李湘黔，盧小高

(國防科學(xué)技術(shù)大學(xué)，湖南 長沙 410074)

一個國家安全形勢、國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力、國防和軍隊(duì)建設(shè)需求，是確定一個主權(quán)國家國防費(fèi)規(guī)模的重要依據(jù)。當(dāng)前我國的國防費(fèi)在規(guī)模上未能完全體現(xiàn)國家安全形勢的新變化和國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新水平，也未能完全適應(yīng)國防和軍隊(duì)建設(shè)的新要求。因此，適應(yīng)國家安全新形勢、經(jīng)濟(jì)實(shí)力新發(fā)展和國防需求新態(tài)勢，確定我國國防費(fèi)的適度合理規(guī)模，對當(dāng)前和今后一個時期國防和軍隊(duì)建設(shè)具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、根據(jù)國家安全形勢新動向，適時調(diào)整國防費(fèi)規(guī)模

當(dāng)今世界，和平與發(fā)展仍是時代主題，經(jīng)濟(jì)全球化、世界多極化、社會信息化進(jìn)程不可逆轉(zhuǎn)，和平、發(fā)展、合作的時代潮流不可阻擋。但是，世界并不太平，和平中隱藏沖突風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)展中潛伏未知障礙，穩(wěn)定中伴隨不安與動蕩。我國國家發(fā)展面臨的外部環(huán)境發(fā)生著深刻變化，國家安全形勢出現(xiàn)了許多新動向，安全威脅的綜合性、復(fù)雜性、多變性日益明顯。對此，必須適時提高我國的國防費(fèi)規(guī)模，為我國軍事能力的快速提升提供足夠、可靠的經(jīng)費(fèi)保障。

大國間軍事競爭更趨激烈，我國安全環(huán)境面臨諸多挑戰(zhàn)。21世紀(jì)以來，世界各主要國家更加強(qiáng)調(diào)軍事安全的重要性，不斷加大國防費(fèi)投入力度，國際軍事競爭更趨激烈，軍事安全的支配地位再次凸顯。軍事競爭的加劇使得我國安全環(huán)境面臨的不確定性增加。首先，霸權(quán)主義對我國的遏制不斷加強(qiáng)?？v觀歷史，發(fā)展必遭遏制，尤其是大國崛起，遏制與反遏制不可避免，一個新興大國的發(fā)展和崛起總會引發(fā)外部世界特別是世界強(qiáng)國和周邊國家的疑慮和遏制。隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和綜合國力的進(jìn)一步增強(qiáng)，來自外部的對我國和平發(fā)展的疑慮、干擾和牽制已經(jīng)并將繼續(xù)增加。其次，我國周邊安全態(tài)勢復(fù)雜多變，形勢不容樂觀。我國國土和海疆均很遼闊，周邊地緣政治環(huán)境非常復(fù)雜，對我國安全環(huán)境構(gòu)成極大挑戰(zhàn)。日本在經(jīng)濟(jì)發(fā)展后，政治訴求不斷擴(kuò)張，軍國主義抬頭，并由于其對中國特有的牽制地位而得到美國的大力支持。周邊許多國家政局動蕩，恐怖主義泛濫，大國勢力角逐其中，都對我國安全和發(fā)展利益造成影響和威脅。要破解霸權(quán)主義對我國的戰(zhàn)略圍堵，從容應(yīng)對周邊安全環(huán)境的變化，我們就必須適當(dāng)提高國防費(fèi)規(guī)模，提高應(yīng)對這些威脅與挑戰(zhàn)的能力。

國家主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整面臨新的威脅，國家核心利益的維護(hù)任務(wù)加重?！芭_獨(dú)”分裂勢力依然猖獗，國家統(tǒng)一大業(yè)尚未完成，“臺獨(dú)”分裂勢力及其分裂活動仍是兩岸關(guān)系和平發(fā)展的最大障礙和威脅。美國繼續(xù)向臺灣出售武器，插手南海局勢，嚴(yán)重?fù)p害我國核心國家利益。日本在東海釣魚島問題上頻頻挑起事端，對我領(lǐng)土主要提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn);菲律賓、越南等國家在南海問題上不顧中國在南海的主權(quán)和利益，恣意采取不利南海和平穩(wěn)定的行動，我國維護(hù)國家領(lǐng)土主權(quán)、海洋權(quán)益的壓力增大。新疆“東突”恐怖主義分子不斷制造騷亂、“藏獨(dú)”分裂勢力活動頻繁，對國家安全和社會穩(wěn)定造成嚴(yán)重危害。要維護(hù)國家主權(quán)，實(shí)現(xiàn)國家統(tǒng)一，使領(lǐng)土不遭分裂，我們就必須適當(dāng)提高國防費(fèi)規(guī)模，不斷加強(qiáng)軍事斗爭準(zhǔn)備和軍事能力建設(shè)。

非傳統(tǒng)安全威脅日益突出，對我國國家安全影響逐步凸顯。非傳統(tǒng)安全威脅是與傳統(tǒng)安全威脅相對而言的，指除軍事、政治和外交沖突以外的其他對主權(quán)國家及人類整體生存與發(fā)展構(gòu)成威脅的因素。主要包括：經(jīng)濟(jì)安全、金融安全、生態(tài)環(huán)境安全、信息安全、能源安全、恐怖主義、武器擴(kuò)散、疾病蔓延、跨國犯罪、走私販毒、海盜、洗錢等。非傳統(tǒng)安全威脅日益普遍化，它具有突發(fā)性、流動性、跨國性特征，成為影響國家安全的重要因素。近年來，恐怖主義、跨國犯罪、能源安全、金融安全、自然災(zāi)害等非傳統(tǒng)安全威脅在我國國家安全中地位有所上升。為有效應(yīng)對這些不斷出現(xiàn)的非傳統(tǒng)安全威脅，我們必須適當(dāng)增加國防費(fèi)規(guī)模，在不斷增強(qiáng)核心軍事能力的同時，全面提高應(yīng)對多種安全威脅、完成多樣化軍事任務(wù)的能力。

國家利益多維拓展，迫切要求適當(dāng)增加國防費(fèi)規(guī)模以增強(qiáng)軍事能力。改革開放以來，我國與世界其他國家和地區(qū)的聯(lián)系日益緊密，國家利益的內(nèi)容、涉及領(lǐng)域和維護(hù)方式都發(fā)生了重大變化。我國與其他國家的相互依存度不斷加深，與更多國家形成了錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系，國家利益的敏感性也日漸顯現(xiàn)，國家利益的維護(hù)將受到越來越多的制約和挑戰(zhàn)。我國與發(fā)達(dá)國家的利益關(guān)聯(lián)和利益競爭交織并存，在貿(mào)易、人權(quán)等方面的矛盾和磨擦將長期存在。同時，我國與一些發(fā)展中國家間也存在的競爭，彼此利益協(xié)調(diào)的難度將加大。特別是，隨著我國對外投資、對外貿(mào)易和對外部戰(zhàn)略資源需求的不斷增加，海上通道、國外資產(chǎn)和國外市場的安全問題的重要性也日益凸顯。國家利益向海洋、天空、電磁空間等領(lǐng)域不斷拓展，要求我們提升在這些領(lǐng)域維護(hù)國家利益的能力。然而，擴(kuò)大對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易，保障我國的海上戰(zhàn)略通道和能源資源供應(yīng)，以及開發(fā)海上戰(zhàn)略資源，都需要國家強(qiáng)大的軍事力量作為安全保障，都需要增加對國防建設(shè)的投入。

可見，目前的國際和國內(nèi)安全環(huán)境背景下，中國面臨的安全威脅有傳統(tǒng)的安全威脅、非傳統(tǒng)的安全威脅，也有生存和發(fā)展中的安全問題，有國內(nèi)的和國際的，也有政治的、經(jīng)濟(jì)的、社會的還有軍事安全方面的。中國在發(fā)展過程中，既面對發(fā)達(dá)國家在經(jīng)濟(jì)、科技、軍事占優(yōu)勢的這種態(tài)勢，也面對著外部的戰(zhàn)略防范和牽制，還面對著分裂勢力和敵對勢力的干擾破壞，以及在維護(hù)社會穩(wěn)定、反對分裂、應(yīng)對非傳統(tǒng)各方面的挑戰(zhàn)。只有加強(qiáng)國防現(xiàn)代化建設(shè)和相應(yīng)增加軍費(fèi)開支，建設(shè)一支與國家地位相稱、與國家安全和發(fā)展利益相適應(yīng)的強(qiáng)大軍隊(duì)和鞏固的國防，才能營造和平發(fā)展的戰(zhàn)略環(huán)境，為發(fā)展中國特色社會主義提供有力的戰(zhàn)略支撐。

二、適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力新發(fā)展，適度增加國防費(fèi)規(guī)模

如果說國家安全形勢和國防需求決定了我們必須適度提高國防費(fèi)的規(guī)模，那么國家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和財(cái)力則對國防費(fèi)規(guī)模的增加起著一定的約束作用，增加國防費(fèi)規(guī)模必須考慮和適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和承受能力。

從縱向來看，我國國防費(fèi)增長速度慢于國家財(cái)力增長，國防費(fèi)占國家財(cái)政支出比重持續(xù)下降。從上世紀(jì)80年代開始，隨著我國工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，國家有限的財(cái)力資源更多地向經(jīng)濟(jì)建設(shè)傾斜，國防建設(shè)處于低投入和維持性狀態(tài)，國防費(fèi)年增長都在5%以下，可以說是一個服從大局的“忍耐期”。在此期間，國防費(fèi)增長速度大大低于國家財(cái)政收入增長速度，國防費(fèi)占國家財(cái)政支出的比例持續(xù)下降，使得我國國防建設(shè)速度大大滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，出現(xiàn)國防建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)不協(xié)調(diào)發(fā)展的特征。90年代末以來，為了維護(hù)國家安全和發(fā)展利益，我國在經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)的基礎(chǔ)上，逐步加大了國防費(fèi)投入，連續(xù)多年以兩位數(shù)增長，是增長較快的“補(bǔ)償期”，但國防費(fèi)占國家財(cái)政支出的比例依然呈下降趨勢(見圖表1)。

表1 中國年度國防費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值和國家財(cái)政支出的比重

從橫向?qū)Ρ葋砜?，在國防費(fèi)絕對規(guī)模和相對規(guī)模上，我國與世界主要國家相比都偏低。例如，2009年，我國國防費(fèi)實(shí)際執(zhí)行數(shù)為4951．10億元人民幣，約合692億美元，比上年增長18．5%，占當(dāng)年國家財(cái)政支出和GDP的比例分別為6．49%和1．4%;而同年美國國防費(fèi)為6610．49億美元，占其當(dāng)年財(cái)政支出和GDP的比例分別為17．3%和5．2%。2010年，我國國防預(yù)算為5321．15億元人民幣，占當(dāng)年全國財(cái)政支出預(yù)算的比例僅為6．3%;而同年美國國防費(fèi)為7192億美元，占其當(dāng)年財(cái)政支出和GDP的比例分別為19．9%和5．5%。2010年，中國國防費(fèi)只是美國國防費(fèi)的12．3%，人均國防費(fèi)只有美國的2．5%，軍人人均國防費(fèi)也只有美國的6．6%，投入水平相對較低。目前世界主要國家的國防費(fèi)占GDP的比重大多維持在2．5%至5%之間，而中國自1986年以來的25年間國防費(fèi)占GDP的很少超過2%，近年雖有“補(bǔ)償性”增長，但比重仍維持在1．4%左右，(見圖表2)。

表2 中美兩國1989年-2009年國防預(yù)算對比

從國防費(fèi)的經(jīng)濟(jì)可承受性來看，我國也應(yīng)當(dāng)適度增加國防費(fèi)規(guī)模。我國近些年國內(nèi)生產(chǎn)總值和國家財(cái)政收入的增長率都比較高，特別是國家財(cái)政收入的增長率明顯快于同期國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長率，應(yīng)該說國家的財(cái)力大為增長，完全有能力增加對國防的投入。我國國民收入增長的速度決定了國防費(fèi)開支增長的速度，國民收入增長的穩(wěn)定性也決定了國防費(fèi)開支增長的穩(wěn)定性。從世界各國，特別是西方主要國家的情況對比來看，我國國防費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值和國家財(cái)政收入的比例都是明顯偏低的。因此，我們既有必要也有能力穩(wěn)步提高國防費(fèi)的規(guī)模，今后一個時期，在保持我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)較快發(fā)展的同時，國防費(fèi)投入也要進(jìn)入一個相對穩(wěn)定的“協(xié)調(diào)期”?，F(xiàn)階段，我們應(yīng)加快向國防投資的步伐，逐步提高國防費(fèi)的絕對規(guī)模和相對比重。按照國防經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)，國防費(fèi)占GDP的比例在2% ～4%之間，是比較安全的比例區(qū)間。參照世界主要國家的經(jīng)驗(yàn)值，我們應(yīng)將軍費(fèi)占GDP的比例適度提高。提高到一個什么水平才算適度呢?從多方的研究結(jié)論來看，我國爭取將國防費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例提高到2% ～2．5%的水平可能是比較適度的。

總體來看，我國的國防預(yù)算遵循著“量入為出”的原則，是根據(jù)國家財(cái)力的實(shí)際情況來決定的。一方面，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、國民收入和國家財(cái)政收入增長較快時，國防費(fèi)也應(yīng)有相應(yīng)增長。另一方面，我們要堅(jiān)持“一個中心、兩個基本點(diǎn)”的基本路線不動搖，不能以犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展為代價來發(fā)展軍事力量。在國防費(fèi)支出問題上，我們要始終權(quán)衡好這兩方面的關(guān)系，既要隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長而穩(wěn)步增加國防費(fèi)規(guī)模，但又要堅(jiān)持適度的原則，不能超出國民經(jīng)濟(jì)可以承受的范圍。

三、圍繞提升核心軍事能力，適當(dāng)提高國防費(fèi)規(guī)模

有效履行軍隊(duì)的使命、完成多樣化軍事任務(wù)，必須具備相應(yīng)的軍事能力，特別是核心軍事能力。軍事核心能力就是指軍隊(duì)在戰(zhàn)略上確保對適度軍事斗爭的競爭優(yōu)勢并完成其使命的能力。就現(xiàn)階段而言，核心軍事能力的本質(zhì)是打贏能力，是打贏信息化條件下局部戰(zhàn)爭的能力。軍事變革是核心能力的轉(zhuǎn)移，是舊的核心能力被新的核心能力所取代的過程。在當(dāng)前世界新軍事變革的背景下，核心軍事能力集中體現(xiàn)為信息優(yōu)勢為主導(dǎo)的實(shí)戰(zhàn)能力和威懾能力，更具體地說，就是以強(qiáng)大的信息掌控能力、遠(yuǎn)程精確打擊能力、聯(lián)合制空制海能力、快速戰(zhàn)略投送能力、綜合支援保障能力和靈敏的指揮控制能力為基本內(nèi)容的現(xiàn)代作戰(zhàn)能力和戰(zhàn)略威懾能力。然而，軍事核心能力的建設(shè)需要大量經(jīng)濟(jì)資源來支持，突出以核心軍事能力為重點(diǎn)的多樣化軍事能力建設(shè)，這需要比以往更多的國防費(fèi)投入。

新軍事變革的本質(zhì)是信息化，信息掌控能力和制信息權(quán)變得日益重要。世界各國紛紛壓縮傳統(tǒng)項(xiàng)目開支，加大信息化指揮控制系統(tǒng)和信息化武器裝備建設(shè)經(jīng)費(fèi)投入力度，加強(qiáng)對信息化戰(zhàn)爭的研究，用于軍隊(duì)信息化建設(shè)的費(fèi)用大大增加，這是要求國防費(fèi)規(guī)模適度提高的一個因素。

提升遠(yuǎn)程精確打擊、聯(lián)合制空制海、戰(zhàn)略投送和遠(yuǎn)程作戰(zhàn)、綜合支援保障等核心軍事能力，要求我們大力加強(qiáng)二炮部隊(duì)和海軍、空軍的建設(shè)，這些軍種所需的武器裝備都非常昂貴，進(jìn)行相應(yīng)軍事訓(xùn)練的費(fèi)用也更高，因而需要大量的國防費(fèi)投入。這種軍事力量發(fā)展結(jié)構(gòu)的變化和重點(diǎn)方向的變化也意味著需要比以往更多的國防費(fèi)。

建設(shè)核心軍事能力離不開國防科研生產(chǎn)和軍事人才的培養(yǎng)。新軍事變革既是核心軍事能力的轉(zhuǎn)移，也是知識體系的更新。要建設(shè)信息化軍隊(duì)，實(shí)現(xiàn)打贏信息化戰(zhàn)爭的目標(biāo)，就必須加強(qiáng)國防科研生產(chǎn)和高技術(shù)武器裝備建設(shè)，也必須加強(qiáng)新型軍事人才的教育和培養(yǎng)，這兩方面的投入需求同樣巨大，也要求適度提高國防費(fèi)規(guī)模，為提升我軍核心軍事能力提供可靠的技術(shù)裝備支撐和人才支持。