文◎李仁玉 董玲君

我國(guó)“城中村”宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題探析

文◎李仁玉*董玲君**

一、“城中村”與宅基地使用權(quán)法律背景分析

改革開(kāi)放33年來(lái)，伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得舉世矚目的成就，我國(guó)城市化進(jìn)程與其相得益彰，大多數(shù)城市的規(guī)模較之改革開(kāi)放初期擴(kuò)大了3-5倍，有的甚至更大。［1］時(shí)至今日，全國(guó)很多城市仍在制定進(jìn)一步擴(kuò)張與發(fā)展規(guī)劃，首當(dāng)其沖的就是大城市周邊的村鎮(zhèn)或“城市內(nèi)的農(nóng)村”。這些農(nóng)村在這一歷史巨變中，逐漸被卷入了城市化大潮，有些學(xué)者形象的稱(chēng)其為“城市包圍農(nóng)村運(yùn)動(dòng)”。

（一）“城中村”的概念

由于研究者關(guān)注的角度不同，“城中村”至今沒(méi)有統(tǒng)一的定義。有的學(xué)者從城鄉(xiāng)二元空間形態(tài)進(jìn)行定義，認(rèn)為 “城中村是指那些位于城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)或城鄉(xiāng)結(jié)合部，被城市建成區(qū)用地包圍或半包圍的、沒(méi)有或是僅有少量農(nóng)用地的村落?！保?］有的基于城鄉(xiāng)二元土地制度進(jìn)行定義，典型的是《西安市城中村改造建設(shè)管理暫行辦法》將城中村定義為：“城市建成區(qū)范圍內(nèi)，仍然保留農(nóng)村體制，使用集體土地，以村民委員會(huì)為組織形式的行政村的居住村落。”［3］有的學(xué)者則從城鄉(xiāng)二元管理體制定義，認(rèn)為“城中村或都市里的村莊，指的是那些原來(lái)的農(nóng)村，由于城市的擴(kuò)張變成為城區(qū)，現(xiàn)已基本沒(méi)有耕地，也沒(méi)有農(nóng)村，但仍按農(nóng)村管理體制來(lái)管理的村?！保?］

借鑒學(xué)者們的研究成果，筆者認(rèn)為，概念應(yīng)主要體現(xiàn)“城中村”產(chǎn)生的背景、實(shí)質(zhì)特征、地緣特征等關(guān)鍵因素。因此，“城中村”應(yīng)是指：在城市總體行政區(qū)劃內(nèi)，仍然保留和實(shí)行農(nóng)村集體所有制，土地性質(zhì)和經(jīng)濟(jì)組織形式未發(fā)生實(shí)質(zhì)變化，但農(nóng)民基本上已無(wú)耕地，處于被城市包圍或半包圍狀態(tài)的村莊。

（二）我國(guó)學(xué)界關(guān)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的爭(zhēng)議

1.禁止宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的觀點(diǎn)。此種觀點(diǎn)與我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)相一致，認(rèn)為：宅基地使用權(quán)只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行流轉(zhuǎn)，非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員不能取得宅基地使用權(quán)。其理由主要有以下幾點(diǎn)：第一，宅基地交易主要是滿足強(qiáng)勢(shì)群體的利益訴求，包括在城市買(mǎi)房置地的富人、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，滿足此種利益訴求有失正當(dāng)性和公平性；［5］第二，宅基地具有社會(huì)福利性質(zhì)，承擔(dān)著社會(huì)保障功能。允許其自由流轉(zhuǎn)，就可能導(dǎo)致一部分農(nóng)民失去最低的生存保障，并成為游民；［6］第三，允許宅基地自由流轉(zhuǎn)，必然會(huì)使一部分人多占宅基地，這與我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行“一戶一宅”的政策相矛盾。［7］

2.允許宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的觀點(diǎn)。此種觀點(diǎn)與我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)相悖，認(rèn)為：宅基地使用權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)，受讓主體身份不受限制，宅基地使用權(quán)應(yīng)像其它用益物權(quán)一樣進(jìn)入公開(kāi)市場(chǎng)。其理由主要有以下幾點(diǎn)：第一，只有放開(kāi)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，使農(nóng)村宅基地作為一項(xiàng)重要的生產(chǎn)要素在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中充分流動(dòng)，才能對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到推動(dòng)作用；［8］第二，禁止自由轉(zhuǎn)讓沒(méi)有體現(xiàn)城市和農(nóng)村的平等對(duì)待，并強(qiáng)化了目前存在的城鄉(xiāng)二元分割局面；［9］第三，禁止宅基地流轉(zhuǎn)不利于小城鎮(zhèn)建設(shè)，允許農(nóng)民將其房屋連同宅基地轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑢?duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展擴(kuò)大起很大作用。［10］

除以上兩種截然對(duì)立的觀點(diǎn)外，還有少數(shù)的學(xué)者提出了有條件放開(kāi)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的立法建議，即“限制流轉(zhuǎn)說(shuō)”。即在限制宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的大前提下，應(yīng)當(dāng)允許集體經(jīng)濟(jì)組織以外的自然人隨房屋的繼承、轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與等合法方式取得宅基地使用權(quán)。［11］對(duì)“限制流轉(zhuǎn)說(shuō)”，筆者認(rèn)為其本質(zhì)上是屬于允許宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的一類(lèi)，因?yàn)橐坏┰试S集體經(jīng)濟(jì)組織以外的自然人可通過(guò)贈(zèng)與等方式取得宅基地使用權(quán)，那必然會(huì)使得集體經(jīng)濟(jì)組織以外的自然人以此手段來(lái)規(guī)避法律的禁止性規(guī)定。

3.筆者的觀點(diǎn)。無(wú)論是贊成的觀點(diǎn)，還是反對(duì)的觀點(diǎn)，其所得出的“一刀切”的研究結(jié)論很難符合中國(guó)國(guó)情，中國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境復(fù)雜，如果不分情況、不分區(qū)域的，一概贊成或反對(duì)宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的研究，其意義都是有限的，很難在實(shí)務(wù)中加以推廣、應(yīng)用。據(jù)此，筆者認(rèn)為：

第一，在現(xiàn)階段還不能完全放開(kāi)宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)。就全國(guó)范圍來(lái)說(shuō)，農(nóng)民相對(duì)而言處于較弱勢(shì)的地位，如在全國(guó)完全放開(kāi)宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，有可能會(huì)產(chǎn)生大量流民，于我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展均不利；其次，由于農(nóng)村區(qū)位的不同，城市經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)村區(qū)域的輻射力和影響力不同，“城中村”、“城邊村”和“傳統(tǒng)農(nóng)村”三者在經(jīng)濟(jì)生活、土地利用方式，尤其是在土地功能上有很大差異。在大多數(shù)“傳統(tǒng)農(nóng)村”，城市經(jīng)濟(jì)對(duì)其影響較小，仍然延續(xù)著傳統(tǒng)的耕作方式，土地利用也主要是用于農(nóng)耕；在“城邊村”區(qū)域，雖然還保有部分耕地，農(nóng)耕仍是農(nóng)民的主要收入來(lái)源之一，但已有部分集體土地已為工商業(yè)之用；對(duì)于“城中村”，農(nóng)民基本已無(wú)耕地，土地利用方式基本融入城市工商業(yè)建設(shè)。三者在土地的功能、利用方式和價(jià)值方面存在差異，在政策制定上不能一概而論，不能在全國(guó)范圍內(nèi)完全放開(kāi)宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)。

第二，逐步消除城鄉(xiāng)二元體制是我國(guó)未來(lái)社會(huì)改革的重點(diǎn)，對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行自由流轉(zhuǎn)的改革也是大勢(shì)所趨，關(guān)鍵是應(yīng)當(dāng)怎么改？新中國(guó)農(nóng)村制度變遷的一個(gè)突出特點(diǎn)就是：不是突變式的全局性的革命，而是漸進(jìn)的制度變遷。這種變遷和改革的突破口就是“城中村”區(qū)域。因?yàn)椤俺侵写濉钡拇迕裨谏罘绞?、思維方式已經(jīng)趨同“城市居民”；根據(jù)筆者2010年8-9月份對(duì)北京市豐臺(tái)區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)及朝陽(yáng)區(qū)三間房鄉(xiāng)等數(shù)十個(gè)村莊的走訪和調(diào)查，發(fā)現(xiàn)“城中村”的村民對(duì)放開(kāi)宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的利益訴求十分強(qiáng)烈；而由于政策和法律的滯后導(dǎo)致“城中村”宅基地使用權(quán)糾紛日益增多，有礙和諧社會(huì)的建設(shè)，這些都顯示出放開(kāi)“城中村”宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)已具有現(xiàn)實(shí)的必要性。

二、“城中村”宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計(jì)

隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，“城中村”土地憑借顯著的地理區(qū)位優(yōu)勢(shì)擁有了強(qiáng)大的市場(chǎng)需求，迫切要求實(shí)行自身的資產(chǎn)屬性，并自發(fā)形成了“隱性市場(chǎng)”。據(jù)2004年《北京農(nóng)民宅基地與房產(chǎn)制度研究》課題組對(duì)北京市朝陽(yáng)、昌平和懷柔三個(gè)區(qū)各選擇的1-3村調(diào)查看，宅基地流轉(zhuǎn)已占宅基地總數(shù)的10%左右，有的甚至高達(dá)40%以上。［12］國(guó)土資源部國(guó)土勘測(cè)規(guī)劃院2006年在北京郊區(qū)的調(diào)查也表明，北京城鄉(xiāng)結(jié)合部有1/3以上的宅基地存在“地下交易”。［13］筆者在2010年8-9月對(duì)北京市豐臺(tái)區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)及朝陽(yáng)區(qū)三間房鄉(xiāng)等數(shù)十個(gè)村莊的走訪和調(diào)查顯示，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主要方式包括出租、買(mǎi)賣(mài)、繼承和宅基地入股等。由于宅基地流轉(zhuǎn)無(wú)法律依據(jù)，隱形交易市場(chǎng)秩序混亂，沒(méi)有規(guī)范化的管理，引發(fā)了一系列社會(huì)矛盾。為了解決“城中村”宅基地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，許多地方政府在制度建設(shè)上進(jìn)行了一系列探索，雖然具體的制度規(guī)定迥異，但大多都沒(méi)有脫離在堅(jiān)決執(zhí)行“城中村”宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的前提下，對(duì)宅基地進(jìn)行“變權(quán)”與“保權(quán)”的改革主線。主要存在“變權(quán)+流轉(zhuǎn)”模式和“保權(quán)+流轉(zhuǎn)”模式。

（一）溫州和義烏的“變權(quán)+流轉(zhuǎn)”模式

“變權(quán)+流轉(zhuǎn)”就是首先對(duì)“城中村”的土地集體所有的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)進(jìn)行變更，由政府統(tǒng)一征為國(guó)有，再根據(jù)國(guó)有土地流轉(zhuǎn)的程序進(jìn)行流轉(zhuǎn)。這種模式，在實(shí)踐中以浙江省溫州市和義烏市較為典型。

溫州的做法是：凡城區(qū)內(nèi)的農(nóng)民房屋轉(zhuǎn)讓的，其宅基地一律先由市、縣政府統(tǒng)一征為國(guó)有，再參照國(guó)有劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法辦理出讓手續(xù)，轉(zhuǎn)讓方轉(zhuǎn)讓后不得再在村集體組織申請(qǐng)宅基地建房。［14］

義烏的做法是：城區(qū)內(nèi)農(nóng)村的宅基地，對(duì)流轉(zhuǎn)對(duì)象、流轉(zhuǎn)條件、流轉(zhuǎn)方式等不加任何限制，只要權(quán)屬合法并取得產(chǎn)權(quán)證的，都可以任何方式流轉(zhuǎn)，對(duì)于具體的流轉(zhuǎn)管理，也是將農(nóng)村集體土地先依法征收為國(guó)有土地，再按國(guó)有土地出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押、出租的程序和方法辦理有關(guān)手續(xù)。［15］

（二）廣東省和重慶市的“保權(quán)+流轉(zhuǎn)”模式

所謂“保權(quán)+流轉(zhuǎn)”，就是不對(duì)“城中村”的土地集體所有的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)進(jìn)行變更，但有條件的放開(kāi)對(duì)宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的限制，頒發(fā)給村民 《集體土地使用證》、《房屋產(chǎn)權(quán)證》等證書(shū)，允許宅基地使用權(quán)的買(mǎi)賣(mài)、租賃、繼承和入股等上市流轉(zhuǎn)行為。這種模式在實(shí)踐中以廣東省和重慶市較為典型。

廣東省在2001年就已經(jīng)做了“城中村”宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的嘗試，當(dāng)時(shí)廣州市規(guī)定，村民補(bǔ)交一定的土地差價(jià)，其宅基地就可以在土地市場(chǎng)上公開(kāi)交易。2005年，廣東省第100號(hào)政府令允許農(nóng)村的集體土地直接上市流轉(zhuǎn)，農(nóng)村集體土地將與國(guó)有土地一樣，按“同地、同價(jià)、同權(quán)”的原則納入土地交易市場(chǎng)，被媒體稱(chēng)之為“第四次土地革命”［16］。重慶市在2008年底設(shè)立了“農(nóng)村土地交易所”，截止2010年9月，重慶農(nóng)村土地交易所共進(jìn)行了17場(chǎng)地票交易，已交易地票29720畝，成交總金額 36.07 億元［17］。

（三）模式評(píng)析

針對(duì)以上“變權(quán)+流轉(zhuǎn)”和“保權(quán)+流轉(zhuǎn)”兩種主要模式，筆者認(rèn)為二者各有千秋。

第一，對(duì)于“變權(quán)+流轉(zhuǎn)”模式而言，它解決了“城中村”宅基地使用權(quán)上市流轉(zhuǎn)的技術(shù)性問(wèn)題，它是在“農(nóng)村集體用地必須轉(zhuǎn)為國(guó)有以后才能進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)”的法律框架下進(jìn)行的。但這種簡(jiǎn)單的征用后再行劃撥的方式，卻面臨著因?yàn)閷?duì)農(nóng)戶的補(bǔ)償過(guò)低、農(nóng)民抵制征用的可能。并且這個(gè)模式雖解決了土地問(wèn)題，但沒(méi)有解決諸如村民有無(wú)社會(huì)保障、其身份是否發(fā)生變化等關(guān)鍵的善后問(wèn)題。

第二，對(duì)于“保權(quán)+流轉(zhuǎn)”模式而言，它直接性的突破了現(xiàn)行法的框架，具有操作上的直接性和簡(jiǎn)便性。這種模式的提出者，有其較純粹的憲法權(quán)利思想。首先，我國(guó)憲法規(guī)定城市的土地屬于國(guó)家所有，“城中村”就處于城區(qū)之內(nèi)，為什么還有那么多的宅基地存在呢？其次，國(guó)家土地與宅基地同為公有制經(jīng)濟(jì)下的土地所有形式，那在村民與市民已成為“鄰居”的城市里，為什么國(guó)家所有的國(guó)有土地可以自由流轉(zhuǎn)，而同在一條街道生活，隔壁“城中村”集體所有的宅基地卻不能自由流轉(zhuǎn)？是為了保障“城中村”村民的生存權(quán)嗎？還是政策的滯后性？“保權(quán)+流轉(zhuǎn)”模式在現(xiàn)行法律框架下可能面臨因違法而無(wú)效的危險(xiǎn)。

（四）“城中村”宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的步驟

根據(jù)各地方政府的實(shí)踐成果，筆者認(rèn)為，“城中村”宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)需要兩大步驟，即前期工作和流轉(zhuǎn)模式選擇。

1.前期工作

（1）界定“城中村”的范圍

“城中村”的界定，是一件非常細(xì)致的工作?！稗r(nóng)民基本上已無(wú)耕地”是對(duì)“城中村”進(jìn)行認(rèn)定時(shí)必須堅(jiān)決執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)槿绻患右韵拗?，就可能把城市近郊有耕地的“城邊村”也劃入該范圍，在地方政府土地?cái)政和建設(shè)用地十分偏緊的情況下，地方政府有把“城邊村”劃入“城中村”的利益推動(dòng)的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)，其結(jié)果是使城市周邊優(yōu)質(zhì)土地越來(lái)越少，威脅我國(guó)18.18億畝耕地紅線和糧食安全。

（2）做好“城中村”宅基地的普查統(tǒng)計(jì)工作

由于我國(guó)農(nóng)村宅基地的分配實(shí)行 “一戶一宅”原則，因此這里所講的宅基地普查統(tǒng)計(jì)工作，更主要的是排查“一戶多宅”的情況。如果“一戶多宅”問(wèn)題嚴(yán)重，勢(shì)必會(huì)影響土地供應(yīng)。在統(tǒng)計(jì)排查過(guò)程中，主要是排查“多占”、“亂占”的宅基地，確保流轉(zhuǎn)前的農(nóng)民利益在同一起跑線上，以防止一些村民借機(jī)侵占宅基地，待流轉(zhuǎn)后取得高額利益。不過(guò)由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民收入的增加，尤其是在“城中村”區(qū)域，一些“一戶多宅”的農(nóng)戶并非是靠“多占”、“亂占”取得的房屋，而是在現(xiàn)實(shí)生活中已經(jīng)通過(guò)支付相應(yīng)對(duì)價(jià)購(gòu)買(mǎi)、贈(zèng)與、繼承取得的，對(duì)于這些農(nóng)戶，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)可他們的權(quán)利，因?yàn)楦母锏淖罱K目的是要使“城中村”宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合法化，不能“一刀切”式的將所有“一戶多宅”認(rèn)定為非法。

2.流轉(zhuǎn)模式選擇

（1）“保守型”自由流轉(zhuǎn)模式

所謂“保守型”自由流轉(zhuǎn)模式，即在“城中村”保存現(xiàn)有土地集體所有權(quán)模式不變，通過(guò)國(guó)家法律和行政法規(guī)的修改，直接從法律法規(guī)上允許“城中村”宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)。

首先，上位法做出修改。由廣東省和重慶市的做法我們可知，他們的做法可能面臨所制定的地方法規(guī)或規(guī)章有違反上位法而無(wú)效的危險(xiǎn)，因此適用“保守型”自由流轉(zhuǎn)模式的前提是要進(jìn)行國(guó)家上位法的修改，即允許“城中村”宅基地使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，具體執(zhí)行細(xì)則可以授權(quán)地方人大或政府制定。另外，由于宅基地取得具有無(wú)償性，因此在放開(kāi)“城中村”宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的情況下，還需要注意利益的平衡，即除極少數(shù)的特殊情況外，原有宅基地轉(zhuǎn)讓后不能再申請(qǐng)劃撥宅基地，使之真正的達(dá)到市場(chǎng)配置的目標(biāo)。

其次，明確產(chǎn)權(quán)，實(shí)行宅基地使用權(quán)強(qiáng)制登記制度。由于我國(guó)法律長(zhǎng)久以來(lái)對(duì)宅基地使用權(quán)不能在公開(kāi)市場(chǎng)交易作出了規(guī)定，因此廣大農(nóng)民對(duì)權(quán)屬登記的觀念很淡薄，宅基地使用權(quán)登記率很低。若允許“城中村”宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)，則產(chǎn)權(quán)明確、權(quán)屬清晰是確保農(nóng)民權(quán)利，減少糾紛的首要前提。在這方面，重慶就有比較成功的經(jīng)驗(yàn)，“2009年底，重慶效仿國(guó)有土地使用權(quán)強(qiáng)制制度，首開(kāi)了集體土地權(quán)利憑證強(qiáng)制登記制度。渝北區(qū)玉峰山鎮(zhèn)的150多戶村民領(lǐng)到了各自的 《房地產(chǎn)權(quán)證》，150多個(gè)村民小組也領(lǐng)到了 《集體土地所有權(quán)證》。并且重慶市計(jì)劃3年內(nèi)，實(shí)現(xiàn)全市每戶農(nóng)戶，都擁有《房地產(chǎn)權(quán)證》。兩證是證明村民住宅權(quán)，以及村民小組集體土地所有權(quán)的唯一合法憑證。為宅基地使用權(quán)和農(nóng)村房屋的流轉(zhuǎn)提供了法律文本支持?！保?8］

第三，建立相關(guān)服務(wù)機(jī)構(gòu)。在允許“城中村”宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的交易和管理的服務(wù)機(jī)構(gòu)，確保政府的有效監(jiān)管和交易的有序進(jìn)行。對(duì)此，可以在縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)一個(gè)集登記、查詢、交易以及糾紛調(diào)解功能于一體的土地交易所。筆者認(rèn)為，建立這樣的服務(wù)機(jī)構(gòu)，不僅可以使“城中村”宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)形成良好的價(jià)格機(jī)制，便于政府部門(mén)進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管，并且其所得稅費(fèi)還可以反哺“三農(nóng)”，實(shí)現(xiàn)國(guó)家、集體和村民個(gè)人的共贏。

（2）“全面改革型”自由流轉(zhuǎn)模式

所謂“全面改革型”自由流轉(zhuǎn)模式，即由政府統(tǒng)一管理，改變“城中村”的土地性質(zhì)，將“城中村”集體所有土地和宅基地統(tǒng)一國(guó)有化，村委會(huì)改居委會(huì)，村民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”為城市市民，政府統(tǒng)一發(fā)放房屋所有權(quán)證和國(guó)有土地使用權(quán)證，這是一種消除“城區(qū)內(nèi)農(nóng)村”的做法。

對(duì)于這種模式，現(xiàn)行法律在具體規(guī)定上給予了操作的可能性。我國(guó)《土地管理法實(shí)施條例》第二條第五項(xiàng)規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地屬于全民即國(guó)家所有?！庇纱丝梢?jiàn)，集體土地國(guó)有化轉(zhuǎn)制必須滿足兩個(gè)基本的前提條件：一是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員在戶籍上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)轉(zhuǎn)非；二是農(nóng)村拆村改居。

這種方式雖比較極端，但從根本上是有利于 “城中村”村民利益的，所以這一政策的實(shí)施，從民意上必定會(huì)得到“城中村”村民的普遍支持，筆者在2010年8-9月對(duì)北京市豐臺(tái)區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)及朝陽(yáng)區(qū)三間房鄉(xiāng)等數(shù)十個(gè)村莊的走訪和調(diào)查顯示的數(shù)據(jù)已經(jīng)證明了這一點(diǎn)。對(duì)于這種“全面改革型”自由流轉(zhuǎn)模式的探索，天津走在了前列。國(guó)土資源部于2007年批準(zhǔn)了天津?yàn)I海新區(qū)的土地改革方案，將濱海新區(qū)范圍內(nèi)300多平方公里農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)用地。津南區(qū)葛沽鎮(zhèn)就是這一改革的率先試點(diǎn)地區(qū)。根據(jù)改革方案，葛沽鎮(zhèn)變?yōu)橐粋€(gè)街道辦事處，鎮(zhèn)轄的25個(gè)行政村變?yōu)槎鄠€(gè)居委會(huì)，農(nóng)民轉(zhuǎn)變身份成為市民，葛沽鎮(zhèn)成為濱海新區(qū)城市的一部分［19］。

對(duì)于這兩種模式，都已經(jīng)有地方政府在實(shí)踐中加以應(yīng)用，兩種模式無(wú)好壞之分，主要是各地方政府結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，選擇一個(gè)最合適當(dāng)?shù)貙?shí)際的模式。回顧中國(guó)土地制度的歷史，可以確信“城中村”宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)體系的完善，仍將根基于地方實(shí)踐，這一點(diǎn)已經(jīng)被小崗村農(nóng)民“大包干”的首創(chuàng)精神所印證！

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［1］戴均良：《行政區(qū)劃與地名管理》，中國(guó)社會(huì)出版社2009年版。

［2］李俊夫：《城中村的改造》，科學(xué)出版社 2004年版。

［3］阮梅洪：《宅基地價(jià)值化--一個(gè)義務(wù)樣本的觀察與思考》，同濟(jì)大學(xué)出版社2010年版。

［4］鄭慶昌,陳勇：《向城市社區(qū)居委會(huì)跨越性轉(zhuǎn)變——“城中村”轉(zhuǎn)型發(fā)展系列研究之二》，載福建農(nóng)林大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2002年第2期。

［5］孟勤國(guó)：《物權(quán)法開(kāi)禁農(nóng)村宅基地交易之辯》，載《法學(xué)評(píng)論》2005年第4期。

［6］韓玉斌：《農(nóng)村宅基地使用權(quán)立法的價(jià)值選擇》，載 《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào) （人文社科版）》2005年第5期。

［7］同［5］。

［8］同［6］。

［9］王崇敏:《農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)析論》，載《海南大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2006年第2期。

［10］李滿枝:《物權(quán)法下宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓》，載《廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第1期。

［11］郭明瑞：《關(guān)于宅基地使用權(quán)的立法建議》，載《法學(xué)論壇》2007年第1期。

［12］王利明：《物權(quán)法研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版。

［13］肖華：《農(nóng)宅入市，為誰(shuí)松閘》載《南方周末》2007年3月29日。

［14］張建華：《農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式探討》，載《中國(guó)房地產(chǎn)》2005年第3期。

［15］宋利利：《我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)研究研究》，見(jiàn)《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)2006年碩士論文》。

［16］《百萬(wàn)億元農(nóng)村土地入市，第四次土地革命揭幕 》http://finance.sina.com.cn/econom ist/jingjiguancha/20070307/09213383503.shtm l.

［17］《重慶農(nóng)村土地交易所成交活躍》http://finance.sina.com.cn/stock/t/20101018/02328792992.shtm l.

［18］黃翔：《宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度研究--兼評(píng)成渝兩地城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革中的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式》，見(jiàn)《西南政法大學(xué)2010年碩士論文》。

［19］《天津?yàn)I海新區(qū)土地改革試點(diǎn)啟動(dòng)》http://gov.finance.sina.com.cn/zsyz/2007-02-25/98995.htm l.

*北京工商大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)、教授，北京市民商法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)［100037］

**中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行［100093］