工程進(jìn)行安全風(fēng)險(xiǎn)評估，對勘察、設(shè)計(jì)階段的安全、環(huán)境、質(zhì)量、投資、工期等進(jìn)行全面分析和評定，不得選用低于成本價(jià)格的設(shè)計(jì)單位，不得壓縮工期?？辈?、設(shè)計(jì)單位應(yīng)當(dāng)參加建設(shè)單位組織的條件驗(yàn)收、階段驗(yàn)收和效果驗(yàn)收，增強(qiáng)其責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任共擔(dān)意識(shí)。建立重大事項(xiàng)公示、聽證制度。對勘察、設(shè)計(jì)單位生產(chǎn)經(jīng)營和日常管理的重要情況，以及重大建設(shè)項(xiàng)目的招標(biāo)、中途變更、追加預(yù)算和決算，國有、集體資產(chǎn)處置等事項(xiàng)進(jìn)行公示與聽證，保證決策的科學(xué)化、民主化。建設(shè)工程管理單位嚴(yán)控準(zhǔn)入關(guān)。嚴(yán)格責(zé)任追究制度，對有不良記錄的勘察、設(shè)計(jì)單位應(yīng)當(dāng)列入不良業(yè)績檔案，對責(zé)任企業(yè)、責(zé)任人予以懲處。推行工程建設(shè)領(lǐng)域廉潔準(zhǔn)入制度，將行賄犯罪檔案查詢結(jié)果作為有關(guān)市場主體廉潔準(zhǔn)入資格審查的標(biāo)準(zhǔn)。

（四）加強(qiáng)勘察、設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)廉政風(fēng)險(xiǎn)防范管理

廉政風(fēng)險(xiǎn)防范工作將風(fēng)險(xiǎn)管理、質(zhì)量管理等現(xiàn)代管理理念引入企業(yè)的行政管理工作中，廉政風(fēng)險(xiǎn)防范工作不僅僅是紀(jì)檢監(jiān)察一個(gè)部門的事，而是由業(yè)務(wù)部門結(jié)合實(shí)際工作查找漏洞、完善制度、繼而人人參與監(jiān)督的普適性強(qiáng)、主動(dòng)性強(qiáng)的大工程。對于企業(yè)的紀(jì)委來說，這一工作不但避免了紀(jì)檢監(jiān)察部門添亂的尷尬角色，還能充分調(diào)動(dòng)整個(gè)企業(yè)的反腐倡廉積極性；對于檢察機(jī)關(guān)，企業(yè)體制機(jī)制的完善，從源頭上預(yù)防了職務(wù)犯罪的大量發(fā)生；對于企業(yè)來說，此項(xiàng)工作不但可以防范出現(xiàn)大風(fēng)險(xiǎn)、大危機(jī)，還改進(jìn)了管理制度，提高了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率。從本質(zhì)上看，預(yù)防職務(wù)犯罪與廉政風(fēng)險(xiǎn)防范的內(nèi)容和要求是一致的，廉政風(fēng)險(xiǎn)防范工作順利開展可以有效預(yù)防職務(wù)犯罪的發(fā)生，預(yù)防工作成效突出可以有力推進(jìn)廉政風(fēng)險(xiǎn)防范工作的開展。因此，將預(yù)防職務(wù)犯罪與廉政風(fēng)險(xiǎn)防范有機(jī)結(jié)合，力求工作一起部署、一起檢查、一起落實(shí)，是一舉多得的大好事。在實(shí)施過程中，一方面，勘察、設(shè)計(jì)單位可以利用這兩個(gè)平臺(tái)，找準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，重點(diǎn)針對掌握審批權(quán)、執(zhí)法權(quán)、經(jīng)濟(jì)資源調(diào)配權(quán)的部門、領(lǐng)導(dǎo)干部加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防范管理。另一方面，檢察機(jī)關(guān)利用專業(yè)優(yōu)勢深入研究案件的特點(diǎn)、規(guī)律和趨勢，查找勘察、設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)職務(wù)犯罪易發(fā)、多發(fā)區(qū)域，協(xié)助勘察、設(shè)計(jì)單位準(zhǔn)確查找廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，協(xié)助企業(yè)將廉政風(fēng)險(xiǎn)防范工作融入到日常管理工作中，逐步形成長效機(jī)制。

（五）建立監(jiān)督制約機(jī)制

密切與發(fā)案單位的聯(lián)系，幫助案發(fā)單位形成有效的內(nèi)部制約機(jī)制，共同促進(jìn)檢察建議的落實(shí)。在辦案過程中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)著力研究發(fā)案單位管理中的薄弱環(huán)節(jié)和潛在廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，從改進(jìn)制度機(jī)制上提出預(yù)防建議，堵塞漏洞，推動(dòng)工程建設(shè)領(lǐng)域管理制度機(jī)制創(chuàng)新，提升預(yù)防工作的實(shí)際效果。鼓勵(lì)各種社會(huì)輿論監(jiān)督，促使工程建設(shè)勘察、設(shè)計(jì)程序更加公開透明。充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、公眾輿論、新聞媒體的職能作用，形成一個(gè)強(qiáng)大的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系，讓工程建設(shè)各項(xiàng)權(quán)力在陽光下運(yùn)行。

*北京市朝陽區(qū)人民檢察院［101500］