胥芳初

上海理工大學(xué)管理學(xué)院，上海市楊浦區(qū)

基于公共物品屬性的供給方式分析

胥芳初

上海理工大學(xué)管理學(xué)院，上海市楊浦區(qū)

本文從公共物品的屬性出發(fā)分析了公共物品政府供給和市場供給方式。通過對兩種供給方式的分析，發(fā)現(xiàn)了其存在的問題，探索了政府解決市場供給問題的方法。意在實(shí)現(xiàn)公共物品供給過程中既發(fā)揮市場配置效率優(yōu)勢，又實(shí)現(xiàn)政府維護(hù)和監(jiān)管方面的優(yōu)勢。

引言

政府直接提供公共物品時(shí)，由于缺乏激勵(lì)機(jī)制和冗余的委托代理關(guān)系，使其提供公共物品缺乏效率；財(cái)政預(yù)算方面，當(dāng)政府財(cái)政預(yù)算比較緊張時(shí)難以提供充足的公共物品資源，當(dāng)政府財(cái)政預(yù)算比較寬松時(shí)可能會(huì)重復(fù)提公共物品,造成資源的浪費(fèi)。而市場供給公共物品時(shí)，私人可以借助市場自我調(diào)節(jié)的優(yōu)勢，并且市場提供公共物品的資金預(yù)算方式富有彈性，使得私人供給的效率更高。但由于市場供給能力有限，市場供給可能會(huì)出現(xiàn)不能滿足公眾需求的問題。研究公共物品供給方式，可以有效結(jié)合政府和市場兩種供應(yīng)方式，優(yōu)化公共物品的供給。政府可以通過經(jīng)濟(jì)政策、收入再分配、完善制度，輿論宣傳等優(yōu)化公共物品市場供給。

1 公共物品屬性分析

公共物品這一概念和特定的集體聯(lián)系在一起，只有在明確的集體中考察公共物品才有意義[1]。公共物品的邊界和范圍，實(shí)際上很難準(zhǔn)確劃分。Ver Eecke認(rèn)為不存在任何客觀標(biāo)準(zhǔn)作為劃分公共物品、私人物品的合適依據(jù)，公共物品應(yīng)該理解為一個(gè)抽象概念，而不是指具體物品，同一個(gè)物品可以同時(shí)為公共物品和私人物品[2]。公共物品具有消費(fèi)的非競爭性和非排他性和效用的不可分割性。公共物品具有消費(fèi)的非競爭性指在既定的生產(chǎn)水平下，新增加一個(gè)消費(fèi)者消費(fèi)商品或服務(wù)的邊際成本為零。消費(fèi)的非排他性指任何一個(gè)人不能因?yàn)樽约旱南M(fèi)而排除其他人對商品或服務(wù)的消費(fèi)。效應(yīng)的不可分割性即公共物品是向整個(gè)社會(huì)成員共同提供的，不能將其分割成若干部分，歸屬為某個(gè)個(gè)人所有。實(shí)際中，很多物品并不是純粹的公共物品，所以可以將公共物品的范圍擴(kuò)大到具有非競爭性或部分競爭性物品。

2 公共物品政府供給方式分析

政府能夠提供公共物品，首先是由于公共物品的非排他性，這一特性說明公共物品的受益者是一個(gè)比較廣的群體。因此提供公共物品的成本很大一部分通過稅收的方式來承擔(dān)。如果由個(gè)人購買，很難排除搭便車的現(xiàn)象。政府因?yàn)槭菗碛袕?qiáng)制能力的壟斷者，可以在提供該公共物品時(shí)制定某種程度的強(qiáng)制，如稅收方式，由個(gè)人平均分?jǐn)偝杀?，這樣政府自然成為公共物品的供給者。其次，公共物品本身的屬性決定它有很強(qiáng)的分配功能，所以，政府可以實(shí)現(xiàn)私人物品再分配功能的角色。

我國在市場經(jīng)濟(jì)制度不成熟的時(shí)期，市場提供公共物品可能會(huì)出現(xiàn)供不應(yīng)求的不平衡狀態(tài)，政府為了防止私人產(chǎn)生壟斷現(xiàn)象，危害公眾利益，因此政府為社會(huì)公眾提供了全部的公共物品，相應(yīng)的設(shè)立很多承擔(dān)公共物品的機(jī)構(gòu)，如交通部、衛(wèi)生部，郵電部等。政府的確為公共物品管理工作的運(yùn)行起到了一定的作用。保障了國民對公共資源的需求。隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立并日趨成熟，政府供給全部公共物品的現(xiàn)狀發(fā)生著轉(zhuǎn)變。此時(shí)國民的基本需求可以到充分的滿足，因此大眾就有了得到更優(yōu)服務(wù)的訴求。因此，政府再像過去那樣提供全部公共物品會(huì)顯示出一些局限性。

首先,我國的經(jīng)濟(jì)制度發(fā)生了轉(zhuǎn)變。所有制形式是以公有制為主，多種經(jīng)濟(jì)形式并存。發(fā)生這樣的轉(zhuǎn)變后市場的投資主體由單一主體變成多元化主體，外資經(jīng)濟(jì)和私營經(jīng)濟(jì)可以進(jìn)入并服務(wù)于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)。分配形式方面，是以按勞分配為主，多種分配形式并存。在這種分配制度下，人們的收入產(chǎn)生了差距。人們收入差距產(chǎn)生后，每個(gè)個(gè)體的消費(fèi)水平形成多元化的態(tài)勢，消費(fèi)多元化必然會(huì)出現(xiàn)消費(fèi)個(gè)性化的訴求。在這種情況下，政府一方單獨(dú)提供全部公共物品，已經(jīng)不能滿足更多的投資主體進(jìn)入市場的需要也不能滿足人民消費(fèi)多元化和個(gè)性化的訴求。

其次，政府提供全部公共物品，會(huì)形成政府對公共物品的壟斷，不符合市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作機(jī)制，在某些方面會(huì)造成市場失靈。根據(jù)公共物品的非排他性、非競爭性和效用的不可分割性屬性可知，公共物品的消費(fèi)群體很大，涉及的方面很廣。由于這些特點(diǎn)，公共物品消費(fèi)占有很大的市場份額，現(xiàn)實(shí)中政府部門會(huì)根據(jù)所管理的行業(yè)特點(diǎn)制定行業(yè)規(guī)范，但并不是所有的行業(yè)規(guī)范都有利于市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，并且行業(yè)規(guī)范可能會(huì)凌駕于法律之上。這種情況下政府提供全部公共物品，可能不能使市場發(fā)揮更大的效率。政府提供公共物品的過程中可能會(huì)出現(xiàn)政出多門，互相推諉，造成供給不平衡，資源浪費(fèi)，效率低下。政府組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上，提供公共物品的執(zhí)行組織機(jī)構(gòu)往往是事業(yè)單位，但這些事業(yè)單位往往成了政府機(jī)構(gòu)的補(bǔ)充和延伸，被賦予了很多行政特權(quán)，使得它們提供的公共物品的質(zhì)量下降，造成公眾不滿。

再次，市場經(jīng)濟(jì)條件下政府提供較多的公共物品，不益于促進(jìn)行業(yè)間的競爭，進(jìn)而提高公共物品的質(zhì)量。如果政府把市場放開，讓更多的主體加入到提供公共產(chǎn)品的領(lǐng)域，多主體之間由于競爭，會(huì)提高公共物品的供給質(zhì)量和效率。國際上有很多國家像德國的電信業(yè)那樣由私人企業(yè)來運(yùn)營公共物品。因?yàn)樗饺似髽I(yè)長期參與市場競爭，會(huì)具備很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和競爭能力。我國加入WTO后，有些國際企業(yè)的進(jìn)入會(huì)影響國內(nèi)相關(guān)行業(yè)，如果提供公共物品的行業(yè)長期由政府嚴(yán)格控制，國內(nèi)這類企業(yè)的競爭能力會(huì)相對下降，一旦被國際企業(yè)沖擊，就可能造成國際企業(yè)在國內(nèi)公共物品行業(yè)的領(lǐng)先局面。

最后，政府供給公共物品的范圍越廣，供給過程中需要的人力物力就越多，這樣會(huì)造成政府機(jī)構(gòu)臃腫，財(cái)政支出加大的現(xiàn)象。如有些供給公共物品的系統(tǒng)不斷增設(shè)，增加了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，不利于集中各方面的資源管理關(guān)鍵的公共物品。長期以來，政府親自力行了許多微觀方面的事物，而政府的作用應(yīng)該更多的放在宏觀方面，起到中樞調(diào)節(jié)作用。

3 公共物品市場供給方式分析

政府不是公共物品唯一的提供者。公共物品的提供者從組織形態(tài)分類，包括第三部門、私人組織、社區(qū)等。這些主體能否參與供給公共物品，受其供給能力以及他們與政府之間的關(guān)系因素的影響。從行為主體的能力角度分析，私人組織提供某些有形公共物品的能力可能會(huì)比政府更有優(yōu)勢；社區(qū)自治組織在提供社區(qū)性公共物品方面比政府提供更有優(yōu)勢。從各行為主體與政府的關(guān)系角度看，新公共管理認(rèn)為各主體與政府的關(guān)系不應(yīng)是管制與被管制的被動(dòng)關(guān)系，應(yīng)該是建立在公共利益基礎(chǔ)上的合作關(guān)系，雙方應(yīng)該形成一種良性互動(dòng)的系統(tǒng)，共同提高公共物品的質(zhì)量。之所以強(qiáng)調(diào)合作關(guān)系，由于以往公共物品管理的主體與社會(huì)公眾之間缺少溝通機(jī)制，生產(chǎn)供給何種多少數(shù)量的公共物品是由公共物品的生產(chǎn)供給者決定的，缺少消費(fèi)者的消費(fèi)訴求信息，因此導(dǎo)致了不恰當(dāng)?shù)墓参锲飞a(chǎn)的高成本和過度生產(chǎn)[3]。但如果生產(chǎn)公共物品的種類和數(shù)量，完全由消費(fèi)者決定，會(huì)削弱公共物品供給主體的主動(dòng)性和戰(zhàn)略能力。所有公共物品的供給過程應(yīng)該形成市場的良性互動(dòng)與合作模式。

雖然公共物品市場供應(yīng)方式有它自身的優(yōu)勢，但在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行過程中也存在一些局限性。

首先，市場提供公共物品可能會(huì)出現(xiàn)某些負(fù)外部性問題。如壟斷的負(fù)外部性不僅政府提供公共物品時(shí)會(huì)出現(xiàn)，私人提供公共物品也可能會(huì)出現(xiàn)。私人獲得一個(gè)公共物品的供給權(quán)后，形成對這一公共物品的壟斷優(yōu)勢，借此便可以提高公眾對此公共物品的消費(fèi)價(jià)格，如火車站附近承包給個(gè)人經(jīng)營的公廁，往往以不合理的價(jià)格讓公眾消費(fèi)；市場供給公共物品還可能會(huì)對消費(fèi)者提供不完全信息，如公共物品使用過程中可能產(chǎn)生環(huán)境污染等負(fù)外部性；由于經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的存在、制度約束的缺失，使市場供給公共物品可能會(huì)做出某些不符合公共利益的行為。

其次，成本收益的實(shí)現(xiàn)問題。如果公共物品采用市場供給的手段，需要滿足市場經(jīng)濟(jì)主體的成本與收益，實(shí)現(xiàn)成本與收益要通過消費(fèi)者消費(fèi)公共物品時(shí)支付費(fèi)用的方式實(shí)現(xiàn)。而消費(fèi)者對于有些公共物品的消費(fèi)費(fèi)用已經(jīng)通過稅收的方式支付給政府，這時(shí)市場供給公共物品的成本與收益如果再通過消費(fèi)者支付額外費(fèi)用才能使用，就不能使公眾的利益得到保證，不符合公共物品應(yīng)滿足公眾利益的目標(biāo)。

4 公共物品供給方式的優(yōu)化

公共物品的供給過程中,政府供給和市場供給各有優(yōu)勢和局限性?？梢酝ㄟ^政府的作用發(fā)揮市場供給公共物品的優(yōu)勢。主要有如下四種建議：

政府可以為公共物品市場供給提供制度激勵(lì)，從而為市場提供公共物品創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。如對公共物品產(chǎn)權(quán)界定以及給予一些激勵(lì)措施。產(chǎn)權(quán)作為一種強(qiáng)制性的制度安排，私人無法進(jìn)行界定，只能通過政府來界定。而且，某些公共物品具有高成本、非盈利性的特點(diǎn)，政府可以通過讓公共物品的私人供給獲得優(yōu)惠政策的方式來獲得收益。

政府應(yīng)制定并完善公共物品市場供給的制約制度。對于市場提供公共物品過程中對消費(fèi)者提供的信息可能不完全的現(xiàn)象，政府可以對公共物品私人供給者進(jìn)行一定的規(guī)范約束，從而保護(hù)消費(fèi)者的知情權(quán)益。盡可能多的實(shí)現(xiàn)公眾利益。

政府應(yīng)該向公共物品消費(fèi)的弱勢群體提供一定的支持。因?yàn)閷τ诠参锲返南M(fèi)大多是分散的，出于理性經(jīng)濟(jì)人的原因消費(fèi)者容易陷入集體行動(dòng)的困境，這樣很難形成集體行動(dòng)同公共物品的市場供給者討價(jià)還價(jià)。因此政府應(yīng)該為公眾提供必要的信息支持。

政府應(yīng)該有一系列的制度來保障產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)難以界定，公共物品的非排他性會(huì)引起公共物品的供給不足與產(chǎn)權(quán)難以界定。這就需要設(shè)置一列排他制度來實(shí)現(xiàn)排他可能和排他成本的降低。阿爾欽的定義指出產(chǎn)權(quán)是一個(gè)社會(huì)所強(qiáng)制實(shí)施的選擇一種經(jīng)濟(jì)品使用的權(quán)利[4]。產(chǎn)權(quán)的一個(gè)特點(diǎn)是強(qiáng)制性，強(qiáng)制性的產(chǎn)權(quán)可以使所有者形成對產(chǎn)權(quán)良好的預(yù)期，從而形成強(qiáng)有力的激勵(lì)效果行使產(chǎn)權(quán)。因此，只有界定私人對某一公共物品的產(chǎn)權(quán)，有一系列制度安排來保護(hù)產(chǎn)權(quán)的行使，這樣私人才有動(dòng)力提供公共物品。才可以發(fā)揮公共物品市場供給的優(yōu)勢。

5 小結(jié)

政府與市場二者各有優(yōu)勢，政府在擁有強(qiáng)制手段對市場進(jìn)行干預(yù)方面有優(yōu)勢，市場在資源配置方面有優(yōu)勢。從公共物品屬性角度講，在接近純公共物品的一級(jí)，政府可以運(yùn)用強(qiáng)制手段供給，但不一定要由政府部門來生產(chǎn)。生產(chǎn)方面市場更有效率，可以采取公司合作的多種制度安排。接近私人物品的一極可以由市場來解決，在大多數(shù)中間狀態(tài)的準(zhǔn)公共物品，政府也要充分利用市場有效性的優(yōu)勢，為市場發(fā)揮作用創(chuàng)造條件。

[1]王廣正.論組織和國家中的公共物品[J].管理世界，1997，(1)：209-212.

[2]宋世明, 等.西方國家行政改革述評(píng)[M].北京:國家行政學(xué)院出版社,1998.240.

10.3969/j.issn.1001-8972.2012.12.133