張強軍，李云燕

（北京工業(yè)大學循環(huán)經(jīng)濟研究院，北京 100124）

我國正面臨經(jīng)濟持續(xù)高速增長與環(huán)境污染問題嚴重的尷尬境地，在追求經(jīng)濟發(fā)展的過程中，中國的生態(tài)環(huán)境付出了極大的代價。據(jù)世界銀行資料顯示，發(fā)展中國家需要拿出占GDP約2％～3％的資金用于環(huán)境保護，才能使環(huán)境狀況有所改善，而據(jù)統(tǒng)計，目前我國每年環(huán)保投資總量僅為GDP的1.4％，遠不能滿足控制環(huán)境污染的資金要求，并且隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，對環(huán)保的投資需求將呈持續(xù)增長趨勢，循環(huán)經(jīng)濟的資金需求缺口也將不斷擴大，環(huán)保產(chǎn)業(yè)資金不足已成為遏制環(huán)境污染和促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵因素。政策具有引導性，通過對促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的融資政策進行創(chuàng)新研究，引導社會資金進入循環(huán)經(jīng)濟領(lǐng)域，是循環(huán)經(jīng)濟進一步深入發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。

1 循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展所面臨的融資困境與原因分析

1.1 公共財政的透支與政府主導作用的缺失

目前我國環(huán)境投資的資金仍然主要靠各級政府資金，但快速城鎮(zhèn)化對環(huán)保資金形成的巨大需求，已給政府帶來沉重的財政負擔。統(tǒng)計顯示，中國在“七五”期間環(huán)保投入了476億元，“八五”期間達1 306億元，“九五”期間為3 447億元，“十五”期間增長到7 000億元?！笆晃濉逼陂g，我國的環(huán)?？偼顿Y額增加到15 300億元，年均復合增長率16.9％[1]。從政府財政收支角度看，一方面政府的支出需求越來越大；另一方面，政府財政收入占GDP的比重低位運行。據(jù)測算，財政支出占GDP的比重 1980年為27.2％，1995年降為11.7％，1998年為13.5％。這樣一種低水平的財政支出格局嚴重制約和影響了政府正常職能的履行，難以確保社會公共性開支的最低資金需求。自1998年以來實施的積極財政政策，實質(zhì)就是通過擴大赤字、債務(wù)，用投資來拉動經(jīng)濟增長，盡管取得了很好的效果，但依靠赤字和舉債使我國的公共財政已經(jīng)透支。

政府在循環(huán)經(jīng)濟的融資上除了公共財政的透支外，更重要的是還面臨融資主導地位的缺失。首先，目前我國循環(huán)經(jīng)濟的制度還不完善。雖然國家2008年出臺了《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》（以下簡稱《循環(huán)經(jīng)濟促進法》），但有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟的分類標準和運行、管理、考核體系沒有建立，配套法規(guī)、細則制定不及時，致使一些法律的可操作性不強，影響了循環(huán)經(jīng)濟的深入發(fā)展。其次，我國循環(huán)經(jīng)濟融資渠道狹窄。目前，我國循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的資金來源主要還是依靠政府，社會資金很少介入。這種單一的融資渠道，既造成了循環(huán)經(jīng)濟的資金供給約束，也降低了資源配置的效率。最后，我國政府在政策激勵上的缺位。從政府政策誘導循環(huán)經(jīng)濟的金融支持來看，目前對循環(huán)經(jīng)濟項目的支持還是采用簡單的費用返還、稅收減免、退稅等手段實現(xiàn)，沒有充分發(fā)揮政府對循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展資金支持的財政、稅收和產(chǎn)業(yè)等綜合政策引導作用。

1.2 銀行放貸意愿低與資本市場機制不完善

從間接融資方式來看，銀行是循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展資金直接來源的主力軍，然而銀行放貸意愿并不高。商業(yè)銀行作為現(xiàn)代企業(yè)，在經(jīng)營中自負盈虧、風險自擔，出于自身利益考慮，在放貸過程中堅持“安全性、流動性和盈利性的組合”。循環(huán)經(jīng)濟項目技術(shù)風險和市場風險都很大，投資周期長，這與商業(yè)銀行的放貸理念是不匹配的，因而商業(yè)銀行對發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的放貸積極性不高，不能形成對循環(huán)經(jīng)濟項目的有效支持；政策性銀行在承擔具體的政府融資職能時對于經(jīng)濟利益微薄的環(huán)保項目，往往會因為產(chǎn)業(yè)間利益差別的驅(qū)動，造成用于環(huán)保項目的資金向邊際效益更高的產(chǎn)業(yè)流動轉(zhuǎn)移，并且政策性銀行融資規(guī)模受國家宏觀調(diào)控形勢所限，資金總量不足，同時政策性銀行在對環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資時，往往需要當?shù)卣峁┬庞脫?，也就是最終還款主體仍為政府財政。

從直接融資方式來看，資本市場是循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的潛在資金來源，然而資本市場的機制還不成熟。20世紀90年代以來，我國資本市場得到迅速發(fā)展，直接融資渠道的開辟改變了過去投資主體單一、風險得不到分散的狀況，為環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供源源不斷低成本資金支持成為可能。但我國的資本市場還處于起步階段，制度還很不完善，存在明顯的問題：一方面，政府的“隱形擔保契約”造成了市場行為的扭曲，導致由體制性安排產(chǎn)生了政策性租金，因此將市場風險轉(zhuǎn)嫁為系統(tǒng)性風險。另一方面，市場準入與退出存在制度障礙，資本市場監(jiān)管不力，監(jiān)管機制還很不完善，且證監(jiān)會的管理帶有明顯的計劃性和行政色彩[2]。例如，在外資方面，從國家的有關(guān)政策來看，最終審批權(quán)在國家發(fā)改委，受理窗口從國家商務(wù)部轉(zhuǎn)到了財政部，國家財政部一般要求環(huán)保項目所需的外資必須由地方財政承借或擔保。從這一層面上看，環(huán)保產(chǎn)業(yè)利用外資也需要財政作為后盾，形成了地方財政的直接負債或間接負債。

2 完善政府和市場有效作用的循環(huán)經(jīng)濟融資體系

2.1 充分發(fā)揮和利用政府對循環(huán)經(jīng)濟的引導作用

2.1.1 完善法律法規(guī)，制定循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃

完善金融支持的相關(guān)法律法規(guī)。建立法制，完善執(zhí)法。法律的強制性確保了政府在執(zhí)行環(huán)保政策上的力度，使得“使用者和污染者付費”原則得以貫徹執(zhí)行，從而增加了制造污染者的成本，有利于從源頭上根除環(huán)境破壞的根源；法律的相對穩(wěn)定性確保了政府對環(huán)境投入的持續(xù)性和治理資金的穩(wěn)定性，可以有效地防止環(huán)境的短期性和非連續(xù)性。政府相關(guān)部門應盡快用法律法規(guī)的形式明確各參與主體的責任，調(diào)動一切因素引導企業(yè)樹立循環(huán)經(jīng)濟的理念，引導公眾建立綠色循環(huán)消費的意識。通過借鑒國外循環(huán)經(jīng)濟立法的經(jīng)驗和在國內(nèi)循環(huán)經(jīng)濟試點的反饋，對接全國人大常委會2008年8月29日通過的《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的主要制度。

按照《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的要求，因地制宜，制定各地方的循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃。發(fā)展規(guī)劃應當包括規(guī)劃目標、適用范圍、主要內(nèi)容、重點任務(wù)和保障措施等，并規(guī)定資源產(chǎn)出率、廢物再利用和資源化率等指標。用循環(huán)經(jīng)濟理念指導編制各類專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃以及城市規(guī)劃。要通過編制規(guī)劃，確定發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的重點領(lǐng)域、重點工程和重大項目，為社會資金投向循環(huán)經(jīng)濟指明方向。貴陽市[3]和重慶市[4]等地方相繼研究與開始實施了循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，但是與循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃相關(guān)的一些法律法規(guī)、指標核算體系、激勵政策和技術(shù)支撐體系等還不完善，都成為加快推進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的障礙。2010年12月，為全面貫徹落實《循環(huán)經(jīng)濟促進法》，指導各地科學編制本地區(qū)的循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，充分發(fā)揮規(guī)劃的宏觀指導作用，國家發(fā)展改革委組織編寫了《循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃編制指南》，各地方應該以此為契機，結(jié)合自身發(fā)展實際，制定相應的循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃。

2.1.2 重視政府系統(tǒng)性作用的發(fā)揮，形成循環(huán)經(jīng)濟政策引導體系

由于循環(huán)經(jīng)濟自身的特性，決定了政府在促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展及其融資實踐中應該發(fā)揮引導作用。政府要根據(jù)循環(huán)經(jīng)濟的需要運用多種調(diào)控手段和監(jiān)管方式，從財稅、信貸、投資、產(chǎn)業(yè)和價格等多角度、系統(tǒng)性引導社會資本參與到循環(huán)經(jīng)濟領(lǐng)域。財稅方面，政府應該設(shè)立專項資金，增加財政環(huán)保投資，完善財政綠色補貼，加大補貼力度，規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付制度，通過改革資源稅、調(diào)整資源稅、完善消費稅和設(shè)立環(huán)境稅等來建立并完善綠色稅收體系；信貸方面，各級財政部門應重點支持在國家政策性銀行開辟發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟技術(shù)企業(yè)的融資渠道，以無息貸款、低息貸款、貸款貼息、優(yōu)先貸款、延長信貸周期等方式給予企業(yè)資金支持；投資方面，政府要將“減量化、再利用、資源化”等循環(huán)經(jīng)濟項目列為重點投資領(lǐng)域，對那些外部效應大、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高、具有示范和誘導作用的循環(huán)經(jīng)濟項目、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)工業(yè)園以及重大技術(shù)領(lǐng)域和重大項目領(lǐng)域，要采用直接投資或資金補助、貸款貼息等方式加大支持力度，充分發(fā)揮政府投資對社會投資的引導作用；產(chǎn)業(yè)方面，依據(jù)國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的有關(guān)規(guī)定，立足現(xiàn)有基礎(chǔ)和比較優(yōu)勢，認真清理限制循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的不合理規(guī)定，制訂并細化有利于循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策體系，引導社會資金投向資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)，加大循環(huán)經(jīng)濟技術(shù)、裝備和產(chǎn)品的示范、推廣力度，形成新的經(jīng)濟增長點；價格方面，各地發(fā)展改革委（價格主管部門）要逐步建立能夠反映資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的價格機制，鼓勵實施居民生活用水階梯式水價制度，合理確定再生水價格，提高水資源重復利用水平，要合理調(diào)整污水和垃圾處理費、排污費等收費標準，鼓勵企業(yè)實現(xiàn)“零排放”，要通過調(diào)整價格和完善收費政策，引導消費者使用節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材和資源循環(huán)利用產(chǎn)品，引導社會資金加大對循環(huán)經(jīng)濟項目的投入。各項政策相互配合，形成循環(huán)經(jīng)濟政策引導體系[5]。

2.2 全面改進和提升支持循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的市場基礎(chǔ)

2.2.1 有效利用促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的間接融資途徑

間接融資是循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展所需資金的主要來源途徑，以商業(yè)銀行和政策性銀行為主。在銀行機構(gòu)信貸審核和決策過程中，對于能夠體現(xiàn)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、保護自然環(huán)境和維護生態(tài)平衡要求的客戶或項目，可以給予降低利率、延長信貸期限、加大貸款額度、放寬還貸條件等優(yōu)惠；而對于無視自然環(huán)境保護和生態(tài)平衡的隨意投資行為，應該通過不予貸款、提高利率、強制還款等措施加以限制[6]。具體到商業(yè)銀行，應該建立商業(yè)銀行的環(huán)境風險評估制度，避免商業(yè)貸款的環(huán)境風險。在政策性銀行方面，應該建立政策性金融制度，目前，盡管國家開發(fā)銀行開展了支持循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的貸款業(yè)務(wù)，但其在循環(huán)經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資、促進農(nóng)村部門發(fā)展、支持環(huán)保類中小企業(yè)發(fā)展、支持環(huán)保類高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面，還有許多工作要做。同時，可以借鑒國外的經(jīng)驗，建立專門的循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展銀行，為循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展提供優(yōu)惠的政策性資金支持。

2.2.2 多渠道拓展促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的直接融資途徑

直接融資是循環(huán)經(jīng)濟進一步發(fā)展的重要資金來源途徑，應該加強市場建設(shè)，強化資本市場對循環(huán)經(jīng)濟的支持[7]，首先，要加強主板和創(chuàng)業(yè)板市場的建設(shè)。根據(jù)當前金融體系從傳統(tǒng)的以銀行為中心向以資本市場為中心的變化趨勢，積極支持資源循環(huán)利用企業(yè)上市融資。充分發(fā)揮資本市場在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟中的作用，鼓勵、支持符合條件的資源循環(huán)利用企業(yè)申請境內(nèi)外上市和再融資。在符合監(jiān)管要求的前提下，鼓勵企業(yè)將通過股票市場的募集資金積極投向循環(huán)經(jīng)濟項目。在主板市場的基礎(chǔ)上，要加強創(chuàng)業(yè)板市場的建設(shè)。目前，我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)尚未成熟，大多數(shù)環(huán)保企業(yè)規(guī)模不大，很難進入股票市場進行融資，進入創(chuàng)業(yè)板市場，成為這些中小型環(huán)保企業(yè)的理想選擇。應針對創(chuàng)業(yè)板市場設(shè)立循環(huán)經(jīng)濟板塊，并健全相應的政策鼓勵措施。其次，要加強債券市場建設(shè)。積極通過各類債權(quán)融資產(chǎn)品和手段支持循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，對于綜合經(jīng)濟效益好的國家、省級循環(huán)經(jīng)濟示范試點園區(qū)、企業(yè)，在符合條件的情況下，支持其發(fā)行企業(yè)（公司）債券、可轉(zhuǎn)換債券和中期票據(jù)等直接融資工具。探索循環(huán)經(jīng)濟示范試點園區(qū)內(nèi)的中小企業(yè)發(fā)行集合債券。鼓勵各類擔保機構(gòu)為債權(quán)融資產(chǎn)品的發(fā)行提供擔保服務(wù)。再次，發(fā)展風險投資基金，健全信用擔保機制。充分利用外資，創(chuàng)新資產(chǎn)證券化產(chǎn)品。通過金融產(chǎn)品創(chuàng)新，建立循環(huán)經(jīng)濟資金的多元化供給機制，保障循環(huán)經(jīng)濟資金的剛性供給。

3 建立政府和市場的合作創(chuàng)新融資模式

3.1 項目融資模式的興起

長期以來我國環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的投資主體都是政府，投資體制格局單一，政府指令性投資比重大，其他主體在總投資規(guī)模中所占的比例較小，這種投資結(jié)構(gòu)不能滿足持續(xù)發(fā)展的需要[8]。近些年，國際上比較常見項目融資模式，如BOT，TOT，PPP等已開始被引入我國環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，而這些融資模式在發(fā)達國家得到了很好的實踐，我國目前環(huán)保項目的資金缺口仍很大，迫切需要這些政府與市場相結(jié)合的項目融資模式來解決環(huán)保的資金問題。

BOT是“建設(shè)—經(jīng)營—移交”（build-operatetransfer）的簡稱，在國際上尤其在發(fā)展中國家有著廣泛的應用，它通常是由政府與項目投資人簽訂一攬子協(xié)議，約定項目投資人投資建設(shè)項目（B），并在建成后的一定期限內(nèi)擁有項目經(jīng)營權(quán)（O），特許經(jīng)營期滿后項目無償歸政府所有（T）。該模式一般用于大型的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，在BOT模式的基礎(chǔ)上，又衍生出了BOOT，BOO等相近似的模式；TOT融資模式（Transfer-operate-Transfer），避開了項目建設(shè)過程中所包含的大量風險和矛盾，同時只涉及經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，不存在產(chǎn)權(quán)、股權(quán)問題，可以避免許多爭論，比較容易使雙方達成一致。PPP模式（Public Private Partnership），即公共部門與民營企業(yè)合作模式，是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)展起來的一種優(yōu)化的項目融資與實施模式。PPP模式的實質(zhì)是：政府通過給私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)及有效運營。它是為彌補BOT模式的不足而出現(xiàn)的一種新的融資模式，廣泛應用于交通、醫(yī)療、公共安全、教育、國防和公共不動產(chǎn)管理等。該模式突破了目前的引入私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項目組織機構(gòu)的多種限制[9]。

3.2 政府和市場合作實現(xiàn)資金最大的有效供給

BOT等特許經(jīng)營模式是比較適合于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的融資方式，在我國環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)中引入BOT等融資模式，實行特許經(jīng)營制度，不僅能夠?qū)Νh(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目的價格進行有效地管理，并且通過特許經(jīng)營，吸引非國有資本或非國有企業(yè)進入環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)領(lǐng)城，解決政府投資嚴重不足的問題[10]。通過借助社會和市場的力量，能夠?qū)崿F(xiàn)資金最大程度的有效供給。如，采用BOT和PPP融資方式，可使一些急需建設(shè)而政府目前又無力建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項目得以實施，由于其他資金的介入，可以使政府有能力提前建成基礎(chǔ)設(shè)施項目并發(fā)揮其作用，從而加速社會生產(chǎn)力的發(fā)展，促進經(jīng)濟活力的進一步提高。而TOT模式當中，政府投資建設(shè)私人投資者不愿意承擔或無力承擔風險的項目，待項目運營后（此時，項目風險已經(jīng)大大降低，投資者愿意投資），政府將產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移給私人投資者，收回投資。通過TOT模式的實施，相關(guān)產(chǎn)業(yè)得到發(fā)展，新的經(jīng)濟增長點形成，帶動經(jīng)濟更強更快增長。

然而，不同的融資方式適用的項目不盡相同，如BOT方式雖然在我國運用的時間最長、范圍最廣、實例最多、經(jīng)驗也最豐富，但BOT項目投資巨大、期限長且不確定風險大；TOT方式雖然程序簡單、時間短、成本低和風險小等，但也只適合部分已建成的項目。因此，應該根據(jù)項目特點選擇某種或幾種模式的組合。無論何種融資方式，其核心目標都是通過政府和市場的合作，在降低風險的基礎(chǔ)上最大限度地融資，只是方式選擇有異而已，單純強調(diào)孰優(yōu)孰劣并沒有實質(zhì)性意義，如何選擇最合適的方式和如何在一種方式內(nèi)部加以完善才是真正需要思考的問題。建立開放完善的投融資體系，以便較快地融到資金，進而整合資源，這對于中國尚不成熟的環(huán)保產(chǎn)業(yè)解決資金總量問題，無疑具有重要意義。而通過選擇恰當?shù)娜谫Y模式，發(fā)揮各種模式的優(yōu)勢，對于提高中國資金使用率意義將更加深遠。

4 建議

市場主導型融資模式具有強烈的趨利性，其與環(huán)保產(chǎn)業(yè)的公益性質(zhì)及投資大、見效慢的特點有一定的沖突，單純地依靠市場主導型融資模式會導致環(huán)保產(chǎn)業(yè)的不協(xié)調(diào)發(fā)展。而政府主導型投資模式，則可較好地協(xié)調(diào)資金分布的行業(yè)及地域的矛盾。但政府主導型并不是要堅持政府壟斷，而是有區(qū)分的政府引導。因此，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的資金支持要在強調(diào)政府的引導作用基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮市場機制的作用，需要政府綜合運用規(guī)劃、財稅、金融、投資、產(chǎn)業(yè)、價格等政策措施，建立一個良性、面向市場、有利于循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的投融資政策支持體系和環(huán)境，形成有效的激勵機制，引導社會資金投向循環(huán)經(jīng)濟，有效解決發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟投入不足的問題。

通過融資主體多元化、融資方式多樣化、融資結(jié)構(gòu)合理化來實現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟融資的最大、最優(yōu)化。

循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展融資主體多元化。融資主體應從完全依靠政府向以政府為主導，企業(yè)、個人等市場手段相結(jié)合的多元化主體轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟資金的多元化供給。

循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展融資方式多樣化。融資方式應該從以財政補貼為主向多種政府與市場相結(jié)合的創(chuàng)新模式轉(zhuǎn)變，使資金總量與資金使用率都得到提高。

循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展融資結(jié)構(gòu)合理化。隨著中國對發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟重視程度的不斷提高，應該調(diào)整循環(huán)經(jīng)濟的融資結(jié)構(gòu)。逐漸從單一環(huán)境保護方面拓展到資源綜合利用、廢物回收利用等各個方面，使融資結(jié)構(gòu)日趨合理。

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