陳天祥

改革都是在一定的價值觀支配下進行的，政府機構(gòu)改革也不例外。任何價值觀又必然具有一定的價值取向，驅(qū)動人們采取行動，并決定行動的內(nèi)容和效果。價值取向是政府機構(gòu)改革的深層結(jié)構(gòu)，是推動政府機構(gòu)改革的內(nèi)在動力，因此，研究政府機構(gòu)改革也必須從這里出發(fā)，才能找到制約改革成功與否的關(guān)鍵，并進而發(fā)現(xiàn)其未來變革的方向。遺憾的是，我們?yōu)g覽國內(nèi)現(xiàn)有研究文獻，發(fā)現(xiàn)以此為立論的成果十分少見。在中國知網(wǎng)(CNKI)中國期刊全文數(shù)據(jù)庫和學位論文全文數(shù)據(jù)庫中輸入“政府機構(gòu)改革價值取向”進行篇名檢索和主題檢索，只獲得了5篇相關(guān)論文。這些成果論述政府機構(gòu)改革的價值取向，主要存在以下問題:(1)雖然定位于價值取向，但并沒有提煉出政府機構(gòu)改革的價值取向，或者沒有緊密圍繞這一命題展開論述①陳步龍、趙勇:《政府機構(gòu)改革的價值取向》，《科技與經(jīng)濟》2001年第3期;王彥智:《地方政權(quán)機構(gòu)改革與制度創(chuàng)新的價值取向分析》，《天水師范學院學報》2006年第6期;蔡曦亮:《中國大部制改革的價值取向和發(fā)展方向》，《北京行政學院學報》2009年第3期。;(2)將政府機構(gòu)改革的價值取向等同于改革所要達到的具體目標②秦向東:《中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革的價值取向與實施途徑——從理論研究到實證研究的雙維透視》，黑龍江大學碩士學位論文，2005年。;(3)對政府機構(gòu)改革的價值取向的認知存在偏差，如提出市場取向、公眾取向和效果取向等③童文興:《地方政府機構(gòu)改革的價值取向》，《江西行政學院學報》2000年第3期。;(4)沒有從價值取向出發(fā)對中國政府機構(gòu)改革的成效進行評價，因而無法提出對改革具有指導意義的方向性建議。本文力圖從以下幾個方面進行嘗試:(1)總結(jié)和提煉政府機構(gòu)改革的價值取向，并對它們之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系進行梳理;(2)從價值取向出發(fā)提出評價政府機構(gòu)改革的標準，并對改革開放后中國政府機構(gòu)改革的成效進行分析;(3)對今后政府機構(gòu)改革和大部制改革提出相關(guān)建議。

一、政府機構(gòu)改革的價值取向

有的學者認為:價值取向是指主體在價值選擇和決策過程中的一定的傾向性①Flynn，N.，“The United Kingdom”，in Flynn，Norman and Strehl，F(xiàn)ranz(eds.)，Public Sector Management in Europe，London/New York:Prentice Hall and Harvester Wheatsheaf，1996，p.69、69—70.。也有學者認為:價值取向是行為取向，指人們按自己的價值觀念對不同價值目標所做出的行為方向的選擇②Flynn，N.，“The United Kingdom”，in Flynn，Norman and Strehl，F(xiàn)ranz(eds.)，Public Sector Management in Europe，London/New York:Prentice Hall and Harvester Wheatsheaf，1996，p.69、69—70.。不難理解，價值取向?qū)嶋H上是最終決定人們做什么以及怎樣做好的內(nèi)在動力。

政府機構(gòu)作為實現(xiàn)統(tǒng)治職能的載體，是政府意志的集中體現(xiàn)。要理解政府機構(gòu)改革的價值取向必須從政府的價值取向或者公共行政的價值取向說起，政府機構(gòu)改革的價值取向從屬于公共行政價值取向。

瀏覽國內(nèi)學者對公共行政價值取向的研究成果，我們發(fā)現(xiàn)有兩派觀點。一派認為公共行政的價值取向應是效率和公平，持這一觀點的學者主要有包國憲、周云飛③包國憲、周云飛:《我國公共行政核心價值取向分析》，《云南社會科學》2008年第4期。，趙林如④趙林如:《貫徹科學發(fā)展觀正確解決公平與效率的關(guān)系》，《今日中國論壇》2006年第5期。，龍興海⑤龍興海:《行政管理體制改革的價值取向及其調(diào)整》，《文史博覽》2008年12月。，孫建軍、丁友良⑥孫建軍、丁友良:《效率與公平統(tǒng)一:我國行政改革的價值取向及其實現(xiàn)路徑》，《廣東行政學院學報》2009年第2期。等。他們大都從喬治·弗里德里克森(George Frederickson)為代表的新公共行政學派理論中尋找理論根源，認為傳統(tǒng)的公共行政只關(guān)注效率問題，新公共行政則增加了社會公平問題?！靶鹿残姓W把社會公平加入到傳統(tǒng)的目標和基本原理之中”，傳統(tǒng)的公共行政試圖回答以下兩個問題，即:“(1)我們怎樣才能夠利用可以利用的資源來提供更多的或更好的服務(效率)?(2)我們怎樣才能夠花費更少的資金來保持我們的服務水平(經(jīng)濟)?而新公共行政學則增加了這樣一個問題:這種服務是否增進了社會公平?”⑦Frederickson，H.George(1971)，Toward a New Public Administration，杰伊·M·沙夫里茨、艾伯特·C·海德編:《公共行政學經(jīng)典》，中國人民大學出版社，2004年，第330頁。另一派則認為公共行政的價值取向是民主或民主行政。持這一觀點的學者主要有張成福、黨秀云⑧張成福、黨秀云:《公共管理學》，中國人民大學出版社，2001年。，顏昌武、劉亞平⑨顏昌武、劉亞平:《公共行政學的邏輯困境及其化解》，《武漢大學學報》哲學社會科學版2007年第6期;顏昌武:《尋求公共行政的“身份”認同》，《中山大學學報》社會科學版2008年第3期。，孫浩⑩孫浩:《范式變遷下的中國政府改革價值取向研究》，《理論月刊》2008年第8期。，趙暉?趙暉:《我國公共行政改革的價值取向》，《中國行政管理》2003年第9期。，陳毅松?陳毅松:《論公共行政體系中的價值取向》，《山東行政學院山東省經(jīng)濟管理干部學院學報》(增刊)，2006年6月。。他們往往會從赫伯特·西蒙(Herbert Simon)與德懷特·沃爾多(Dwight Waldo)的爭論中去尋找理論根據(jù)。沃爾多對西蒙的效率中心主義進行了猛烈的批判:“不管是私人行政還是公共行政，在一個重要且影響深遠的意義上，都失去了對民主理念的忠誠。它們是不忠的，因為它們堅持認為，不管民主是多么美好和值得期待，但是，它只是某種位于行政之外的東西?！薄叭藗冋J為，我們應該將效率看作是行政‘科學’的中心概念，但因為我們‘信仰’民主，所以我們得容忍某種程度的民主，這種看法是在破壞美國社會的根基。只要這一規(guī)定得到實際的遵循，那么，要堅持認為效率是價值中立的，并同時承認它在行政‘科學’中的中心概念地位，就要承認自己是虛無主義的。”①Waldo，D.，“Development of Theory of Democratic Administration”，American Political Science Review，1952(1)，pp.81—103.

上述兩種價值取向都有其合理性，不存在誰對誰錯的問題。效率、公平價值取向與民主價值取向不是互相排斥和悖離的，但兩者的指稱內(nèi)涵有所不同，前者指目的取向，后者則是工具取向。民主是達致“善治”的藥方，是實現(xiàn)效率和公平的途徑。例如，通過建立公開和透明的“陽光政府”，強化民主監(jiān)督，是提高政府效率的有效途徑;通過民主的訴求機制，反映不同利益主體的愿望，實現(xiàn)公共資源的均衡分配，就為實現(xiàn)社會公平提供了有力的保障。本文更傾向于主張效率與公平作為公共行政的主導性價值取向，這是因為行政的最重要職能是執(zhí)行國家的法律，主要是通過工具理性和技術(shù)理性實現(xiàn)效率與公平。盡管政治與行政二分的理念如今已經(jīng)沒有多少人認同了，“政治、行政是密不可分的”越來越成為學術(shù)界的共識，但這并不等同于把政治、行政混為一談。政治是民主過程，民主價值是其不二選擇，但行政承擔著執(zhí)行國家意志(法律)的職能，不能簡單地將執(zhí)行等同于民主。政治責任存在失真以及政治責任與科層責任之間存在斷裂現(xiàn)象②Hughes，O.E.，Public Management＆ Administration——An Introduction，London:Macmillan Press Ltd.，1998，pp.233—258.，為此需要通過一些行政過程中的民主來加強公共責任，如通過政府績效管理活動③陳天祥:《政府績效管理研究:回歸政治與技術(shù)雙重理性本義》，《浙江大學學報》人文社會科學版2011年第4期。等，以彌補憲政民主之不足。此外，國家意志的表達程序非常嚴格，法律有時落后于實踐，需要通過民主行政達成利益共識，以彌補政治民主的時滯。但是，所有這些都不能將民主作為公共行政主導價值的理由，不能否認行政是執(zhí)行國家意志這一基本屬性，否則，行政將會凌駕于政治之上主宰一切，那將是非?？膳碌摹Ｒ痪湓?，公共行政需要民主，但不能將公共行政等同于民主，也不能將行政工作當做民主工作來做。公共行政的執(zhí)行性質(zhì)決定了效率與公平是其基本的價值取向，民主價值取向在公共行政領(lǐng)域只處于從屬的地位，只局限于行政決策過程的某些領(lǐng)域，并且是為實現(xiàn)資源配置的效率與公平服務的。

政府機構(gòu)改革的價值取向更是如此。政府機構(gòu)設(shè)置的主要目的在于執(zhí)行國家的職能，有效地貫徹政府的戰(zhàn)略意圖，保證公共資源配置的高效與公平，以達到“善治”的目的。政府機構(gòu)設(shè)置是民主機制作用的結(jié)果，但不能說政府機構(gòu)改革本身是為了實現(xiàn)民主行政。政府機構(gòu)改革，在諸如撤銷什么機構(gòu)、設(shè)置什么機構(gòu)、機構(gòu)的職能和權(quán)限以及人員配備等問題上，重點應考慮如何保證公共資源的有效與合理配置，以便更好地落實政府的施政意圖。因此，效率與公平是政府機構(gòu)改革的基本價值取向。

政府機構(gòu)改革的效率價值取向是指如何通過機構(gòu)設(shè)置更快、更便捷和低成本地提供公共服務以實現(xiàn)政府的職能;公平價值則是如何通過機構(gòu)設(shè)置使公共資源實現(xiàn)合理和均衡配置，以更好地和更公平地滿足民眾的公共服務需求。長期以來，在馬克斯·韋伯(Max Weber)的官僚制的影響下，政府機構(gòu)設(shè)置強調(diào)理性、準確和嚴格的職能劃分，部門之間權(quán)責分工明確，不同崗位之間有嚴格的界限和工作標準，實現(xiàn)政府工作的非人格化，進而使政治意志準確無誤地得到貫徹和執(zhí)行。在自由競爭資本主義時代，政府只充當“守夜人”角色，政府職能相對精簡，在政府機構(gòu)設(shè)置上更多地遵循效率原則和價值。二戰(zhàn)以后，西方國家在福利主義思潮的影響下，政府職能擴張，政府大包大攬，為社會提供大規(guī)模的公共物品和公共服務，導致政府機構(gòu)臃腫龐大，公平價值代替了效率價值占據(jù)主導地位。20世紀70年代末，新公共管理運動興起，政府職能大量“卸載”，“管理主義”重新抬頭，效率至上價值再一次被奉為圭臬，導致政府機構(gòu)縮減，大量裁減人員，公平問題惡化，一些國家公共部門的人員走上街頭進行抗爭，一些公共服務價格上升、質(zhì)量下降，產(chǎn)生了公共性危機。于是，一種新的替代性的理念產(chǎn)生，即新公共服務理論，實質(zhì)是對效率至上主義的修改。由此可見，政府機構(gòu)設(shè)置的價值取向一直都在效率與公平之間反復和徘徊，但也說明，任何效率或公平單向度的價值取向都是有失偏頗的。

價值取向關(guān)乎政府機構(gòu)改革的內(nèi)容和成效，評價政府機構(gòu)改革成功與否必須以此出發(fā)，才能找到合理的標桿?；谛逝c公平的價值取向，可以從以下幾個方面觀察機構(gòu)改革的成敗:一是看機構(gòu)的數(shù)量。一般來說，在面臨同等規(guī)模的政府職能時，機構(gòu)越多，效率越低，反之亦然。二是看政府工作效率。這可以用政府業(yè)務辦結(jié)時間的長短來衡量，它直接關(guān)系到民眾和社會組織的交易成本和投資吸引力，對經(jīng)濟社會的發(fā)展有重大的影響。如果一個政府業(yè)務辦結(jié)的時間越短，說明機構(gòu)的辦事效率越高，反之，則效率越低。三是看經(jīng)濟部門與社會管理和服務部門之間的比例關(guān)系。如果主管經(jīng)濟部門的機構(gòu)越多，說明機構(gòu)設(shè)置更著眼于效率，即政府工作重心是促進經(jīng)濟的快速發(fā)展;如果主管社會事務和服務性的部門越多，說明政府越重視對公平問題的關(guān)注。四是看政府成本。在同樣政府職能規(guī)模的情況下，如果政府成本越高，說明政府機構(gòu)的工作效率越低，反之，則說明效率越高。五是看民眾對政府工作的滿意程度。它反映的是民眾對政府機構(gòu)效率與公平的綜合性評價。

二、從價值取向看中國政府機構(gòu)改革的成效

在評價中國政府機構(gòu)改革時，國內(nèi)多數(shù)已有研究成果認為:它始終擺脫不了“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的惡性循環(huán)，因而是不成功的①相關(guān)論述，參見吳江:《我國政府機構(gòu)改革的歷史經(jīng)驗》，《中國行政管理》2005年第3期;劉飛躍:《對政府機構(gòu)再造的思考》，《當代世界與社會主義》2006年第6期;許前飛:《法治化是政府職能轉(zhuǎn)變的正確路徑》，《今日海南》2007年第2期;李景鵬:《回顧與反思:政府機構(gòu)改革的經(jīng)驗與教訓》，《中國行政管理》2005年第2期;韓繼志主編:《政府機構(gòu)改革》，北京:中國人民大學出版社，1999年;陳六玉、劉春苗、趙澤洪:《再探政府機構(gòu)改革“黃宗羲定律”破解之法》，《西南交通大學學報》社會科學版2007年第3期。。也有學者認為:1998年以后的政府機構(gòu)改革，尤其是2003年和2008年的改革，更加注重政府職能轉(zhuǎn)變，強化公共服務職能，有助于走出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈②李軍鵬:《中國政府機構(gòu)改革的回顧與展望》，《領(lǐng)導之友》2009年第5期;何艷玲:《中國國務院(政務院)機構(gòu)變遷邏輯——基于1949—2007年間的數(shù)據(jù)分析》，《公共行政評論》2008年第1期;祝捷:《我國政府機構(gòu)改革的回顧和反思》，《廣東行政學院學報》2010年第5期。。本文認為:評價政府機構(gòu)改革的成功與否，應該從機構(gòu)改革背后所蘊含的價值偏好去考察，看改革是否滿足了這些偏好，然后再去檢討這些價值偏好本身，并由此出發(fā)去尋找政府機構(gòu)改革的正確方向。

改革開放以來，政府改革實踐強調(diào)“效率優(yōu)先，兼顧公平”的價值取向，表面上兩者兼得，實則效率至上，效率成為左右政府機構(gòu)改革的優(yōu)先準則，公平價值降至次要地位。改革開放和市場體制初期，百廢待興，效率價值取向優(yōu)先有其一定的合理性:通過改革提高政府的辦事效率，有助于降低經(jīng)濟社會組織的運行成本，促進經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，在此基礎(chǔ)上增加國家財力，為提供充足和良好的公共物品和公共服務奠定基礎(chǔ)，解決公平問題。因而，這時的政府機構(gòu)改革以效率為主導。何艷玲對國務院機構(gòu)改革的歷年數(shù)據(jù)進行分析后得出結(jié)論:組織精簡(downsizing)一直是我國國務院機構(gòu)變遷的主要基調(diào)③何艷玲:《中國國務院(政務院)機構(gòu)變遷邏輯——基于1949—2007年間的數(shù)據(jù)分析》，《公共行政評論》2008年第1期。。機構(gòu)精簡的著眼點是效率，力圖通過精簡機構(gòu)，減少官僚主義、公文旅行和辦事拖拉的現(xiàn)象，并以此回應社會對政府支出過大的質(zhì)疑。如果從機構(gòu)數(shù)量多少的角度去評估改革開放后的政府機構(gòu)改革，我們認為它是成功的，國務院機構(gòu)總數(shù)從1981年峰值的一百個左右到近年來穩(wěn)定在七十多個。

衡量政府機構(gòu)改革的成敗需要進行多維透視，其中最重要的是看它與經(jīng)濟社會的發(fā)展是否相適應。毫無疑問，改革開放后中國政府機構(gòu)改革的最重要目的是為了適應社會的轉(zhuǎn)型，促進由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變。三十多年來，中國的經(jīng)濟和社會獲得了快速的發(fā)展，雖然我們無法對政府機構(gòu)改革與經(jīng)濟社會發(fā)展的相關(guān)性進行檢驗，但有一個簡單的定性判斷方法，即看投資環(huán)境的好壞。中國經(jīng)濟的發(fā)展離不開外資和民間資本，而資本投向的重要考慮因素是當?shù)卣霓k事效率。政府進行了持續(xù)的機構(gòu)改革，撤銷了一些直接干預經(jīng)濟活動的政府部門，砍掉了政治權(quán)力鉗制經(jīng)濟活動的權(quán)力載體，從而大大放松了對經(jīng)濟生活的管制;與此同時，減少了政府的辦事流程，提高了效率，也就減少了企業(yè)的交易費用，才使中國有較強的投資吸引力，促使外資和民間資本活躍起來，激發(fā)了市場經(jīng)濟的活力。到目前為止，中國非公經(jīng)濟總量已超過了半壁江山，形成了與其他市場主體之間的競爭態(tài)勢，它們共同推動了中國經(jīng)濟持續(xù)三十多年的高速增長。這些都說明，改革開放后的中國政府機構(gòu)改革與經(jīng)濟社會發(fā)展是基本適應的，也是成功的。另外，我們很多人都有到政府部門辦事的經(jīng)歷和體會。遠的不說，上個世紀80年代，我們到政府部門辦事，如辦理各種證照等，需要到很多政府部門蓋章。當時政務不公開、不透明，我們往往忐忑不安，或者會找熟人打招呼、“走后門”?，F(xiàn)在各地的政務服務中心，辦理這類事務比以前方便多了。政府通過服務承諾制、問責制和“陽光政府”等措施使工作效率大大提高，群眾到政府部門辦事再也無需像過去那樣提心吊膽。民意調(diào)查也表明，政府窗口服務的效率和群眾滿意度都較高。所有這一切都與政府機構(gòu)改革密不可分。

基于上述兩點①由于本文的立論主題和研究性質(zhì)的限制，無法按照第一部分所提出的評價政府機構(gòu)改革的五個維度去全面評價我國政府機構(gòu)改革。，如果認可“效率優(yōu)先，兼顧公平”的改革價值取向，我們就沒有理由質(zhì)疑政府機構(gòu)改革的成效。因為，任何改革都是在一定的價值取向支配下進行的，改革也必須完成價值取向所賦予它的使命。有人可能會從政府機構(gòu)精簡過程中某一階段的反復或回潮來否定其效率效果。筆者認為，應該從以下幾個方面加以厘清:

一是政府機構(gòu)改革不是機構(gòu)精簡的線性過程，即不是簡單的機構(gòu)數(shù)量直線上升或直線下降。從計劃到市場、從直接管理經(jīng)濟活動到間接調(diào)控，政府職能的轉(zhuǎn)變不等同于政府職能的減少。其間，有時需要一些職能的“卸載”，有時又需要“加載”，否則無法履行經(jīng)濟調(diào)控和市場監(jiān)管等方面的職能。以食品工業(yè)為例，總產(chǎn)值由1980年的612.35億元增長到1990年的1，447.7億元，十年增加了1.36倍，成為僅次于機電、紡織工業(yè)的中國第三大工業(yè)部門，食品工業(yè)企業(yè)數(shù)由51，734個增加到75，362個，從業(yè)職工由213.2萬人增加到484.6萬人②中國食協(xié)主辦中國食品工業(yè)十年新成就展示會:《食品工業(yè)成就巨大》，《食品與機械》1992年第1期。。這就必然要求強化食品安全監(jiān)管力量，增加一些機構(gòu)和人員。此外，隨著全球化和社會的發(fā)展，政府面臨新的社會風險，如毒品泛濫、艾滋病、恐怖活動、跨國犯罪、流行性疾病、核污染等，又要求政府增加相應的職能和機構(gòu)。因此，如果一味地要求精簡機構(gòu)，將會削弱政府的社會治理能力。

二是政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的復雜性。它受制于政治體制、官僚集團利益、市場和社會的發(fā)育和完善程度等。在單一制國家結(jié)構(gòu)形式下，上下級政府之間是領(lǐng)導與被領(lǐng)導關(guān)系，下級政府機構(gòu)設(shè)置的權(quán)力掌握在上級政府手中，導致“上下一般粗”的狀況，而使地方的精簡機構(gòu)改革出現(xiàn)回潮;政府管理層級的剛性結(jié)構(gòu)(如五級政府層級架構(gòu))決定了機構(gòu)精簡的空間制約，以及黨政關(guān)系、政企關(guān)系、政資關(guān)系、政事關(guān)系等的約束，都使政府機構(gòu)改革面臨很大的困難;機構(gòu)的增減會觸動既得利益者的利益，在人員分流面臨困境的情況下，貿(mào)然推進改革，可能會產(chǎn)生嚴重的阻力，甚至是激烈的政治對抗，影響政局穩(wěn)定;如果不顧市場和社會發(fā)育程度倉促推進政府職能轉(zhuǎn)變和撤銷機構(gòu)，則可能會出現(xiàn)“市場失敗”、“社會失敗”遠勝于“政府失敗”的局面，不利于經(jīng)濟社會秩序的穩(wěn)定與和諧。因此，政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)變遷是一個循序漸進的過程，有時這一過程可能還會出現(xiàn)曲折，從而在精簡與膨脹之間出現(xiàn)反復。中國政府機構(gòu)改革在這么復雜的環(huán)境中艱難前行，并能取得前述之成就，實屬不易。如果不顧這些復雜的因素而罔加責備，實際上是讓政府機構(gòu)改革承擔了太多本不該由其承擔之過，有失公允。

三是“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的現(xiàn)象有其一定的歷史性。改革是一個學習的過程，尤其是中國政府機構(gòu)改革，它適應國家的轉(zhuǎn)型軌跡。中國由計劃到市場的過程是史無前例的變革，幾乎沒有來自任何其他國家或地區(qū)的經(jīng)驗可供借鑒，“摸著石頭過河”就成了基本的前進路徑。有的時候“摸錯”了，就要回過頭來檢討教訓，然后再繼續(xù)前行。從改革的進程看，我們從“計劃經(jīng)濟為主、市場調(diào)節(jié)為輔”到“有計劃的商品經(jīng)濟”再到最終確立“社會主義市場經(jīng)濟體制”，中間走了十多年。市場經(jīng)濟條件下政府應該履行什么樣的職能，職能如何定位，我們也不是一開始就明白，中間又經(jīng)歷了約十年，直到2002年的中共十六大才正式確定了經(jīng)濟調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務、社會管理的四大職能。此外，通過什么方式鞏固機構(gòu)改革的成果，也需要一個學習的過程，因為我們是在人治傳統(tǒng)濃厚的國度進行改革，領(lǐng)導人個人意志對改革的干預不是短期內(nèi)可以消除的，政府機構(gòu)改革和精簡步伐出現(xiàn)反復一點也不奇怪。根據(jù)學者們的研究，精簡與膨脹之間的循環(huán)怪圈1998年以后不再出現(xiàn)。這說明經(jīng)過多次的政府機構(gòu)改革，我們積累了較多的經(jīng)驗而逐漸走向成熟。因此，從較長的周期來看，政府機構(gòu)改革并沒有背離其應有的效率邏輯。特別是1998年的機構(gòu)改革，以轉(zhuǎn)變政府職能為中心，涉及面最廣、力度最大，確定了“建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系”的目標，撤銷了所有的工業(yè)部門，將它們改組為國家局，由國家經(jīng)貿(mào)委管理。因此，這次改革在轉(zhuǎn)變政府職能上邁出了堅實的步伐，彰顯了為適應市場經(jīng)濟體制而提高政府效率的價值取向。

公平價值如何體現(xiàn)在中國政府機構(gòu)改革中呢?隨著時間的推移，公平價值在機構(gòu)改革中得到了越來越多的重視，明顯的標志是經(jīng)濟管理類的機構(gòu)數(shù)量逐漸減少，而社會事務類的機構(gòu)數(shù)量逐漸增長。到1998年，國務院的部門機構(gòu)中社會事務類機構(gòu)的數(shù)量超過了經(jīng)濟管理類機構(gòu)的數(shù)量①1998年，國務院的各類組織在機構(gòu)總數(shù)中所占比例分別為:社會事務類，37%;經(jīng)濟管理類，20%;執(zhí)法監(jiān)督類，19%;政務辦公類，17%;宏觀調(diào)控類，7%。參見何艷玲:《中國國務院(政務院)機構(gòu)變遷邏輯——基于1949—2007年間的數(shù)據(jù)分析》，《公共行政評論》2008年第1期。，顯示出社會事務類管理在政府管理中占有越來越重要的地位，而這類機構(gòu)多是提供公共物品和公共服務的部門，是實現(xiàn)社會公平價值的重要權(quán)力載體。與此同時，改革開放后，執(zhí)法監(jiān)督類的機構(gòu)數(shù)量也呈現(xiàn)穩(wěn)步增加的趨勢②何艷玲:《中國國務院(政務院)機構(gòu)變遷邏輯——基于1949—2007年間的數(shù)據(jù)分析》，《公共行政評論》2008年第1期。，這類機構(gòu)主要承擔防止和治理市場主體的“外部性”對社會的傷害和為不同市場和社會組織提供平等機會的職責，是維護公平的重要力量。

綜上所述，改革開放后中國政府機構(gòu)改革在“效率優(yōu)先，兼顧公平”的價值取向指導下進行，以追求效率為主;近期以來，公平價值得到了提升，但仍處于從屬的地位。改革一方面有利于經(jīng)濟的快速發(fā)展，適應了由計劃到市場的體制轉(zhuǎn)變需要;但另一方面，公平價值沒有得到足夠重視，導致社會公共物品和公共服務的缺失以及市場監(jiān)管方面的失靈，食品、藥品和生產(chǎn)安全事故頻發(fā)就是重效率輕公平價值取向的結(jié)果。我們檢討政府機構(gòu)改革，不能就事論事，應該從背后的價值取向中尋找根源，即對“效率優(yōu)先，兼顧公平”的價值進行反思。

關(guān)于效率與公平兩者的關(guān)系問題，目前理論界有以下一些觀點:一是“公平效率交替”論，認為兩者是一對矛盾，偏重效率就會喪失公平，強調(diào)公平就會降低效率③王銳生:《對效率與公平關(guān)系的歷史觀審視》，《哲學研究》1993年第9期。;二是“效率優(yōu)先，兼顧公平”論，主張把效率放在優(yōu)先的地位，在效率提高的情況下逐漸解決公平問題④厲以寧:《經(jīng)濟學的倫理問題》，北京:三聯(lián)書店，1995年。;三是“效率與公平統(tǒng)一”論，認為效率是公平的基礎(chǔ)，公平是效率的保證⑤王海明:《公正 平等人道——社會治理的道德原則體系》，北京:北京大學出版社，2000年，第112頁。。本文更愿意綜合以上觀點，認為效率與公平是對立統(tǒng)一的關(guān)系，兩者既有矛盾的一面，又有相互統(tǒng)一的一面。說它們之間是矛盾的，是因為資源是有限的，當資源集中于某一方面時，可能就會傷害到其他方面;但我們可以在對立中找到相對平衡點，即以最小的效率損失實現(xiàn)最大的公平，或者以最小的不公平達到最大的效率。說兩者是相互統(tǒng)一的，是因為它們之間相互依存，效率是公平的前提，只有在提高效率的基礎(chǔ)上，獲得充足的資源，才能為公平創(chuàng)造良好的物質(zhì)保障;公平是效率的保障，即通過維護公平，可以保證資源的合理配置，進而提高效率。具體到政府機構(gòu)改革領(lǐng)域，就更應該從效率與公平兩者的平衡角度進行考察。政府是公平正義的化身，有責任通過自己的組織機構(gòu)維護社會公平和正義。公平與效率兩個方面都要兼顧，尋求彼此之間的平衡，為此，可以將兩者關(guān)系表述為“講求效率，注重公平”。

過去我們強調(diào)“效率優(yōu)先，兼顧公平”，明顯地將公平置于次要的地位。反映在政府機構(gòu)改革方面，這種價值取向直接導致了以下三大誤區(qū):

一是以機構(gòu)數(shù)量的多寡論成敗，忽視了其背后的職能轉(zhuǎn)變和體制等系統(tǒng)問題，缺乏頂層設(shè)計，急于求成，欲速則不達，改革的反復和回潮現(xiàn)象就是這種短視改革取向的反映。

二是簡單地以傳統(tǒng)效率導向下的社會分工理論去理解政府機構(gòu)改革，以為分工越細、效率越高，無視不同部門之間的業(yè)務關(guān)聯(lián)性而均衡合理地配置資源，即忽視了公平對效率的促進作用，導致雖經(jīng)多次改革，中國政府機構(gòu)的數(shù)量仍然遠多于一些西方主要國家，這同樣是重效率輕公平惹的禍。

三是政府機構(gòu)的天平向效率傾斜。除了經(jīng)濟管理部門數(shù)量仍然過多而社會事務和監(jiān)管機構(gòu)的數(shù)量偏少外，一些本應主要從事監(jiān)管職能的政府機構(gòu)如藥品監(jiān)管部門同時兼有“監(jiān)、幫、促”的多樣化職能，即它們既要承擔保障社會公平的責任，又要關(guān)注行業(yè)的經(jīng)濟績效，而這些職責又散落于藥監(jiān)、衛(wèi)生、經(jīng)濟綜合、物價和勞社等部門，“當不同部門的利益不兼容、目標不一致且行為不協(xié)調(diào)時，監(jiān)管者在決策時就不得不考慮其本職工作以外的因素，這大大制約了其自主性”①胡穎廉:《監(jiān)管型國家的中國路徑:藥監(jiān)領(lǐng)域的成就與挑戰(zhàn)》，《公共行政評論》2011年第2期。。再加上地方保護主義的因素，監(jiān)管機構(gòu)的天平偏向效率，而把公平丟在了一邊，導致監(jiān)管失靈。

上述三個誤區(qū)的存在最終將會導致效率和公平雙輸?shù)木置?，因此，必須將傳統(tǒng)的厚此薄彼的“效率優(yōu)先，兼顧公平”非均衡價值取向轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸v究效率，注重公平”的均衡價值取向，才能較好地解決目前政府機構(gòu)改革中存在的問題。

基于上述認識，本文認為，應著重從以下幾個方面思考政府機構(gòu)改革:(1)涉及資源總量配置方面的政府機構(gòu)改革，必須優(yōu)先考慮公平價值，回歸政府職能的本質(zhì)，即“保護社會免受其他獨立社會的暴行與侵略的職責”、“盡可能保護社會的每一個成員免于社會每一個其他成員的不公正和壓迫行為的傷害的職責”、“建立和維持公共機構(gòu)和公共工程”②［英］亞當·斯密著、楊敬年譯:《國富論》，西安:陜西人民出版社，2001年，第759、777、790頁。。政府機構(gòu)設(shè)置要向這些領(lǐng)域傾斜，相應地減少經(jīng)濟管理領(lǐng)域的機構(gòu)數(shù)量。(2)管理專業(yè)化程度較高、業(yè)務性質(zhì)較單一的領(lǐng)域，應該更多考慮效率價值，即走小部門體制之路。(3)管理專業(yè)化程度不高、業(yè)務性質(zhì)多元、涉及較多利益主體的領(lǐng)域以及行政執(zhí)法和市場監(jiān)管方面的機構(gòu)設(shè)置，要注重效率與公平的統(tǒng)一，有的適合大部門體制，有的適合小部門體制。(4)行政執(zhí)法和市場監(jiān)管的機構(gòu)職能配置，更應強調(diào)公平價值，不能讓這些機構(gòu)在公平與效率之間進行選擇，而喪失了公共責任。(5)政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置，應兼顧效率與公平之間的平衡，即從事決策的機構(gòu)應兼顧效率與公平，而具體的執(zhí)行機構(gòu)和服務機構(gòu)應著重講求效率。

三、大部制所蘊含的效率價值與公平價值

多數(shù)學者會從降低成本、提高效率的角度去認識大部制，這樣的認識有失偏頗。實際上，大部制是一種既有利于實現(xiàn)效率價值又有利于實現(xiàn)公平價值的體制，因而是政府機構(gòu)改革的有益方向。

在傳統(tǒng)的官僚制分工理論的影響下，政府機構(gòu)設(shè)置存在某種精細化的趨勢。從單一業(yè)務角度看，精細化的部門設(shè)置有利于效率的提高，但一些公共物品具有“團隊生產(chǎn)”的特點，高度分工會導致效率的喪失，因為為了完成一種公共服務的生產(chǎn)，不同部門之間需要進行大量的溝通和協(xié)調(diào)工作。大部制則不同，它把業(yè)務相似的部門合并在一起，有利于化解政府機構(gòu)重疊、職責交叉、政出多門和有責無權(quán)或有權(quán)無責的矛盾，減少了跨部門之間的溝通和協(xié)調(diào)成本，也就減少了互相扯皮和公文旅行的現(xiàn)象，從而提高效率。此外，大部制有利于精簡機構(gòu)和人員。在部門設(shè)置過多的情況下，每個部門都相對獨立，自然會有各自相應的一套內(nèi)部機構(gòu)和人員，所謂“麻雀雖小，五臟俱全”，從而引起機構(gòu)膨脹和人員臃腫。大部制由于部門數(shù)目減少，有利于機構(gòu)精簡和人員裁減，有利于體現(xiàn)效率價值取向。

大部制容易擺脫傳統(tǒng)因過細的部門設(shè)置而造成的囿于單一行業(yè)甚至部門利益的角度思考和行事的定式，強調(diào)政府的宏觀調(diào)控作用，從公共利益的角度思考如何創(chuàng)造一個有利于不同行業(yè)、不同利益主體之間和諧共處、互補協(xié)調(diào)發(fā)展的制度環(huán)境，突出政府的公共服務職能和公平價值，從而更好地為市場服務、為社會服務①陳天祥:《大部門制:政府機構(gòu)改革的新思路》，《學術(shù)研究》2008年第2期。。因此，大部制還有利于實現(xiàn)政府機構(gòu)改革的公平價值。

當然，大部制也不是“萬靈藥”，是否設(shè)立大部門要以價值取向為標準。朱旭峰在“集體行動理論”和“部門冗余”理論的基礎(chǔ)上，抽象出公共物品的“供應關(guān)聯(lián)性”和“集體獎勵的公共性”兩個關(guān)鍵屬性，建立了一個“公共物品的集體供給理論”，分析大部制改革的內(nèi)在邏輯，并構(gòu)建了部門設(shè)置的藍本:第一類公共服務具有低供應關(guān)聯(lián)性和高公共性(獎勵不可分割)，應服從于奧爾森的集體行動理論，盡量整合負責相似公共物品提供的部門，即實行大部制;第二類公共服務具有高供應關(guān)聯(lián)性和高公共性(獎勵不可分割)，第三類公共服務具有低供應關(guān)聯(lián)性和低公共性(獎勵可分割)，這兩類服務提供部門是適用整合(大部門)還是冗余(多個部門共同或交叉承擔)，還要看成本彈性程度，成本彈性越低，越適合整合，反之，適合于冗余②朱旭峰:《服務型政府與政府機構(gòu)改革:一個公共物品的集體供給理論》，《中國行政管理》2010年第3期。;第四類公共服務具有高供應關(guān)聯(lián)性和低公共性(獎勵可分割)，適合冗余設(shè)置模式。筆者認為:這就在效率與公平之間找到了平衡點，即以最小的效率損失實現(xiàn)最大的公平，或者以最小的不公平達到最大的效率。

本文從公共行政的價值取向出發(fā)引導出政府機構(gòu)改革所蘊含的效率價值與公平價值，并據(jù)此對中國政府的機構(gòu)改革進行了評價，認為它反映了改革的基本價值取向，反省政府機構(gòu)改革中存在的問題就必須反省改革的價值取向。也就是說，“效率優(yōu)先，兼顧公平”的非均衡價值取向必須向“講求效率，注重公平”的均衡價值取向轉(zhuǎn)變，才能準確找到政府機構(gòu)改革的方向，并在此基礎(chǔ)上提出了推進政府機構(gòu)改革的建議和大部制改革方向。政府機構(gòu)改革牽涉面廣，受諸多因素制約，如政治體制、政府與市場和社會之間的關(guān)系、政府職能轉(zhuǎn)變、政府治理模式等，因此，欲使其獲得成功，還需要這些領(lǐng)域的同步改革，做好頂層設(shè)計，否則，政府機構(gòu)改革將難以承擔其應有之使命。