胡 海

(湖南行政學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410006)

法治的要義，即“沒有人高于法律、自外于法律，即使有時(shí)在某一特定案件中因?yàn)檫@樣的制約而不能申冤理枉，也只得如此?！保?］即法治的首義在于“法律至上”，關(guān)鍵在于分權(quán)與制衡。因此，作為一種治國(guó)體制，法治歷來是眾多志士仁人畢生追求的崇高目標(biāo)，從古代商鞅的變法強(qiáng)秦、王安石的熙寧變法、張居正的萬歷新政到近代康梁的戊戌變法、孫中山的辛亥革命等，都是要把國(guó)家治理從人的恣意之治轉(zhuǎn)軌到以法的理性而治，雖然因其歷史原因皆無實(shí)現(xiàn)可能，然而他們對(duì)法治的追求卻尤其值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。法治湖南屬于一種地方法治形態(tài)，法治湖南建設(shè)是深化和拓展依法治國(guó)方略的重要組成部分，是法治研究的一個(gè)極好課題。

一、法治湖南建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和啟示

(一)完善法規(guī)建機(jī)制，全面發(fā)動(dòng)巧安排

為了切實(shí)規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行，著力建設(shè)法治政府，湖南省出臺(tái)了一系列配套制度。2008年以來，陸續(xù)出臺(tái)了《湖南省行政程序規(guī)定》等文本，到目前為止，近年來我省以“一規(guī)劃兩規(guī)定六辦法”為主要內(nèi)容的依法行政創(chuàng)新制度體系初步形成，并被正式寫入徐守盛省長(zhǎng)所作的《2012年政府工作報(bào)告》。再加上省委下發(fā)的在湖南省民主法治史上具有重要里程碑意義的綱領(lǐng)性文件——《法治湖南建設(shè)綱要》等政策、法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件累計(jì)達(dá)14件，依法行政制度體系已基本建成(見表1)。

表1 湖南省依法行政制度體系一覽表

7 湖南省政府服務(wù)規(guī)定 省人民政府2011．4．7 2011．10．1 8 湖南省法治政府建設(shè)十二五規(guī)劃 省人民政府2011．5．11 9湖南省人民政府重大行政決策專家咨詢論證辦法省人民政府2011．6．30 2011．6．30 10 法治湖南建設(shè)綱要中共湖南省委2011．8．2 2011．8．2 11 湖南省行政執(zhí)法條例省人大常委會(huì)1996．9．28 1997．1．1 12湖南省行政執(zhí)法證和行政執(zhí)法監(jiān)督證管理辦法省人民政府1996．4．12 1996．4．12 13 湖南省行政處罰聽證程序規(guī)定 省人民政府2001．3．19 2001．5．1 2007．3．28 2007．6．1 14 湖南省行政許可監(jiān)督檢查規(guī)定 省人民政府

同時(shí)，省內(nèi)有關(guān)地市也相繼出爐了相關(guān)文本。我們“法治湖南”調(diào)研組在省內(nèi)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，1998年中共湘西自治州就作出了《關(guān)于開展依法治州的決定》，1999年，州人大常委會(huì)作出《關(guān)于依法治州的決議》，州人民政府制定了《湘西自治州人民政府依法治州實(shí)施方案》，州中級(jí)人民法院、州人民檢察院制定了《關(guān)于貫徹落實(shí)依法治州決定、決議的實(shí)施方案》。2012年6月，中共湘西州委作出《關(guān)于法治湘西建設(shè)的決定》。［2］這些文本的出臺(tái)，有力推進(jìn)了作為法治湖南建設(shè)重要組成部分的法治湘西建設(shè)的理論與實(shí)踐。

此外，省、市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))等各級(jí)黨委、政府層層召開法治湖南建設(shè)工作動(dòng)員會(huì)。例如，2012年1月31日(正月初九)湖南省常德市召開了法治常德建設(shè)動(dòng)員大會(huì)，這是春節(jié)后的第一個(gè)全市性大會(huì)。會(huì)議規(guī)模超過市委經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，參會(huì)人員包括全體市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，各縣市區(qū)委書記、專職副書記、政法委書記、宣傳部長(zhǎng)、分管縣市區(qū)長(zhǎng)、公檢法“三長(zhǎng)”、司法局長(zhǎng)、文廣新局長(zhǎng)(注：文化廣播電視新聞出版局簡(jiǎn)稱文廣新局。)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委書記，參會(huì)人員近千人。會(huì)議進(jìn)一步明確了法治常德建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則、主要任務(wù)、保障措施及2012年的工作重點(diǎn)。市直各單位和縣、鄉(xiāng)兩級(jí)迅速貫徹精神，在深入搞好工作調(diào)研，抓緊制定法治建設(shè)方案的基礎(chǔ)上，3月底前全部召開了動(dòng)員會(huì)，法治常德建設(shè)工作全市整體鋪開。［3］

(二)注重培訓(xùn)勤宣傳，形式多樣造氛圍

為營(yíng)造濃厚的法治氛圍，湖南進(jìn)行了廣泛的法治宣傳。如常德市統(tǒng)一征集、規(guī)范了1000條法治宣傳標(biāo)語，采取制作大型永久性宣傳牌、掛橫幅、貼標(biāo)語和出墻報(bào)、板報(bào)、宣傳欄等形式，推出各類宣傳標(biāo)語1．3萬多條次，在全市交通干道沿線和市、縣城區(qū)以及鄉(xiāng)村(社區(qū))，隨處可見法治宣傳內(nèi)容。各地各單位分別在城區(qū)中心地帶和政務(wù)中心、休閑廣場(chǎng)等人流相對(duì)集中的地方，建立法治廣場(chǎng)和法治走廊，以圖文并茂的形式宣傳法治。常德日?qǐng)?bào)每天報(bào)道法治動(dòng)態(tài)，每周五專版宣傳，每個(gè)月發(fā)一篇法治評(píng)論員文章。常德電視臺(tái)新聞?lì)l道每天進(jìn)行法治動(dòng)態(tài)報(bào)道，圖文頻道每天進(jìn)行法治滾動(dòng)宣傳。各主流網(wǎng)站分別開辟了法治宣傳專欄。［3］在農(nóng)村和社區(qū)，常德采取“一村(居)一干部”進(jìn)村到組入戶的宣傳做法，切實(shí)做到了法治宣傳無縫覆蓋，家喻戶曉。

在深入開展社會(huì)宣傳的同時(shí)，湖南還重點(diǎn)狠抓了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、廣大機(jī)關(guān)工作人員和基層群眾法治意識(shí)的培養(yǎng)。一是組織領(lǐng)導(dǎo)干部法治理論培訓(xùn)。2012年3月22—23日，常德市舉辦了千人規(guī)模的法治理論培訓(xùn)班，對(duì)所有市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、各區(qū)縣(市)委書記、市直各單位班子成員及中層骨干進(jìn)行了法治專題培訓(xùn)。湘西自治州每年10月舉辦三期領(lǐng)導(dǎo)干部脫產(chǎn)學(xué)法培訓(xùn)班，州直機(jī)關(guān)處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部全部參加。這一制度至今已堅(jiān)持12年。12年里，湖南省依法治省領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室兩次在全省推廣湘西自治州經(jīng)驗(yàn)，省內(nèi)13個(gè)市和省外6個(gè)市州分別到湘西自治州學(xué)習(xí)。［2］二是組織“三長(zhǎng)兩員”法庭學(xué)法活動(dòng)。2012年8-9月，常德市擬組織10場(chǎng)“三長(zhǎng)兩員”(即市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，執(zhí)法人員、司法人員)法庭學(xué)法活動(dòng)，選取具有代表性、典型性的案件，組織旁聽，開展法治培訓(xùn)。8月21日在市中級(jí)人民法院舉行了首場(chǎng)法庭學(xué)法活動(dòng)，由市領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)，全體市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、市直部門單位主要負(fù)責(zé)人、各區(qū)縣(市)和“五區(qū)”法治辦負(fù)責(zé)人共300多人參加。8月下旬至9月，9個(gè)區(qū)縣(市)各組織一場(chǎng)，全體縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、部門單位主要負(fù)責(zé)人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)負(fù)責(zé)人、行政執(zhí)法人員、司法人員參加。通過法庭學(xué)法活動(dòng)，旨在增強(qiáng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、執(zhí)法人員、司法人員的法治意識(shí)和法律知識(shí)，促進(jìn)司法水平提高。三是組織機(jī)關(guān)干部法治宣講活動(dòng)。制定了法治湖南宣講方案，對(duì)宣講活動(dòng)進(jìn)行了具體部署，明確了宣講要求。常德宣講內(nèi)容主要是：法治常德建設(shè)的重大意義、法治常德建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)、法治常德建設(shè)的戰(zhàn)略重點(diǎn)和推進(jìn)工作要求。市本級(jí)組成13人法治常德建設(shè)宣講團(tuán)，奔赴各地、各單位進(jìn)行巡回宣講，各縣市區(qū)比照市里工作模式同步進(jìn)行。目前，各地各單位已組織宣講1072場(chǎng)次。四是組織“法治文藝進(jìn)五場(chǎng)”演出。在農(nóng)村和社區(qū)，常德市采取辦班輪訓(xùn)、夜校培訓(xùn)、編寫法律實(shí)用讀本、編發(fā)法治短信、印發(fā)法治宣傳年歷、以案說法等多種形式，加強(qiáng)基層法治宣傳的同時(shí)，重點(diǎn)開展了“法治文藝進(jìn)五場(chǎng)”演出活動(dòng)。結(jié)合全市群眾文藝演出百團(tuán)大賽活動(dòng)，開展千個(gè)法治文藝節(jié)目創(chuàng)作與千場(chǎng)法治文藝演出。組織和發(fā)動(dòng)文藝專業(yè)人士，以群眾喜聞樂見的形式，把法治建設(shè)、法治案例和法律知識(shí)融入文藝作品，增強(qiáng)法治宣傳的針對(duì)性與實(shí)效性。并利用廣場(chǎng)、墟場(chǎng)、屋場(chǎng)、操場(chǎng)、劇場(chǎng)開展“法治文藝進(jìn)五場(chǎng)”演出，體現(xiàn)群眾性、分散性、廣泛性，寓教于樂，讓群眾在輕松欣賞文藝節(jié)目的同時(shí)，受到深刻的法治教育。目前，已創(chuàng)作法治文藝節(jié)目517個(gè)，演出895場(chǎng)次，群眾反響很好。五是組織編纂《法治案例經(jīng)典》。司法機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法單位在具體工作實(shí)踐中，由于對(duì)案情認(rèn)定和實(shí)用法律依據(jù)上的分歧，存在同案不同判、同案不同罰等裁判畸輕畸重的情況，有失裁判公正性，有損法治嚴(yán)肅性。同時(shí)還了解到群眾對(duì)法律條文理解不透，興趣不大，而對(duì)發(fā)生在身邊的法治案例很感興趣，容易接受。為此，常德市精選各地、各部門辦理的民事、刑事、行政、信訪等方面的典型案例140個(gè)，組織專人審核、編寫《常德法治案例經(jīng)典》，逐一進(jìn)行解析和點(diǎn)評(píng)，以“案頭書”和“口袋書”形式，下發(fā)各單位和基層群眾，作為執(zhí)法裁判的參考和普法學(xué)法的讀本。［3］

(三)清理文件重法度，化解積怨強(qiáng)基礎(chǔ)

一是集中清理規(guī)范性文件。開展法治建設(shè)，首先必須確保文件、制度的合法性。為此，湖南在全省部署，14個(gè)市(州)在各市(州)集中清理規(guī)范性文件。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2012年2-6月，常德市集中清理規(guī)范性文件，分別由市、縣委辦，人大辦，政府辦，政協(xié)辦牽頭組織本系統(tǒng)按照或比照《湖南省規(guī)范性文件管理辦法》的規(guī)定與要求，對(duì)各地各部門正在施行的文件和制度進(jìn)行全面清理和廢改。目前，此項(xiàng)工作正在抓緊進(jìn)行中。同時(shí)，結(jié)合實(shí)際，研究制定規(guī)范性文件長(zhǎng)效管理的措施和辦法，加強(qiáng)文件審查把關(guān)，進(jìn)一步規(guī)范了執(zhí)法和辦事的依據(jù)，較好地體現(xiàn)了法制統(tǒng)一的原則與要求。二是著力化解基層矛盾糾紛。按照“一站式接待、一條龍辦理、一攬子解決”的思路，進(jìn)一步完善“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”工作機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)社會(huì)矛盾調(diào)處中心建設(shè)，建立“大調(diào)解”機(jī)制，統(tǒng)籌化解矛盾糾紛。按照“以村為主”的要求，重點(diǎn)加強(qiáng)了村居調(diào)解組織建設(shè)，確保一村一個(gè)調(diào)解室，一組一名調(diào)解員，落實(shí)基本待遇，調(diào)動(dòng)其積極性。按照“歷年信訪積案清零”和“不發(fā)生新的赴省進(jìn)京信訪案件”的目標(biāo)，全市集中組織開展了積案清理工作，加快處理各類信訪案件，切實(shí)化解群眾積怨。2012年8月16日，常德市召開“清理規(guī)范性文件和清理化解積案工作新聞發(fā)布會(huì)”，面向社會(huì)通報(bào)兩項(xiàng)專門清理工作情況。表2顯示，湖南省常德市著力化解基層矛盾糾紛

表2 湖南省常德市清理規(guī)范性文件和清理積壓案件情況表

的兩項(xiàng)清理工作成績(jī)突出，收效顯著。三是切實(shí)加強(qiáng)基層基礎(chǔ)治理。周強(qiáng)書記在法治湖南建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“建設(shè)法治湖南重點(diǎn)在基層，難點(diǎn)在基層”。為此，常德市堅(jiān)持把夯實(shí)基層基礎(chǔ)作為一項(xiàng)重要的工作來抓。一是全面加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)建設(shè)。配齊配強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作班子和站所人員，以法治建設(shè)帶動(dòng)班子隊(duì)伍建設(shè)，通過加強(qiáng)班子隊(duì)伍建設(shè)促進(jìn)法治建設(shè)。二是強(qiáng)化基層執(zhí)法。推行執(zhí)法下沉，各職能部門堅(jiān)持把執(zhí)法管理權(quán)限下延到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村，力爭(zhēng)解決基層執(zhí)法的真空和盲點(diǎn)。推進(jìn)基層公共事務(wù)公開，促進(jìn)基層嚴(yán)格依法辦事，切實(shí)提高基層工作的法治化水平。三是全面加強(qiáng)村居自治。指導(dǎo)村居制定自治章程和村規(guī)民約，完善村居自治制度，發(fā)揮村民代表大會(huì)作用，調(diào)動(dòng)村民參與積極性。規(guī)范村居事務(wù)管理，實(shí)行重大事項(xiàng)民主議事，推行村務(wù)公開，擴(kuò)大村居公共事務(wù)透明度，保障村民知情權(quán)。開展民主法治示范村、平安村等多個(gè)層次的法治創(chuàng)建活動(dòng)，提高村居管理的法治化程度。［3］

(四)辦點(diǎn)探索樹典型，以點(diǎn)帶面結(jié)碩果

為探索有效做法，推廣典型經(jīng)驗(yàn)，指導(dǎo)面上的法治建設(shè)工作，湖南省常德市的做法可資借鑒。一是確定示范點(diǎn)，明確辦點(diǎn)責(zé)任。經(jīng)過充分調(diào)研，常德市選擇漢壽縣太子廟鎮(zhèn)作為農(nóng)村工業(yè)區(qū)示范點(diǎn)，由市委書記牽頭辦點(diǎn);選擇澧縣張公廟鎮(zhèn)作為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)示范點(diǎn)，由市長(zhǎng)牽頭辦點(diǎn);選擇武陵區(qū)城西街道辦事處作為城市街道管理示范點(diǎn)，由市委副書記牽頭辦點(diǎn)，各具特色。每個(gè)示范點(diǎn)分別明確由2名市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)配合、16個(gè)單位參與、5名工作隊(duì)員脫產(chǎn)進(jìn)行辦點(diǎn)，參與辦點(diǎn)單位主要由黨政工作部門、主要行政執(zhí)法單位及政法機(jī)關(guān)組成，辦點(diǎn)分工明確。各區(qū)縣(市)也參照市委的做法，建立了各自的法治建設(shè)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)示范點(diǎn)共44個(gè)。二是明確辦點(diǎn)任務(wù)，確定重點(diǎn)課題。各示范點(diǎn)在全面落實(shí)法治常德建設(shè)各項(xiàng)部署和年度各項(xiàng)安排的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際，經(jīng)過調(diào)研篩選，分別明確了重點(diǎn)探索課題，其中，市委書記示范點(diǎn)重點(diǎn)探索課題為：依法維權(quán)、和諧拆遷、環(huán)境整治;市長(zhǎng)示范點(diǎn)重點(diǎn)探索課題為：生態(tài)家園建設(shè)、政務(wù)村務(wù)公開、誠(chéng)信體系建設(shè);市委副書記示范點(diǎn)重點(diǎn)探索課題為：加強(qiáng)文化市場(chǎng)監(jiān)管、流動(dòng)人口服務(wù)管理、社會(huì)救助體系建設(shè)。市、縣兩級(jí)示范點(diǎn)共明確法治探索課題57個(gè)。［3］三是講究工作方法，力求辦出特色。近年來，湖南省長(zhǎng)沙市開福區(qū)的做法可供參考。開福區(qū)政府所轄區(qū)域中有不少城鄉(xiāng)結(jié)合部，棚戶區(qū)改造任務(wù)艱巨，區(qū)政府常常惹上征地拆遷補(bǔ)償官司，區(qū)政府法制辦主任劉小鷗經(jīng)常代表區(qū)政府作為被告代理人出庭應(yīng)訴。由于這類糾紛多為歷史遺留問題不能落實(shí)，原告的訴訟理由于法無據(jù)，開福區(qū)政府的征收行為合理合法，因而法院沒有支持原告的訴訟請(qǐng)求，原告上訴到省高院后，二審駁回上訴，維持一審原判。劉小鷗認(rèn)為，政府的征收行為符合《長(zhǎng)沙市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償安置工作規(guī)定》的規(guī)定，應(yīng)予支持，但要注意方式方法，對(duì)群眾講清道理，應(yīng)運(yùn)用“一線工作法”，勇于將自己置身工作第一線，不回避矛盾，敢于擔(dān)責(zé)，耐心作好群眾工作，而不是擺政府權(quán)威把事情鬧大。近幾年來，開福區(qū)政府法制辦接手的多起行政復(fù)議(應(yīng)訴)案中，有行政訴訟、行政復(fù)議和調(diào)解等多種解決方式，目前已審結(jié)的案件中無一敗訴。［4］

(五)完善機(jī)制抓調(diào)度，整體推進(jìn)求實(shí)效

一是堅(jiān)持常態(tài)調(diào)度部署。在法治湖南建設(shè)中，常德市委每季度召開一次法治常德建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組專題會(huì)議，市委書記主持，領(lǐng)導(dǎo)小組正副組長(zhǎng)參加，領(lǐng)導(dǎo)小組53個(gè)成員單位主要負(fù)責(zé)人列席，聽取情況匯報(bào)，對(duì)下階段工作進(jìn)行研究部署。目前已召開3次領(lǐng)導(dǎo)小組專題會(huì)議。每個(gè)季度的法治建設(shè)工作都是按照領(lǐng)導(dǎo)小組專題會(huì)議形成的意見進(jìn)行部署落實(shí)的。二是把握節(jié)點(diǎn)強(qiáng)力推進(jìn)。為確保法治建設(shè)得到扎實(shí)深入的推進(jìn)，作為法治湖南建設(shè)組成部分的法治常德建設(shè)工作切實(shí)加強(qiáng)了工作調(diào)度。面上的工作和專項(xiàng)工作總體有安排，督促有檢查，考核有講評(píng)。對(duì)于重大工作和特色工作，還采取召開現(xiàn)場(chǎng)觀摩會(huì)、經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)等形式，推介典型，確保落實(shí)。目前，常德先后召開了市級(jí)辦點(diǎn)工作推進(jìn)會(huì)、市直單位和區(qū)縣(市)法治建設(shè)講評(píng)會(huì)等各類工作推進(jìn)會(huì)4次。［3］會(huì)議既肯定成績(jī)，又指出問題與不足，工作促動(dòng)很大，收效十分明顯。

二、法治湖南建設(shè)中的障礙與誤區(qū)

我們的法治建設(shè)雖然取得了重大進(jìn)展，創(chuàng)造了一系列成功經(jīng)驗(yàn)，但也存在一些不足，有些問題已成為制約我國(guó)區(qū)域法治建設(shè)向縱深發(fā)展的障礙。

(一)位置有時(shí)未擺正

突出表現(xiàn)在一些地方、部門和領(lǐng)導(dǎo)干部沒有處理好法治建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、道德建設(shè)等的關(guān)系，認(rèn)識(shí)上出現(xiàn)錯(cuò)位，把握上出現(xiàn)偏差，導(dǎo)致法治功能被嚴(yán)重削弱。(注：中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院法學(xué)教研部“法治湖南”調(diào)研組實(shí)地考察長(zhǎng)沙、常德、湘西自治州、懷化等地后綜合分析得出的結(jié)論。)辯證唯物主義認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)建設(shè)與法治建設(shè)，前者屬于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)范疇，后者則屬于上層建筑范疇。由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，而上層建筑又對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)具有反作用，因此，經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)法治建設(shè)的內(nèi)容、方向起決定作用，而法治建設(shè)對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)具有反作用，一方面法治建設(shè)服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，當(dāng)法治建設(shè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，說明此時(shí)的法治建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)相適應(yīng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生產(chǎn)力發(fā)展有促進(jìn)作用;另一方面又對(duì)其產(chǎn)生反面作用，說明此時(shí)的法治建設(shè)不健全、法治環(huán)境不完善，表明法治建設(shè)對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)產(chǎn)生了負(fù)面影響，阻礙了生產(chǎn)力的發(fā)展。例如，個(gè)人所得稅工薪所得減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低，沒有考慮納稅人的基本生活扣除，沒有以家庭為單位征稅，個(gè)人所得稅工薪所得減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)未與物價(jià)漲幅等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)掛鉤，也未建立動(dòng)態(tài)的指數(shù)化體系，致使納稅人稅負(fù)較重，其消費(fèi)品購(gòu)買力下降，從而抑制了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，反襯出現(xiàn)行個(gè)人所得稅法已不能完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的要求，即位置有些擺偏了。

(二)效力常常打折扣

突出的問題是生效判決執(zhí)行難。執(zhí)行難難在多個(gè)方面，如被執(zhí)行人難找，被執(zhí)行財(cái)產(chǎn)難查，協(xié)助執(zhí)行力量難求，往往導(dǎo)致案件有判決無執(zhí)行、有執(zhí)行無結(jié)果。執(zhí)行難原因有多種，受執(zhí)行人員的內(nèi)在素質(zhì)不高，執(zhí)行環(huán)境存在外在干預(yù)，強(qiáng)制執(zhí)行立法滯后，以及被執(zhí)行人的執(zhí)行能力差等諸多因素對(duì)執(zhí)行判決產(chǎn)生了很大影響，特別是不少債務(wù)人道德觀念、法制觀念淡薄，逃債、廢債、賴債的主觀意識(shí)濃厚，嚴(yán)重影響了生效判決的執(zhí)行。(注：中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院法學(xué)教研部“法治湖南”調(diào)研組實(shí)地考察長(zhǎng)沙、常德、湘西自治州、懷化等地后綜合分析得出的結(jié)論。)

(三)司法往往受干涉

從外部看，主要來自地方黨委政府的干預(yù)。在有的地方，黨委政府通過各種方式干預(yù)、過問、插手具體案件的現(xiàn)象仍然較為嚴(yán)重。從內(nèi)部看，主要存在兩方面的問題：一方面，司法機(jī)關(guān)特別是法院的行政化色彩仍較濃厚。由于法院內(nèi)部的權(quán)力配置不科學(xué)，導(dǎo)致上下級(jí)法院之間行政化傾向明顯、法院內(nèi)部決策過程中行政化思維盛行、法官與法官之間行政化管理突出。另一方面，司法權(quán)呈現(xiàn)地方化特征。目前，司法機(jī)關(guān)的人事任免權(quán)屬于各級(jí)人大，但是法官的薪資待遇、職務(wù)職稱、政治前途都掌握在地方政府或黨委手中，因而在審判、執(zhí)行中被迫考慮地方領(lǐng)導(dǎo)的意見。(注：中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院法學(xué)教研部“法治湖南”調(diào)研組實(shí)地考察長(zhǎng)沙、常德、湘西自治州、懷化等地后綜合分析得出的結(jié)論。)形成了司法領(lǐng)域現(xiàn)代版的地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義，嚴(yán)重挑戰(zhàn)了中央權(quán)威，損害了國(guó)家法律尊嚴(yán)。鑒于此，規(guī)范和減少對(duì)司法權(quán)獨(dú)立行使的各種干擾，確保公平廉潔司法，我們還有很長(zhǎng)的路要走。

(四)功能發(fā)揮不充分

從當(dāng)前情況看，普遍存在重懲處、輕教育，重管控、輕服務(wù)，重秩序、輕發(fā)展的現(xiàn)象，而在以下幾方面還做得不夠：一是在用法治服務(wù)人民群眾、維護(hù)公平正義、促進(jìn)社會(huì)和諧、充分發(fā)揮法治服務(wù)功能方面還做得不夠;二是在以社會(huì)主義核心價(jià)值體系為引領(lǐng)，促進(jìn)提升公民的社會(huì)主義民主法治意識(shí)、自由平等意識(shí)、公平正義意識(shí)、權(quán)利義務(wù)意識(shí)、道德誠(chéng)信意識(shí)、參政議政意識(shí)、充分發(fā)揮法治引導(dǎo)功能方面還做得不夠;三是在堅(jiān)持公平正義、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、充分發(fā)揮法治保障功能方面還做得不夠。(注：中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院法學(xué)教研部“法治湖南”調(diào)研組實(shí)地考察長(zhǎng)沙、常德、湘西自治州、懷化等地后綜合分析得出的結(jié)論。)

(五)法定職權(quán)欠合理

當(dāng)前社會(huì)上反響強(qiáng)烈的“多頭多重執(zhí)法”、“同案不同罰”、“任意裁量”、辦“人情案”、“關(guān)系案”、“金錢案”等行政行為，固然與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)人員的素質(zhì)有關(guān)，但職權(quán)設(shè)定不盡合理是其制度根源。(注：中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院法學(xué)教研部“法治湖南”調(diào)研組實(shí)地考察長(zhǎng)沙、常德、湘西自治州、懷化等地后綜合分析得出的結(jié)論。)比如，有些地方部門與部門之間在管理職能劃定上交叉重復(fù)，“九龍治水”，必然導(dǎo)致多頭多重執(zhí)法。還有一些法律法規(guī)在行政處罰等級(jí)設(shè)定上檔次拉得過大，給行政機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員留下了很大的自由裁量空間。有些人憑個(gè)人好惡任意執(zhí)法，“關(guān)系案”、“人情案”等問題就產(chǎn)生了。

三、法治湖南建設(shè)的目標(biāo)與理路

當(dāng)前，我國(guó)的法律體系已經(jīng)初步形成，推進(jìn)法治湖南建設(shè)的重心在“治理”，即要善于運(yùn)用法律手段解決具體問題，突出對(duì)重點(diǎn)對(duì)象、重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)環(huán)節(jié)的治理，確保法治湖南建設(shè)落到實(shí)處、見到實(shí)效。

(一)法治湖南建設(shè)重在治理公眾人物

所謂公眾人物，就是在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域具有較大影響，為人們所廣泛知曉和關(guān)注，并與社會(huì)公眾利益密切相關(guān)的人物。領(lǐng)導(dǎo)干部、人大代表、政協(xié)委員、企業(yè)家、文化名人等等，都屬于公眾人物的范疇。［5］由于公眾人物的特殊性，他們的一言一行，會(huì)很快被大眾傳播知曉，會(huì)受到更多人的關(guān)注和效仿。近年來，名人、官員及其子女交通肇事等事件，之所以在社會(huì)上造成很大影響，公眾人物話題的傳播效應(yīng)是一個(gè)重要因素。因此，公眾人物是否模范守法，對(duì)于提高全社會(huì)公民的法治意識(shí)具有深遠(yuǎn)影響。當(dāng)前，我們國(guó)家對(duì)公眾人物的要求也越來越高，出臺(tái)了一系列相應(yīng)的制度和措施。比如，黨代表、人大代表、政協(xié)委員的選舉要擴(kuò)大民主公開，干部提拔重用要實(shí)行公示，一些地方正在探索實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)公開，等等，都是要求公眾人物接受社會(huì)大眾的直接監(jiān)督，要求公眾人物在社會(huì)大眾面前起模范帶頭作用。實(shí)踐證明，能夠凌駕于法律之上，在法律面前耍特權(quán)的，往往都是一些領(lǐng)導(dǎo)干部、社會(huì)精英等公眾人物。我們推進(jìn)法治湖南建設(shè)，要著力加強(qiáng)對(duì)公眾人物的法治教育和法律監(jiān)督，引導(dǎo)他們嚴(yán)于律己，做遵紀(jì)守法的模范，做踐行道德的模范。同時(shí)，公眾人物特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部還要嚴(yán)格教育、管理自己的親屬，促使他們帶頭遵紀(jì)守法，做合格的社會(huì)公民。

(二)法治湖南建設(shè)重在治理發(fā)展環(huán)境

現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)。在影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的諸多環(huán)境之中，法治環(huán)境是最重要的環(huán)境之一。［6］當(dāng)前，我們?cè)诮?jīng)濟(jì)發(fā)展中還有一些瓶頸，說到底是制度缺失的瓶頸;在發(fā)展環(huán)境上還有一些問題，說到底是法治不彰的問題。比如我們一直強(qiáng)調(diào)為企業(yè)減負(fù)，但“三亂”現(xiàn)象為什么屢禁不止，就是因?yàn)閳?zhí)法過程中還存在隨意用權(quán)的空間。比如在招商引資方面，為什么現(xiàn)在拼政策、拼大膽越來越行不通了，就是因?yàn)檫^去的有些做法實(shí)際上是一種偏離法律和市場(chǎng)規(guī)律的“投肥養(yǎng)魚”行為，短期內(nèi)把“幾條魚”養(yǎng)肥了，卻把“一池水”搞壞了，投資商誰還愿意來?再比如中小企業(yè)貸款難的問題，其實(shí)質(zhì)就在于當(dāng)前的社會(huì)信用體系不健全，所以銀行不愿意擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)借錢給不了解的中小企業(yè)。這充分說明，招商引資、服務(wù)企業(yè)發(fā)展、為老百姓辦事等重大問題，都迫切需要一個(gè)公開、公平、公正、可預(yù)期的法治環(huán)境。推進(jìn)法治建設(shè)，就是要從根本上優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，營(yíng)造一個(gè)有利于科學(xué)發(fā)展的“市場(chǎng)原生態(tài)”。我們要樹立法治環(huán)境是第一環(huán)境的新理念，在打造優(yōu)質(zhì)法治環(huán)境上花大力氣、下真功夫，真正營(yíng)造起“人人置身環(huán)境、事事關(guān)系環(huán)境、法治優(yōu)化環(huán)境”的良好氛圍，打造出各級(jí)黨委政府依法執(zhí)政、依法行政的良好形象，使優(yōu)良的法治環(huán)境成為湖南的靚麗名片。

(三)法治湖南建設(shè)重在治理民生問題

解決民生問題要靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展了并不代表民生問題就都能得到解決。不注重法治建設(shè)和社會(huì)公平正義的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不僅民生問題不能解決，而且社會(huì)矛盾會(huì)進(jìn)一步加劇，人民群眾的正當(dāng)權(quán)益也將嚴(yán)重受損。比如近幾年來，盡管有關(guān)部門不斷加大對(duì)食品藥品安全、校車營(yíng)運(yùn)、安全生產(chǎn)等方面的監(jiān)管力度，但這些領(lǐng)域還是經(jīng)常出現(xiàn)各類事故，一個(gè)重要的原因就在于法治建設(shè)沒有跟上，有關(guān)監(jiān)管人員和從業(yè)者的法治意識(shí)不強(qiáng)，有關(guān)法律法規(guī)沒有得到很好落實(shí)。再看看老百姓反映比較強(qiáng)烈的看病難、上學(xué)難、打官司難、買房難等問題，在很大程度上也和這些領(lǐng)域的法律不健全、執(zhí)行不到位直接相關(guān)。抓法治建設(shè)，落腳點(diǎn)就是要讓老百姓真正享受到法治建設(shè)的實(shí)惠，讓老百姓的合法權(quán)益得到更好的保障。［7］因此，我們要將解決民生問題上升到法治層面，納入法治軌道，從根本上改善和保障民生。要盡快形成有利于保障和改善民生的體制機(jī)制。比如在民生支出的保障上，在收入分配的調(diào)節(jié)上，在弱勢(shì)群體的幫扶上，可以在制度上進(jìn)行一些有益的探索。要加強(qiáng)民生問題的執(zhí)法力度，依法解決好人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，對(duì)群眾深惡痛絕的消極腐敗現(xiàn)象要嚴(yán)厲懲處，對(duì)侵害人民群眾利益的惡劣行為要依法打擊，對(duì)一些領(lǐng)域和行業(yè)存在的不正之風(fēng)要堅(jiān)決糾正。

(四)法治湖南建設(shè)重在治理司法不公

公正司法是法治的基本內(nèi)涵。［8］司法機(jī)關(guān)的成員是法律公正的維護(hù)者，不同于其他公職人員，他們手中握有的特殊權(quán)力一旦被異化，不僅嚴(yán)重影響和損害國(guó)家的經(jīng)濟(jì)秩序、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定，還會(huì)使社會(huì)公眾輕視和忽略法律，從而損害法律的權(quán)威和尊嚴(yán)，［9］建設(shè)法治湖南和法治國(guó)家也就無從談起。當(dāng)前，各級(jí)司法機(jī)關(guān)和絕大多數(shù)司法工作者在工作中能夠認(rèn)真履職、秉公執(zhí)法，但少數(shù)司法工作人員索拿卡要、非法拘禁，有案不立、立而不查、查而不力，以及辦“關(guān)系案”、“人情案”、“金錢案”等司法不公的問題依然存在，嚴(yán)重?fù)p害黨和政府的形象。現(xiàn)在，很多群眾“信訪不信法”、“信人不信法”，各種涉法涉訴的信訪不斷，也從一個(gè)側(cè)面反映出司法不公的嚴(yán)重危害，反映了老百姓對(duì)司法公正的熱切期待。因此，必須把解決司法不公問題作為法治湖南建設(shè)的重要課題。要通過加強(qiáng)司法制度化、規(guī)范化、法治化建設(shè)，推行“陽光司法”，加大生效裁判的執(zhí)行力度，強(qiáng)化訴訟活動(dòng)法律監(jiān)督，推進(jìn)司法體制改革和工作機(jī)制改革等措施，不斷增強(qiáng)司法公信力。

［1］周天瑋．法治理想國(guó)——蘇格拉底與孟子的虛擬對(duì)話［M］．北京：商務(wù)印書館，1999．

［2］中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院法學(xué)教研部“法治湖南”調(diào)研組參加湖南省湘西自治州政法委組織召開的座談會(huì)上經(jīng)過整理獲取的信息．

［3］中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院法學(xué)教研部“法治湖南”調(diào)研組參加湖南省常德市政法委組織召開的座談會(huì)上經(jīng)過整理獲取的信息．

［4］侯兆曉，廖隆章．《法治湖南的美麗景觀》專題報(bào)道之二：開福經(jīng)驗(yàn)［J］．民主與法制，2011，(13)．

［5］許天瑤．公眾人物概念的導(dǎo)入及其權(quán)利限制［J］．電視研究，2004，(10)．

［6］李龍．依法治國(guó)方略實(shí)施問題研究［M］．武漢：武漢大學(xué)出版社，2002．

［7］賀衛(wèi)方．具體法治［M］．北京：法律出版社，2002．

［8］公丕祥．法制現(xiàn)代化的理論邏輯［M］．北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999．

［9］錢弘道．經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)［M］．北京：法律出版社，2003．